作者簡介：董紫來，西南政法大學最高人民法院應用法學研究基地研究人員，從事地方立法研究。

內(nèi)容摘要：隨著立法法的新一輪修改，地方立法進一步成為生態(tài)文明建設的重要支撐。立足從“環(huán)境保護”到“生態(tài)文明建設”的發(fā)展脈絡，生態(tài)文明建設地方立法的合憲合法邏輯、地方特色邏輯、區(qū)域協(xié)同邏輯、以人為本邏輯等理論邏輯可以得到清晰地呈現(xiàn)。從實踐的角度看，生態(tài)文明建設地方立法尚存制度架構不健全、地方特色不明顯、區(qū)域協(xié)同機制不完善、人民本位不突出等現(xiàn)實梗阻。在實踐路徑上，要綜合把握理論邏輯與現(xiàn)實梗阻，從充實理論與制度依據(jù)、完善地方特色立法模式、厘清區(qū)域協(xié)同立法的界限與標準、加強公眾參與等方面著力，實現(xiàn)生態(tài)文明建設地方立法的優(yōu)化。

關鍵詞：地方立法；生態(tài)文明建設；地方特色；區(qū)域協(xié)同；以人為本

一、問題的提出

隨著生態(tài)文明體制改革的深入發(fā)展與生態(tài)安全形勢的變化演進，生態(tài)文明治理體系與治理能力在國家治理體系與治理能力中的地位日趨重要。地方立法作為生態(tài)文明建設的重要法律依據(jù)，對生態(tài)文明治理體系起到了重要的支撐作用。2015年修訂的立法法賦予設區(qū)的市人大在“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面”事項的立法權，生態(tài)文明建設地方立法得以蓬勃開展。2023年新修訂的立法法將設區(qū)的市人大的立法權限范圍調(diào)整為“城鄉(xiāng)建設與管理、生態(tài)文明建設、歷史文化保護、基層治理等方面的事項”，完善了生態(tài)文明建設中央立法與地方立法的復合治理格局，生態(tài)文明建設地方立法進入新階段。而在國家治理體系全局中，生態(tài)文明建設尚屬新事物，需要進一步明確概念。在立法法修訂的背景下，生態(tài)文明建設領域地方立法與中央立法的聯(lián)系尚待厘清，地方立法內(nèi)部省、設區(qū)的市兩級人大立法的關系尚待明確，地方立法的底層邏輯尚待探索。在生態(tài)文明建設地方立法實踐中，如何處理區(qū)域整體與區(qū)域內(nèi)個體、地方特色與法制統(tǒng)一等關系，尚待相關經(jīng)驗總結與實踐探索。當前亟須從立法法第八十一條的文本解釋出發(fā)，結合生態(tài)文明建設地方立法的現(xiàn)有理論探索與實踐經(jīng)驗，厘清生態(tài)文明建設地方立法的理論邏輯，檢視生態(tài)文明建設地方立法的現(xiàn)實梗阻，探索理論邏輯見之于現(xiàn)實的實踐路徑。

二、生態(tài)文明建設地方立法的理論邏輯

生態(tài)文明建設地方立法的概念厘清與實踐探索經(jīng)歷了一個復雜的歷程，把握生態(tài)文明建設地方立法理論與實踐的發(fā)展脈絡，在此基礎上厘清其理論邏輯，對于正確檢視生態(tài)文明建設地方立法的現(xiàn)實梗阻具有重要意義。從地方立法與中央立法、下位法規(guī)與上位法規(guī)的關系切入，生態(tài)文明建設地方立法的“合憲合法邏輯”與“地方特色邏輯”便能得到清晰地呈現(xiàn)。而立足地方立法的自身視角與生態(tài)文明建設的治理實踐，區(qū)域協(xié)同為有效的生態(tài)治理所必需。深入挖掘立法目的之本源，以人為本是生態(tài)文明建設地方立法的基本遵循。

（一）合憲合法邏輯

黨的十八大將“生態(tài)文明建設”納入中國特色社會主義建設的總體布局，2018年憲法修正案則以基本法的形式確認了上述總體布局，“生態(tài)文明”至此由政治概念轉(zhuǎn)化為政治法律復合概念[1]。2023年立法法修正，將“生態(tài)文明建設”作為設區(qū)的市人大有權立法的事項寫入，本質(zhì)上是對憲法相關規(guī)范和精神的承接，生態(tài)文明建設地方立法，從制度設計之初便與憲法生態(tài)文明條款有著穩(wěn)定的聯(lián)系。憲法是國家的根本大法，地方立法必須合乎憲法的規(guī)范和精神。憲法生態(tài)文明條款作為生態(tài)文明建設的最高規(guī)范，生態(tài)文明建設地方立法必須合乎憲法生態(tài)文明條款的內(nèi)容和精神。而在我國這樣的單一制國家，“不抵觸”原則是處理地方立法與中央立法、下位法與上位法、先行先試與法制統(tǒng)一之間關系的重要原則，立法法第八十條明確規(guī)定了地方立法的前提是“不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸”，完整揭示了合憲合法邏輯的內(nèi)涵。

