作者簡介：徐駿，中共浙江省委黨校2024年第一期中青年干部培訓(xùn)二班學(xué)員，浙江省人大常委會辦公廳人事處副處長，曾長期在省人大常委會代表工委議案建議處工作。

內(nèi)容摘要：當(dāng)前代表建議工作中存在有的代表重建議數(shù)量輕建議質(zhì)量，有的代表重政府意志傳達輕群體意志表達，有的代表重集中性履職輕常態(tài)化履職，有的承辦單位重滿意率輕解決率，有的地方重日常督辦輕考核激勵等問題，各級人大要在“提什么”“為誰提”“何時提”“如何辦”“怎么督”上持續(xù)下功夫，以加強和改進人大代表建議工作。

關(guān)鍵詞：代表建議;代表建議工作；實踐路徑

人大代表是黨和國家密切聯(lián)系人民群眾的橋梁，提出建議、批評和意見（以下簡稱代表建議）是代表依法履職最基礎(chǔ)、最主要的方式。承辦單位辦理代表建議是以實際行動踐行全過程人民民主的重要形式。由于代表建議在基層民主實踐中影響力大、涉及面廣、群眾關(guān)注度高，如何高質(zhì)量地提出和辦理代表建議，如何在代表建議的各環(huán)節(jié)中，切實做到有為有效，對新時代加強和改進代表建議工作具有重要意義。

一、當(dāng)前代表建議工作中存在的問題分析

近年來，各級人大機關(guān)和承辦單位高度重視代表建議工作，通過完善辦理工作機制、加大督辦工作力度、加強與承辦單位溝通聯(lián)系等多種形式，有力推動高質(zhì)量提好辦好代表建議，以實際行動生動踐行著全過程人民民主理念。但與此同時，也存在以下“五重五輕”現(xiàn)象。

（一）有的代表重建議數(shù)量輕建議質(zhì)量

人大代表提出多少建議，推動多少工作，是代表履職成果的重要參考要素和評價指標(biāo)。在基層實踐中，有的代表過于看重提出建議的數(shù)量，為體現(xiàn)履職的積極性，認為提得越多越好，忽視了建議本身的質(zhì)量，有的甚至為了追求“建議大戶”的稱號，而把建議單個事項拆分成數(shù)個建議提交。這與代表的認知有誤相關(guān)，也與有的地方簡單地以建議數(shù)量判定代表履職積極性的評價體系相關(guān)。其實質(zhì)是有的代表扭曲了對履職意義的認識，異化了“提出建議”這一民主實踐行為。

（二）有的代表重政府意志傳達輕群體意志表達

基層實踐中，有的代表成為地方政府“集體意志”簡單的二傳手，建議文本由政府部門直接起草好，省略了調(diào)研、分析、論證的過程，省略了與基層群眾“廣泛商量”的過程，代表建議從群眾中來到群眾中去的民主“廣泛性”屬性打了折扣。這種行為有時會使人民立場與基層視角“偏斜”，導(dǎo)致代表建議中地方政府向上爭取資金、項目、用地、用編等內(nèi)容偏多，涉及促進改革穩(wěn)定發(fā)展、改善民生等內(nèi)容偏少，從而使公共“議事場”變成地方政府“博利場”。

（三）有的代表重集中性履職輕常態(tài)化履職

代表將日常調(diào)研和思考的成果，經(jīng)過精心打磨后，集中在人代會期間提出，是最為常見的一種方式。但在網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)達的數(shù)字時代，這種方式增強了代表在媒體的短時曝光度，也給了網(wǎng)民“代表突擊履職”的錯誤認知，一定程度上弱化了代表身份的日常影響力。一場關(guān)于為什么不在閉會期間提建議的調(diào)研顯示1，22%的代表顧忌閉會期間建議的辦理時效、受重視程度，41%的代表表示不知道提交途徑，或者認為提交程序過于麻煩，37%的代表選擇工作太忙、顧不過來的理由。

