摘 要：農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的旨?xì)w意蘊在于破解兩權(quán)分置范疇體系下主體身份限定與客體流轉(zhuǎn)收益間的不兼容和不適配問題，逐步實現(xiàn)由“重身份保障，輕財產(chǎn)流轉(zhuǎn)”向“兼顧身份福利保障與物權(quán)價值屬性流動雙向并重”的功能導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。以“三權(quán)分置”視角下中部三地傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)試點實踐為觀察樣本，隨著試點改革的不斷深入，宅基地權(quán)能架構(gòu)呈現(xiàn)出以下困境：所有權(quán)主體虛置弱化、資格權(quán)能體系構(gòu)造及關(guān)聯(lián)運行機制保障缺失、使用權(quán)“適度”機制不活與“放活”機制不暢等。應(yīng)以“三權(quán)”內(nèi)部權(quán)屬邏輯脈絡(luò)為始點，在理順“三權(quán)”各自權(quán)能屬性的基礎(chǔ)上，暢通權(quán)能交互銜接運行機制，實現(xiàn)治理有效、生活富裕、產(chǎn)業(yè)興旺的鄉(xiāng)村振興之路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；“三權(quán)分置”；機能平衡；轉(zhuǎn)權(quán)擴途

中圖分類號：D922.32；F321.1 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1672-626X（2024）03-0065-13

收稿日期：2023-11-23

基金項目：江西省高校人文科學(xué)研究規(guī)劃項目“宅基地三權(quán)分置改革的政策目標(biāo)、法理基礎(chǔ)與規(guī)范體系”（FX19111）

作者簡介：黎平（1973- ），男，江西樟樹人，景德鎮(zhèn)陶瓷大學(xué)法學(xué)系教授，法學(xué)博士，研究方向為民商法基礎(chǔ)理論、不動產(chǎn)物權(quán)法、農(nóng)村土地法；梅智超（1997- ），男，安徽六安人，景德鎮(zhèn)陶瓷大學(xué)法學(xué)系碩士研究生，研究方向為農(nóng)村土地法。

一、引言

自2018年中央一號文件首次提出宅基地“三權(quán)分置”始，歷年中央一號文件均采取審慎態(tài)度探索農(nóng)村宅基地制度改革試點，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

黨的二十大報告指出，推動西部大開發(fā)形成新格局，推動?xùn)|北全面振興取得新突破，促進中部地區(qū)加速崛起，鼓勵東部地區(qū)加快推進現(xiàn)代化。中國經(jīng)濟體制改革始于農(nóng)村，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革始于中部。中部地區(qū)作為我國農(nóng)業(yè)大省的主要聚合區(qū)和勞動人口主要流出區(qū)，推行農(nóng)村宅基地制度改革意義重大：一是“活村”，改變過去村莊住宅建設(shè)用地分布零星雜亂的窘狀；二是“活業(yè)”，通過閑置宅基地退出復(fù)墾以增加耕地面積，有助于集中連片發(fā)展現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)［1］；三是“活人”，通過擴權(quán)賦能、適度開禁方式，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

安徽金寨、江西余江與湖北宜城三地同為中部農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革試點地方，外部自然環(huán)境相似而內(nèi)部社會環(huán)境迥異，在宅基地所有權(quán)落實、農(nóng)戶資格權(quán)保障、宅基地使用權(quán)適度放活等方面都存在不同程度的問題。因此，本文選取上述三地進行對比研究，聚焦三地改革舉措，加以法理透視，提出未來農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的基本思路：強化宅基地所有權(quán)主體在農(nóng)村宅基地分配、規(guī)劃、審批、監(jiān)管等方面“統(tǒng)”的機能，在多元保障農(nóng)戶資格權(quán)所涵穩(wěn)定之義的前提下，構(gòu)建宅基地使用權(quán)的擴權(quán)與轉(zhuǎn)途制度，形成脈絡(luò)清晰、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、布局合理的“三權(quán)”架構(gòu)體系。

二、三地改革試點回顧

安徽金寨、江西余江與湖北宜城三地均位于我國中部丘陵地帶，自然區(qū)劃地勢起伏明顯，山多地少、土地資源緊張的地理特征決定了三地在鄉(xiāng)村勞動人口流出率高、資源閑置容積率高、村落空間規(guī)劃滯后等方面具備高度同質(zhì)的傾向，這意味著三地推進農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革試點過程中，大多沿循三條思路。一是主體自治、細(xì)化權(quán)能。重塑集體經(jīng)濟組織并強權(quán)賦能［2］，以化解主體虛置弱化與權(quán)能受限問題［3］。二是明細(xì)標(biāo)準(zhǔn)、多元保障。在構(gòu)建農(nóng)戶資格權(quán)取得、認(rèn)證、退出機制的基礎(chǔ)上，采取集中統(tǒng)建、聯(lián)建的方式，多元保障農(nóng)戶居所安定。三是產(chǎn)業(yè)融合、資本參與，用途擴大、適時開禁。適度擴大用途范圍管制［4］，以創(chuàng)新盤活的市場化形式，賦予農(nóng)民更加充分財產(chǎn)性收益的同時壯大集體經(jīng)濟，助力鄉(xiāng)村振興。但囿于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、民約風(fēng)俗習(xí)慣等內(nèi)生社會環(huán)境的人文異質(zhì)性，三地在模式舉措抉擇上呈現(xiàn)一定迥異：金寨縣是以發(fā)揮行政調(diào)控力量的優(yōu)勢性地位，將宅基地“三權(quán)分置”的探索實踐，置于地方政府主導(dǎo)模式下穩(wěn)定推行；余江區(qū)是以顯化村民自治的主體性地位，在均衡氏族分布，借力鄉(xiāng)賢作用的基礎(chǔ)上，以村民事務(wù)理事會為統(tǒng)領(lǐng)，穩(wěn)步探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”；宜城市是在結(jié)合行政調(diào)控與村民自治復(fù)合作用的基礎(chǔ)上，以地方行政調(diào)控力量審慎推進宅基地“三權(quán)分置”試點改革的同時，逐步做實強化村民集體經(jīng)濟組織于試點改革進程中的主體性地位。雖然三地都取得了效應(yīng)聯(lián)動的改革新質(zhì)效，但在落實宅基地所有權(quán)、保障農(nóng)戶資格權(quán)、適度放活宅基地使用權(quán)以及“三權(quán)”具體銜接機制上仍存在瓶頸障礙。