在實踐中，生態(tài)文明建設地方立法的合憲合法邏輯主要體現(xiàn)在三個層面：宏觀層面，生態(tài)文明建設地方立法不能越俎代庖，對全國性生態(tài)問題進行整體規(guī)制，地方立法應當也只能著眼于相應地方生態(tài)文明建設；中觀層面，生態(tài)文明建設地方立法應當嚴格以立法法第八十一條為依據(jù)，通過深入理解“生態(tài)文明”這一政治法律復合概念，厘清“生態(tài)文明建設”的內(nèi)涵與外延，從而強化生態(tài)文明建設地方立法的事項約束；微觀層面，生態(tài)文明建設地方立法應當立足憲法與法律確立的“不抵觸”原則，在針對有權事項進行具體立法活動時，要在上位法的框架下行動，保證地方立法的具體內(nèi)容不與上位法相抵觸。

（二）地方特色邏輯

距離最近一次地方立法主體的擴張——“設區(qū)的市”獲得地方立法權，已經(jīng)過去了八年，設區(qū)的市人大進行地方立法已有八年的探索經(jīng)驗。而隨著地方立法探索的逐步深入和新治理格局下中央與地方關系的逐步理順，人民群眾對設區(qū)的市立法，乃至地方立法整體的關注和期望，已經(jīng)從是否有立法實踐轉(zhuǎn)化為立法實踐是否適應地方實際[2]。有學者的研究指出，在2023年立法法修改前，關于環(huán)境保護的地方性法規(guī)是設區(qū)的市地方立法“三大事項”中最多的，占比達到了46.6%，當時各地方對生態(tài)文明方面地方立法產(chǎn)生了旺盛需求[3]。而在生態(tài)文明治理體系愈發(fā)健全、重要的今天，生態(tài)文明地方治理的需求更為迫切，相應的地方立法實踐只增不減。在此背景下，生態(tài)文明建設地方立法立足滿足生態(tài)治理需求的出發(fā)點和落腳點正是地方特色邏輯。綜合理論與實務界的闡述，生態(tài)文明建設地方立法的“地方特色”主要體現(xiàn)在以下兩方面：在形式層面，地方立法要在“不抵觸”原則下體現(xiàn)地方的個性[4]，具體到生態(tài)文明建設領域，就是要反映所屬地方生態(tài)環(huán)境的特殊性、差異性與個性；在實質(zhì)層面，生態(tài)文明建設地方立法要立足于當?shù)刭Y源開發(fā)與利用、環(huán)境變化、生態(tài)問題等客觀情況，以及從上述情況中衍生出的對地方立法的需求，要著力于解決局部生態(tài)環(huán)境中較為突出但基本法律難以規(guī)制、不宜規(guī)制或尚未規(guī)制的生態(tài)問題。

根據(jù)立法功能的差異，地方立法可分為執(zhí)行性立法與創(chuàng)制性立法，后者可以細分為先行性立法與自主性立法。地方特色邏輯在不同類型的立法中有不同維度的體現(xiàn)：于執(zhí)行性立法而言，強調(diào)可操作性和針對性便是地方特色的體現(xiàn)；而在先行性立法中，地方特色邏輯要求立法兼顧前瞻性與時代性；從自主性立法的角度來看，地方特色主要體現(xiàn)在規(guī)范內(nèi)容的本土性和地域性[5]。進一步展開，在為執(zhí)行上位生態(tài)文明立法進行地方立法時，要在上位立法的框架下考慮地方生態(tài)環(huán)境的特殊性、差異性，對執(zhí)行權限、主體與方法進行合理的細化規(guī)定。而在進行生態(tài)文明建設領域的創(chuàng)制性立法時，要注重考慮當?shù)貙植可鷳B(tài)環(huán)境的特殊關切、對具體生態(tài)問題治理的特殊需求。同時，在制定前瞻性規(guī)范、規(guī)劃生態(tài)文明建設路徑時，要立足當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展狀況這個最大實際。

