摘 要：清末中央政府開始啟動鹽稅管理機(jī)構(gòu)改革，北洋政府改鹽務(wù)稽核造報總所為鹽務(wù)稽核總所，后者與鹽務(wù)總署構(gòu)成了鹽務(wù)機(jī)構(gòu)二元制體系?；怂脑O(shè)立標(biāo)志著鹽務(wù)管理體系的形成，是傳統(tǒng)鹽稅管理體制向近代轉(zhuǎn)型的初始期。南京國民政府前期對鹽務(wù)稽核所改組，鹽稅管理機(jī)構(gòu)逐漸走向統(tǒng)一，但是未完全改變鹽務(wù)機(jī)構(gòu)二元制結(jié)構(gòu)。南京國民政府中后期，鹽務(wù)總局的設(shè)立開啟了鹽稅管理機(jī)構(gòu)一元制時代。以引岸專商制度逐步取消、鹽稅主權(quán)逐步收復(fù)為兩條支線，展示了中國鹽務(wù)近代化的發(fā)展演變。

關(guān)鍵詞：清末民國；鹽稅機(jī)構(gòu)；鹽務(wù)近代化

中圖分類號：F129；K25 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1673-1573（2024）02-0018-06

清末民國時期，中央財政困頓不堪。鹽稅作為財政收入的重要組成部分，受到中央政府的高度重視。以改革鹽稅機(jī)構(gòu)為基本思路，政府在不同階段對中央鹽稅管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組，成為清末民國鹽務(wù)研究的重點，研究成果相對豐富。本文以清末民國整體時期中央鹽稅機(jī)構(gòu)演變?yōu)檠芯繉ο筮M(jìn)行考察，以期梳理鹽務(wù)機(jī)構(gòu)改革的整體發(fā)展脈絡(luò)，考察其背后所反映的經(jīng)濟(jì)問題與時代特征。

一、從督辦鹽政處到鹽政院

清代鹽稅的管理體系以中央為輔、地方為主，戶部負(fù)責(zé)統(tǒng)計、考核鹽稅征收，地方政府主要承擔(dān)鹽稅的征收、使用和管理等。簡言之，中央由戶部執(zhí)掌鹽務(wù)，各省掌握生產(chǎn)、運銷、征稅等具體事項。至清末，受制于列強(qiáng)入侵，財政愈難，可謂內(nèi)憂外患，鹽務(wù)混亂成為當(dāng)時突出的社會經(jīng)濟(jì)問題。鹽稅在政府財政中舉足輕重的地位不言而喻，《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷六十八《國用六》記載：“甲午前后，鹽稅歲入一千三百余萬，茶稅僅九十萬……預(yù)算案言，鹽茶稅共四千六百余萬，較前增三倍。據(jù)此，則鹽稅不下四千萬也”①，說明鹽稅在財政稅收中占據(jù)重頭。但是，據(jù)度支部報告，1911年“全國鹽稅年收入接近4 700萬兩，清政府年收入不及1 300萬兩”［1］，實際上中央收到的鹽稅不足三成。如此，整頓鹽務(wù)成為清政府的當(dāng)務(wù)之急，主要思路是改革鹽稅管理機(jī)構(gòu)、增加稅收。整頓鹽務(wù)主要分為三步：第一步，1909年，載澤被委任為督辦鹽政大臣，統(tǒng)管全國鹽務(wù)系統(tǒng)官吏與全國鹽務(wù)事宜，隨即設(shè)立督辦鹽政處，并制定鹽政處辦事章程十三條；第二步，1910年，督辦鹽政處會同度支部上奏《鹽務(wù)暫行章程》，共計九章三十五條；第三步，1911年，改督辦鹽政處為鹽政院，以期中央直接管理鹽政，從而收回鹽稅管理權(quán)。針對此次鹽稅管理機(jī)構(gòu)的變動，魯西奇認(rèn)為：“清末鹽務(wù)改革的宗旨，是削奪各省督撫管理鹽政的權(quán)力，集財權(quán)于中央，這與清末滿族親貴利用籌備立憲削奪漢人督撫權(quán)力的步驟是一致的”［2］。清政府改革鹽務(wù)的初衷是集中鹽稅管理權(quán)，但是實質(zhì)效果未到預(yù)期，主要體現(xiàn)在以下三點：其一，根據(jù)《鹽務(wù)暫行章程》具體內(nèi)容來看，只是涉及鹽政的內(nèi)容相關(guān)規(guī)定，對清末鹽政實際問題并未提出詳細(xì)的修改措施；其二，因涉及自身利益，遭到了各省督撫強(qiáng)烈不滿，前后三次通電表示反對；其三，清末，中央政府權(quán)力式微，機(jī)構(gòu)廢弛，難以開展有效工作?？梢哉f清末鹽稅改革并不徹底，收效甚微。鹽稅的管理權(quán)是中央與地方爭奪的焦點，作為中央鹽稅管理機(jī)構(gòu)，督辦鹽政處、鹽政院的設(shè)立為下一時期鹽稅管理機(jī)構(gòu)發(fā)展打開局面。