（一）安徽金寨：行政調(diào)控模式下的金寨模式

金寨縣堅持宅基地改革底線思維，以農(nóng)民與土地的關(guān)系為主線，通過完善宅基地集體所有權(quán)行使、審批與監(jiān)管，構(gòu)建宅基地農(nóng)戶資格權(quán)保障，健全宅基地使用權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)與自愿有償退出機制，進一步厘清宅基地“三權(quán)”權(quán)屬關(guān)系。在保證農(nóng)民住有所居的前提下，最大限度地激活農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)價值屬性，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)性收益。

1. 落實宅基地所有權(quán)的試點舉措

金寨縣在利用試點前期確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，明確由村集體經(jīng)濟組織依法行使農(nóng)村宅基地所有權(quán)，同時針對尚未成立集體經(jīng)濟組織，或是雖然有集體組織，但組織架構(gòu)不全且有礙行權(quán)的村集體，由村民委員會代為行使。在權(quán)能體系上，金寨縣利用試點先行的政策性優(yōu)勢，重塑集體經(jīng)濟組織在宅基地管理、分配、調(diào)整等方面的權(quán)能構(gòu)成及其機制安排，逐步做實集體經(jīng)濟組織在宅基地管理、使用、流轉(zhuǎn)、退出、抵押擔(dān)保等方面的管理支配力［5］。

2. 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的試點舉措

金寨縣創(chuàng)新宅基地農(nóng)戶資格權(quán)人的認(rèn)定方式，引入一般資格權(quán)人與有限資格權(quán)人兩類。前者是本集體經(jīng)濟組織成員；后者是對地方經(jīng)濟發(fā)展與公序良俗塑造具有積極作用與特殊貢獻的榮譽村民、鄉(xiāng)賢能人以及因繼承、出嫁、承包等合法原因長期生活在本村但非本集體成員的人員。后者僅享有宅基地申請權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。在宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的保障機制上，金寨縣在符合國土空間規(guī)劃總體布局的情況下，通過集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建的方式，保障農(nóng)戶“住有所居”需求實現(xiàn)的同時，遵循“農(nóng)民意愿，不得強制”的建設(shè)思路，強化土地空間規(guī)劃編制與執(zhí)行體系，創(chuàng)新土地計劃管理方式，健全農(nóng)民建房新增建設(shè)用地規(guī)劃和計劃指標(biāo)保障機制。

3. 適度放活宅基地使用權(quán)的試點舉措

金寨縣在保證農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)清晰和農(nóng)民住有所居的基礎(chǔ)上，圍繞農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)使用與抵押擔(dān)保兩類盤活路徑，審慎探索制定《金寨縣農(nóng)村宅基地使用流轉(zhuǎn)暫行辦法》《金寨縣農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承暫行辦法》《金寨縣農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》等配套文件。金寨縣旨在結(jié)合地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村實際特色基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、休閑農(nóng)業(yè)、電子商務(wù)四位一體鄉(xiāng)村發(fā)展格局，盤活農(nóng)村閑置宅基地和住宅，提升農(nóng)村土地資源的集約效能收益新質(zhì)效。此外，金寨縣為進一步完善農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押融資功能，不僅加大農(nóng)房抵押貸款利率、期限、額度、擔(dān)保、風(fēng)險控制等環(huán)節(jié)的創(chuàng)新扶持力度，而且還健全農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)抵押融資的價值評估、處置方式和風(fēng)險緩釋機制［6］。

（二）江西余江：村民自治模式下的余江樣板

余江區(qū)遵循“集體所有、村民自治，資格認(rèn)定、權(quán)益保障，審慎放活、賦能增收”的思路，統(tǒng)籌村莊實際、群眾需求、政策銜接等因素，以宅基地“三權(quán)分置”試點為主線，采取多方投入、權(quán)限下沉，合作共為、主體自治等舉措，在實現(xiàn)改革利益博弈格局向內(nèi)轉(zhuǎn)變的同時，打造出“以一改促六化”的余江宅改樣板。

1. 落實宅基地所有權(quán)的試點舉措

余江區(qū)根據(jù)產(chǎn)權(quán)與治權(quán)相結(jié)合的原則，進一步完備村民理事會制度組成架構(gòu)，出臺《鷹潭市余江區(qū)農(nóng)村集體組織選舉辦法》，打造村民理事會的2.0版——村組級集體經(jīng)濟合作社。在明晰集體經(jīng)濟合作社主體法律地位的同時出臺《關(guān)于規(guī)范組級農(nóng)村集體經(jīng)濟合作社對宅基地管理權(quán)責(zé)的通知》，明確其對農(nóng)村宅基地的處分權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)等12項權(quán)能。此外，余江區(qū)出臺《集體土地所有權(quán)變更登記到村集體經(jīng)濟合作社操作指南》的目的在于將關(guān)聯(lián)集體資產(chǎn)所有權(quán)權(quán)屬登記到經(jīng)濟合作社，以化解主體虛置問題［7］。在主體成員組織架構(gòu)選定方面，余江區(qū)注重顯化村民自治民主程序的正向指引作用，成員架構(gòu)組成中的理事長、理事、監(jiān)事等均由村民大會或是村民代表大會民主選舉產(chǎn)生，并輔之以必要的考核評比機制，激發(fā)村民自治主體的內(nèi)生驅(qū)動，實現(xiàn)主體價值意識的再生重構(gòu)。

2. 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的試點舉措

余江區(qū)在理順村落地緣自然分布與宗族血緣倫理相融交叉的基礎(chǔ)上，遵循“主體明晰、資格認(rèn)定，戶有所居、多元保障”的路徑思路，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上出臺了《集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定》等9項具體實施辦法。在主體明晰、資格認(rèn)定方面，文件不僅明晰了成員資格取得認(rèn)定的詳實舉措，以本村戶籍為原則性要求，以婚姻關(guān)系、收養(yǎng)關(guān)系、政策性移民等社會性因素為要素考量，并將在本村已然形成穩(wěn)定居所且非本村戶籍的外嫁女、入贅女婿、政策移民等人員納入成員資格取得認(rèn)定的范圍。而且文件中也明確成員資格滅失情形：自然死亡或符合法定情形被宣告死亡的；已然獲得其他集體經(jīng)濟組織成員資格的；已然消除為本集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)生活所需物質(zhì)條件的。在戶有所居、多元保障方面，余江區(qū)創(chuàng)新居所保障的多元實現(xiàn)形式。不僅采取集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建、統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、農(nóng)戶自建的方式滿足不同區(qū)位稟賦屬性的住房需求，而且采取“以時間換空間”的方式保障農(nóng)戶的基本居住權(quán)益，允許自愿退出農(nóng)村宅基地且已進城入鎮(zhèn)的農(nóng)戶在15年后持有效證明，返回原集體經(jīng)濟組織申請重獲宅基地農(nóng)戶資格權(quán)。