（三）區(qū)域協(xié)同邏輯

“城鄉(xiāng)建設與管理”“基層治理”等領域的地方立法以本地經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、人文風俗等為基礎，以維護和發(fā)展本行政區(qū)劃利益為立足點。生態(tài)文明建設地方立法則與上述領域地方立法不同，其以保護生態(tài)環(huán)境、促進可持續(xù)發(fā)展為立足點。生態(tài)環(huán)境的一體性和生態(tài)安全問題的跨區(qū)域性，決定了在生態(tài)文明建設地方立法領域，本行政區(qū)劃利益無法脫離區(qū)域整體利益的實現(xiàn)得以單獨實現(xiàn)，作為社會治理手段的行政區(qū)劃無法分割作為生態(tài)環(huán)境的湖泊、河流、濕地、草原、森林等，由此，不同層級的區(qū)域協(xié)同是地方生態(tài)治理發(fā)生實效的前提。于2023年9月1日起施行的《中華人民共和國青藏高原生態(tài)保護法》（以下簡稱青藏高原生態(tài)保護法）盡管并非地方立法的產(chǎn)物，但仍可在區(qū)域協(xié)同方面提供借鑒。該法第二條即界定所規(guī)制的青藏高原范圍為青海省與西藏自治區(qū)的全部行政區(qū)劃，外加甘肅省、四川省、云南省、新疆維吾爾自治區(qū)的相關縣級行政區(qū)劃。該法第四條著重強調(diào)了“青藏高原生態(tài)保護協(xié)調(diào)機制”，第六條要求相關地方在“地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定”“監(jiān)督執(zhí)法”“規(guī)劃編制”等方面加強區(qū)域協(xié)作。

區(qū)域協(xié)同既是維護生態(tài)環(huán)境的要求，也是生態(tài)文明建設地方立法由執(zhí)行性立法走向創(chuàng)制性立法、因地制宜治理生態(tài)問題的前提。在2015年立法法修訂之前，僅有數(shù)量有限的“較大的市”人大有權進行地方立法，積累了一定的立法經(jīng)驗；而修法后擴容的兩百余個設區(qū)的市人大在此前不具備立法權限，既缺乏相應的地方立法經(jīng)驗，又缺乏立法資源的內(nèi)生機制[6]。生態(tài)文明建設相較“基層治理”“城鄉(xiāng)建設與管理”等領域，屬于公眾視野中的“新事物”，又具有高度的專業(yè)性，對地方立法的資源投入具有較高要求，其自身特性無疑加劇了立法資源需求與供給之間的矛盾。在實踐中組織和培養(yǎng)屬于省、設區(qū)的市的立法工作者隊伍，通過區(qū)域協(xié)同集中和調(diào)用跨區(qū)域的立法資源，是解決上述矛盾的二元路徑。而在生態(tài)文明建設地方立法的起步階段，“內(nèi)生路徑”尚缺乏一定的基礎，且難解生態(tài)環(huán)境壓力的“燃眉之急”，區(qū)域協(xié)同邏輯與路徑便顯得尤為重要。

（四）以人為本邏輯

在中國特色社會主義法治體系中，地方立法要兼顧法律、社會、政治等多方面的影響，作為制度設計的立法不能與行政、司法等分立。生態(tài)文明建設地方立法既要重視上述地方立法的共同影響因素，同時要考量生態(tài)文明建設的專業(yè)要求，在實踐的過程中難免會出現(xiàn)理論與實踐、立法與執(zhí)法、法律價值與行政效率等之間的抵牾，而在此時判斷多種影響因素之間的權重高低，便需要引入一個底層邏輯，即以人為本邏輯。以人為本邏輯要求生態(tài)文明建設地方立法要符合兩方面要求，即制定人民群眾愿意遵守并且能夠遵守的法律。有學者將自愿性與可行性界定為制度人性的第一問題與第二問題[7]。習近平生態(tài)文明思想意涵豐富，較好地詮釋了以人為本邏輯的核心要素，即“以人為本而非以生態(tài)為本”[8]，既要遠離“否認人類主體性、反對開發(fā)利用自然資源”的絕對生態(tài)中心論，又要遠離“將生態(tài)環(huán)境視作工具”的絕對人類中心主義論，在人與自然和諧共處的理念指導下恰當?shù)亟鉀Q生態(tài)文明建設地方立法中群眾守法的自愿性和可行性問題，將人民福祉與環(huán)境正義相統(tǒng)一[9]。

