高校紀檢監(jiān)察工作是反腐敗工作以及新時代廉潔文化建設的重要內(nèi)容之一。2024年1月8日至10日，中國共產(chǎn)黨第二十屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議在北京舉行，《中國共產(chǎn)黨第二十屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議公報》釋放了多個反腐信號，其中包括“高?！鳖I域反腐。自2018年國家監(jiān)察體制改革在全國范圍內(nèi)開展后，高校紀檢監(jiān)察體制改革在31所中管高校和部分省屬試點高校如火如荼展開。

高校紀檢監(jiān)察體制改革包括幾種模式？工作依據(jù)有哪些？紀檢監(jiān)察的主體、對象和事項的范圍究竟如何？高校腐敗現(xiàn)象呈現(xiàn)何種特征？應當采取哪些措施才能有效推進高校紀檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展？近日，本刊記者（以下簡稱記）就相關問題對西南政法大學行政法學院（紀檢監(jiān)察學院）副教授、監(jiān)察法教研室主任、公法研究中心執(zhí)行主任楊尚東（以下簡稱楊）進行了專訪，楊尚東就上述問題進行了深入解答。

高校紀檢監(jiān)察體制改革的背景和模式

記：高校紀檢監(jiān)察體制改革是在什么背景下實施的？

楊：國家監(jiān)察體制改革在全國范圍展開已有六年時間。高校紀檢監(jiān)察體制改革是國家深化監(jiān)察體制改革的重要組成部分，是在國家監(jiān)察體制改革深入推進的背景下實施的。2018年10月，中共中央辦公廳出臺《關于深化中央紀委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)改革的意見》，要求分類施策推進中管高校紀檢監(jiān)察體制改革。十九屆中央紀委第五次全會的工作報告強調(diào)深化中管高校紀檢監(jiān)察體制改革。2022年1月，中央紀委國家監(jiān)委印發(fā)《關于深化中管高校紀檢監(jiān)察體制改革的意見》，進一步明確中管高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)的職能定位、職責權限。中管高校改革試點工作對省屬高校的改革試點工作起到了一定指導作用，31所中管高校和部分省屬高校紛紛進行紀檢監(jiān)察體制改革試點。

記：請您簡要介紹一下高校紀檢監(jiān)察體制改革主要有哪些模式。

楊：目前地方試點高校紀檢監(jiān)察體制改革主要存在三種模式。一是四川省屬28所試點高校采取的“四川模式”，即省一級紀委監(jiān)委派駐紀檢監(jiān)察組與駐在高校紀委合署辦公。二是天津市15所試點高校采取的“天津模式”，即由直轄市一級紀委監(jiān)委派駐紀檢監(jiān)察組，代表上級對高校進行紀檢監(jiān)察監(jiān)督，由上級派出機關直接領導、統(tǒng)一管理，同時高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)之上級設立協(xié)作組，交流溝通各校紀檢監(jiān)察事宜。三是中央紀委國家監(jiān)委或省一級紀委監(jiān)委派駐紀檢監(jiān)察專員后，由紀檢監(jiān)察專員辦公室和高校紀委合署辦公。該種模式是31所中管高校和全國多數(shù)省屬高校進行紀檢監(jiān)察體制改革后普遍采用的模式。三種模式均是高校紀檢監(jiān)察體制改革過程中的主要路徑，其利弊需要在實踐中進一步明確。

記：既然現(xiàn)今高校紀檢監(jiān)察體制改革存在三種模式，那高校紀檢監(jiān)察工作開展的依據(jù)是否存在差異呢？

楊：黨內(nèi)法規(guī)、國家監(jiān)察法律規(guī)范和高校內(nèi)部自主制定工作紀律等共同構(gòu)成高校開展紀檢監(jiān)察工作的依據(jù)。高校是公益性質(zhì)事業(yè)單位，與各級行使國家公權力的機關之間具有顯著差異，高校內(nèi)部并不專門設立一級監(jiān)察委員會，而是國家監(jiān)察機關通過派駐監(jiān)察機構(gòu)的形式進行監(jiān)督，派駐的監(jiān)察機構(gòu)與高校內(nèi)部黨的紀律檢查部門合署辦公，共同承擔高校紀檢監(jiān)察職責。