3. 適度放活宅基地使用權(quán)的試點舉措

余江區(qū)依據(jù)資源稟賦差異效應(yīng)理論，在試點實踐中通過流轉(zhuǎn)適度開禁、有償使用、改造利用、合作聯(lián)建、抵押貸款等舉措，創(chuàng)新宅基地使用權(quán)與農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)適度放活的多元實現(xiàn)形式，借以實現(xiàn)農(nóng)戶居所穩(wěn)定與賦能增收間的活性平衡。余江區(qū)在保證土地產(chǎn)權(quán)清晰與農(nóng)戶居所穩(wěn)定的前提下，利用試點先行的政策性優(yōu)勢，適度開禁現(xiàn)行法規(guī)的禁限性規(guī)定。既實現(xiàn)了宅基地流轉(zhuǎn)主體受讓范圍的縣域化，也在符合村莊空間布點編制總體規(guī)劃的前提下，由村集體組織通過規(guī)劃調(diào)節(jié)的方式，將因騰退復(fù)墾農(nóng)村閑置宅基地節(jié)余用地指標(biāo)的用途性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地，并以土地增減掛鉤為媒介性工具入市，變現(xiàn)流轉(zhuǎn)反哺改革。為進一步活化宅基地及其地上房屋的財產(chǎn)價值屬性，余江區(qū)還鼓勵并引導(dǎo)農(nóng)村宅基地的功能用途由單一穩(wěn)定性向多維復(fù)合型轉(zhuǎn)變。一是允許農(nóng)戶自建或合資聯(lián)建商業(yè)性住房或以租賃、入股折價、技術(shù)服務(wù)、提供勞務(wù)等方式發(fā)展鄉(xiāng)村旅居觀光、鄉(xiāng)村電商產(chǎn)業(yè)等新業(yè)態(tài)；二是基于破解“三農(nóng)”融資難題，滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信貸融資的金融需求。余江區(qū)以宅基地和農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)為標(biāo)的，探索設(shè)立農(nóng)房抵押貸款及風(fēng)險預(yù)估雙重機制，拓寬農(nóng)戶經(jīng)營主體融資新路徑，實現(xiàn)“不動產(chǎn)”向“活資本”轉(zhuǎn)變。

（三）湖北宜城：行政調(diào)控與村民自治復(fù)合模式下的宜城經(jīng)驗

宜城市基于化解農(nóng)村宅基地私益權(quán)屬價值張力與公益穩(wěn)定保障拉力之間矛盾的改革需求，在規(guī)章制度層面，先后頒行《宜城市農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》《宜城市關(guān)于推進農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的實施意見》《宜城市農(nóng)村宅基地有償使用辦法》《宜城市農(nóng)村宅基地有償退出辦法》《宜城市農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》等詳實制度組成，用以闡釋農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵精神與外延機制；在實踐探索階段，宜城市在農(nóng)村宅基地有償使用、有償退出、盤活流轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)，遵循“固前提、穩(wěn)基礎(chǔ)、活目的”（以落實宅基地所有權(quán)為前提、以保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)為基礎(chǔ)、以適度放活宅基地使用權(quán)為目的）的路徑思路，采取顯化民意、村組主體，資格認(rèn)定、居所保障，拓寬用途、盤活增收的創(chuàng)新舉措，進一步理順農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”間的內(nèi)部權(quán)屬本源關(guān)系與外部作用交互機制。在做實村民集體所有實質(zhì)化與居所保障穩(wěn)定化的前提基礎(chǔ)上，打造出以產(chǎn)權(quán)歸屬明晰化、用途流轉(zhuǎn)集約化、增收致富多維化為特色的宜城經(jīng)驗。

1. 落實宅基地所有權(quán)的試點舉措

宜城市基于“主體作為，詳實權(quán)責(zé)”的路徑之維，在以試點區(qū)域村民集體內(nèi)部組成建制和外部運行實際為考量要素的基礎(chǔ)上，不僅在《宜城市農(nóng)村宅基地管理辦法》《宜城市農(nóng)村宅基地制度改革村民自治辦法》等具體規(guī)章制度中引入自治協(xié)商、基層民主等頂層制度設(shè)計理念，借以落實農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（村民事務(wù)理事會或是宅基地管理委員會）在農(nóng)村宅基地規(guī)劃分配、抵押流轉(zhuǎn)、退出使用、審批監(jiān)管等方面的主體性地位，同時輔之以完備的規(guī)范性程序運行銜接機制，顯化集體經(jīng)濟組織在農(nóng)村宅基地管理方面的初始分配權(quán)、規(guī)劃主導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)、收回整治權(quán)、集體收益權(quán)等具體權(quán)束。以鶯河村為例，該村在推進農(nóng)村宅基地有償使用與自愿有償退出兩項試點銜接工作中，采取集體研究、組織執(zhí)行的方式，提升集體經(jīng)濟組織對農(nóng)村宅基地的管理水平。集體經(jīng)濟組織依法依規(guī)對超標(biāo)超占、一戶多宅等超出宅基地法定面積標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶征收遞進式有償使用費，并遵循取之于民、用之于村的原則，將其征收的宅基地有償使用費用于出資回購農(nóng)戶自愿退出的宅基地及其地上房屋［8］。

2. 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的試點舉措

宜城市基于“身份保障，權(quán)益平衡”的目標(biāo)導(dǎo)向，從平衡身份屬性認(rèn)定與居所保障穩(wěn)定間的相互關(guān)系出發(fā)，以農(nóng)戶身份資格認(rèn)定內(nèi)涵、規(guī)則明細(xì)、居所保障形式為切入點，探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的政策實質(zhì)與權(quán)能安排。從宜城宅改“三權(quán)分置”的試點文件中，不難發(fā)現(xiàn)，在探索農(nóng)戶身份資格的認(rèn)定內(nèi)涵上，宜城市將宅基地農(nóng)戶資格權(quán)界定為集體經(jīng)濟組織成員基于生存需求，從組織成員權(quán)中衍生出的一種極具身份專屬性的居住權(quán)。農(nóng)戶資格權(quán)認(rèn)定的內(nèi)涵基礎(chǔ)在于組織成員權(quán)。這就意味著農(nóng)戶身份資格認(rèn)定的內(nèi)涵基礎(chǔ)決定了宜城市在農(nóng)戶資格認(rèn)定上采取的是以本村戶籍為主，同時兼顧求學(xué)、務(wù)工、服役、服刑等特殊因素的復(fù)合型規(guī)則。在農(nóng)戶居所保障的實現(xiàn)形式上，宜城市是采取重新安排宅基地和開啟集中統(tǒng)建、聯(lián)建新型農(nóng)業(yè)人口聚居區(qū)的方式，實現(xiàn)農(nóng)戶居所穩(wěn)定的保障性需求。