在保證制度設計合乎群眾自愿方面，以人為本邏輯首先強調(diào)，生態(tài)文明建設地方立法要以絕大多數(shù)人的根本利益為本，而非少數(shù)人的利益為本。習近平總書記用“最普惠”“最公平”兩大特征形象概括了“自愿性”要求[10]。生態(tài)文明建設地方立法應當盡可能為更廣大群眾的福祉服務，生態(tài)文明治理績效應當惠及盡可能多的人。而在盡可能增加生態(tài)文明福祉分配的受眾規(guī)模的基礎上，還應當堅持對上述群體的公正分配，要合理衡平城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間、不同職業(yè)群體之間的生態(tài)利益。將生態(tài)文明的建設責任在不同類型的治理主體之間合理分配，合理衡平不同類型治理主體所享有的建設效益，是生態(tài)文明建設正義的一體兩面。而“自愿性”與“可行性”之間本就有著密切的聯(lián)系，愈發(fā)合乎群眾的自愿，便愈能感召群眾進行自覺行動。將激發(fā)群眾自覺行動與科學配置生態(tài)文明的建設權責相結合，使各類主體負有的責任合乎治理能力與意愿的范圍，便能顯著加強生態(tài)文明建設地方立法的可行性。

三、生態(tài)文明建設地方立法的現(xiàn)實梗阻

生態(tài)文明建設地方立法理論邏輯的厘清并不直接導致生態(tài)文明建設目標的實現(xiàn)，從理論詮釋到有效治理必然要經(jīng)過實踐的歷程。而理論邏輯的閉環(huán)與自洽并不必然導向科學、合理的地方立法實踐，生態(tài)文明建設地方立法仍然面臨一系列的現(xiàn)實梗阻。及時歸結立法實踐遇到的現(xiàn)實梗阻，對于探索生態(tài)文明建設地方立法的未來實踐路徑具有重要意義。循由地方立法的外部視角到內(nèi)部視角并最終深入底層邏輯的思維演進順序，便可系統(tǒng)歸結生態(tài)文明建設地方立法制度架構不健全、地方特色不明顯、區(qū)域協(xié)同不完善、人民本位不突出四大現(xiàn)實梗阻。

（一）制度架構不健全

生態(tài)文明建設地方立法有序融入中國特色社會主義法治體系，做到“合憲合法”的首要前提是為立法設置健全、合理的制度架構，在憲法和法律的框架下進行地方立法。而生態(tài)文明建設被納入設區(qū)的市地方立法的事項范圍，是2023年立法法修改的新舉措，相關制度尚未健全，實踐中較難確定生態(tài)文明建設地方立法主體的責任和權力。貫通責任與權力兩方面的首要問題是生態(tài)文明概念問題，作為復合概念的“生態(tài)文明”決定了生態(tài)文明建設的目標和范圍；而作為法律概念的“生態(tài)文明”決定了生態(tài)文明建設地方立法的目的和范圍，乃至立法主體的責任和權力。而現(xiàn)行立法尚未完整詮釋“生態(tài)文明”的內(nèi)涵和外延，尚未明確生態(tài)文明立法主體的責任和權力[11]。例如，憲法第八十九條將生態(tài)文明建設的責任與權力配置給國務院，一定程度上完善了生態(tài)治理格局。但從地方立法的角度看，生態(tài)文明建設地方立法尚未有明確的憲法依據(jù)，也未有法律法規(guī)明確生態(tài)文明建設地方立法在生態(tài)文明建設中的地位，以及踐行憲法中關于生態(tài)文明的規(guī)范的方法。

從外部角度看，作為有權立法事項的“生態(tài)文明建設”總體概念不清晰；而從內(nèi)部角度看，各省、設區(qū)的市在具體立法中對權力與責任的分配同樣存在抵牾。以福建省人大常委會制定的兩部地方性法規(guī)《福建省生態(tài)環(huán)境保護條例》與《福建省生態(tài)文明建設促進條例》為例，在信息公開方面，前者規(guī)定環(huán)境信息公開的主體為縣級以上人民政府負有“生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理職責”的部門，后者規(guī)定違法行為信息公開的主體為縣級以上人民政府。環(huán)境信息與違法行為的邊界在何處？兩者之間的交叉部分信息公開主體究竟是相應層級人民政府還是其職能部門？由此可見，在生態(tài)文明建設地方立法的早期階段，囿于整體制度架構的不健全，作為子系統(tǒng)的各個地方立法規(guī)范相對缺乏協(xié)調(diào)性。

