韓利琳 楊熹通

摘 要：? 生物安全與環(huán)境健康安全法律制度息息相關(guān)，須協(xié)同治理生物安全與環(huán)境健康安全問題。由于公眾健康保護(hù)優(yōu)先理念未得到充分貫徹，生物安全與環(huán)境健康安全制度體系之間協(xié)調(diào)銜接不暢，實(shí)現(xiàn)生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的專門制度供給匱乏等問題，導(dǎo)致生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障實(shí)現(xiàn)公眾健康目標(biāo)的效果不佳。因此，生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障應(yīng)堅(jiān)持公眾健康保護(hù)優(yōu)先的價(jià)值理念，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生物安全與公眾健康保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障，須加強(qiáng)生物安全與環(huán)境健康安全法律制度之間的協(xié)同配合，構(gòu)建協(xié)同生物安全與環(huán)境健康安全保障的專門性法律制度體系。

關(guān)鍵詞：生物安全；環(huán)境健康安全；健康保護(hù)優(yōu)先；協(xié)同保障；制度銜接

中圖分類號(hào)：D922.68???? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A??? 文章編號(hào)：1009-055X（2024）03-0104-11

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2024.03.010

一、引 言

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人類對(duì)生物資源的開發(fā)利用與日俱增，同時(shí)也出現(xiàn)了生物多樣性銳減、外來物種入侵，不當(dāng)利用生物資源等問題。例如，2015年在新疆、甘肅、海南共銷毀了1 100多畝①違法轉(zhuǎn)基因玉米，2016年遼寧省查處3起轉(zhuǎn)基因玉米種子違法案件［1］。部分外來物種具有一定毒性或攻擊性、攜帶病原微生物，會(huì)對(duì)公眾健康產(chǎn)生直接威脅，如福壽螺、毒萵苣等外來物種入侵，不僅會(huì)破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的平衡，而且會(huì)嚴(yán)重影響公眾健康。生物安全是人類安全發(fā)展的前提條件，生物安全就是生物免于危險(xiǎn)、不受威脅和危害的客觀狀態(tài)［2］。環(huán)境健康安全是公眾在良好、無害環(huán)境中生存的一種健康狀態(tài)。相較于傳統(tǒng)環(huán)境污染對(duì)人體健康造成的危害，由危險(xiǎn)生物因子引發(fā)的疫病危害、病原體傳播，濫用生物技術(shù)對(duì)人類遺傳、生物多樣性與糧食安全造成的威脅，呈現(xiàn)出影響范圍廣、科學(xué)認(rèn)知的不確定性、危害后果嚴(yán)重的特征。生物安全屬于生態(tài)安全中的重要一環(huán)，目的是確保生態(tài)環(huán)境中生物因子的穩(wěn)定無害，進(jìn)而維護(hù)公眾身體健康。獲取安全無害的生物資源是人類健康發(fā)展的必要條件。人對(duì)生物利用有著必然性，但必須確保利用行為控制在合理限度內(nèi)。生物安全對(duì)生態(tài)安全、公眾健康具有重大影響，環(huán)境健康安全是實(shí)現(xiàn)生物安全的重要基礎(chǔ)，只有協(xié)同保障生物安全與環(huán)境健康安全，才能從整體上有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境與公眾健康。

為了有效應(yīng)對(duì)生物安全問題與環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，確保公眾環(huán)境健康安全，2007年中華人民共和國(guó)衛(wèi)生部、國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局①等部門制訂了環(huán)境健康領(lǐng)域的第一個(gè)綱領(lǐng)性文件《國(guó)家環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃》，初步建立環(huán)境健康管理體制與保障機(jī)制。2016年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》，為完善環(huán)境健康管理制度指明了方向。2021年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)的意見》要求從生物安全監(jiān)測(cè)、生物遺傳資源監(jiān)管、外來入侵物種防控方面，提升生物安全管理水平。2022年中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《“十四五”環(huán)境健康工作規(guī)劃》，顯示了環(huán)境保護(hù)工作對(duì)保護(hù)公眾健康的重視，統(tǒng)籌推進(jìn)健康中國(guó)與美麗中國(guó)建設(shè)。在國(guó)際層面，2000年通過的《生物多樣性公約》卡塔赫納生物安全議定書，以保護(hù)生物多樣性不受轉(zhuǎn)基因活生物體帶來的潛在威脅為目標(biāo)。2021年在昆明召開的聯(lián)合國(guó)生物多樣性大會(huì)強(qiáng)調(diào)，生物多樣性提供的生態(tài)服務(wù)能夠鞏固人類的健康福祉，生物安全與環(huán)境健康保護(hù)問題引起國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注。因此，須考慮如何運(yùn)用法治思維、法治手段應(yīng)對(duì)生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障過程中出現(xiàn)的制度化困境，促使生物安全與環(huán)境健康安全法治協(xié)同一致地實(shí)現(xiàn)公眾健康保護(hù)目的，以構(gòu)建協(xié)調(diào)完善的公眾健康保障制度體系。

二、生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的法制依據(jù)與內(nèi)在機(jī)理

為有效防控多樣化的生物安全風(fēng)險(xiǎn)，確保生物技術(shù)有序發(fā)展、保護(hù)公眾健康，我國(guó)頒布了一系列生物安全法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章［3］，為保障生物安全和公共健康安全提供了有效的法律依據(jù)。目前，我國(guó)生物安全立法主要采取綜合性立法與專門性立法相結(jié)合的形式，涉及環(huán)境健康安全保障的法律制度散見于生物安全法律、生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律中。

（一）以《中華人民共和國(guó)生物安全法》為核心的生物安全法律體系的構(gòu)成

2020年頒布的《中華人民共和國(guó)生物安全法》（以下簡(jiǎn)稱為《生物安全法》）規(guī)定了生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控體制和管理制度，通過構(gòu)建生物安全秩序以達(dá)到保障公眾健康之目的。這標(biāo)示著生物安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制逐步邁向成熟，對(duì)維護(hù)國(guó)家安全與民族生存發(fā)展具有重大意義［4］。此外，我國(guó)頒布了一系列涉及生物因素影響環(huán)境健康安全的法律法規(guī)，包括：《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》（以下簡(jiǎn)稱為《傳染病防治法》）（2013年修正）、《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》（以下簡(jiǎn)稱為《動(dòng)物防疫法》）（2021年修訂）、《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱為《野生動(dòng)物保護(hù)法》）（2022年修訂）、《病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全管理?xiàng)l例》（2018年修訂）、《外來入侵物種管理辦法》（2022年施行）等。對(duì)主要的生物安全法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章進(jìn)行列舉，如表1所示。