3. 適度放活宅基地使用權(quán)的試點舉措

宜城市在探索適度放活宅基地使用權(quán)環(huán)節(jié)中的邏輯路向在于確權(quán)、擴能、盤活，逐步顯化農(nóng)村宅基地資產(chǎn)價值屬性，創(chuàng)新農(nóng)戶、村集體財產(chǎn)增收新質(zhì)效。宜城農(nóng)村宅改試點的破冰之舉在于農(nóng)村房地權(quán)屬的關(guān)系確權(quán)，在試點之初，基于化解長久以來因農(nóng)村土地管理滯后而引起農(nóng)村房地產(chǎn)權(quán)不晰、四至不清等問題的實際考量，采取“兩證合一，頒發(fā)不動產(chǎn)證”的方式，確保每宗宅地權(quán)屬清晰。然后在利用前期確權(quán)頒證以致產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，通過有償使用、轉(zhuǎn)途變能、跨域流轉(zhuǎn)、政策引導(dǎo)等方式，推動農(nóng)村宅基地單一居所保障性功能向居營二元并重功能過渡轉(zhuǎn)變。宜城推進農(nóng)村宅基地確權(quán)擴能的目的在于活化農(nóng)村閑置宅基地的資產(chǎn)經(jīng)濟性價值。因此，宜城市在結(jié)合農(nóng)村現(xiàn)狀實際的基礎(chǔ)上，健全宅基地流轉(zhuǎn)、租賃、自營等機制，打造出集觀光旅游、農(nóng)耕體驗、農(nóng)家餐飲為一體的田園綜合體抑或是以地入股的形式，與地方農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等外部社會資本主體合作，發(fā)展以“一村一品”為特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式。

（四）三地農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點改革的成效省察

制度改革的邏輯始點在于破壁壘、轉(zhuǎn)效能，提升其在矩陣場域聯(lián)動安排上的兼容適配性。探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革中的“統(tǒng)”與“放”是理順農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策意蘊內(nèi)涵與試點實踐外延的關(guān)鍵所在。通過三地試點實踐比較，雖然安徽金寨、江西余江與湖北宜城三地在探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點改革進程中改變了過去村落空間布點格局雜亂與農(nóng)村土地集約效能創(chuàng)收驅(qū)動不足的發(fā)展窘境，但三地在試點改革中的模式類型、試點舉措、適用契合度與風(fēng)險挑戰(zhàn)等方面存在較為明顯的差異性（見表1）。

對以行政調(diào)控為模塊核心的金寨模式而言，雖系借力于行政調(diào)控的優(yōu)勢性地位，既能在短時間內(nèi)實現(xiàn)試點改革聯(lián)動效應(yīng)的最大閾值，也能有效降低因試點改革實施不當(dāng)可能造成的對沖矛盾，但在適用契合度上，該種模式中的行政色彩貫穿始終，不僅會遏制集體經(jīng)濟組織“統(tǒng)”的機能重塑，而且會影響到不同區(qū)位條件下集體經(jīng)濟組織關(guān)于“放”的成效反饋。對以村民自治為模塊核心的余江樣板而言，其是以顯化鄉(xiāng)村自治的主體性地位，借以調(diào)動農(nóng)民參與宅基地“三權(quán)分置”改革的積極性與主動性，實現(xiàn)利益博弈格局的零和效應(yīng)。但在風(fēng)險控制上，僅以集體經(jīng)濟組織“統(tǒng)”的機能作用去應(yīng)對“放”的過程可能存在的風(fēng)險挑戰(zhàn)，實屬不妥。原因在于試點改革前期，余江區(qū)是借力于鄉(xiāng)賢能人、村規(guī)民約、示范帶頭等軟法規(guī)制的內(nèi)部效應(yīng)，實現(xiàn)“統(tǒng)”的機能重塑。但在放活農(nóng)村宅基地財產(chǎn)價值的探索環(huán)節(jié)中，集體經(jīng)濟組織所面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)大多來源于不特定多數(shù)市場經(jīng)濟主體聚集逐利所形成的外部效應(yīng)。若僅以集體經(jīng)濟組織在軟法規(guī)制層面上“統(tǒng)”的機能去應(yīng)對外部市場環(huán)境中的經(jīng)營風(fēng)險，不僅會極大地制約鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興適度規(guī)模效應(yīng)的形成與發(fā)展，而且也極易挫傷農(nóng)民個體參與改革聯(lián)動的積極性與主動性。對以行政調(diào)控與村民自治為復(fù)合模塊核心的宜城經(jīng)驗而言，在強化集體經(jīng)濟組織于宅基地“三權(quán)分置”范疇下“統(tǒng)”機能實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，以行政調(diào)控模式的風(fēng)險屏障作用為媒介，保障集體經(jīng)濟組織應(yīng)對農(nóng)村宅基地“放”的過程中所面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)。該種模式的制度優(yōu)勢在于融合前述金寨經(jīng)驗和余江樣板各自機能特性的基礎(chǔ)上，形成“1+1gt;2”的疊加優(yōu)勢。宜城市既注重顯化農(nóng)民集體經(jīng)濟組織在試點改革進程中的主體活性，強化“統(tǒng)”的機能，也突出強調(diào)在試點改革過程中應(yīng)以行政調(diào)控的公權(quán)特性作為信任背書，借以提升集體經(jīng)濟組織在探索農(nóng)村宅基地“放”的過程中應(yīng)對風(fēng)險沖突的抵御能力，實現(xiàn)強主體、強產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)。

