生態(tài)保護補償是經(jīng)過實踐證明行之有效的中國特色的生態(tài)環(huán)境保護制度，生態(tài)保護補償制度是生態(tài)文明體系的重要組成部分。習近平總書記指出：“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治?！睘殪柟躺鷳B(tài)保護補償?shù)恼叱尚?，適應新時代的新發(fā)展要求，國務院于2024年4月全文公布了《生態(tài)保護補償條例》（以下簡稱《條例》），《條例》將于2024年6月1日起施行。《條例》不僅是專門規(guī)范生態(tài)保護補償活動的行政法規(guī)，也是加強生態(tài)保護補償工作的關鍵舉措，對于調(diào)動各方參與生態(tài)保護積極性和不斷改善生態(tài)環(huán)境具有重要意義。

一、提升生態(tài)保護補償工作的規(guī)范化和法治化

《條例》的通過，將有效提升生態(tài)保護補償工作的規(guī)范化和法治化。生態(tài)保護補償是一場長期實施廣泛覆蓋的系統(tǒng)工程。我國生態(tài)保護補償制度實踐，已經(jīng)覆蓋31個省、自治區(qū)、直轄市以及新疆生產(chǎn)建設兵團。經(jīng)過多年的探索和實踐，生態(tài)保護補償制度體系基本建立。國家財政對重要生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)功能重要區(qū)域的補助機制逐步完善，區(qū)域間合作建立的生態(tài)保護補償機制穩(wěn)步擴展，市場化、多元化生態(tài)保護補償機制建設取得新的成效?！稐l例》的出臺，使得各類補償活動中的部門職責和相關方權利義務關系更加清晰，特別是財政縱向補償制度、地區(qū)間橫向補償制度和市場機制補償制度的規(guī)定，為生態(tài)保護補償工作持續(xù)開展夯實法治化依據(jù)。

我國各地區(qū)和有關部門通過多年的實踐，在推進生態(tài)保護補償工作中取得了積極成效。《條例》的頒布，將生態(tài)保護工作中提煉的重要原則和方法在立法和規(guī)范層面予以固化，有助于提升生態(tài)保護補償?shù)姆ㄖ位剑七M生態(tài)保護補償機制建設進一步規(guī)范化。我國的生態(tài)保護補償成就本身就是全球可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，中國特色生態(tài)保護補償制度的形成，為各國提供了中國智慧和中國方案，以實際行動為共鑄人類命運共同體作出應有貢獻。

二、確立覆蓋全面、重點突出的生態(tài)保護補償規(guī)則體系

《條例》充分吸收生態(tài)保護補償實踐成果，在積極貫徹上位法的前提下，搭建了涵蓋財政縱向補償、地區(qū)間橫向補償、市場機制補償?shù)戎匾I域在內(nèi)的全覆蓋的生態(tài)保護補償規(guī)則框架。

經(jīng)過多年發(fā)展，我國生態(tài)保護補償制度實施效果成效顯著。一是國家財政補助資金的額度不斷增加，自然生態(tài)系統(tǒng)的保護水平不斷提升。二是地區(qū)間生態(tài)保護補償合作網(wǎng)絡織密織牢。三是市場化、多元化生態(tài)保護補償市場體系初步構建?！稐l例》在制度構建上充分借鑒實踐經(jīng)驗和上位法要求。第二章財政縱向補償旨在穩(wěn)定中央財政轉(zhuǎn)移支付這一最強有力的資金來源機制，保障生態(tài)保護者預期。第三章地區(qū)間橫向補償著眼于穩(wěn)定并拓展不同區(qū)域的政府間生態(tài)保護補償資金轉(zhuǎn)移，促進區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展。第四章市場機制補償規(guī)定的重點在于，通過政府搭建統(tǒng)一的市場化交易平臺、完善規(guī)則、健全市場化環(huán)境來促進多元主體發(fā)展和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。

在具體規(guī)則展開時，《條例》強化對生態(tài)功能重要區(qū)域和重要生態(tài)環(huán)境要素的轉(zhuǎn)移支付支持力度，健全了以國家公園為主體的自然保護地生態(tài)保護補償機制?！稐l例》綜合生態(tài)保護現(xiàn)狀、成本、保護成效及財政狀況等因素，建立橫向生態(tài)保護補償，并為完善市場化、多元化生態(tài)保護補償機制創(chuàng)設積極條件。目前，多層次的生態(tài)保護補償立法體系已經(jīng)形成。生態(tài)保護補償制度體系以《中華人民共和國環(huán)境保護法》中生態(tài)保護補償基本制度為統(tǒng)領，以自然資源專門法中的生態(tài)保護補償規(guī)范為補充，以《條例》為專門指導，以地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章為重要補充。