第一，以維護(hù)國(guó)家安全為核心的《生物安全法》主要包括生物安全管理體制、生物安全的風(fēng)險(xiǎn)防控制度、生物安全各領(lǐng)域的管理規(guī)定。生物安全管理體制涉及具體職能機(jī)構(gòu)及其主要職責(zé)，中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是國(guó)家生物安全工作的決策與議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。國(guó)家生物安全工作由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、科學(xué)技術(shù)等部門負(fù)責(zé)。生物安全的風(fēng)險(xiǎn)防控制度主要包括：生物安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警制度、調(diào)查評(píng)估制度、信息共享與發(fā)布制度、生物安全名錄和清單制度、生物安全審查制度、生物安全應(yīng)急制度。該法第三章至第七章規(guī)定了生物安全各具體領(lǐng)域的管理事項(xiàng)。例如，第二十七條規(guī)定，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生健康等部門應(yīng)建立新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情、進(jìn)出境檢疫、生物技術(shù)環(huán)境安全監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)；第三十六條規(guī)定，科技部與國(guó)務(wù)院相關(guān)部門負(fù)責(zé)制定生物技術(shù)研發(fā)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)與名錄。這些法律條文是防控生物安全風(fēng)險(xiǎn)的重要依據(jù)，對(duì)保障環(huán)境健康安全發(fā)揮了重要作用。

第二，在防控傳染病與動(dòng)植物疫情方面，2022年修訂的《野生動(dòng)物保護(hù)法》針對(duì)獵捕、運(yùn)輸、交易野生動(dòng)物等行為進(jìn)行嚴(yán)格限制，以維護(hù)生態(tài)安全、防范公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格限制對(duì)野生動(dòng)物進(jìn)行利用，不僅體現(xiàn)了保障生態(tài)安全的迫切需求，而且是從源頭上切斷疫病傳播風(fēng)險(xiǎn)，使環(huán)境健康安全免受威脅?！秱魅静》乐畏ā穼?duì)傳染病預(yù)防，疫情報(bào)告、通報(bào)和公布，疫情控制以及傳染病救治等事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定。該法第二章專門規(guī)定了各種傳染病預(yù)防措施，如建立傳染病監(jiān)測(cè)、預(yù)警制度，要求防止傳染病病原體的實(shí)驗(yàn)室感染與病原微生物的擴(kuò)散，明確相關(guān)主體對(duì)病原體污染物品的消毒處理義務(wù)?！秳?dòng)物防疫法》要求對(duì)動(dòng)物疫病進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)防以及控制，確保公共衛(wèi)生安全與人體健康，體現(xiàn)了立法理念的進(jìn)步與前瞻性的制度設(shè)計(jì)［5］。該法第三十八條、第三十九條規(guī)定，地方政府及相關(guān)部門應(yīng)采取封鎖、隔離、撲殺、無害化處理等強(qiáng)制性措施應(yīng)對(duì)動(dòng)物疫情。該法主要涉及動(dòng)物疫病預(yù)防、控制，動(dòng)物疫情報(bào)告、通報(bào)和公布，動(dòng)物檢疫及病死動(dòng)物無害化處理等事宜，這些規(guī)定構(gòu)成相對(duì)完整的動(dòng)物疫情防控制度體系。為防控植物傳染病，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《植物檢疫條例》。以上這些法律法規(guī)與《生物安全法》共同發(fā)揮防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情的作用，有保障公眾健康安全之功效。

第三，在外來物種入侵防控方面，《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》主要針對(duì)進(jìn)境檢疫、出境檢疫以及過境檢疫作出了強(qiáng)制性要求，以防止疫病與有害生物傳入、傳出國(guó)境。這些法律措施對(duì)于嚴(yán)守本土生物安全，防止有害生物威脅公眾健康具有重要作用。在生物多樣性保護(hù)方面，《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定在珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布區(qū)，劃出一定區(qū)域?qū)φ湎l危野生動(dòng)植物進(jìn)行特殊保護(hù)?！锻鈦砣肭治锓N管理辦法》通過建立監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、采取治理修復(fù)措施，以達(dá)到防范外來入侵物種危害的目的。例如，該辦法第十條規(guī)定引進(jìn)外來物種應(yīng)進(jìn)行審查評(píng)估，第十一條規(guī)定引進(jìn)單位應(yīng)采取防范措施防止外來物種逃逸、擴(kuò)散。

第四，針對(duì)實(shí)驗(yàn)室生物安全，國(guó)務(wù)院頒布《病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全管理?xiàng)l例》，主要針對(duì)病原微生物分類管理、實(shí)驗(yàn)室分級(jí)管理作出規(guī)定，以控制實(shí)驗(yàn)室感染，保護(hù)實(shí)驗(yàn)室人員與公眾健康。關(guān)于基因工程安全，1993年國(guó)家科委頒布《基因工程安全管理辦法》，以防范科技風(fēng)險(xiǎn)、保障人體健康。該辦法第六條規(guī)定，根據(jù)潛在危險(xiǎn)程度，將基因工程分為四個(gè)安全等級(jí)，劃分安全等級(jí)須考慮對(duì)人類健康與生態(tài)環(huán)境的影響程度；第八條至十二條規(guī)定了基因安全性評(píng)價(jià)制度?！掇r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》規(guī)定從事農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物相關(guān)活動(dòng)應(yīng)確保安全，以防范農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物對(duì)人體健康的威脅。由此可見，研發(fā)、利用生物技術(shù)與環(huán)境健康安全密切關(guān)聯(lián)，審慎評(píng)價(jià)生物技術(shù)利用活動(dòng)，是保護(hù)公眾健康的必然要求。為了保護(hù)人類遺傳資源，2019年出臺(tái)《人類遺傳資源管理?xiàng)l例》，規(guī)定采集、保藏、利用、對(duì)外提供我國(guó)人類遺傳資源，不得危害公眾健康、國(guó)家安全和社會(huì)公共利益。2017年科技部制定《生物技術(shù)研究開發(fā)安全管理辦法》，旨在促進(jìn)生物技術(shù)研究開發(fā)活動(dòng)有序發(fā)展，維護(hù)生物安全。該辦法第八條規(guī)定，從事生物技術(shù)研究開發(fā)活動(dòng)的相關(guān)主體須履行安全管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、制定應(yīng)急預(yù)案與處置方案等職責(zé)。生物技術(shù)研發(fā)利用主體作為首要責(zé)任人，須切實(shí)履行生物風(fēng)險(xiǎn)防范義務(wù)。

上述這些法律法規(guī)、部門規(guī)章是針對(duì)生物安全領(lǐng)域特定事項(xiàng)的行為規(guī)范，能夠彌補(bǔ)《生物安全法》高度概括性的不足，促使生物安全各項(xiàng)法律順利實(shí)施。這些生物安全單行法律有各自獨(dú)特的調(diào)整范圍，直接調(diào)控有關(guān)生物安全保障的事宜。只有通過生物安全法律制度間的協(xié)調(diào)配合，才能從整體上維護(hù)生物安全，防范生物因素引起的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而發(fā)揮保護(hù)公眾健康的制度功效。

（二）以《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》為基礎(chǔ)的環(huán)境健康安全法律梳理