一方面，黨的紀律檢查機關如紀委依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)如黨章、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》等開展紀律監(jiān)督；另一方面，派駐的監(jiān)察機構(gòu)，如監(jiān)察專員辦公室、紀檢監(jiān)察組依據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》等監(jiān)察法律規(guī)范對所有行使公權力的監(jiān)察對象進行監(jiān)督。在“一校一策”工作部署文件的指導下，各高校還可能存在結(jié)合本單位實際情況、依據(jù)黨紀國法制定、在本單位產(chǎn)生效力的工作規(guī)則等。如四川大學頒布實施的《關于推動二級紀委落實監(jiān)督責任的若干措施（試行）》指導二級紀委開展監(jiān)督工作。

高校紀檢監(jiān)察工作的主體和對象

記：高校紀檢監(jiān)察的主體包括哪些？是否包括高校內(nèi)部監(jiān)督職能部門？

楊：高校紀檢監(jiān)察體制改革后，對高校監(jiān)督機構(gòu)組織設置進行了調(diào)整?？梢詮臋M向和縱向兩方面分析高校監(jiān)督力量。從橫向看，高校監(jiān)督力量包括外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩個部分，內(nèi)部監(jiān)督包括各職能部門的監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、單位內(nèi)部成員的監(jiān)督等，外部監(jiān)督包括國家派駐監(jiān)督、行政主管部門監(jiān)督和社會力量監(jiān)督等，其中國家派駐監(jiān)督機構(gòu)和高校紀律檢查機關合署辦公。從縱向看，主要是黨內(nèi)監(jiān)督從上至下延伸，包括高校黨委監(jiān)督、二級單位監(jiān)督及到各科室監(jiān)督等等；另外，現(xiàn)在諸多事業(yè)單位內(nèi)部還逐漸在二級單位黨委之下設立專門的紀律檢查機關，如二級單位紀委等，在基層單位行使紀律檢查職能。

雖然高校內(nèi)部存在眾多監(jiān)督力量，如審計、財務、學術委員會等職能部門在本領域范圍內(nèi)的監(jiān)督，但只有黨的監(jiān)督機關和國家監(jiān)察派駐監(jiān)督機構(gòu)才能成為高校單位紀檢監(jiān)察的主體，必要時各職能部門應當與紀檢監(jiān)察監(jiān)督進行配合。高校內(nèi)部監(jiān)督力量的充分發(fā)揮離不開各監(jiān)督部門的配合，在黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察派駐監(jiān)督對重點領域和重點對象開展監(jiān)督的前提下，需要其他職能監(jiān)督部門對非紀律檢查對象和監(jiān)察對象的人員和非紀檢監(jiān)察事項，如本單位內(nèi)部文件管理、輕微違反工作紀律、學術不端等行為進行監(jiān)督和懲戒，這也是高校內(nèi)部行使一定自治權的體現(xiàn)，因此不宜由高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)督。

記：《中華人民共和國監(jiān)察法》要求“監(jiān)察全面覆蓋”，是否意味著高校內(nèi)部所有人員均屬于監(jiān)察對象？

楊：《中華人民共和國監(jiān)察法》第十五條第四項“公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員”屬于高校監(jiān)察對象范疇，《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》在第三章中專列一節(jié)對監(jiān)察對象進行更為細化的規(guī)定。為了進一步闡明《中華人民共和國監(jiān)察法》條文含義，有效推進監(jiān)察體制改革，中央紀委國家監(jiān)委法規(guī)室編寫了《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉（釋義）》，將事業(yè)單位的監(jiān)察對象的范圍大致歸為以下幾類：領導班子成員、國家工作人員、中層和基層管理人員、管理監(jiān)督國有財產(chǎn)等重要崗位上的人員和臨時從事與職權相聯(lián)系的管理事務的其他職員。因此，高校監(jiān)察對象并非涵蓋事業(yè)單位所有公職人員，像公辦高校教師學術不端行為、高校教師輕微違反工作紀律的行為等，一般由高校自主監(jiān)督而不宜列為監(jiān)察事項；高校內(nèi)部臨時聘用的工勤人員一般也不屬于監(jiān)察對象。在確定高校監(jiān)察對象時，不能只關注是否具有“公職人員”身份，而要抓住行使“公權力”這一核心標準，結(jié)合“管理崗”“技能崗”“工勤崗”的崗位劃分、“公職人員”身份特征和職務權限的時間跨度等關鍵要素來界定?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》是國家監(jiān)察領域的第一部基礎性法規(guī)，本著宜粗不宜細的立法原則對監(jiān)察對象做出了概括性的規(guī)定，《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》進一步細化但仍存有爭議，《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉（釋義）》在效力上存在不足，更為清晰的劃分標準需要在今后的實踐中不斷探討。