二、從稽核造報總所到稽核總所

1912年民國初建，同年4月孫中山辭去大總統(tǒng)之職，袁世凱組建北洋政府（即北京政府），中華民國政府遷至北京。民國初期稅制無序，鹽稅苛重、鹽價虛高，私鹽盛行，鹽務(wù)問題矛盾突出。1912年9月，北洋政府撤銷了鹽政院，在財政部設(shè)置鹽務(wù)籌備處，制定了《鹽務(wù)籌備處分股辦事暫行章程》，主要內(nèi)容是在籌備處內(nèi)設(shè)總務(wù)、北鹽、南鹽三股，股內(nèi)分科，分別主管各地鹽務(wù)。為緩解政府面臨的財政壓力，袁世凱以鹽稅作為擔(dān)保，向英、法等五國提出借款意向，在談判的過程中，針對五國銀行的過分要求，1913年1月，北洋政府決定組建鹽務(wù)稽核造報所。同年4月簽訂了《中國政府善后借款合同》之后，迫于外部勢力的壓迫，同意由丁恩主持改革。1913—1918年，時任會辦的丁恩主持鹽稅管理機(jī)構(gòu)改革，其中最重要的工作之一即在鹽務(wù)署內(nèi)設(shè)置了鹽務(wù)稽核所。一方面，北洋政府1913年9月裁撤鹽務(wù)籌備處，改設(shè)鹽務(wù)署，于1914年2月、5月，分別公布了《鹽務(wù)署官制》和《鹽務(wù)署顧問辦事章程》，規(guī)定鹽務(wù)署具有監(jiān)督全國鹽政職權(quán)，設(shè)督辦為管理全國鹽務(wù)最高長官（由財政總長兼任），設(shè)署長掌理全國一切鹽務(wù)事務(wù)，鹽務(wù)署會辦由洋人擔(dān)任，作為顧問參與整頓鹽政。實質(zhì)上，鹽務(wù)署成為管理全國鹽政的最高行政機(jī)構(gòu)。另一方面，1913年4月設(shè)立鹽務(wù)稽核總所，由鹽務(wù)署長任總辦，外國人員任會辦，專門負(fù)責(zé)考核款目，負(fù)責(zé)稽查、審核全國鹽務(wù)。1914年2月，稽核總所改組，公布新章程，領(lǐng)導(dǎo)鹽務(wù)改革所有事宜。畢昱文認(rèn)為：“鹽務(wù)稽核所有自己獨立的管理、運行系統(tǒng)。與中國傳統(tǒng)鹽務(wù)管理機(jī)構(gòu)不同，稽核所形成了‘稽核總所—稽核分所—稽核支所的獨立直屬管理體系”。［3］在地方上，袁世凱意圖牽制稽核分所，李曉龍指出，“各省鹽運司隸屬財政部鹽務(wù)署，仍照原行制度運行，稽核分所直接受命于總所，由此形成地方鹽務(wù)的兩套管理體制，這就是民國初期獨有的鹽務(wù)雙軌體制”［4］，雙軌體制在地方鹽務(wù)上彼此牽制、相互制衡。鹽務(wù)稽核所在中國鹽政中的核心地位逐漸確立。

據(jù)上述，北洋政府財政部于1913年公布了《鹽務(wù)稽核造報所章程》，1914年2月公布了《鹽務(wù)署稽核總所章程》及《鹽務(wù)署稽核分所章程》。前兩個章程內(nèi)容體現(xiàn)了鹽務(wù)稽核造報總所與鹽務(wù)稽核總所的本質(zhì)區(qū)別，通過對比可見一二?！尔}務(wù)稽核造報所章程》第三條、第八條、第七條分別規(guī)定：