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱為《環(huán)境保護(hù)法》）對(duì)環(huán)境與健康保護(hù)制度作出了原則性安排，《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱為《水污染防治法》）、《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱為《土壤污染防治法》）等污染防治法律則對(duì)影響公眾健康的環(huán)境污染問題進(jìn)行規(guī)制。同時(shí)，為加強(qiáng)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理，中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部于2018年撤銷。（以下簡(jiǎn)稱為環(huán)保部）發(fā)布《國(guó)家環(huán)境保護(hù)環(huán)境與健康工作辦法（試行）》。此外，《中華人民共和國(guó)刑法》規(guī)定了破壞環(huán)境與資源、危害公共衛(wèi)生犯罪以及相應(yīng)的刑事處罰，對(duì)嚴(yán)重危害環(huán)境健康的行為進(jìn)行規(guī)制與懲罰，以保障公眾健康。《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱為《民法典》）針對(duì)環(huán)境污染與生態(tài)破壞行為規(guī)定了相應(yīng)的民事責(zé)任，為公眾維護(hù)自身環(huán)境健康權(quán)益提供立法保障。

2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的第一條就開宗明義，明確規(guī)定了“保障公眾健康”的立法目的；第三十九條規(guī)定國(guó)家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，鼓勵(lì)和組織開展環(huán)境質(zhì)量對(duì)公眾健康影響的研究，采取措施預(yù)防和控制與環(huán)境污染有關(guān)的疾病。立法機(jī)關(guān)通過在環(huán)境基本法中強(qiáng)調(diào)環(huán)境與健康保護(hù)工作的特殊性及重要性，為環(huán)境健康保護(hù)專項(xiàng)立法、單行立法打下根基［6］。這也側(cè)面反映環(huán)境立法的工作重心正逐步轉(zhuǎn)向健康保護(hù)領(lǐng)域。2018年頒布的《國(guó)家環(huán)境保護(hù)環(huán)境與健康工作辦法（試行）》，是環(huán)境健康安全領(lǐng)域比較有代表性的規(guī)范性文件。該辦法初步確立環(huán)境與健康工作的管理體制，并規(guī)定環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度以及環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，對(duì)保護(hù)公眾健康，指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境部門開展環(huán)境與健康保護(hù)工作具有重要作用。環(huán)境污染是影響公共衛(wèi)生安全、造成公眾健康損害的主要因素。《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《水污染防治法》《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》《土壤污染防治法》等法律都是為了保障、維護(hù)公眾健康。但這些污染防治單行法主要針對(duì)的是污染防治問題，對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與管控少有細(xì)致規(guī)定。此外，環(huán)保部發(fā)布的《人體健康水質(zhì)基準(zhǔn)制定技術(shù)指南》與《環(huán)境與健康現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查技術(shù)規(guī)范橫斷面調(diào)查》有效推動(dòng)了環(huán)境與健康管理科學(xué)化、規(guī)范化，標(biāo)志著環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)被納入環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系。作為一種“技術(shù)性規(guī)范”，環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)屬于環(huán)境健康安全立法的組成部分。針對(duì)嚴(yán)重危害環(huán)境健康安全的行為，《中華人民共和國(guó)刑法修正案（十一）》規(guī)定了非法采集人類遺傳資源，違法進(jìn)行基因編輯，以食用為目的非法獵捕、收購(gòu)、運(yùn)輸、出售野生動(dòng)物及非法引進(jìn)外來入侵物種所應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任，以打擊犯罪行為、教育社會(huì)公眾。

（三）生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的內(nèi)在機(jī)理

生物安全與環(huán)境健康安全保障之所以需要協(xié)同考慮，是因?yàn)樯锇踩c環(huán)境健康安全存在密切聯(lián)系，這種密切聯(lián)系為生物安全與環(huán)境健康安全法治協(xié)同奠定了基礎(chǔ)。而且，生物安全與環(huán)境健康安全法治協(xié)同的出發(fā)點(diǎn)與歸宿都在于保障公眾健康。對(duì)于保護(hù)公眾健康目標(biāo)的一致追求，使得生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障成為可能。首先，二者存在交叉關(guān)系，生物安全部分包含于環(huán)境健康安全之中，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)、科技發(fā)展而逐漸引起人們重視。其次，兩者存在互相作用的關(guān)系。健康安全的環(huán)境確保人們能夠健康生存與持續(xù)發(fā)展，是開展生物安全保障工作的首要目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)生物安全的內(nèi)在要求。而保障生物安全是實(shí)現(xiàn)環(huán)境健康安全的重要途徑，只有構(gòu)建完善有效的生物安全制度體系，才能使公眾健康得到充分保證。因此，治理生物安全問題應(yīng)符合公眾利益需求，政府須注重把保障公民生命健康列入生物安全治理的總體目標(biāo)當(dāng)中［7］。生物安全法治與環(huán)境健康安全法治具有法治目標(biāo)的一致性，生物安全與環(huán)境健康安全從立法目的、法律原則到法律制度的設(shè)計(jì)，都是圍繞防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境展開的，都是為了應(yīng)對(duì)生物安全與生態(tài)環(huán)境損害問題，保護(hù)公眾健康。我國(guó)在環(huán)境健康安全方面的法律法規(guī)、規(guī)章相當(dāng)龐雜，涉及生物安全、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境污染防治多個(gè)領(lǐng)域，但各領(lǐng)域立法側(cè)重點(diǎn)不同、法律規(guī)范之間效力層級(jí)存在差異、制度措施的保護(hù)功效還有待提升。生物安全與環(huán)境健康安全的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性決定了生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的法治方式是緊密聯(lián)系的，不能將生物安全問題與環(huán)境健康問題分割解決，保障生物安全與環(huán)境健康安全應(yīng)由協(xié)調(diào)一致的制度體系予以回應(yīng)。

由于生物安全與環(huán)境健康安全之間具有互相影響、功能互動(dòng)、目標(biāo)一致的內(nèi)在耦合性，對(duì)兩者的法治規(guī)范措施就有了協(xié)調(diào)一致、高度整合的科學(xué)根據(jù)?！皡f(xié)同治理”理論認(rèn)為，社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部逐漸分化、專門化和多樣化，由此導(dǎo)致了目標(biāo)和計(jì)劃的多樣性，其尋求實(shí)現(xiàn)子系統(tǒng)間的目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)手段的協(xié)同，進(jìn)而發(fā)揮系統(tǒng)功效的最大化［8］。在法治領(lǐng)域運(yùn)用協(xié)同思維，以關(guān)聯(lián)性視域來審視特定法律關(guān)系，采用的分析思路與得到的研究論斷顯示出綜合性與系統(tǒng)性特點(diǎn)［9］。在生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障方面，從價(jià)值理念的確立到政策措施、法律制度的制定，再到管理工作的開展，都旨在實(shí)現(xiàn)對(duì)生物安全與環(huán)境健康安全問題的一體化治理。由于生物安全與環(huán)境健康安全保障法律體系都涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，通過維護(hù)良好的生態(tài)環(huán)境，達(dá)到保護(hù)公眾健康目的。因此，可將生物安全法律與環(huán)境健康安全法律視為“生態(tài)環(huán)境法律體系”這個(gè)系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，通過子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)運(yùn)行、互相配合，以發(fā)揮法律調(diào)控系統(tǒng)的整體性功能。生態(tài)環(huán)境法律體系中包含的各項(xiàng)法律制度以保護(hù)生物安全在內(nèi)的生態(tài)安全為直接目的，以實(shí)現(xiàn)公眾健康、社會(huì)持續(xù)發(fā)展為最終目的。這就要求在生物安全與環(huán)境健康安全法律子系統(tǒng)的運(yùn)行過程中，立法部門不僅要考慮各規(guī)則體系追尋的價(jià)值目標(biāo)，而且須統(tǒng)籌設(shè)計(jì)相應(yīng)的法律制度，完善子系統(tǒng)間的銜接規(guī)則。因此，實(shí)現(xiàn)生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的法治化，須以系統(tǒng)觀為指導(dǎo)，整體設(shè)計(jì)保障生物安全與環(huán)境健康安全的制度措施，避免碎片化的治理思路，提升制度規(guī)范之間協(xié)調(diào)配合的治理能效。