三、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的法理透視

長久以來，在我國城鄉(xiāng)人口單向流動的格局作用下，農(nóng)村呈現(xiàn)出布局空殼化、資產(chǎn)閑置化、產(chǎn)業(yè)凋敝化的現(xiàn)狀。在此背景下，原先兩權(quán)分置范疇下農(nóng)村宅基地權(quán)能構(gòu)造上的封閉滯后成為制約宅基地居所穩(wěn)定與價值流通兩類機能并重實現(xiàn)的桎梏所在。金寨、余江和宜城作為中部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)試點的典型代表，在農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點進程中各有側(cè)重，亦在不同程度上化解各自實然困境，但在宅基地“三權(quán)分置”權(quán)能種類與架構(gòu)銜接之間卻存在人為機械割裂的弊端。

（一）落實宅基地所有權(quán)方面

宅基地所有權(quán)作為農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的本源性權(quán)利，旨在保障農(nóng)戶居所穩(wěn)定公平的基礎(chǔ)上，建構(gòu)宅基地效率價值體系，并為實現(xiàn)宅基地公平價值效應(yīng)最大化而服務(wù)。但從現(xiàn)行法規(guī)政策梳理及三地樣本實踐對比可知，宅基地農(nóng)民集體所有的法理內(nèi)涵與外延不晰是宅基地權(quán)束歸屬主體地位置于虛化的成因所在。而作為權(quán)束行使主體的集體經(jīng)濟組織在實踐中的多元形式性以及特別法人運行程序的機制性缺位，又進一步弱化了集體經(jīng)濟組織于宅基地權(quán)束行使方面的主體性地位。最終，宅基地所有權(quán)在具體權(quán)能架構(gòu)上呈現(xiàn)出虛置、弱化的狀態(tài)［9］。

《民法典》第261、262條與《土地管理法》第9、11條的立法構(gòu)造是以歸屬主體與行使主體垂直分離為構(gòu)成的邏輯脈絡(luò)［10］。宅基地所有權(quán)的歸屬主體為農(nóng)民集體，村集體經(jīng)濟組織和村委會作為行使主體，享有經(jīng)營管理權(quán)。但從民事主體本源性角度出發(fā)，現(xiàn)行民法典體系范疇下的自然人、法人、非法人組織等民事主體皆是以個體行為主義為核心的私益主體，而“村農(nóng)民集體所有”是計劃經(jīng)濟時代下的產(chǎn)物，是以整體行為主義為內(nèi)核的公益主體［11］。正因主體構(gòu)成的公益屬性與體系組成的私益屬性二者間的不適配，使農(nóng)民集體在法理體系中空負(fù)法律主體之名，卻無法律主體之實。從三地落實宅基地所有權(quán)的試點舉措來看，雖各有側(cè)重，卻存在“重權(quán)屬行使，輕權(quán)屬歸屬”的傾向。金寨和余江兩地雖然在落實宅基地所有權(quán)方面路徑迥異，但實質(zhì)均是對《民法典》第261條、《土地管理法》第11條立法原意的實踐遵循。如金寨縣雖已明確由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會依法行使宅基地所有權(quán)，但其地處皖西邊陲，不僅“八山半水一分田”的地貌特征決定了當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟結(jié)構(gòu)的單一薄弱性，而且在試點改革之初，金寨縣還是安徽省面積最大、人口最多的山區(qū)貧困縣，這也就意味著金寨縣域范圍內(nèi)絕大多數(shù)村莊并不具備村集體經(jīng)濟組織成立并發(fā)展的客觀條件。村民委員會因其組織形式的非經(jīng)濟屬性，在代為行使宅基地所有權(quán)的過程中自然無法激活村集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟職能效用的最大化。余江區(qū)雖然在整合村民理事會制度優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，通過構(gòu)造村組級集體經(jīng)濟合作社組織架構(gòu)的方式落實宅基地所有權(quán)，然而在具體操作規(guī)程上卻存在“輕歸屬，重行使”的傾向。從前述法規(guī)文本之義來看，村集體經(jīng)濟組織作為宅基地權(quán)束行使主體，所享有的是經(jīng)營管理權(quán)能。但從余江區(qū)所頒《集體土地所有權(quán)變更登記到村集體經(jīng)濟合作社操作指南》這一規(guī)范性文件名稱及其后續(xù)關(guān)聯(lián)操作內(nèi)容來看，在試點探索階段以將集體資產(chǎn)所有權(quán)權(quán)屬登記到集體組織名下的方式，而使作為宅基地權(quán)束行使主體的集體經(jīng)濟合作社成為法律意義上的宅基地所有權(quán)人，難免會有使農(nóng)民集體與村集體經(jīng)濟組織兩類概念歸于一體的跡象。

從《民法典》第263條文本之義來看，農(nóng)村宅基地是我國農(nóng)村集體所有土地組成構(gòu)造之一，受制“三級所有，組為基礎(chǔ)”這一政策要義影響，宅基地權(quán)束行使主體組織形式并不具備一元固然性，而多元形式性又使處分權(quán)能受限。以三地試點實際概況為例，三地雖已強化對農(nóng)村宅基地的規(guī)劃權(quán)、分配權(quán)、調(diào)整權(quán)等內(nèi)部處分權(quán)，但所涉指標(biāo)規(guī)劃權(quán)、用途轉(zhuǎn)變權(quán)等外部處分權(quán)能仍為基層政府所控。如前文所述，宅基地所有權(quán)的外部處分權(quán)能受限以及《民法典》第96條既未明了特別法人的“特別”之義，也未構(gòu)造出健全完備的組織運行架構(gòu)，成為宅基地收益權(quán)能效用最大化實現(xiàn)的桎梏障礙。三地雖以突破法規(guī)禁限性規(guī)定的先行之勢的方式，在改變過去農(nóng)村土地集約效能轉(zhuǎn)化不足的同時，實現(xiàn)了集體整體利益與農(nóng)戶個體利益兩者間的動態(tài)增收，看似起到了收益權(quán)能顯化激活的正向作用，但因處分權(quán)能外部效應(yīng)及與特別法人為之匹配的關(guān)聯(lián)運行機制兩相缺位，使得此種收益權(quán)能顯化作用既不具備市場應(yīng)然活性，亦不符合發(fā)展循環(huán)耦合性。

（二）保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)方面

宅基地農(nóng)戶資格權(quán)作為農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)性權(quán)利，旨在完善農(nóng)戶身份資格認(rèn)定取得、退出保留機制的基礎(chǔ)上，依法保障農(nóng)戶個體對適度放活農(nóng)村宅基地后所享有的財產(chǎn)性權(quán)利與管理性權(quán)利［12］。在繼續(xù)發(fā)揮兩權(quán)分置范疇體制下農(nóng)村宅基地居所穩(wěn)定機能的基礎(chǔ)上，去除宅基地使用權(quán)身份屬性的禁錮，在實化宅基地使用權(quán)用益物權(quán)屬性的同時予以規(guī)范宅基地自用及他用的利用行為。因此，借由農(nóng)戶資格權(quán)二元法權(quán)價值輻射效應(yīng)影響的實然考量，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)在詳實權(quán)能架構(gòu)安排上既要注重“面積法定，一戶一宅”的身份福利居住性保障，也應(yīng)保障農(nóng)戶個體基于成員身份資格而對既得或期得宅基地財產(chǎn)價值的支配性需求。