①總所設(shè)總辦一員由財政總長任用。會辦一員由財政總長聘用洋員允任。②關(guān)于鹽務(wù)收入各款，分所員司有保存之資。隨時存入國庫，具報鹽務(wù)司及總所查核。其支出各款須經(jīng)鹽務(wù)署長交由總所開具憑單簽字，呈由財政總長察核，方可照發(fā)。③凡各省鹽務(wù)產(chǎn)制運銷各項行政事宜，均不在總所及各該分所權(quán)限之內(nèi)。惟引票關(guān)系收入，經(jīng)所員簽印，方生效力。［5］134-135

再看《鹽務(wù)署稽核總所章程》第二條（甲）（乙），《鹽務(wù)署稽核分所章程》第二條（甲）分別規(guī)定：

④按善后借款合同第五款所載，稽核總所應(yīng)成為鹽務(wù)署不可分割之一部分。應(yīng)于稽核總所內(nèi)設(shè)立中國總辦一員、洋會辦一員，鹽務(wù)署長應(yīng)兼任稽核總所總辦，總所會辦應(yīng)兼任鹽務(wù)署顧問，當(dāng)會辦請假或因他故暫離職守時，應(yīng)由副會辦當(dāng)總所會辦及顧問之職。⑤中國政府鹽務(wù)收入帳（應(yīng)為賬，作者注）內(nèi)之款，必須有總會辦會同簽字之憑據(jù)，方能提用。⑥華洋經(jīng)協(xié)理須會同監(jiān)理發(fā)給引票或準(zhǔn)單，準(zhǔn)許納稅后運鹽以及在各稽核分所都有權(quán)在設(shè)立之地征收一切鹽稅、鹽調(diào)及其他各項費用并且監(jiān)督其他地方的稅費征收。凡在鹽區(qū)征稅后放鹽，須以該分所華洋經(jīng)協(xié)理會同簽字之單據(jù)或以該分所印信為憑。［5］148-150

據(jù)此，第一，通過對比①④可知，稽核造報總所從需要設(shè)定中國總辦，聘用外國會辦，至稽核總所直接設(shè)立外國會辦，由聘用改為設(shè)立專職。第二，對比②⑤可知，在鹽稅的使用方面，稽核造報總所鹽稅收入支出需要鹽務(wù)署長交由總長簽字；至稽核總所，已入賬的鹽稅支出需要總辦和會辦同時簽字方可生效。第三，對比③⑥可知，鹽務(wù)稽核造報所的職責(zé)是對全國的鹽稅進(jìn)行稽核，并管理所涉及的鹽款，但是不管理鹽業(yè)的生產(chǎn)、運輸與銷售，以上規(guī)定旨在限制鹽務(wù)稽核造報所的權(quán)力。至稽核總所設(shè)立，規(guī)定各分所分別設(shè)置華、洋經(jīng)理一名，其職權(quán)相當(dāng)，并在稽核分所設(shè)立之地管理鹽稅等事項。

從鹽務(wù)稽核造報總所到鹽務(wù)稽核總所，從《鹽務(wù)稽核造報所章程》到《鹽務(wù)署稽核總所章程》，中央建立起一個自上而下的管理機(jī)構(gòu)，鹽稅控制得以加強(qiáng)，鹽政困境得以緩解。對于鹽務(wù)稽核所的設(shè)置，筆者從以下三點進(jìn)行總結(jié)：第一，鹽務(wù)稽核所是中國近代鹽稅中央管理體制的典型代表，不再隸屬于鹽務(wù)署，具有獨立的經(jīng)費和管理機(jī)制，建立了獨立的稅收管理體系，開創(chuàng)了民國鹽稅機(jī)構(gòu)的近代管理模式。第二，緩解了清代鹽稅流失的狀態(tài)，中央財政收入得到提升，1914年達(dá)到6 848萬元，1915—1918年分別為8 050萬元、8 106萬元、8 224萬元和8 839萬元，1922年最高達(dá)9 810萬元。劉洪升認(rèn)為，“鹽務(wù)稽核制度的實行，從組織上保證并加強(qiáng)了中央政府（實際是外國銀行團(tuán)）對我國鹽稅征收、開支過程的拉制，從而使全國鹽稅收入一度全部集中于中央政府，結(jié)束了長期以來鹽稅收入大部分留給地方、少部分上繳中央的時政分配格局”，［6］這一觀點據(jù)上述1914—1918年鹽稅收入可得證實。第三，北洋政府無力改變外部勢力對中國鹽稅的滲透，外部勢力不僅掌握鹽稅的使用權(quán)，而且滲透到鹽稅的具體征收程序。