三、生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的法治化困境

在生態(tài)環(huán)境問題與生物安全風(fēng)險(xiǎn)與日俱增的背景下，公眾對(duì)健康安全的需求提升。但保障公眾環(huán)境健康的制度體系仍未完全建立，生物安全與環(huán)境健康安全法治對(duì)于公眾健康保護(hù)仍不夠重視。只有深入分析生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障過程中的難題，方能為保護(hù)公眾健康提供有效對(duì)策。

（一）健康保護(hù)優(yōu)先理念未得到充分重視

公眾是安全利益的直接享有主體，環(huán)境健康安全是每個(gè)公民生存發(fā)展的前提基礎(chǔ)。安全是環(huán)境健康安全立法的價(jià)值內(nèi)核，而保護(hù)環(huán)境、維護(hù)生物安全的最終目的也在于為人類提供一個(gè)良好健康的生存、發(fā)展環(huán)境。但現(xiàn)行生物安全立法、環(huán)境與健康保護(hù)立法對(duì)于公眾健康保障卻不夠重視，未能全面考慮環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)對(duì)人體健康的影響。目前，我國(guó)生物安全立法首要目標(biāo)是防范與應(yīng)對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境保護(hù)立法首先體現(xiàn)的價(jià)值理念在于保護(hù)環(huán)境、防治污染，這與保障公眾環(huán)境健康安全的價(jià)值目標(biāo)仍有差距。僅以保護(hù)生態(tài)環(huán)境或維護(hù)生物安全為目標(biāo)的立法設(shè)計(jì)，難以滿足新時(shí)代公眾健康保護(hù)的需求。生物安全與環(huán)境健康安全法治協(xié)同的根本追求在于保障公眾健康，凸顯健康保護(hù)在立法理念中的重要性，以安排各具體法律制度實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾健康的協(xié)同保障。健康保護(hù)優(yōu)先理念是協(xié)同保障生物安全與環(huán)境健康安全的科學(xué)指導(dǎo)原則，開展生物安全與環(huán)境健康保護(hù)工作應(yīng)貫徹落實(shí)該原則。

《生物安全法》作為防范生物風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)公眾健康的重要立法，在法律文本中僅有6處條文直接涉及公眾健康保護(hù)，且缺乏詳細(xì)的健康保護(hù)規(guī)定。其他生物安全單行法律從不同的領(lǐng)域來保障生物安全，由于出自不同部門，而且出臺(tái)時(shí)間較早，在立法理念上對(duì)生物安全保障考量不夠［10］，也難以實(shí)現(xiàn)保障公眾健康之目的?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》意在防范野生動(dòng)物引起的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，保障公共衛(wèi)生安全。該法第一條規(guī)定維護(hù)生態(tài)平衡，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)人與自然和諧共生；其雖然關(guān)注到了生態(tài)系統(tǒng)中“動(dòng)物”的要素，卻未充分考慮到公眾健康保護(hù)事項(xiàng)，即“人”的要素。例如，《野生動(dòng)物保護(hù)法》對(duì)與公眾健康密切相關(guān)的檢驗(yàn)檢疫程序僅作原則性規(guī)定，缺乏可操作性，對(duì)野生動(dòng)物的合理利用缺乏有效規(guī)定［11］。這些不足嚴(yán)重制約了野生動(dòng)物保護(hù)立法的健康保護(hù)功能。生物安全法律對(duì)公眾健康保障的重視不足，導(dǎo)致生物安全法律無法與環(huán)境健康安全法律有效配合，以共同保障公眾健康。在環(huán)境健康立法方面，雖然《環(huán)境保護(hù)法》以及各污染防治單行法確立了“保護(hù)生態(tài)環(huán)境與人體健康”的立法目的，也制定了一些環(huán)境健康保護(hù)的制度措施；但這些法律條文大多較為籠統(tǒng)，只能為環(huán)境與健康保護(hù)工作提供基礎(chǔ)性、原則性的法律依據(jù)，缺乏對(duì)于保障公眾健康的制度措施與程序的細(xì)致規(guī)定。有學(xué)者指出，環(huán)境立法在法律制度設(shè)計(jì)上沒有把環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與健康相聯(lián)系，著眼于環(huán)境問題的逐個(gè)解決，卻對(duì)公眾健康問題不夠重視，導(dǎo)致保障人體健康立法目的實(shí)際落空［12］。造成這一窘境背后的原因在于我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的首要任務(wù)是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)生物威脅等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可能給公眾帶來的嚴(yán)重危害認(rèn)識(shí)不足。

（二）生物安全與環(huán)境健康安全法律體系的協(xié)調(diào)配合不足

實(shí)現(xiàn)生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障，須在一個(gè)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的法秩序領(lǐng)域，將保障公眾健康的制度規(guī)則有機(jī)地組合成一個(gè)整體，以達(dá)到高效化的協(xié)同治理目標(biāo)。法律秩序必須被當(dāng)作一個(gè)整體來運(yùn)行，碎片化的法律難以形成法律思維，無助于法律秩序的構(gòu)建［13］。生物安全、環(huán)境與健康保護(hù)法律有著各自的立法目的、規(guī)則體系，這些法律條款多數(shù)與環(huán)境健康問題間接相關(guān)，建立的法律制度對(duì)于公眾健康保障需求回應(yīng)不夠充分。生物安全與環(huán)境健康安全法律在制定之初對(duì)其他法律設(shè)定的價(jià)值目標(biāo)考慮不足，且缺少法律制度之間的協(xié)調(diào)配合內(nèi)容，因而不能形成系統(tǒng)化的環(huán)境健康保護(hù)體系，最終導(dǎo)致生物安全法律與環(huán)境保護(hù)法律不能有效協(xié)調(diào)配合保護(hù)公眾健康。根據(jù)《生物安全法》第二條的規(guī)定，我國(guó)生物安全立法的調(diào)整對(duì)象主要涉及七個(gè)領(lǐng)域。各生物安全專門立法的直接目的是防范生物風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)計(jì)的制度措施也各有不同，對(duì)公眾健康的保護(hù)效果不夠明顯。我國(guó)目前的環(huán)境資源立法采取的是“單行立法”思路，針對(duì)需要規(guī)制的環(huán)境與資源問題頒布、修訂單行法律予以規(guī)范。這樣的立法模式較少考慮各法律制度之間的關(guān)聯(lián)性，保護(hù)公眾健康的需要難以被及時(shí)顧及。