（四）有的承辦單位重滿意率輕解決率

在滿意率方面，地方人大一般維持在90%以上。但調(diào)研中，有35%的代表表示曾經(jīng)遇到過“被滿意”的情況，45%的代表表示遇到過“對辦理結(jié)果不滿意，對辦理態(tài)度很滿意”的現(xiàn)象。在解決率方面，地方人大一般維持在60%以上。在解決情況的判定上，往往缺乏嚴謹?shù)拇_定機制，有時僅以答復(fù)時承辦單位標(biāo)注的類型為主，顯得比較隨意。問題是否解決，代表是否滿意，本質(zhì)上是代表履職場景中的一次民主實踐。如果“解決率”“滿意率”含金量縮水，那么民主的真實性也會縮水。

（五）有的地方重日常督辦輕考核激勵

在日常督辦上，各地通過創(chuàng)新督辦形式、豐富督辦主體等方式，加強對辦理過程中建議的實時督促，督辦效果較好。但對列入計劃解決的建議，有的地方缺少閉環(huán)督促機制，承辦單位缺少計劃表和路線圖，建議辦結(jié)后，有的問題不了了之。對代表建議辦理情況的考核，有的地方是由黨委、政府督查部門進行，將代表建議與政協(xié)提案放在一起，作為部門指標(biāo)考核的一部分，人大、政協(xié)參與其中，有建議權(quán)，沒有賦分權(quán)，考核“指揮棒”的效力無法充分發(fā)揮。

二、新時代加強和改進代表建議工作的路徑選擇

如何防止與避免上述現(xiàn)象，各級人大需要重點做好以下五個方面的工作。

（一）要在“提什么”上尋找工作“平衡感”

在對待建議數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系上，人大既要保護代表依法履職的積極性，也要引導(dǎo)代表高質(zhì)量提好建議。要幫助代表樹立“精品意識”。通過舉辦代表履職培訓(xùn)班、編寫工作手冊等手段，幫助代表樹立正確的履職理念，強調(diào)提交代表建議的嚴肅性，防止為充數(shù)量而提建議的隨意行為。強化代表“為民初心”。通過組織代表視察、調(diào)研、執(zhí)法檢查、代表小組活動等形式，引導(dǎo)代表回歸“為民”本心，先接地氣、察民情，再聚民智、惠民生，提出高質(zhì)量的建議。優(yōu)化完善“評價體系”。建立科學(xué)的代表履職管理評價體系，明確提高代表履職質(zhì)量要求，不再簡單以數(shù)量界定代表履職積極性。注重加強“前置審核”，對代表建議形成全過程進行把關(guān)指導(dǎo)，在會前組織收集選題、初核文本質(zhì)量，在大會期間安排專人對基本要素進行完整性審核，有效保障代表建議總體質(zhì)量。

（二）要在“為誰提”上追求利益“最廣泛”

習(xí)近平總書記強調(diào)：“涉及全國各族人民利益的事情，要在全體人民和全社會中廣泛商量；涉及一個地方人民群眾利益的事情，要在這個地方的人民群眾中廣泛商量；涉及一部分群眾利益、特定群眾利益的事情，要在這部分群眾中廣泛商量；涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量。”2為實現(xiàn)民主“廣泛性”的目標(biāo)，各級人大要引導(dǎo)代表積極進代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點接待人民群眾，把議題擺出來，并與人民群眾面對面充分溝通、聽取意見，在此基礎(chǔ)上形成代表建議。要主動加強與下級人大代表工作機構(gòu)協(xié)調(diào)對接，強調(diào)允許代表轉(zhuǎn)交政府相關(guān)訴求，但要求須協(xié)助代表組織開展調(diào)研論證，以保障所涉內(nèi)容的共性和普遍性，且在辦理過程中做好督促落實工作，不能一轉(zhuǎn)了之、不管不問。要與政府部門通力協(xié)作，引導(dǎo)地方政府通過正常渠道開展項目申報、資金爭取、要素審批等事項，盡量減少類似事項“匯入”代表建議“池”。

（三）要在“何時提”上體現(xiàn)履職“全天候”