鹽稅是民國初期最重要的稅收來源之一，鹽務(wù)稽核所作為外國勢力控制中國鹽稅的工具，實質(zhì)上成為了控制中國財政的一種手段。魯西奇認(rèn)為，“北洋政府階段，帝國主義勢力通過鹽務(wù)稽核所逐漸控制中國鹽務(wù)，由稽核所與鹽務(wù)署分管鹽務(wù)稅收稽核與行政事務(wù)，因此又可稱為鹽務(wù)機(jī)構(gòu)二元制時期”。［2］二元制結(jié)構(gòu)一直持續(xù)到國民政府中后期，其發(fā)展演變體現(xiàn)了近代鹽稅機(jī)構(gòu)嘗試走向自主的過程。至1926年裁撤兩廣稽核所，改為鹽務(wù)總處，同年國民革命軍北伐，裁撤所到之處的稽核所。

三、鹽務(wù)稽核所改組

北伐勝利之后，南京國民政府建立，如何限制鹽務(wù)稽核所權(quán)利這一問題放在眼前，鹽務(wù)稽核所的留存走到?jīng)Q定時期，前后三任財政部長參與其中。第一位是古應(yīng)芬，他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)撤銷鹽務(wù)稽核所，1927年6月，南京國民政府財政部擬定《鹽務(wù)監(jiān)理局暫行章程》，經(jīng)國民黨中央執(zhí)行委員會政治會議批準(zhǔn)，撤銷所有鹽務(wù)稽核分所，成立鹽務(wù)監(jiān)理局，所有薪金停止發(fā)放，由行政機(jī)關(guān)暫行征收鹽稅，但因古應(yīng)芬的卸任未能得以實施。第二位是1927年10月出任部長的孫科，他以稽核機(jī)關(guān)撤銷后私鹽充斥稅收銳減為由，向國民政府提議恢復(fù)稽核機(jī)構(gòu)，但是并非原樣恢復(fù)。第三位是1928年1月繼任部長的宋子文，他實施切實的舉措，財政部發(fā)布“恢復(fù)鹽務(wù)稽核機(jī)關(guān)令”：

查鹽務(wù)稽核各機(jī)關(guān)原系根據(jù)民國二年善后借款合同而設(shè)。十余年來，對于整頓鹽務(wù)頗著成效……孫前部長有鑒于此，乃主張恢復(fù)鹽務(wù)稽核機(jī)關(guān)，并提出國民政府議決照辦，一面另訂總分所章程，在上海設(shè)立稽核總所，在各省設(shè)立分支各所。惟細(xì)查此項稽核機(jī)關(guān)，辦事制度及人員既系重新設(shè)置，一時自難收效。值此北伐進(jìn)展、軍需孔亟之時，欲期鹽稅收入暢旺，似以恢復(fù)原有稽核機(jī)關(guān)最為適宜……所有業(yè)經(jīng)光復(fù)各省區(qū)之原有稽核機(jī)關(guān)均準(zhǔn)恢復(fù)原狀，并責(zé)成鹽務(wù)署隨時認(rèn)真督率，嚴(yán)加考核，及暫行維持稽核人員之原有保障，俾得安心辦事，一致為政府效力……所有鹽稅收入仍暫責(zé)成運使保管，除撥付當(dāng)?shù)佧}務(wù)機(jī)關(guān)經(jīng)費外，均應(yīng)按期掃數(shù)報解本部，以重國帑而厚軍實……切切此令。”［5］44

此令說明了恢復(fù)鹽務(wù)稽核機(jī)關(guān)的原因以及總體安排。此令所載《國民政府財政部鹽務(wù)稽核總分所章程》于1929年1月財政部報經(jīng)國民政府批準(zhǔn)頒布，主要包括：在上海設(shè)立鹽務(wù)稽核總所，隸屬財政部，所長由鹽務(wù)署長兼任，監(jiān)理發(fā)放引票、準(zhǔn)單、鹽斤等，匯編各項報告表冊，監(jiān)督、指導(dǎo)各省鹽務(wù)稽核機(jī)關(guān)所屬職員?；朔炙O(shè)在重要產(chǎn)鹽區(qū)域，隸屬于稽核總所，在分所設(shè)立之處征收一切鹽稅、鹽課等。自此，國民政府全面恢復(fù)稽核所的職權(quán)和地位，稽核所的職權(quán)擴(kuò)大，稅收增長顯著。此處有兩點需要注意：第一，稽核總所總辦由原來的財政次長兼任改為專人負(fù)責(zé)，不再受到外國勢力的審計監(jiān)督，鹽稅不再以償還外債為任務(wù)。第二，自1913年鹽務(wù)系統(tǒng)分為行政和稽核兩大部分，此次稽核所恢復(fù)，行政與稽核仍各自為政，未有實質(zhì)性變化。故董振平認(rèn)為“鹽務(wù)稽核所恢復(fù)以后，鹽務(wù)機(jī)構(gòu)的二元體制仍與民初一致。”［7］