現(xiàn)有法律制度之間協(xié)調(diào)銜接不暢，阻礙了法治協(xié)同保障環(huán)境健康目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。主要表現(xiàn)為現(xiàn)行法律中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控措施與義務(wù)規(guī)范未能考慮法律體系的整體性，與相關(guān)法律制度協(xié)調(diào)配合不夠。例如，《生物安全法》在第二章規(guī)定了一系列的生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控制度，《土壤污染防治法》在第四章規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)制度，這兩部法律對(duì)于生物污染物引發(fā)的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)都能予以規(guī)制，法律制度在內(nèi)容、實(shí)施機(jī)制等方面有重復(fù)交叉的部分，因而可能造成制度適用上的困難。同時(shí)，生物安全立法對(duì)生物風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的健康影響關(guān)注不夠；環(huán)境健康安全立法則忽視了引起健康問題的生物因素。規(guī)制生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用、外來物種入侵防范、生物物種利用問題的法律制度對(duì)于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的防控仍須加強(qiáng)。而傳統(tǒng)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)防治法律制度大多關(guān)注環(huán)境污染引起的公眾健康問題，對(duì)于生物物種不當(dāng)利用、生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用引起的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)不夠重視［14］?！董h(huán)境保護(hù)法》第三十條規(guī)定，引進(jìn)外來物種以及研發(fā)利用生物技術(shù)，應(yīng)防止對(duì)生物多樣性造成破壞。但此條規(guī)定較為抽象，不足以有效保護(hù)生物多樣性。進(jìn)行生物保護(hù)、利用及管理活動(dòng)時(shí)，具體應(yīng)如何操作，須遵守哪些生物安全法律制度也不得而知?！锻鈦砣肭治锓N管理辦法》《引進(jìn)陸生野生動(dòng)物外來物種種類及數(shù)量審批管理辦法》并未規(guī)定保障公眾健康的具體制度措施，無法與環(huán)境健康安全法律制度有效配合，難以發(fā)揮保護(hù)公眾健康的作用。每一項(xiàng)法律制度的規(guī)制范圍都是有限的，生物安全立法無法對(duì)生物安全領(lǐng)域的環(huán)境健康保護(hù)事項(xiàng)一一作出規(guī)定，環(huán)境與健康保護(hù)立法也難以對(duì)引起環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的生物因素全面考慮。應(yīng)對(duì)環(huán)境健康問題不僅需要體系化、專門性的制度供給，而且需要在現(xiàn)行法律制度之間形成有效的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制。在法律責(zé)任銜接方面，各法律規(guī)范之間的法律責(zé)任條款對(duì)接不順，容易導(dǎo)致法定義務(wù)的落空。例如，《生物安全法》第八十三條、《野生動(dòng)物保護(hù)法》第四十六條規(guī)定了適用有關(guān)法律規(guī)定的法律責(zé)任，但應(yīng)當(dāng)適用哪些法律、處以何種法律責(zé)任，立法未作明確說明。

（三）生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的制度供給不足

現(xiàn)行環(huán)境健康保護(hù)法與生物安全法對(duì)于公眾健康需求的回應(yīng)不足，表現(xiàn)為缺少專門性的法律制度針對(duì)環(huán)境健康問題予以規(guī)制。而專門化的環(huán)境健康法律制度是協(xié)同生物安全與環(huán)境健康安全法治的重要鏈接，也是實(shí)現(xiàn)生物安全與環(huán)境健康安全雙重保障目標(biāo)的制度基礎(chǔ)。由于缺少專門性的制度條款，環(huán)境健康領(lǐng)域的制度供給嚴(yán)重不足［15］，致使環(huán)境與健康保護(hù)工作收效甚微。我國(guó)環(huán)境立法活動(dòng)較為頻繁，但涉及環(huán)境健康保障的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、環(huán)境健康管控以及環(huán)境健康損害救濟(jì)制度仍不夠健全，缺少專門應(yīng)對(duì)生物風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境健康保護(hù)制度。例如，《土壤污染防治法》針對(duì)土壤污染引起的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)定了預(yù)防與管控制度，但我國(guó)其他環(huán)境單行法未對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)防控制度作出細(xì)致規(guī)定。缺乏環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)防控制度，這使我們難以做到有效的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，而且使得主管部門的風(fēng)險(xiǎn)防范責(zé)任難以落實(shí)，致使無法有效防控環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)［16］。在對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防具有關(guān)鍵作用的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度方面，目前欠缺具體的實(shí)施細(xì)則。在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的缺失，削弱了評(píng)估制度應(yīng)有的預(yù)防功效［17］。環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)體系的割裂，使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不能滿足公眾健康保護(hù)的需要。環(huán)境健康安全與公眾健康權(quán)益緊密相連，但當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)不足以讓公眾充分參與環(huán)境健康管理工作，也缺乏對(duì)環(huán)境健康損害救濟(jì)的具體規(guī)定。在法律責(zé)任制度方面，現(xiàn)行生物安全及環(huán)境保護(hù)法律對(duì)于環(huán)境健康安全保障的回應(yīng)不足，涉及環(huán)境健康損害的法律責(zé)任制度無法有效補(bǔ)救公眾健康損害。

四、生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的法治完善路徑

探索生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的法治路徑，是為了有效實(shí)現(xiàn)保護(hù)公眾健康的目標(biāo)。在價(jià)值理念層面，須把公眾健康保護(hù)放在突出地位。在法治運(yùn)行環(huán)節(jié)，須加強(qiáng)生物安全與環(huán)境健康安全法律體系間的協(xié)調(diào)，建立專門化的環(huán)境健康保障制度。

（一）生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的價(jià)值理念

生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的價(jià)值理念即開展生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障工作所欲達(dá)到的目的，是制定、實(shí)施、適用相關(guān)法律的基本遵循。生物安全、環(huán)境健康安全法律的價(jià)值目標(biāo)是多元化的，也是分主次的。生物安全法、環(huán)境保護(hù)法是以人為中心的，并非以生物為中心或以生態(tài)為中心，環(huán)境法律注重防止污染以保護(hù)公眾健康［18］。正確的價(jià)值理念是協(xié)同保障生物安全與環(huán)境健康安全的科學(xué)性與合理性基礎(chǔ)。因此，首先應(yīng)樹立正確的價(jià)值理念。