（二）地方特色不明顯

新修訂之立法法將設區(qū)的市人大有權立法事項中的“環(huán)境保護”升格為“生態(tài)文明建設”，是對中央與地方生態(tài)治理權力與職責劃分的重要調(diào)整，體現(xiàn)了在生態(tài)治理方面中央立法與地方立法協(xié)同體系的深化。而中央“放權”于地方立法，從功能的角度看，主要有激勵地方先行先試與增強生態(tài)治理因地制宜實效兩大功能[12]。由于我國環(huán)境保護立法起步較晚，立法技術不成熟，現(xiàn)行法律存在互相沖突、內(nèi)容碎片化、內(nèi)容重復等一系列問題[13]，且中央統(tǒng)一立法需要經(jīng)過復雜的程序、充分的論證，立法周期較長，對于許多生態(tài)治理事項未及立法，因此需要地方立法先行先試，填補立法空白并探索立法路徑。而從實踐的角度看，環(huán)境保護方面的地方立法明顯創(chuàng)制性不足，文本內(nèi)容存在與上位法的大量簡單重復，或在制度工具與立法主旨上模仿上位法，最終呈現(xiàn)出“問題趨同，制度趨同”的立法形態(tài)[14]。在“環(huán)境保護”地方立法時代，多數(shù)地方立法實踐并未具備立法法制度設計所期望的“先行先試”功能。在立法法第二次修改將“環(huán)境保護”立法事項升格為“生態(tài)文明建設”后，地方立法“先行先試”功能的缺失有可能進一步凸顯，難以實現(xiàn)引領地方生態(tài)治理創(chuàng)新、探索上位立法路徑的制度設計預期效果。

生態(tài)文明建設是具有整體性、全局性的重大問題，但在具體實施的過程中則需要充分考慮不同地方生態(tài)環(huán)境的具體狀況。在我國這樣的單一制國家，將中央立法結合當?shù)貙嶋H具體化，保證中央立法得到更好地貫徹執(zhí)行，是地方立法的重要任務之一[15]。然而，實際運行中的生態(tài)文明建設地方立法并未很好地結合當?shù)貙嶋H，存在相當程度的重復立法。一是上文述及的地方立法照搬照抄抑或模仿上位立法。二是地方立法之間存在內(nèi)容和結構上的重復，例如前文提及的《福建省生態(tài)文明建設促進條例》與《福建省生態(tài)環(huán)境保護條例》，便在監(jiān)督管理、信息公開、保護手段等多個方面存在或重復或抵牾的情形，造成了立法資源的浪費，也不利于因地制宜效果的實現(xiàn)。

（三）區(qū)域協(xié)同不完善

區(qū)域協(xié)同立法是地區(qū)之間的立法協(xié)同，是介于統(tǒng)一立法與單獨立法之間的中間層級，對于加強生態(tài)文明建設地方立法的靈活性、有效性具有重大意義。而不同于發(fā)展歷程更長的統(tǒng)一立法與單獨立法，直至2022年地方組織法出臺前后，區(qū)域協(xié)同立法才真正成為理論與實踐中廣泛探討和開展的舉措。區(qū)域協(xié)同立法尚有功能界限不明確、趨同程度無明確標準等不完善之處[16]。從外部視角來看，區(qū)域協(xié)同立法與統(tǒng)一立法之間的界限并不明確，兩者的適用關系至今有待商榷。地方立法事項是中央立法事項的具體體現(xiàn)與限縮，中央立法必然包含且不限于地方立法的事項[17]，上述界定可以擴大至所有上位法與下位法的關系領域。因此，區(qū)域協(xié)同立法與統(tǒng)一立法的界限模糊便體現(xiàn)在兩個層次：關涉同一省級行政區(qū)劃內(nèi)多個設區(qū)的市的生態(tài)環(huán)境問題，在何種情況下采用省級統(tǒng)一立法，在何種情況下采用設區(qū)的市協(xié)同立法，兩者之間并無明確的判斷標準；關涉數(shù)個省級行政區(qū)劃的生態(tài)環(huán)境問題，同樣面臨在中央統(tǒng)一立法和各省級行政區(qū)劃協(xié)同立法之間的路徑選擇問題，理論與實踐對此皆缺乏統(tǒng)一的認識。

而以內(nèi)部視角審視生態(tài)文明建設領域的區(qū)域協(xié)同立法，區(qū)域協(xié)同程度無明確標準的問題同樣突出。區(qū)域協(xié)同立法是不同立法機關共同的意志行為，而不是不同立法機關共同的立法行為[18]。要想發(fā)揮區(qū)域協(xié)同立法的理想效能，既要促進多個地方人大在區(qū)域生態(tài)問題的整體上協(xié)同，又要堅持對當?shù)靥厥鉅顩r的獨特治理。區(qū)域協(xié)同立法在趨同程度上可劃分為部分內(nèi)容一致、關鍵內(nèi)容一致或總體一致，在不同的情況下需要選擇不同的協(xié)同程度，而當前恰恰缺乏對協(xié)同深入程度的判斷標準，這勢必導致各個地方人大在實踐區(qū)域協(xié)同立法時舉棋不定或任意行事。