三、充分調(diào)動生態(tài)保護補償相關主體的積極性

生態(tài)保護補償是一套激勵制度，充分調(diào)動各方參與生態(tài)保護補償?shù)姆e極性是《條例》的重要目標。《條例》各章的制度設計，均從本土國情出發(fā)，采取主動、積極的方法，幫助相關主體更好履行生態(tài)保護補償法定和約定義務。生態(tài)保護補償專門立法尤其突出對公法義務履行的激勵，這是依靠約束性的激勵機制保證生態(tài)環(huán)境目標實現(xiàn)的必然選擇。公法義務是剛性的制度保障，為生態(tài)保護補償目標達成提供后盾?！稐l例》同時激勵不同主體履行生態(tài)保護公法義務和經(jīng)濟補償公法義務。生態(tài)保護公法義務，確立了生態(tài)保護者責任，督促政府開展有助于生態(tài)環(huán)境改善的管理活動，督促生態(tài)保護者個體履行生態(tài)保護義務。經(jīng)濟補償公法義務的設定，促使生態(tài)受益者按照國家和地方規(guī)定支付補償資金，驅(qū)使其完成生態(tài)保護公法義務，實現(xiàn)良性互動。

雙向激勵模式下，《條例》更強調(diào)助力生態(tài)保護者實施保護行為。生態(tài)保護區(qū)域和個體，負有維系生態(tài)安全和提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的公法義務。補償支出公法義務即補償支出責任，一般是與財政事權匹配的支出，將給予補償資金確定為公法義務，有助于從根本上激勵生態(tài)保護者可持續(xù)的保護行為。確定旨在激勵生態(tài)保護行為的補償支出責任，是基于現(xiàn)實國情、區(qū)域發(fā)展水平構建的財政補助制度，激勵義務主體積極主動、更負責地履職。

四、以固根本和穩(wěn)預期作為重要目標

《條例》通過第二章財政縱向補償、第三章地區(qū)間橫向補償、第四章市場機制補償，對央地和不同層級的生態(tài)保護補償事權和財權進行界分，實現(xiàn)了權力配置清晰?！稐l例》厘清了中央政府生態(tài)保護補償事權的法定范圍，規(guī)定各級政府對不同流域和區(qū)域的管理事權，明確央地生態(tài)保護補償?shù)呢敊嘟绶?，為中央政府和地方政府充分實施重點縱向、橫向和市場機制補償確立了專門、系統(tǒng)、穩(wěn)定的長效機制。

《條例》要求地區(qū)間橫向補償開展時，有關地方人民政府應當簽訂補償協(xié)議，并對協(xié)議內(nèi)容、協(xié)議履行、協(xié)議爭議處理和續(xù)簽逐一細化。這些規(guī)定，構建起完備的補償協(xié)議制度，將有效提升生態(tài)保護補償協(xié)議實踐的法治內(nèi)涵，充分保障生態(tài)保護主體的合法權益，夯實地方政府的合作期待。橫向生態(tài)補償協(xié)議制度功在當代、利在千秋，有利于為穩(wěn)固“綠色治理”夯實頂層設計，有利于穩(wěn)定區(qū)域發(fā)展預期，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、傳承綠色發(fā)展理念和多元價值

《條例》全面詮釋了綠色發(fā)展理念?！稐l例》從總則到分則，多處體現(xiàn)出綠色發(fā)展。首先，于總則部分，第一條將“調(diào)動各方參與生態(tài)保護積極性，推動生態(tài)文明建設”作為立法目的之一。第二條規(guī)定“生態(tài)保護補償可以采取資金補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓、共建園區(qū)、購買生態(tài)產(chǎn)品和服務等多種補償方式”。第三條立法原則規(guī)定“堅持中國共產(chǎn)黨的領導，堅持政府主導、社會參與和市場調(diào)節(jié)結合……?！钡谒臈l政府的義務要求“縣級以上人民政府……將生態(tài)保護補償工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，構建穩(wěn)定的生態(tài)保護補償資金投入機制……”于分則部分，專章規(guī)定了市場機制補償，設置五個條款，分別規(guī)定了市場機制、生態(tài)產(chǎn)品和服務購買、生態(tài)資源權益交易、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護補償基金，為綠色發(fā)展搭建了廣闊的制度空間。

《條例》兼顧生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益的統(tǒng)一?！稐l例》第三條以“生態(tài)效益與經(jīng)濟效益、社會效益相統(tǒng)一”作為基本原則之一。在分則各章補償制度設計時，均兼顧激勵生態(tài)保護行為和經(jīng)濟補償行為，同時注重社會主體的參與。

可以說，《條例》一體化兼顧生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益。確立和實施生態(tài)保護補償制度，平衡了生態(tài)保護者和受益者、生態(tài)保護地區(qū)和受益地區(qū)的利益關系，改善了區(qū)域生態(tài)環(huán)境，最終達到多元價值的共贏。堅持生態(tài)效益與經(jīng)濟效益、社會效益相統(tǒng)一，最終是為滿足人民的需求，體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展理念。堅持多個價值的統(tǒng)一，致力于滿足人民對于美好生活的需要，滿足人民對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境和美好生活的需求，以獲得感、幸福感、安全感滿足了人民向往美好生活的新時代需要。

（作者為北京物資學院法學院副院長）