1.優(yōu)先保護(hù)公眾健康

公眾健康是和諧社會(huì)的重要目標(biāo)。只有公眾健康得到有效保障，才能實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。生物安全立法對(duì)人體健康的保護(hù)契合環(huán)境健康安全立法的調(diào)整范圍，即與生物技術(shù)發(fā)展、生物利用引起的健康風(fēng)險(xiǎn)防范相呼應(yīng)，體現(xiàn)了生物安全立法對(duì)正義價(jià)值的訴求［19］。2020年出臺(tái)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》，以切實(shí)保障人民群眾生命健康為目的，在維護(hù)生物安全的同時(shí)，突出了保護(hù)公眾健康的重要性。這也反映出保護(hù)公眾健康逐漸成為生物安全立法的核心價(jià)值目標(biāo)。因此，《野生動(dòng)物保護(hù)法》《外來入侵物種管理辦法》等生物安全法律，應(yīng)在立法目的中增加“保護(hù)公眾健康”的內(nèi)容，今后開展與公眾健康相關(guān)的生物安全立法、環(huán)境與健康立法都應(yīng)當(dāng)樹立保護(hù)公眾健康的價(jià)值目標(biāo)。為加強(qiáng)公眾健康立法保障，須在法律中明確相關(guān)主體的權(quán)利與義務(wù)，將環(huán)境健康保護(hù)措施融入法律體系，以確保環(huán)境健康安全立法的正當(dāng)性與合理性，并實(shí)現(xiàn)法律體系的完整與自洽［20］。對(duì)法律的道德性之要求的遵循，可以保障實(shí)現(xiàn)更廣泛的人生目標(biāo)［21］188。只有重視人之健康的環(huán)境健康安全法才是良法；只有在環(huán)境健康安全立法中貫徹“以人為本”的思想，才能實(shí)現(xiàn)立法最終的價(jià)值追尋。

公眾只有及時(shí)、充分地了解到可能發(fā)生的環(huán)境健康危害，才能采取有效的措施來保護(hù)自身健康安全。公眾能否有效參與環(huán)境開發(fā)、決策活動(dòng)，一定程度上決定了保護(hù)公眾健康目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。為有效防范環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，生態(tài)環(huán)境相關(guān)部門須加強(qiáng)環(huán)境健康信息公開，在環(huán)境健康管理活動(dòng)中充分考慮公眾意見。

2.統(tǒng)籌預(yù)防生物風(fēng)險(xiǎn)與環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)

安全作為法的基本價(jià)值，是個(gè)人的基本需要，是社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的基本前提，也是推動(dòng)國(guó)家和法律產(chǎn)生發(fā)展的價(jià)值動(dòng)因［22］。對(duì)于由生物因素引起的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，如若防控不力就會(huì)威脅公眾健康、公共衛(wèi)生安全，甚至上升為國(guó)家安全問題。發(fā)展現(xiàn)代生物技術(shù)、開發(fā)利用各種生物資源能夠促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有助于提高人民生活水平；但這一行為本身因具有不確定性、復(fù)雜性而容易產(chǎn)生較大的風(fēng)險(xiǎn)，可能引起環(huán)境健康安全問題。因此，應(yīng)充分考慮這些風(fēng)險(xiǎn)可能產(chǎn)生的不利影響。具體而言，須通過立法規(guī)定各類預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的制度，有效防范環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是進(jìn)行環(huán)境健康安全立法應(yīng)堅(jiān)持的核心原則，建立以環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為導(dǎo)向的法律規(guī)范與法律制度體系是未來環(huán)境健康安全立法的應(yīng)有之義。烏爾里?！へ惪耍?3］18-19認(rèn)為，威脅當(dāng)今人類生存的風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)，是伴隨工業(yè)化的一種大規(guī)模產(chǎn)品且隨著全球化而加劇。人類無法完全了解各種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的致害機(jī)理與危害后果，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知常常具有滯后性。面對(duì)不確定性的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，須采取及時(shí)、適當(dāng)?shù)墓芸嘏c保護(hù)措施。因此，只要根據(jù)法定閾值標(biāo)準(zhǔn)，確認(rèn)該風(fēng)險(xiǎn)有可能造成公眾健康損害，就應(yīng)當(dāng)采取預(yù)防措施［24］。生物風(fēng)險(xiǎn)的不確定性更大，相較于環(huán)境污染來說更難識(shí)別，甚至在科學(xué)上都可能無法判斷一些現(xiàn)代生物利用活動(dòng)是否會(huì)導(dǎo)致危害發(fā)生。因此，市場(chǎng)主體在開發(fā)應(yīng)用生物技術(shù)、開展生物利用活動(dòng)時(shí)，更應(yīng)以審慎的態(tài)度充分考慮該行為可能帶來的不利影響，綜合衡量行為所帶來的利益；同時(shí)由行政機(jī)關(guān)通過相應(yīng)的制度措施防控風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理以及安全監(jiān)控機(jī)制［25］，以促使現(xiàn)代生物技術(shù)健康有序發(fā)展，保障公眾健康。在生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障過程中，管控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)須兼顧考慮應(yīng)對(duì)生物風(fēng)險(xiǎn)與公眾健康威脅，協(xié)同運(yùn)用各種風(fēng)險(xiǎn)防范措施。在環(huán)境與健康管理保護(hù)工作中，須同時(shí)考慮生物安全與公眾健康保護(hù)需求，采取預(yù)防措施一并防范生物風(fēng)險(xiǎn)與環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。

3.促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生物安全與公眾健康保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展

社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生物安全以及公眾健康三者是密不可分、辯證統(tǒng)一的。發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)能夠更好地保障生物安全，為保護(hù)公眾健康提供必備的物質(zhì)條件；良好的生物安全環(huán)境是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提基礎(chǔ)，也是公民健康生存發(fā)展的可靠保障；公眾健康則是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)生物安全的根基與最終目標(biāo)。只有維護(hù)好生物安全、提高公民健康水平，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。黨和政府始終把人民生命安全與身體健康放在首位，堅(jiān)持以人民為中心的根本立場(chǎng)。由此，環(huán)境健康安全立法應(yīng)以保護(hù)公眾健康為首要目標(biāo)與優(yōu)先價(jià)值位階。對(duì)于生態(tài)環(huán)境立法而言，面對(duì)環(huán)境問題損害公眾健康的情況，“健康優(yōu)先”應(yīng)在“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”的基礎(chǔ)上作為環(huán)境保護(hù)立法的價(jià)值取向［26］。在今后的法治工作中，要合理安排保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)生物安全、發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)公眾健康的價(jià)值序位，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)生物安全以及實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是為了更好地保障公眾健康，健康保護(hù)優(yōu)先應(yīng)成為環(huán)境立法遵循的基本原則。以健康為中心的價(jià)值理念，是生物安全與環(huán)境健康安全法治的共同追求。在實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略時(shí)期，環(huán)境健康安全法治應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略需求，將環(huán)境保護(hù)與健康保護(hù)相結(jié)合。