至1932年國民政府財政部對鹽務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改組，鹽務(wù)稽核總所總辦兼任鹽務(wù)署長，鹽務(wù)稽核分所經(jīng)理兼任鹽運使等，以稽核人員取代行政機(jī)關(guān)人員，打擊專商引岸制度，稽核所職權(quán)得以擴(kuò)大。據(jù)1933年《民國21年鹽務(wù)稽核所年報》記載：“

財政部為增進(jìn)辦事效率及節(jié)省經(jīng)費起見，呈奉行政院核準(zhǔn)，任命鹽務(wù)稽核所總辦朱庭祺兼任鹽務(wù)署署長，并將鹽務(wù)行政機(jī)關(guān)裁并，原有運使、運副、榷運局長、督銷局長等職缺，改派華籍稽核人員兼充。其各該區(qū)之洋員，則仍專任稽核職務(wù)。此次改組已見諸實行者，計有淮北、淮南、兩浙、松江、揚子四岸及河南、山東、福建諸區(qū)，截至本年8月底，均已次第接收完竣，呈報就職。各該省之硝磺局局長，向系財軍兩部會委，至是亦劃歸鹽務(wù)接辦。”［8］71

此次改組將鹽務(wù)行政機(jī)關(guān)并入稽核所，從組織機(jī)構(gòu)到人員進(jìn)行了整合。結(jié)合現(xiàn)有其他材料來看，可做三點延展說明：第一，原有鹽務(wù)行政機(jī)關(guān)移設(shè)各稽核機(jī)關(guān)之內(nèi)，原有行政人員是否留用，需經(jīng)考核認(rèn)定。第二，取消原有行政機(jī)構(gòu)下屬機(jī)關(guān)，未完成的相關(guān)事務(wù)，由稽核人員接收、辦理。第三，放鹽、收稅等事宜，改為稽核人員進(jìn)行辦理，并簡化辦理程序。據(jù)此可知，在鹽務(wù)稽核恢復(fù)的前期，所有鹽務(wù)的生產(chǎn)、運銷、稅收等事務(wù)均歸稽核所管理，鹽務(wù)機(jī)構(gòu)逐漸走向統(tǒng)一。但多地鹽務(wù)行政與稽核所仍然分立，未全面改變鹽務(wù)機(jī)構(gòu)的二元體系，完全統(tǒng)一全國鹽務(wù)機(jī)構(gòu)成為當(dāng)時亟需解決的問題。

四、鹽務(wù)總局的發(fā)展

1936年7月14日，南京國民政府公布了《鹽務(wù)總局組織法》，明確規(guī)定取消鹽務(wù)署與稽核總所（包括其下屬各機(jī)關(guān)），在財政部內(nèi)部設(shè)置鹽政司與鹽務(wù)總局。1937年4月5日，依據(jù)《財政部組織法》和《財政部鹽務(wù)總局組織法》，財政部全面改組鹽務(wù)機(jī)關(guān)。即鹽務(wù)署改為鹽政司，掌管鹽務(wù)政策制定及鹽務(wù)審核、監(jiān)督事宜。鹽務(wù)稽核總分所改為鹽務(wù)總局、管理局及辦事處。鹽務(wù)總局設(shè)總辦一人、會辦一人，下設(shè)總務(wù)、稅務(wù)、產(chǎn)銷、稅警、經(jīng)理、會計、統(tǒng)計等科室。鹽務(wù)總局總辦由原總所總辦朱庭祺改任，需要注意的是，總局會辦由原總所會辦美國人羅哈脫改任，中國鹽務(wù)管理機(jī)構(gòu)仍有洋員的參與。鹽政總局取代鹽務(wù)稽核總所，成為全國鹽務(wù)主管執(zhí)行機(jī)關(guān)，辦理全國鹽稅征收及其他一切鹽務(wù)。1937年4月8日，鹽務(wù)總局發(fā)布“通電令”，通告全國地方鹽稅機(jī)構(gòu)，“本總局成立業(yè)經(jīng)通電知照在案，查各嚴(yán)區(qū)稽核分所，依照本總局組織法第十五條之規(guī)定，應(yīng)改設(shè)鹽務(wù)管理局，各銷區(qū)稽核處收稅總局依照第二十五條之規(guī)定，應(yīng)改為鹽務(wù)辦事處，所有鹽務(wù)管理局局長、副局長，及鹽務(wù)辦事處處長、副處長職務(wù)，著即由各該經(jīng)協(xié)理、稽核員、副稽核員、收稅官、副收稅官暫行分別代理，即日任事，從事改組。除報部核準(zhǔn)任用外，合行電仰遵照辦理具報?！保?］81-82以鹽務(wù)總局為名通電，要求稽核分所改為鹽務(wù)管理局，銷區(qū)稽核處收稅總局改為鹽務(wù)辦事處，自此以鹽務(wù)總局為首的鹽稅管理機(jī)構(gòu)體系建立。