（四）人民本位不突出

生態(tài)文明建設地方立法的人民本位不突出，主要體現(xiàn)在人民群眾尊法守法的自愿性與可行性不足，主要根源于地方立法的公共參與不足。生態(tài)文明建設地方立法的公眾參與不足主要體現(xiàn)在兩個方面，立法前評估參與不足與立法后評估參與不足。在生態(tài)文明建設地方立法的提出、審議、表決等階段，公眾參與立法的主要平臺為基層立法聯(lián)系點。新修訂之立法法在第七十條、九十條分別規(guī)定了全國人大常委會工作機構與有權立法的地方人大及其常委會“根據(jù)實際需要設立基層立法聯(lián)系點”，通過立法確認和肯定了黨的十八屆四中全會以來的創(chuàng)新舉措。然而，基層立法聯(lián)系點在制度設計上仍然存在諸多尚待明晰之處：設立與使用基層立法聯(lián)系點是地方人大在立法前的特殊調(diào)研活動，還是地方立法都需經(jīng)過的固定機制；基層立法聯(lián)系點與已經(jīng)較為成熟的信訪機構是何種關系，立法聯(lián)系點機制與已有的群眾意見征集機制是何種關系；通過基層立法聯(lián)系點獲取的立法意見在立法中如何處理，其影響權重與其他意見渠道相比如何[19]，這些都是新修訂之立法法尚未解決的問題。制度設計上的大片留白，難免導致制度實施中的大面積遇冷，加之生態(tài)文明建設的許多方面較為專業(yè)化，普通群眾表達意見的意愿受專業(yè)知識匱乏的限制，生態(tài)文明建設地方立法的公眾參與自然相對不足。

生態(tài)文明地方立法的人民本位不突出，還體現(xiàn)在公眾參與立法后評估的虛置。立法機關往往從生態(tài)治理手段的專業(yè)性、科學性角度出發(fā)，對公眾所處的現(xiàn)實情境與具體關切缺乏關注[20]。地方人大往往試圖從缺乏生態(tài)治理與立法專業(yè)知識的公眾中得到立法科學與否的答復，這顯然不盡合理，而對于群眾關心的具體治理計劃與預期效果，則疏于把握。同時，立法后評估在內(nèi)容標準方面存在上游標準不統(tǒng)一、標準體系缺乏位階性、指標設計富于“行政化色彩”的積弊[21]。在生態(tài)文明建設地方立法這一相對較新領域，評估經(jīng)驗的缺乏無疑會加劇上述問題，導致公眾參與的更大程度虛置。

四、生態(tài)文明建設地方立法的實踐路徑

將生態(tài)文明建設地方立法的理論邏輯付諸實踐，并在實踐中重新認識上述理論邏輯，繼而進行再實踐、再認識，如此循環(huán)往復，便是生態(tài)文明建設地方立法的螺旋上升路徑。在理論邏輯的指導下，從充實生態(tài)文明建設地方立法的制度依據(jù)出發(fā)，完善地方特色的立法路徑與激勵機制，厘清區(qū)域協(xié)同立法的功能界限與程度標準，加強立法的公眾參與，逐步探索生態(tài)文明建設地方立法的實踐路徑。

（一）充實生態(tài)文明建設地方立法的理論與制度依據(jù)

不抵觸原則是處理地方立法與中央立法的重要原則，立法法關于立法事項的規(guī)定則可視為不抵觸的一種細化規(guī)定。界定法律概念“生態(tài)文明”、有權立法事項“生態(tài)文明建設”的內(nèi)涵與外延，可為充實生態(tài)文明建設地方立法的制度依據(jù)奠定基礎?！懊恳环N法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場?！盵22]作為政治概念的“生態(tài)文明”指的是超越工業(yè)文明的一種發(fā)展形態(tài)，“生態(tài)文明建設”是在揚棄和超越工業(yè)文明的基礎上實現(xiàn)的[23]。而作為法律概念的“生態(tài)文明”“生態(tài)文明建設”則是政治概念的延續(xù)，從這個角度出發(fā)，“生態(tài)文明建設”至少包含三大關系，現(xiàn)代化建設與生態(tài)保護的關系，生態(tài)文明建設與政治、經(jīng)濟、文化、社會建設的關系，人類中心主義價值與自然中心主義價值的關系。其一指向生態(tài)文明建設的實施方式，其二指向生態(tài)文明建設的定位，其三則是在對生態(tài)文明建設的價值觀念進行倡導。而在地方立法促進生態(tài)文明建設的過程中，應當致力于實現(xiàn)三大目標，即提供良好的生活環(huán)境，保護完整的生態(tài)系統(tǒng)，建設和諧的生態(tài)關系[24]。