（二）生物安全與環(huán)境健康安全保障的法律協(xié)同機(jī)制完善

實(shí)現(xiàn)生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障，須促使生物安全制度與環(huán)境健康安全法律協(xié)調(diào)銜接，形成全方位保障公眾健康的法律制度體系。法律法規(guī)存在于一定的規(guī)整脈絡(luò)中，各項(xiàng)規(guī)定彼此須相互協(xié)調(diào)、邏輯一貫，以避免產(chǎn)生相互矛盾的決定［27］6。任何一部法律都難以單獨(dú)實(shí)現(xiàn)公眾健康保護(hù)、預(yù)防環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)生物安全等目的；須推進(jìn)法律之間的系統(tǒng)化銜接，從而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)、綜合、全面保護(hù)的立法目標(biāo)［28］。加強(qiáng)公眾健康保護(hù)，不僅要制定專門的法律制度，還須使法律制度之間能夠協(xié)調(diào)配合。生物安全立法與環(huán)境健康安全立法不是互相隔離的，而是相互聯(lián)系、彼此影響的，共同起到保護(hù)公眾健康的作用。對(duì)于生物風(fēng)險(xiǎn)引起的環(huán)境健康問題，主要適用環(huán)境健康安全法律；預(yù)防生物風(fēng)險(xiǎn)則應(yīng)適用生物安全法律。做好法律制度間的協(xié)調(diào)銜接工作，首先須注意各個(gè)立法的功能定位與調(diào)整范圍，對(duì)于本法難以規(guī)制的事項(xiàng)，應(yīng)明確指引適用其他法律中的制度規(guī)定。例如，對(duì)于生物污染物引發(fā)的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)，雖然《生物安全法》也有所涉及，但《土壤污染防治法》是專門規(guī)制土壤污染風(fēng)險(xiǎn)的特別法，應(yīng)優(yōu)先適用《土壤污染防治法》中的風(fēng)險(xiǎn)管控制度。環(huán)境健康安全法律可針對(duì)環(huán)境與健康保護(hù)工作，設(shè)計(jì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律制度。但環(huán)境健康安全立法不可能面面俱到，對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的細(xì)節(jié)性事項(xiàng)全都予以規(guī)定。在《環(huán)境保護(hù)法》中不能詳盡規(guī)定的生物風(fēng)險(xiǎn)防范制度、環(huán)境健康保護(hù)制度，應(yīng)由相應(yīng)的生物安全立法、環(huán)境健康安全專項(xiàng)立法進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。在環(huán)境健康安全立法的過程中，須注意環(huán)境健康安全與生物安全密切相關(guān)。推動(dòng)環(huán)境健康安全立法要以生物安全思想為指引，環(huán)境健康安全立法不僅是保護(hù)公眾健康的重要舉措，而且是貫徹生物風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的重要途徑。因此，在將來開展環(huán)境健康保護(hù)立法時(shí)，應(yīng)注意環(huán)境健康法律與現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法、生物安全法之間的對(duì)接，避免法律規(guī)定間的重復(fù)與沖突。

在生物安全立法的過程中，立法機(jī)關(guān)應(yīng)理順生物安全法律與環(huán)境健康安全法律的關(guān)系，避免法律條款之間的沖突?？梢愿爬偨Y(jié)環(huán)境健康安全法律的理念、原則、制度，將能夠同時(shí)適用于生物安全立法與環(huán)境健康安全立法的制度規(guī)定納入生物安全法律制度中。同時(shí)，也要做好生物安全單行法的立、改、廢、釋工作，使生物安全法律與環(huán)境健康安全法律形成制度合力，共同規(guī)制生物風(fēng)險(xiǎn)引起的環(huán)境健康問題。堅(jiān)持保護(hù)公眾健康的立法目標(biāo)與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律原則、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律制度，是生物安全立法與環(huán)境健康安全立法相契合的一面，在立法內(nèi)容中都應(yīng)有所體現(xiàn)。建議在《外來入侵物種管理辦法》《引進(jìn)陸生野生動(dòng)物外來物種種類及數(shù)量審批管理辦法》等防范外來物種入侵的法律規(guī)范中，規(guī)定公眾健康保障的具體措施。在做好立法銜接工作的同時(shí)，還須完善生物安全法律體系內(nèi)的相關(guān)制度?？紤]到野生動(dòng)物引起的疫病傳染風(fēng)險(xiǎn)對(duì)公眾健康威脅巨大，野生動(dòng)物保護(hù)法律制度須進(jìn)一步優(yōu)化。建議在野生動(dòng)物保護(hù)立法中，增加“保護(hù)公眾健康”之立法目的，擴(kuò)大野生動(dòng)物立法的保護(hù)范圍，設(shè)定一些更為主動(dòng)的防范機(jī)制，如高風(fēng)險(xiǎn)野生動(dòng)物目錄、高風(fēng)險(xiǎn)野生動(dòng)物處置許可制度、人畜共患病防治機(jī)制［29］243-244。

在法律責(zé)任協(xié)同保障方面，應(yīng)注重法律責(zé)任之間的協(xié)調(diào)銜接。在環(huán)境健康安全立法中應(yīng)規(guī)定適用其他法律時(shí)的銜接條款，明確所適用的法律以及應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。對(duì)于不適宜由環(huán)境健康安全立法規(guī)制的環(huán)境健康侵權(quán)，應(yīng)交由《民法典》《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》予以規(guī)制，并作好立法之間的協(xié)同配合。

（三）構(gòu)建公眾環(huán)境健康保護(hù)的專門制度

以專門化的法律制度體系保護(hù)公眾健康，是生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的有力依托。確保公眾健康與生態(tài)安全是制度體系首先應(yīng)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，環(huán)境健康保護(hù)相關(guān)制度短板須優(yōu)先得到彌補(bǔ)［30］。制定專門化的環(huán)境健康安全保障制度，即在生物安全、環(huán)境保護(hù)法律中規(guī)定公眾健康保護(hù)內(nèi)容，賦予制度規(guī)則之健康保障能效。環(huán)境健康安全專門制度可分為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度、過程管控制度與損害救濟(jì)制度。

首先，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性法律制度主要包括環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、調(diào)查、評(píng)估制度，重點(diǎn)對(duì)生物因素引起的健康風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、調(diào)查與評(píng)估，實(shí)現(xiàn)生物風(fēng)險(xiǎn)與環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同控制。生物風(fēng)險(xiǎn)既可能影響公眾的生命健康，也可能造成生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)性降低、生物遺傳資源喪失等一系列嚴(yán)重后果［31］；必須通過風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律制度提前進(jìn)行管控，以減輕由風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的不利影響。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)是對(duì)影響人體健康的環(huán)境因素進(jìn)行動(dòng)態(tài)的監(jiān)視、測(cè)定，以掌握環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)變化狀況，并逐步建立統(tǒng)一的環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)對(duì)包括生物風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)一監(jiān)測(cè)。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查指針對(duì)特定的環(huán)境健康事項(xiàng)開展專門的調(diào)查活動(dòng)。韓國(guó)《環(huán)境健康法》規(guī)定的健康影響調(diào)查請(qǐng)求制度值得借鑒。公眾因環(huán)境有害因素造成健康損害或擔(dān)心自身健康損害的，可向環(huán)境部長(zhǎng)提出調(diào)查請(qǐng)?jiān)笗?。?dāng)環(huán)境部長(zhǎng)確認(rèn)健康影響調(diào)查申請(qǐng)為必要并經(jīng)過委員會(huì)審查后時(shí)便可實(shí)施調(diào)查［32］。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是根據(jù)監(jiān)測(cè)、調(diào)查工作獲取的信息數(shù)據(jù)，進(jìn)行環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，并評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率與危害程度。落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，須完善環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)施程序，對(duì)環(huán)境健康損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)條件、評(píng)估程序、法律責(zé)任予以立法規(guī)定，并由相關(guān)部門發(fā)布相應(yīng)的環(huán)境健康損害鑒別標(biāo)準(zhǔn)［33］。