1937年7月7日，抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)，戰(zhàn)區(qū)的工商業(yè)遭到破壞、國民經(jīng)濟(jì)失序。國民政府對鹽務(wù)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置與戰(zhàn)爭之前基本一致，分別在中央設(shè)置鹽政司和鹽務(wù)總局，在各鹽產(chǎn)區(qū)、銷售區(qū)分別設(shè)置鹽務(wù)管理局、鹽務(wù)辦事處。日寇侵占了我國東北、華北、東南沿海鹽場，鹽務(wù)機(jī)構(gòu)運行受到影響?；邴}稅占整體稅收的五分之一，國民政府掌握內(nèi)地鹽場產(chǎn)量不足三分之一的情況，調(diào)整鹽務(wù)機(jī)構(gòu)是國民政府面臨的重要工作。1937年11月20日，國民政府遷都重慶，國民政府主席林森率部乘船抵達(dá)重慶，鹽稅總局作為軍政機(jī)關(guān)隨同到達(dá)。1939年鹽務(wù)總局駐于樂山五通橋，1940年遷回重慶，在后方指揮具體工作，仍為全國鹽稅管理中心。1942年4月，財政部公布了《財政部鹽務(wù)總局暫行組織規(guī)程》和《財政部鹽務(wù)總局所屬各區(qū)管理局組織規(guī)程》，主要提出在財政部設(shè)鹽務(wù)總局，管理鹽專賣事務(wù)，具體規(guī)定摘要如下：總局設(shè)總辦一人，指揮監(jiān)督所屬機(jī)關(guān)及職員，另設(shè)會辦一人，協(xié)助總辦統(tǒng)籌規(guī)劃。局內(nèi)設(shè)總務(wù)、財務(wù)、場產(chǎn)、運銷、人事等部門。各產(chǎn)鹽區(qū)和銷鹽區(qū)設(shè)置鹽務(wù)管理局接受總局領(lǐng)導(dǎo)。局內(nèi)設(shè)局長、副局長各一人，下設(shè)總務(wù)、財務(wù)、場產(chǎn)、運銷四科。各區(qū)鹽務(wù)管理局根據(jù)所轄事務(wù)的需要設(shè)置分局、批售所、倉坨辦事處、場公署及運輸處等。［9］至1943年，鹽務(wù)總局所轄十四個地方鹽務(wù)機(jī)構(gòu)，并設(shè)置六個監(jiān)察區(qū)以便考核?？箲?zhàn)時期，國民政府以“官運”取代引岸專商制，在統(tǒng)治區(qū)的產(chǎn)鹽地設(shè)置鹽務(wù)機(jī)構(gòu)，對鹽業(yè)實行全面的統(tǒng)制管理。

1945年2月，國民政府財政部停止鹽專賣，改行征稅，將鹽政司和鹽務(wù)總局合并為鹽政局。根據(jù)《財政部鹽政局組織法（草案）》規(guī)定，鹽政局主管全國鹽務(wù)行政及相關(guān)事宜。鹽政局設(shè)局長一人，總管全局事務(wù)，指揮監(jiān)督所屬機(jī)關(guān)及職員；設(shè)副局長二人，輔助局長的日常工作。局內(nèi)設(shè)總務(wù)、財務(wù)、場產(chǎn)、運輸、會計、人事部門等。在產(chǎn)鹽及銷鹽區(qū)域設(shè)置鹽務(wù)管理局，辦理各地區(qū)鹽務(wù)行政及進(jìn)行業(yè)務(wù)管理。鹽政局設(shè)立后，其直屬管理局包括西北、陜西、河南、川北、川康、川東、云南、粵東、粵西、湖南、江西、福建、兩浙等。鹽政局的合并標(biāo)志著鹽稅管理機(jī)構(gòu)最終統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)設(shè)置愈加完善，所轄職權(quán)愈加寬泛。