但從試點保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的樣本實踐舉措不難看出，借由宅基地農(nóng)戶資格權(quán)能法理論證定性不一，致使宅基地農(nóng)戶資格權(quán)呈現(xiàn)出權(quán)屬內(nèi)涵不清與種類外延不明的模糊狀態(tài)。加上試點審慎求穩(wěn)的思慮羈絆，金寨、余江和宜城三地在探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的外部表達(dá)形式及內(nèi)部權(quán)能構(gòu)造安排上存在“重形輕實”之意。無論是《金寨縣農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定暫行辦法》《余江區(qū)集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定》還是《宜城市關(guān)于推進農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的實施意見》，都僅以身份資格界定為界，采取“本村戶籍認(rèn)定為主，輔之以姻親收養(yǎng)、務(wù)工求學(xué)、政策移民”等關(guān)聯(lián)因素為考量的復(fù)合型判定標(biāo)準(zhǔn)，借以詳實宅基地農(nóng)戶資格認(rèn)定、取得、喪失等前置機制。

一方面，從金寨、余江與宜城三地所頒試點文件內(nèi)容中可知，試點地區(qū)既未明確已對宅基地形成事實占有支配狀態(tài)的農(nóng)戶于宅基地流轉(zhuǎn)前后所享有的使用管理權(quán)與規(guī)范管理權(quán)，也未明確雖未對宅基地形成事實占有支配力，但基于成員身份資格而對宅基地依法享有期待權(quán)能農(nóng)戶的取得請求權(quán)及退出請求權(quán)；而另一方面，從權(quán)能屬性架構(gòu)來源及三地農(nóng)戶資格保障試點實況來看，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)雖系集體成員權(quán)組成架構(gòu)之一，是保障集體成員實現(xiàn)居所安定的重要權(quán)利憑證，但更是集體成員基于成員身份資格而依法享有宅基地及其地上建筑物因豁免開禁流轉(zhuǎn)所成財產(chǎn)收益權(quán)的合法正當(dāng)性依據(jù)。從試點實況來看，金寨、余江與宜城三地在探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)保障試點實踐進程中存在高度同質(zhì)的保障傾向以及權(quán)能構(gòu)造的安排失衡。從保障傾向來看，三地基于戶有所居、居有所安考量，通過集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建、農(nóng)戶自建的多元舉措，實現(xiàn)農(nóng)戶身份居住穩(wěn)定性保障。從權(quán)能構(gòu)造安排來看，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革宗旨一是盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)，降低農(nóng)村宅基地使用冗積率；二是擴權(quán)賦能，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)性權(quán)利。因此，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)能構(gòu)造所涵收益屬性，既是農(nóng)戶對宅基地使用權(quán)依法享有收益權(quán)能的前提，也是農(nóng)戶基于宅基地而獲得土地增值收益及退出補償收益的保障。然而，以三地農(nóng)戶資格權(quán)試點探索實踐為樣本參照，無論是應(yīng)然狀態(tài)下的試點規(guī)范性文件還是實然狀態(tài)下的實踐現(xiàn)實概括，均存在農(nóng)戶資格權(quán)能構(gòu)造失衡的傾向，即三個試點地區(qū)是以宅基地農(nóng)戶身份資格認(rèn)定、取得、退出、保留等方面作為探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)保障試點環(huán)節(jié)的中心內(nèi)容，卻間接漠視了農(nóng)戶個體借由成員身份資格對豁免開禁后宅基地不同用途所享有的專屬身份收益權(quán)。

（三）適度放活宅基地使用權(quán)方面

宅基地使用權(quán)作為農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的物權(quán)性權(quán)利，旨在破除原先宅基地所有權(quán)-使用權(quán)范疇體系下農(nóng)村宅基地身份性對財產(chǎn)性的制度束縛，在賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)性權(quán)利的同時，予以本集體經(jīng)濟組織以外的其他適格民事主體一定的自主經(jīng)營權(quán)，借以盤活集體經(jīng)濟，實現(xiàn)活業(yè)、活村、活人的鄉(xiāng)村振興之路。依從《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題》《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》等規(guī)范性中央政策文件所涵旨?xì)w要義，中央政府基于兩權(quán)分置視角下宅基地使用權(quán)制度所生功能變遷邏輯的實然考量，對“三權(quán)分置”視閾下宅基地使用權(quán)之私益物權(quán)價值回歸所采變革舉措為“適度”與“放活”［13］。

如前所析，《民法典》第362條與《土地管理實施條例》第36條已然明確農(nóng)村宅基地系為農(nóng)戶建造有住宅及其關(guān)聯(lián)附屬生產(chǎn)生活設(shè)施所需的土地。依此法律要義出發(fā)，“適度”系“三權(quán)分置”背景下宅基地使用權(quán)私益物權(quán)屬性價值回歸顯化所應(yīng)遵循的底線之維。在保證農(nóng)村宅基地集體住宅建設(shè)性用地性質(zhì)不變的前提下，以市場化機制作為載體媒介，盤活農(nóng)村宅基地存量與增量間的增值收益。而這也從側(cè)面釋明了“適度”本身所蘊含的旨?xì)w要義在于“穩(wěn)”，即在“三權(quán)分置”范疇體制下宅基地的首要功能用途仍為居所穩(wěn)定。然而以三地試點樣本實踐為參照考量，宅基地流轉(zhuǎn)受讓主體身份范圍過于“適度性”限制，難免會產(chǎn)生些許不利影響。雖然金寨、余江與宜城三地在其試點過程中已將宅基地流轉(zhuǎn)范圍擴大至本屬區(qū)（縣）范圍內(nèi)，看似是流轉(zhuǎn)空間范圍的擴大化，但從三地的試點方案可知，三地是將宅基地流轉(zhuǎn)受讓主體或承租主體限定為縣域區(qū)屬規(guī)劃以內(nèi)，本屬集體經(jīng)濟組織成員以外的其他集體經(jīng)濟組織成員。盡管農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》中予以禁止性規(guī)定，明確不許城市資本下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建造別墅大院及私人會館。但須注意的是，其并未明確禁止城市資本及其他城鎮(zhèn)適格主體參與宅基地流轉(zhuǎn)。三地所處的地理區(qū)位條件決定了縣域經(jīng)濟具備經(jīng)濟體量小、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分布單一、商業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱等特性，這就意味著將縣域及以上的其他適格社會經(jīng)濟主體排除在宅基地流轉(zhuǎn)身份范圍之外，即縣域經(jīng)濟的特性影響使得“適度”放活最終轉(zhuǎn)為隱形限制。

