當(dāng)前區(qū)域與世界經(jīng)濟(jì)所呈現(xiàn)出政治化的特征，陣營化和集團(tuán)化的苗頭，正構(gòu)成全球化發(fā)展的最大威脅。 “逆全球化”帶來新的調(diào)整，尤其是地緣政治沖突導(dǎo)致的“逆全球化”給全球經(jīng)濟(jì)，特別是產(chǎn)業(yè)政策的價(jià)值取向帶來了很大的不確定性，甚至造成了倒退。

在國際形勢發(fā)生深刻變化的背景下，中國面臨著產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略的調(diào)整和優(yōu)化的必要性和緊迫性。全球經(jīng)濟(jì)治理 50 人論壇（GEG 50 論壇）在其首部著作《變局與應(yīng)對(duì)》中對(duì)當(dāng)前世界格局變化進(jìn)行了深入的分析和評(píng)估，為中國應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的國際經(jīng)濟(jì)經(jīng)貿(mào)環(huán)境提供了自己的解決方案。

全球產(chǎn)業(yè)政策之變

過去兩年，美歐社會(huì)打破自由市場原則，增加了產(chǎn)業(yè)政策必要性和貿(mào)易限制的討論，從是否實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)為關(guān)注政策實(shí)施過程。當(dāng)下全球范圍內(nèi)的新型產(chǎn)業(yè)政策有別于以往，具有其特定的框架邏輯。

回望工業(yè)大生產(chǎn)以來的世界經(jīng)濟(jì)史，不難發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)在政府干預(yù)與不干預(yù)、貿(mào)易自由化與保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)之間呈現(xiàn)出交替變化的現(xiàn)象。

歷史交替變化的背后是各國根據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況，選擇當(dāng)下最符合自身利益的政策，尤其是在戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)政策制定和實(shí)施過程中，該特征更加明顯。利用有效的國家產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)和扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、控制市場風(fēng)險(xiǎn)，仍然是政府經(jīng)濟(jì)政策的常規(guī)操作。

俄烏沖突凸顯了供應(yīng)鏈的可靠性，以及戰(zhàn)略資源安全、掌控尖端科技?jí)艛鄼?quán)的極端重要性，從而催生出實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的迫切性和必要性。安全成為首要考慮因素，歐俄能源脫鉤對(duì)歐洲能源安全的影響、美歐濫用制裁對(duì)俄工業(yè)和金融安全的影響、供應(yīng)鏈突然中斷對(duì)產(chǎn)業(yè)的影響、地緣沖突陣營對(duì)立導(dǎo)致的“卡脖子”影響等，都不斷警示各國從安全和發(fā)展的角度考慮產(chǎn)業(yè)政策的必要性。

過去，自由市場經(jīng)濟(jì)促成了經(jīng)濟(jì)全球化和跨國公司主導(dǎo)的全球分工細(xì)化，其與市場競爭和貿(mào)易自由化相輔相成，共同構(gòu)建了全球各國相互依賴的繁雜供應(yīng)鏈體系。目前，美歐社會(huì)的經(jīng)濟(jì)理論和產(chǎn)業(yè)政策關(guān)系也進(jìn)入了新的階段，以往反對(duì)產(chǎn)業(yè)政策為主的態(tài)度出現(xiàn)松動(dòng)，并發(fā)生實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，且由于地緣沖突對(duì)立無法完全消除，這種變化將繼續(xù)自我強(qiáng)化。

產(chǎn)業(yè)政策必然要在考慮現(xiàn)存的自由市場、國際分工合作的背景下，平衡考察出臺(tái)的政策對(duì)國內(nèi)產(chǎn)能和進(jìn)口供應(yīng)安排的影響，以及生產(chǎn)供應(yīng)穩(wěn)定性和經(jīng)濟(jì)收益的關(guān)系，從被動(dòng)考慮產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全，轉(zhuǎn)為主動(dòng)從安全角度思考和建設(shè)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈，實(shí)施新型綜合產(chǎn)業(yè)支持政策。這導(dǎo)致當(dāng)下的產(chǎn)業(yè)政策有別于以往，是一種正在形成的新型產(chǎn)業(yè)政策。

美歐的新型產(chǎn)業(yè)政策

過去，美歐的產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)在于支持基礎(chǔ)研發(fā)階段，技術(shù)突破后依賴市場商業(yè)化發(fā)展。但在新型產(chǎn)業(yè)政策之下，政府針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域制定和實(shí)施專門政策，不僅支持研發(fā)端，更直接運(yùn)用補(bǔ)貼支持生產(chǎn)端和消費(fèi)端，將制造業(yè)做大做強(qiáng)與技術(shù)提升、創(chuàng)造就業(yè)緊密地聯(lián)系起來，維持美歐制造業(yè)在全球的領(lǐng)先和優(yōu)勢地位。

生產(chǎn)環(huán)節(jié)，美歐廣泛采取稅收減免的方式促進(jìn)制造業(yè)回流。

事實(shí)上，建立產(chǎn)業(yè)鏈、穩(wěn)定供應(yīng)鏈已然是歐美產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一體兩翼。該類政策主要包括：一是重視本地產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈建設(shè)，將補(bǔ)貼與供應(yīng)鏈本地成分掛鉤；二是實(shí)施貿(mào)易措施管控供應(yīng)鏈，避免個(gè)別環(huán)節(jié)的規(guī)避影響整體政策效果；三是在供應(yīng)鏈國際合作中，劃分志同道合的伙伴和競爭者，重塑供應(yīng)鏈布局。