在不斷完善對生態(tài)文明建設地方立法中的重大關系與重要目標之認識的過程中，作為法律概念的“生態(tài)文明建設”也逐漸得以明確，在此基礎上，可通過立法、司法解釋對“生態(tài)文明建設”立法事項進行細化，明確地方人大的權力與責任劃分。而就通過地方立法調(diào)整省、設區(qū)的市、縣三級人民政府及其職能部門的生態(tài)文明建設權力與責任而言，中央立法應通過制度設計統(tǒng)一進行監(jiān)督管理、信息公開、生態(tài)教育等事項的權責劃分，省一級人大在中央立法的框架下對本省具體事項進行統(tǒng)籌，設區(qū)的市一級人大在上位法的基礎上進一步細化。各省、設區(qū)的市人大做好地方立法的立改廢工作，保證地方立法的前后貫通與協(xié)調(diào)。

（二）完善地方特色的立法路徑與激勵機制

地方特色是地方立法的重要價值，暢通地方特色在地方立法中的表達路徑，關鍵是以上位法明確地方自主性立法的邊界。不抵觸原則是生態(tài)文明建設地方立法發(fā)揚地方特色的重要前提，應當首先明確對“不抵觸”的正確認識。不抵觸要求地方立法不違背上位法的精神、原則與規(guī)定，但并非要求地方立法一定要以本領域上位法的精神、原則與規(guī)定為依據(jù)[25]。以青藏高原生態(tài)立法為例，地方立法不能違背青藏高原生態(tài)保護法的精神、原則與規(guī)定，但并非只有在上述上位法產(chǎn)生后才能進行青藏高原生態(tài)保護領域的地方立法。而對于立法法第八十二條規(guī)定的地方性事務，同樣需要結合生態(tài)文明建設中的央地事權劃分、地方實踐進行具體的闡釋。生態(tài)文明建設地方立法是個系統(tǒng)工程，需要綜合運用民事、財政、金融等手段，而立法法第十一條將“民事基本制度”“財政、海關、金融和外貿(mào)的基本制度”納入法律保留的范圍，我們需要明確在地方立法的過程中，什么是上述領域不能觸及的基本制度。

深化生態(tài)文明建設地方立法的地方特色，既要在前端明確自主性立法的邊界，又要在后端設置科學的立法工作評估機制。針對生態(tài)文明建設地方立法的立法工作評估，應當避免重規(guī)模、速度的片面考察，而要在兼顧規(guī)模與效益、數(shù)量與質(zhì)量的基礎上，建立梯度化的指標體系，要將對立法工作的整體評估和對具體立法的單項評估相結合，合理確定單項立法在立法工作評估中的權重，從而實現(xiàn)對立法工作整體的精確量化。針對群眾較為關心的生態(tài)問題與治理規(guī)劃，要在立法工作評估中引入社會評價機制，構建多元立法工作評估機制。

（三）厘清區(qū)域協(xié)同立法的功能界限與程度標準

區(qū)域協(xié)同立法是介于單獨立法與統(tǒng)一立法之間的中間層級，其功能界限的確定有賴單獨立法、統(tǒng)一立法邊界的確定。在有權立法的地方人大中，通常層級越低便越了解所在行政區(qū)劃的生態(tài)文明建設情況。因此，基于壓實立法責任、提高立法質(zhì)量、合理利用立法資源等角度考量，應當將盡可能多的生態(tài)立法事項交由設區(qū)的市人大進行單獨立法。厘清單獨立法的界限，首先需要明確生態(tài)立法事項是否與本地區(qū)有關，地方人大對生態(tài)文明建設事項中屬于本地區(qū)事務的部分享有立法權[26]。在前述判斷的基礎上，判斷該事項是否與多個行政區(qū)劃存在關系，從而決定是否將跨區(qū)域事務從單獨立法中予以別除?？鐓^(qū)域事務是區(qū)域協(xié)同立法與統(tǒng)一立法的共同事項范圍。區(qū)域協(xié)同立法涉及多個立法機關，即便開展了一定程度的協(xié)同，各個地方人大往往傾向于本地區(qū)生態(tài)利益的最大化。而統(tǒng)一立法則是由上級人大進行立法，往往強調(diào)整體生態(tài)利益而忽略某個地區(qū)的特殊生態(tài)關切。綜上所述，為平衡整體利益與個體利益，適宜依據(jù)跨區(qū)域事務涉及行政區(qū)劃的數(shù)量與復雜程度確定區(qū)域協(xié)同立法與統(tǒng)一立法的邊界。