而如后者所析，“放活”則為宅基地使用權(quán)私益物權(quán)屬性價值回歸顯化所應(yīng)沿循的主線之路。以宅基地使用權(quán)用益物權(quán)的占有、使用、收益等具體權(quán)能因素為正向激勵效用，在市場引導(dǎo)機制作用下，或采取債權(quán)性宅基地使用權(quán)的方式，或采取物權(quán)性宅基地使用權(quán)的方式，拓寬農(nóng)村宅基地用途路徑范圍，實現(xiàn)財產(chǎn)性收入增加的目標(biāo)。以“放活”試點實踐來看，三地雖系中部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)不同地理行政區(qū)劃，但在“放活”宅基地使用權(quán)試點舉措選擇上卻同時兼具農(nóng)村宅基地用益物權(quán)的債權(quán)屬性與物權(quán)屬性，即以圍繞農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)租賃和抵押貸款兩個方向，做實農(nóng)家自營與合作共營兩種模式。如前文所述，“三權(quán)分置”下農(nóng)村宅基地的首要用途安排仍為居住穩(wěn)定性。從宅基地流轉(zhuǎn)租賃來看，無論是農(nóng)戶自營還是以投資、入股、租賃等合作形式而成的鄉(xiāng)村旅游服務(wù)產(chǎn)業(yè)，均涉及宅基地功能用途的轉(zhuǎn)變。但從金寨、余江兩地關(guān)于農(nóng)村宅基地流為內(nèi)容的試點文件可知，雖已明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益在村集體經(jīng)濟組織和原宅基地使用權(quán)者間進行合理分配，但尚未明確流轉(zhuǎn)收益以何種土地用途進行分配，即按照集體住宅性建設(shè)用地還是集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行分配。從抵押貸款來看，三地雖均支持農(nóng)戶以農(nóng)房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)為抵押擔(dān)保物向金融機構(gòu)申請抵押貸款，但對集體成員以外其他因投資、入股、租賃等因素所形成的宅基地流轉(zhuǎn)受讓經(jīng)營主體抑或是農(nóng)房承租主體，其是否能以宅基地地上建筑物所有權(quán)或使用權(quán)進行融資貸款并未予以明確規(guī)定。

四、未來農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的基本思路

黨的二十大報告指出，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。深化農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革是破解農(nóng)民日益增長的財產(chǎn)性需求與兩權(quán)分置范疇下宅基地使用權(quán)制度構(gòu)造安排不匹配、不兼容問題的前提所在。針對三地農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點問題，未來改革既要兼顧公平與效率間的平衡，理順“三權(quán)”內(nèi)部權(quán)屬層級關(guān)系，在落實宅基地所有權(quán)與農(nóng)戶資格居住保障的基礎(chǔ)上，放活宅基地使用權(quán)所涵財產(chǎn)之義；也要統(tǒng)籌穩(wěn)定與發(fā)展間的平衡，沿循宅基地擴權(quán)賦能的路徑之維，審慎推進農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的平穩(wěn)運行［14］。

（一）落實宅基地所有權(quán)的改革思路

宅基地所有權(quán)作為宅基地“三權(quán)分置”體系構(gòu)成中的本源性權(quán)利，兼顧保障與財產(chǎn)功能的并重和平衡。落實宅基地所有權(quán)是化解“兩權(quán)分置”范疇下宅基地所有權(quán)主體虛化與弱化問題的邏輯回應(yīng)。因此，對于落實宅基地所有權(quán)制度的改革思路而言，可從組織成員權(quán)與所有權(quán)的權(quán)能制度兩個維度出發(fā)，進一步明晰宅基地集體所有權(quán)在“三權(quán)分置”范疇下的本源性地位，筑牢“三權(quán)”內(nèi)部體系的邏輯底線。其一，應(yīng)以構(gòu)建權(quán)能詳實的集體組織成員權(quán)制度為“點”目標(biāo)，以宅基地所有權(quán)保障功能取向的實現(xiàn)為“面”目標(biāo)，做實宅基地集體所有權(quán)在構(gòu)成體系中“統(tǒng)”的機能。其二，應(yīng)以健全農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)的處分及收益權(quán)能制度為脈絡(luò)始點，以實現(xiàn)宅基地所有權(quán)財產(chǎn)功能取向為“線”目標(biāo)的私益物權(quán)體系，強化宅基地集體所有權(quán)在盤活利用中“放”的機能。

1. 構(gòu)建權(quán)能詳實的集體組織成員權(quán)制度

宅基地農(nóng)戶資格權(quán)系屬集體組織成員權(quán)于集體住宅建設(shè)性用地方面的權(quán)利再現(xiàn)。其一，誠如三地農(nóng)戶資格權(quán)試點顯示，集體經(jīng)濟組織成員身份是宅基地農(nóng)戶資格權(quán)取得、喪失的前提基礎(chǔ)；其二，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)能實現(xiàn)范圍是以集體經(jīng)濟組織內(nèi)部為界，是對集體經(jīng)濟組織成員特定身份利益的直接支配，超出集體經(jīng)濟組織范圍以外并無實然意義；其三，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)能依據(jù)包括成文法上的直接性規(guī)定，但囿于不同地域范圍集體經(jīng)濟組織的異質(zhì)性，各集體內(nèi)部的自治規(guī)定和民約習(xí)慣也是農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)能依據(jù)?？梢?，這與集體組織成員的確權(quán)依據(jù)基本一致。因此，構(gòu)建權(quán)能詳實的集體組織成員權(quán)制度，既是強化組織成員內(nèi)部的身份認(rèn)同，化解主體虛化問題的重要舉措［15］，也是明確宅基地農(nóng)戶資格權(quán)權(quán)源屬性與權(quán)能范圍的正當(dāng)性依據(jù)。