積極引導(dǎo)代表開展常態(tài)化的履職，在閉會期間多提出建議，實現(xiàn)全過程人民民主實踐鏈條上的時空廣延，讓民情民意民智貫穿履職的“全天候”。各級人大要注重組織、引導(dǎo)代表在閉會期間走進田間地頭、生產(chǎn)車間，進“站”入“點”體察民情、匯聚民意，并及時形成建議提交。要注重完善人大代表列席人大常委會會議機制，召開人大常委會領(lǐng)導(dǎo)與列席代表座談會，明確圍繞黨委中心工作確定代表發(fā)言主題，并積極推動參會代表把發(fā)言內(nèi)容轉(zhuǎn)化為閉會建議提交。要注重地方性法規(guī)的修訂。如，2023年11月24日，浙江省第十四屆人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議修訂通過了《浙江省人民代表大會代表建議、批評和意見辦理的規(guī)定》，對閉會期間代表建議的形成、受理、交辦、落實等環(huán)節(jié)作出了詳細、明確的條文規(guī)定，有效激勵代表閉會期間提出建議。

（四）要在“如何辦”上保障民主“真實性”

代表建議事項的解決與代表對辦理結(jié)果的滿意，是一條因果關(guān)聯(lián)的邏輯鏈。要推動“提”“辦”雙方互相溝通、“常來常往”的全過程聯(lián)系，充分實現(xiàn)民主的真實性。要建立由人大機關(guān)和代表共同判定的機制，通過征求代表意見、答復(fù)內(nèi)容抽測、與主辦單位核實等方式，精準(zhǔn)標(biāo)注解決情況。要建立科學(xué)評價方式，搭建數(shù)字化辦理平臺，完善評價指標(biāo)細節(jié)，可采取“提”“辦”雙方背靠背的評價方式，請代表對辦理態(tài)度、辦理結(jié)果、綜合情況等指標(biāo)進行打分，最大限度防止“被滿意”情況。要開展多方協(xié)調(diào)會審，針對代表二次和多次不滿意，完善召開多方參與的專題會議來“集中會診”，人大既為代表撐腰，也為承辦單位說理，而且不勉強代表“基本滿意”，允許代表不滿意情況的存在，切實推進代表建議工作中民主的“真實性”表達。

（五）要在“怎么督”上彰顯實效“最管用”

對代表建議辦理工作的檢查督促，是人大監(jiān)督工作的重要組成部分，是“提”“交”“辦”“督”有序?qū)?、有力踐行全過程人民民主的重要一環(huán)?？赏ㄟ^優(yōu)載體、建機制、強考核等形式，不斷督促推動代表建議提辦雙方在“辦前”“辦中”“辦后”全過程溝通，實現(xiàn)高質(zhì)量辦理。在督辦載體選擇上，豐富同類型督辦、同單位督辦、同選區(qū)督辦、重點督辦、接待代表活動日等方式，由黨委政府領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜督辦。在督辦主體選擇上，進一步激活專門委員會的督辦職責(zé)，梳理其對口聯(lián)系部門主辦的建議清單，建立相應(yīng)的督辦機制，發(fā)揮合力推動建議辦理取得實效。要合理分配考核權(quán)。在綜合考核中增加人大考核權(quán)重，讓代表依法履職更有保障，代表建議辦理工作更有實效。如，浙江省除了對“建議提案辦理”指標(biāo)賦分之外，在“重視支持人大工作”年度考核指標(biāo)中，增加各單位重視支持“提好辦好代表議案建議”指標(biāo)的細化指標(biāo)，明確賦分細則，切實督促各單位積極支持代表建議工作。對列入計劃解決的建議，人大要聯(lián)合黨委、政府督查室，隔年開展“回頭看”工作，視情選取部分建議，由領(lǐng)導(dǎo)帶隊、邀請相關(guān)領(lǐng)域省人大代表上門督辦，推動問題真解決，做到建議真落實、代表真滿意、人民真享實惠。

1該調(diào)研數(shù)據(jù)采自浙江省一設(shè)區(qū)市人大常委會組織的調(diào)研問卷數(shù)據(jù)，下同。

2參見習(xí)近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》。