為了充分實現(xiàn)各區(qū)域生態(tài)治理的特殊需求，還應當限定區(qū)域協(xié)同的程度，厘清協(xié)同的程度標準。區(qū)域協(xié)同立法在規(guī)范內(nèi)容、結構上的協(xié)同應以滿足生態(tài)環(huán)境共同治理需求的程度為限，不應為追求節(jié)約立法資源、縮短立法周期而擱置不同區(qū)域的生態(tài)治理需求差異，選擇更高程度的協(xié)同。在區(qū)域協(xié)同立法的過程中，不應出現(xiàn)總體一致程度的協(xié)同，通常情況下可將多個區(qū)域生態(tài)治理需求總體一致的事項交由統(tǒng)一立法，應當根據(jù)多個區(qū)域生態(tài)治理需求的差異化程度，科學選擇“部分內(nèi)容一致”或“關鍵內(nèi)容一致”。生態(tài)文明建設在具體實施中需要充分考慮生態(tài)環(huán)境的局部特殊情況，而其最終整體效果的實現(xiàn)則依賴生態(tài)治理的區(qū)域協(xié)同，堅持地方特色與發(fā)展區(qū)域協(xié)同也是統(tǒng)一的。

（四）加強生態(tài)文明建設地方立法的公眾參與

適用人民本位邏輯解決生態(tài)文明建設地方立法的制度人性問題，關鍵在于加強立法的公眾參與，包括立法前與立法后公眾參與。強化立法前評估公眾參與，暢通公眾意見表達路徑，關鍵在于完善與用好新修訂之立法法明確的基層立法聯(lián)系點制度。首先，應當明確基層立法聯(lián)系點的性質(zhì)，即基層立法聯(lián)系點制度是地方立法中的一種固定工作機制。新修訂之立法法將基層立法聯(lián)系點明確為一項法律制度，便是要建立征集群眾立法意見的長效機制，將其與臨時性的調(diào)研活動相區(qū)分。在生態(tài)文明建設地方立法領域，基層立法聯(lián)系點制度應當區(qū)別并獨立于已有的生態(tài)問題信訪機制。立法聯(lián)系點主要征集群眾的生態(tài)立法意見，信訪機制主要采集群眾的生態(tài)執(zhí)法、司法意見。而在明確性質(zhì)的基礎上，進行基層立法聯(lián)系點的合理布局，以青藏高原生態(tài)治理為例，應當立足青藏高原生態(tài)保護總體要求，聚焦青藏高原的生態(tài)特點，在專業(yè)研究機構、利益相關群體、治理機構中設置基層立法聯(lián)系點。同時，完善退出機制，根據(jù)各地生態(tài)文明建設地方立法的規(guī)劃與落實狀況，動態(tài)調(diào)整立法聯(lián)系點的數(shù)量與布局，對不再符合立法需求的聯(lián)系點應當安排有序退出[27]。

解決立法后評估公眾參與的虛置問題，需要合理圈定公眾參與的范圍，創(chuàng)新立法后評估的標準體系。應當立足生態(tài)文明建設地方立法的具體需求，根據(jù)適當比例選取治理機構、治理受眾、其他利益相關群體、專業(yè)機構的代表參與立法后評估。而針對立法后評估的標準體系，則應從便于群眾理解的務實視角出發(fā)，在實效性、合理性、正當性三個一級指標下設置二級指標，例如可在實效性下設置對立法的認同程度、守法成本與治理效益比較、治理實效與預期差距、治理效果是否滿足自身需要等二級指標，在部分情況下可在二級指標基礎上進一步細化，構建簡潔易懂、層次分明的立法后評估標準體系。

五、余論

生態(tài)文明建設既是“五位一體”總體布局中的重要組成部分，又是實現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的迫切需求。地方立法是生態(tài)文明治理體系與治理能力的重要支撐，生態(tài)文明建設納入設區(qū)的市人大有權立法事項也將推動地方立法理論與實踐的巨大發(fā)展。當前亟須進一步深化對生態(tài)文明建設地方立法之理論邏輯、現(xiàn)實梗阻的認識，把握生態(tài)文明建設地方立法融入生態(tài)文明治理體系、法治體系的要求，探索通過地方立法創(chuàng)新發(fā)展生態(tài)治理實踐的優(yōu)化路徑。

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