1946年，國民政府頒布《鹽政綱領(lǐng)》，以民制、民運、民銷為原則，實行就地征稅制。確定鹽務(wù)總局為全國鹽務(wù)行政機(jī)關(guān)，鹽政局重新恢復(fù)為鹽務(wù)總局。1947年，國民政府公布了《財政部鹽務(wù)總局組織法》，要求財政部設(shè)置鹽務(wù)總局，主要管理全國鹽務(wù)行政及所涉及事項?？偩址謩e設(shè)立正、副局長一名，設(shè)置總務(wù)、財務(wù)、產(chǎn)銷、會計、鹽警管理、統(tǒng)計、人事等部門。在產(chǎn)鹽區(qū)域設(shè)置鹽務(wù)管理局，銷鹽區(qū)域設(shè)置鹽務(wù)辦事處，接受鹽務(wù)總局的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督。這次調(diào)整在上次的基礎(chǔ)上加強(qiáng)了中央對各地鹽稅機(jī)關(guān)的管理，財權(quán)得以加強(qiáng)與集中。鹽稅總局的設(shè)立是鹽稅管理機(jī)構(gòu)完成一元制的標(biāo)志。中央政府對鹽稅機(jī)構(gòu)從二元向一元的改革，反映了鹽稅機(jī)構(gòu)近代化的過程。

除了鹽稅機(jī)構(gòu)改革，抗戰(zhàn)時期所執(zhí)行的鹽專賣政策，與鹽稅管理機(jī)構(gòu)變化息息相關(guān)、相輔相成，需要略作闡述。1937年2月，國民黨五屆三中全會“經(jīng)濟(jì)建設(shè)五年計劃”決定采用“民制、官收、官運、商銷”的政策，表明鹽業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時體制，鹽業(yè)經(jīng)營由分散化向集約化轉(zhuǎn)變；鹽務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)所有鹽的供求調(diào)配，簡化鹽稅的名目、官運存鹽，全面打擊了專商引岸制度。1937年9月，鹽務(wù)總局頒布《非常時期保持稅收管制產(chǎn)銷辦法》，規(guī)定特殊時期為保持鹽稅，事先采取應(yīng)對措施，運儲大量鹽資。在鄰近產(chǎn)鹽的輕稅地逐步提高稅率，以增加稅收。沿海各省設(shè)法解決因交通阻斷等原因影響稅收的問題。產(chǎn)場與運銷均應(yīng)按照規(guī)定集中管制。太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，物資短缺凸顯。1941年4月，國民黨五屆八中全會重點強(qiáng)調(diào)實施統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)，旨在將人力、物力集中應(yīng)用于戰(zhàn)爭所需，會議通過了孔祥熙等提出的“籌辦鹽糖煙酒等消費品專賣以調(diào)節(jié)供銷平準(zhǔn)市價”的議案。1942年元旦，鹽專賣開始實施，鹽務(wù)總局廢除專商引岸；同年5月26日，國民政府公布了《鹽專賣暫行條例》；同年10月5日，鹽務(wù)總局頒行《鹽專賣暫行條例》實施細(xì)則，核心內(nèi)容是采用民制、官收、官運、官專賣制度的模式。鹽務(wù)總局總辦改稱局長， 會辦改稱副局長。至1942年底，鹽專賣法規(guī)體系建立，鹽專賣全面施行，國民政府完成了戰(zhàn)時鹽稅管理體制的轉(zhuǎn)變。鹽專賣開展以后，鹽稅名目統(tǒng)一取消，鹽務(wù)機(jī)構(gòu)不僅管理鹽的生產(chǎn)、收購、囤儲，而且管控鹽的銷售和定價。從1942年1月到1945年1月，鹽專賣政策實施期間，國民政府稅收有所收獲，據(jù)楊蔭溥統(tǒng)計，“食鹽專賣收入5873億元，鹽稅收入28億元，食鹽附加稅高達(dá)63566億元，三項合計700多億元，占當(dāng)時整個國民政府稅項收入的一半?！保?0］

五、余論

本文以清末民國時期的中央鹽稅管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、改組、取消的過程為主線，從主線之中延伸兩條支線的發(fā)展脈絡(luò)，即引岸專商制度逐步取消與鹽稅主權(quán)逐步收復(fù)，兩條支線是本文主線發(fā)展演進(jìn)的重要組成。