以美國出臺(tái)的“友岸外包”政策為例，部分產(chǎn)業(yè)鏈加速轉(zhuǎn)移，部分領(lǐng)域供應(yīng)鏈呈現(xiàn)“區(qū)域化”特征?？鐕緸榻档惋L(fēng)險(xiǎn)，在不放棄中國市場的前提下，將加速建設(shè)“中國 +1”備份供應(yīng)鏈，在兼顧中國市場優(yōu)勢的前提下，通過產(chǎn)業(yè)鏈布局降低潛在風(fēng)險(xiǎn)。

此外，美歐新型產(chǎn)業(yè)政策以國家安全、勞工、環(huán)保等“政治正確”因素為名，利用調(diào)查或?qū)嵤╅L臂管轄制裁等工具削弱其他國家對(duì)本國產(chǎn)業(yè)的競爭挑戰(zhàn)。在出口管制方面，法案的實(shí)施范圍已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過立法初衷，從原有的針對(duì)武器出口擴(kuò)大到針對(duì)單個(gè)國家的商業(yè)產(chǎn)品，其政策意圖已嚴(yán)重影響產(chǎn)業(yè)格局，以實(shí)現(xiàn)維持本國產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，限制其他國家發(fā)展先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高端制造業(yè)的目標(biāo)。

在環(huán)保、綠色發(fā)展、可持續(xù)性等領(lǐng)域，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制和“綠鋼俱樂部”均意圖針對(duì)鋼鐵等美歐處于競爭劣勢的傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)品，以環(huán)保、綠色減排為名，設(shè)立新型貿(mào)易壁壘，從而削弱其他國家的成本優(yōu)勢和競爭力，以達(dá)到支持本國產(chǎn)業(yè)的目的。

中國的應(yīng)對(duì)之道

當(dāng)前，美國產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)向扮演“劇場效應(yīng)”中第一個(gè)站起來的人的角色，歐洲及其他國家也隨之調(diào)整了各自的產(chǎn)業(yè)政策。美歐政策導(dǎo)向從過去的效率公平優(yōu)先轉(zhuǎn)為競爭優(yōu)先，進(jìn)而引發(fā)了全球“補(bǔ)貼競賽”“逐底競爭”。為了能夠在各類危機(jī)中獨(dú)善其身、轉(zhuǎn)移國內(nèi)矛盾，很多國家和經(jīng)濟(jì)體出現(xiàn)過度安全焦慮，以國家安全為名行保護(hù)主義之實(shí)來推動(dòng)制造業(yè)回歸，分化供應(yīng)鏈體系。

歐美實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)向是中國自改革開放和入世以來在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中從未遇到過的新情況，需要打破以往全球化國際分工的思維慣性，借鑒美歐做法，充分重視新型產(chǎn)業(yè)政策體現(xiàn)出的政策設(shè)計(jì)思路之變。

一是美歐充分結(jié)合各國自身情況制定政策。如美國的本地成分與限制中國的政策，歐盟引導(dǎo)民間投資的政策。在中國的產(chǎn)業(yè)政策制定和實(shí)施過程中，要結(jié)合國情和發(fā)展特征，充分考慮制定產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢、實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的體制優(yōu)勢，更加精準(zhǔn)、有效地實(shí)施中國的產(chǎn)業(yè)政策，同時(shí)盡量降低國際爭端發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

二是美歐新型產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)支持關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈重點(diǎn)環(huán)節(jié)。中國在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)需以底線思維綜合考量與美歐在重點(diǎn)領(lǐng)域的競爭與合作，同時(shí)要對(duì)美歐新型產(chǎn)業(yè)政策管控工具的相關(guān)動(dòng)態(tài)保持敏銳。

三是不斷調(diào)整政策，解決制定政策面臨的兩難問題、執(zhí)行政策的衍生問題。在制定思路、戰(zhàn)略方向、產(chǎn)業(yè)安全、戰(zhàn)略領(lǐng)域頂層設(shè)計(jì)等方面，增強(qiáng)政策協(xié)同性，平衡自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈開放合作，及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策以防止保護(hù)過度導(dǎo)致效率低下和浪費(fèi)。

四是要制定符合 WTO 紀(jì)律的產(chǎn)業(yè)政策。充分利用國際規(guī)則給予的空間，實(shí)施高效、透明度高的普惠產(chǎn)業(yè)政策，削弱行政機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)，杜絕操作的隨意性，避免權(quán)力尋租。

五是通過風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助模式推動(dòng)政府引導(dǎo)基金對(duì)實(shí)體產(chǎn)業(yè)的支持。有效推動(dòng)財(cái)政資金杠桿放大效應(yīng)，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)型或科技型企業(yè)發(fā)展，讓社會(huì)資本真正發(fā)揮主體作用，通過真正的市場化運(yùn)作和專業(yè)化管理，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等，以避免道德風(fēng)險(xiǎn)。

讀書介紹：

在新型產(chǎn)業(yè)政策之下，美歐政府針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域制定和實(shí)施專門政策，不僅支持研發(fā)端，更直接運(yùn)用補(bǔ)貼支持生產(chǎn)端和消費(fèi)端，將制造業(yè)做大做強(qiáng)與技術(shù)提升、創(chuàng)造就業(yè)緊密地聯(lián)系起來，維持美歐制造業(yè)在全球的領(lǐng)先和優(yōu)勢地位。

中國需要打破以往全球化國際分工的思維慣性，借鑒美歐做法，充分重視新型產(chǎn)業(yè)政策體現(xiàn)出的政策設(shè)計(jì)思路之變。