其次，過程管控類法律制度主要包括環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境健康審查制度。環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)指為保護(hù)公民健康而規(guī)定的環(huán)境中有害因素的限量，以及根據(jù)環(huán)境特征與人體健康安全要求而制定的技術(shù)指標(biāo)。環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境健康安全法律有效實(shí)施的基礎(chǔ)，建立以保護(hù)公眾健康為目標(biāo)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系十分重要。例如，美國(guó)《清潔空氣法》《清潔水法》以公民健康為基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)來衡量環(huán)境污染限值，根據(jù)公共健康安全底線規(guī)定污染限值，并通過環(huán)保局與法院來執(zhí)行這些限值［34］。美國(guó)《清潔空氣法》要求制定兩種不同的國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，包括能為公眾健康提供足夠安全保障的基本標(biāo)準(zhǔn)與能夠保護(hù)公眾福祉的二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)［35］。完善環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)，須結(jié)合維持生物安全的水平標(biāo)準(zhǔn)，確立以公眾健康項(xiàng)目與生活環(huán)境項(xiàng)目為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的基本類型，制定生物危害導(dǎo)致的健康損害評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、健康監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)［36］191-192。環(huán)境健康審查要求在環(huán)境健康管理工作中應(yīng)謹(jǐn)慎審查生物技術(shù)應(yīng)用、生物資源利用行為。當(dāng)生物技術(shù)應(yīng)用與環(huán)境利用行為被評(píng)估為有害時(shí)，行為主體應(yīng)在環(huán)境健康主管部門的審查下進(jìn)行應(yīng)用或利用。主管部門對(duì)新技術(shù)、新物質(zhì)的應(yīng)用與使用進(jìn)行監(jiān)管，建議由生態(tài)環(huán)境部與有關(guān)行政機(jī)關(guān)協(xié)商審議，在對(duì)新技術(shù)或物質(zhì)進(jìn)行評(píng)價(jià)后，可限制具有潛在風(fēng)險(xiǎn)性的新技術(shù)應(yīng)用或者物質(zhì)使用。

最后，損害救濟(jì)類法律制度主要包括環(huán)境健康安全應(yīng)急處置、環(huán)境健康損害賠償。環(huán)境健康安全應(yīng)急處置指行政部門、企業(yè)應(yīng)建立預(yù)警與應(yīng)急處置系統(tǒng)，針對(duì)生物風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)制定預(yù)警應(yīng)急方案，有需要時(shí)及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息，并采取現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處置措施。美國(guó)《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償與責(zé)任法》明確了主體責(zé)任以及治理費(fèi)用的連帶責(zé)任，規(guī)定國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃與救助行動(dòng)［37］。通過立法明確規(guī)定環(huán)境健康損害賠償制度，使受害人能得到及時(shí)、充分的救濟(jì)。環(huán)境健康損害賠償針對(duì)環(huán)境損害事件導(dǎo)致的公眾健康受損，規(guī)定責(zé)任主體承擔(dān)環(huán)境健康損害責(zé)任、賠償范圍與賠償數(shù)額，是保障公眾健康權(quán)益的重要制度。美國(guó)環(huán)境健康損害賠償范圍較為廣泛，包括醫(yī)療費(fèi)用、收入損失、死亡與傷害、精神損失、財(cái)產(chǎn)損失、懲罰性賠償、按日累計(jì)賠償?shù)纫幌盗匈r償內(nèi)容［38］。擴(kuò)大環(huán)境健康損害賠償范圍，不僅能夠全面填補(bǔ)受害者的損失，而且對(duì)違法者也會(huì)產(chǎn)生一定威懾。除了根據(jù)相關(guān)法律、司法解釋，追究行為主體的損害賠償責(zé)任，還可以考慮建立損害賠償社會(huì)化的健康損害補(bǔ)償基金。損害補(bǔ)償基金具有補(bǔ)充性，當(dāng)受害者無法從法律上的其他途徑獲得損害賠償金時(shí)，由該基金補(bǔ)償受害人的具體損害［39］175。例如，規(guī)定從事環(huán)境健康高風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)的企業(yè)應(yīng)購(gòu)買環(huán)境健康強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，設(shè)立環(huán)境健康損害賠償基金。在特定情形下，政府負(fù)責(zé)對(duì)遭受嚴(yán)重環(huán)境健康損害的公民進(jìn)行救助與適當(dāng)補(bǔ)償。

五、結(jié) 語(yǔ)

在生態(tài)文明與健康中國(guó)建設(shè)時(shí)期，為防范生物風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)環(huán)境健康問題，提升生物安全與環(huán)境健康安全法律制度間的協(xié)同效力是實(shí)現(xiàn)生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的關(guān)鍵所在。生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的法治工作應(yīng)遵循以公眾健康保護(hù)優(yōu)先為中心的價(jià)值理念，圍繞風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、過程管控、損害救濟(jì)構(gòu)建體系化的制度系統(tǒng)。要實(shí)現(xiàn)公眾環(huán)境健康保護(hù)目標(biāo)，不僅要加強(qiáng)法律制度之間的協(xié)調(diào)銜接，還須增強(qiáng)現(xiàn)行生物安全、環(huán)境與健康保護(hù)法律制度對(duì)公眾健康的保護(hù)效能。唯有如此，才能為生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障提供有效的制度基礎(chǔ)。

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On the Legal Path of Collaborative Guarantee of Bio-safety and Environmental Health and Safety

HAN Lilin YANG Xitong

（School of Economic Law， Northwest University of Politics and Law， Xian 710122， Shaanxi， China ）

Abstract：Bio-safety is closely related to environmental health and safety laws and systems， so it is necessary to coordinate the governance of bio-safety and environmental health and safety issues. Due to the insufficient implementation of the concept of prioritizing public health protection， the coordination between bio-safety and environmental health and safety systems is not smooth， and there is a shortage of specialized systems to achieve coordinated guarantee of bio-safety and environmental health and safety. As a result， the collaborative guarantee of bio-safety and environmental health and safety has poor effect in achieving public health goals. Therefore， the collaborative guarantee of bio-safety and environmental health and safety should adhere to the value concept of prioritizing public health protection， and promote the coordinated development of socio-economic， bio-safety， and public health protection. To achieve the synergy between bio-safety and environmental health and safety， it is necessary to promote the coordination between the legal systems of bio-safety and environmental health and safety， and to build a specialized legal system for the synergy between bio-safety and environmental health and safety.

Key words：bio-safety; environmental health and safety; health protection priority; collaborative guarantee; institutional connection