首先，第一條支線，引岸專商制度的取消。有清一代，引岸專商根深蒂固。袁世凱善后大借款開始談判，改革鹽政再次被提及，張謇提交袁世凱《改革全國鹽政計劃書》，核心思想就是實行官專賣，破除引岸制度，但是此案并不徹底，為鹽商保留了一定權(quán)利。善后借款合同簽訂后，丁恩擔(dān)任鹽務(wù)稽核總所會辦，主持改革的中心任務(wù)就是打擊引岸專斷制度，開放引岸、自由貿(mào)易，重創(chuàng)了引岸制度。1931年國民政府頒布新鹽法，繼續(xù)民國初期丁恩的鹽務(wù)改革，壓制專商引岸，旨在確立以食鹽自由貿(mào)易為主導(dǎo)的體制，雖然在實踐過程中遇到諸多問題，未能全面落實，但是也取得了一定的效果。1942年開始實行鹽專賣，1945年正式廢除引岸制度。

其次，第二條支線，鹽稅主權(quán)的逐步收復(fù)。收復(fù)鹽稅最重要的表現(xiàn)形式之一即鹽務(wù)機(jī)構(gòu)對洋員設(shè)置、雇傭、取消的過程。劉經(jīng)華認(rèn)為，“以鹽務(wù)機(jī)關(guān)聘用洋員制度遂告取消從而完全恢復(fù)了中國鹽政的自主權(quán)。”［11］前面有所論述，鹽務(wù)稽核總所于1913年建立，洋員擔(dān)任了總所的會辦與各分所協(xié)理、稽核處稽核員等職務(wù)。至1928年，國民政府設(shè)置北京稽核總所，修訂的稽核總分所章程規(guī)定洋員仍舊擔(dān)任一定數(shù)量的職務(wù)，不同的是洋員為雇傭性質(zhì)，而雇傭權(quán)把持在財政部長手中。抗戰(zhàn)初期，稽核總所改組為鹽務(wù)總局，國民政府逐級掌控了鹽政權(quán)，但總局會辦、各局處的副職仍舊由洋員擔(dān)任。這種情況持續(xù)到1942年鹽務(wù)總局系統(tǒng)最后一名洋員離職。1943年7月，張繡文被委任為總局會辦，繼而中國人開始擔(dān)任會辦一職，此后各局副主管退休后的職務(wù)由中國人接續(xù)，規(guī)定稅務(wù)系統(tǒng)不再聘用洋員。

中國經(jīng)濟(jì)近代化有兩大特征，一是消解傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式，二是抵制外來勢力的滲透。中央鹽稅管理機(jī)構(gòu)的演進(jìn)是其近代化的重要體現(xiàn)。清末民國時期，對于中央財政而言，鹽稅占據(jù)重要的地位，歷屆政府對鹽稅機(jī)構(gòu)改革的歷程是中國經(jīng)濟(jì)近代化的縮影。

注釋：

①參見劉錦藻：《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷六十八《國用六》，考八二五○，商務(wù)印書館1936年版。

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責(zé)任編輯：韓曾麗

The Evolution and Modernization of the Central Salt Tax Administrationin the Late Qing Dynasty and the Republic of China

Sun Xiaodan1，2

（1.School of Law， Hebei University of Economics and Business， Shijiazhuang Hebei 050061， China; 2.Postdoctoral Station of Chinese History， Hebei Normal University， Shijiazhuang Hebei 050024， China）

Abstract：In the late Qing Dynasty， the central government began to reform the salt tax administrative organizations. The Beiyang government changed the Salt Tax Audit and Reporting General Office into the Salt Tax Audit General Office， which， together with the General Salt Administration， constituted the binary system of salt tax administrative organizations. The establishment of the audit office marks the formation of the salt management system， which is the initial stage of the modernization of the traditional salt tax management system. In the early period of the Nanjing National Government， the salt audit institute was reorganized， and the salt tax administration was gradually unified， but the binary system structure of the salt administration was not completely changed. In the middle and late period of the Nanjing National Government， the establishment of Salt Administration opened the era of unitary salt tax administration. The gradual abolition of the system of coastal exclusive traders， which resists the economic penetration of foreign forces， demonstrates the development and evolution of China's salt administration modernization.

Key words：in the Late Qing Dynasty and the Republic of China;salt tax organizations;modernization of salt affairs

收稿日期：2024-01-02

基金項目：河北省博士后科研項目擇優(yōu)資助項目（B2023003030）

作者簡介：孫曉丹（1984-），女，河北邯鄲人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)講師，河北師范大學(xué)博士后流動站在站人員，博士。