高校紀檢監(jiān)察工作的深化和措施

記：隨著紀檢監(jiān)察體制改革不斷深化，高校大量腐敗人員和事項被曝光，高校腐敗問題出現(xiàn)的原因有哪些？呈現(xiàn)何種特征？

楊：我們通過查閱中央紀委國家監(jiān)委和各地方紀委監(jiān)委公布的數(shù)據(jù)，并結(jié)合有關媒體的報道，可以發(fā)現(xiàn)高校腐敗行為主要集中在工程建設、物資采購、資金管理、行政審批、人事管理等環(huán)節(jié)，腐敗行為實施主體主要集中在單位“行政一把手”，究其根本原因，是有關領導干部在分管基建、財務、人事等環(huán)節(jié)上有行使事業(yè)單位人財物的重要權力。當然，領導干部自身廉政建設不足、高校內(nèi)部紀檢監(jiān)察成效低下等也是腐敗問題出現(xiàn)的重要因素。

除了腐敗行為主體往往是行使公權力的領導干部，高校腐敗行為還呈現(xiàn)出其他典型特征。一方面，高校作為公益性事業(yè)單位，人員眾多、涉及多方主體和環(huán)節(jié)，且鏈條長、時間跨度大，具有監(jiān)管難度。其次，高校腐敗行為具有隱蔽性的特點，“圍獵”對象往往是單位“一把手”或負責人，在行使公權力方面具有一定的“話語權”，更便于利用職務權限進行貪腐行為而不易被發(fā)現(xiàn)。最后，高校領域貪腐的特殊性還體現(xiàn)在貪腐人員的受教育程度高、存在特殊的學術腐敗的現(xiàn)象，如套取科研經(jīng)費、評審專家受賄等等。

記：在高校持續(xù)深化紀檢監(jiān)察體制改革進程中，應當采取何種措施推進高校紀檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展？

楊：首先，完善現(xiàn)有紀檢監(jiān)察法律規(guī)范，使高校紀檢監(jiān)察工作開展有理有據(jù)。為了維護法律的穩(wěn)定性，我國監(jiān)察法律在制定初期對爭議較多的問題作出了概括性規(guī)定，為后期完善留下空間。隨著紀檢監(jiān)察體制改革的不斷深化，有必要在高校派駐監(jiān)督、監(jiān)察對象等方面作出更為細致的規(guī)定。其次，加強紀檢監(jiān)察機關與高校內(nèi)部職能監(jiān)督部門的密切配合。作為外部監(jiān)督力量的國家監(jiān)察派駐監(jiān)督與高校內(nèi)部紀律監(jiān)察機關合署辦公，在高校監(jiān)督體系中起到銜接內(nèi)外的重要作用，在一定程度上激活了高校監(jiān)督體制機制。但是高校監(jiān)督合力的形成和發(fā)揮不能僅僅依靠派駐監(jiān)督部門，更需要各監(jiān)督部門的聯(lián)動，堅持多措并舉，以形成監(jiān)督合力，持續(xù)深化紀檢監(jiān)察體制改革。再次，要加強高校紀檢監(jiān)察人才隊伍建設。要充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察人員在高校開展工作的優(yōu)勢，嘗試與院系教研人員之間定期開展業(yè)務研討交流，研習紀檢監(jiān)察理論知識、總結(jié)高校紀檢監(jiān)察工作經(jīng)驗，做到打造紀檢監(jiān)察隊伍建設與監(jiān)察學科建設之間的良性互動。另外，還要充分保障高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)獨立性。在高校紀檢監(jiān)察體制改革背景下，派駐機構(gòu)主要領導干部按照“兩為主”要求任命，高校紀檢監(jiān)察人員的編制具有相當復雜性，既有隸屬于上級紀委監(jiān)委的行政編制，也有隸屬于高校的事業(yè)編制，因此，既要從紀檢監(jiān)察工作人員的編制身份和工資獎金入手，使高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)真正從人、財、物方面徹底擺脫駐在高校的制約和牽制；還要健全完善高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)有關領導干部的交流任職、回避制度、職級晉升制度，使高校紀檢監(jiān)察工作有效開展。