一是意見征詢代表權(quán)。集體經(jīng)濟組織內(nèi)部可由2～5戶推選一名成員代表，用以征詢組織成員在涉及組織整體利益及個人利益時的意見建議，并在成員大會或成員代表上予以合理表達(dá)。二是事務(wù)知情質(zhì)詢權(quán)。集體組織成員作為集體經(jīng)濟組織的一份子，有權(quán)知悉了解與集體經(jīng)濟組織投資狀況、運行狀況、財務(wù)狀況相關(guān)聯(lián)的決議內(nèi)容并有權(quán)對關(guān)聯(lián)決議內(nèi)容提出質(zhì)詢。三是效力待定決議的追認(rèn)權(quán)或撤銷權(quán)。對于未經(jīng)組織內(nèi)部民主程序?qū)彶闆Q議通過而擅自以集體經(jīng)濟組織名義對外活動所產(chǎn)生的決議，當(dāng)相對人請求確認(rèn)效力時，經(jīng)集體成員過半數(shù)通過或經(jīng)成員代表三分之二多數(shù)通過的，可予以追認(rèn)或撤銷。四是權(quán)益損害救濟權(quán)。當(dāng)組織內(nèi)部存在損害組織成員合法權(quán)益事由時，可參照公司股東代表訴訟制，由成員先行請求集體經(jīng)濟組織以作為或不作為的方式恢復(fù)履行，但因集體經(jīng)濟組織怠于履行或不履行的，應(yīng)予準(zhǔn)許成員以個人名義向人民法院提起訴訟。

2. 健全農(nóng)村宅基地所有權(quán)的處分及收益權(quán)能制度

集體經(jīng)濟組織雖系特別法人，但因三提五統(tǒng)及農(nóng)業(yè)稅費取消而使集體經(jīng)濟組織所具“統(tǒng)”的機能弱化。同時，三地試點宅基地處分權(quán)能屬性受限而使收益權(quán)能受到影響，致使集體經(jīng)濟組織作為宅基地所有權(quán)的行使主體地位歸于弱化。因此，需以如下制度機制的構(gòu)建，充實集體經(jīng)濟組織作為宅基地所有權(quán)行使主體所應(yīng)享有的處分及收益權(quán)能。

一是建立村莊土地用途自主規(guī)劃及備案監(jiān)查機制［16］。由集體經(jīng)濟組織在依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的前提下，以村莊現(xiàn)有及將有人口居住狀況、現(xiàn)有存量土地用途類型分布及將有增量土地規(guī)劃用途為參照，合理編排以住宅性建設(shè)用地、經(jīng)營性建設(shè)用地及公益性建設(shè)用地為構(gòu)成的村莊土地集約利用規(guī)劃，在報送鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審查備案的同時還應(yīng)以規(guī)劃作為實踐基準(zhǔn)參照，健全常態(tài)土地用途使用巡查機制。二是建立個體與集體間的利益關(guān)聯(lián)機制。農(nóng)戶個體的二重身份屬性關(guān)系決定了其不僅對宅基地地上房屋享有獨立的所有權(quán)，而且可基于成員身份對宅基地享有無償?shù)氖褂脵?quán)。一方面，應(yīng)予保障集體成員基于身份資格所享有的對集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)收益的分配請求權(quán)，強化集體成員在組織財產(chǎn)收益上的身份認(rèn)同；另一方面，應(yīng)予強化集體組織對農(nóng)村宅基地的收回作為管理權(quán)，即對于超出宅基地功能用途有礙居所安定或村莊布點規(guī)劃的不當(dāng)使用行為，集體經(jīng)濟組織有權(quán)要求關(guān)聯(lián)行為主體恢復(fù)土地原狀后予以收回或自行收回后因土地整治恢復(fù)所支出費用，有權(quán)請求該使用主體予以支付。三是健全集體土地增值溢價提取機制。因農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、租賃、入市等形式所產(chǎn)生的溢價增值收益，可由集體經(jīng)濟組織以內(nèi)部決議的形式，提取溢價增值本金的15%，用以維持集體經(jīng)濟組織日常公益設(shè)施及活動支出。

（二）保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的改革思路

與宅基地所有權(quán)或使用權(quán)的物權(quán)屬性不同的是，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)是一項兼具身份屬性與財產(chǎn)屬性的復(fù)合型權(quán)利。宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的身份屬性在于農(nóng)民可用集體組織成員身份，以農(nóng)戶的名義向本集體組織申請取得宅基地，實現(xiàn)居者有其屋的保障性需求；而就宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的財產(chǎn)屬性而言，無論是農(nóng)戶自行流轉(zhuǎn)還是合作盤活，宅基地農(nóng)戶資格的身份屬性系屬農(nóng)民依法享有占領(lǐng)管理權(quán)能、收益獲取權(quán)能的前提依據(jù)。因此，對于保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的改革思路而言，應(yīng)從權(quán)能架構(gòu)與保障機制兩個路徑出發(fā)，實現(xiàn)農(nóng)戶資格權(quán)兩類價值屬性在體系架構(gòu)中的均衡狀態(tài)。其一，以充實宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)能架構(gòu)為靶向，明確兩類價值屬性的權(quán)能種類；其二，以健全農(nóng)戶資格權(quán)關(guān)聯(lián)運行機制為保障，助力宅基地農(nóng)戶資格權(quán)能價值實現(xiàn)的規(guī)范顯化。

1. 充實宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)能架構(gòu)

一是分配請求權(quán)，為農(nóng)戶資格權(quán)的保障權(quán)能。既要保障農(nóng)戶基于成員身份資格而依法無償取得法定面積標(biāo)準(zhǔn)的集體住宅性建設(shè)用地，用以建造自有住宅居所的實際取得權(quán)［17］，也應(yīng)設(shè)定尚未實際取得卻存取得資格或于法定面積標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)仍存居住擴建需求農(nóng)戶的優(yōu)先受讓期待權(quán)。二是占有管理權(quán)，為農(nóng)戶資格權(quán)的管理權(quán)能。一方面，當(dāng)資格權(quán)人與使用權(quán)人系屬同一農(nóng)戶時，應(yīng)以村規(guī)民約、集體章程的形式，強化農(nóng)戶資格權(quán)人的自我管理約束。當(dāng)資格權(quán)人與使用人相分離時，農(nóng)戶資格權(quán)人應(yīng)以合同的相對性原理，強化對宅基地使用權(quán)人利用行為的直接監(jiān)督權(quán)；另一方面，還須明確農(nóng)戶對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限屆滿時的自動收回權(quán)，以此保障農(nóng)戶資格權(quán)的圓滿狀態(tài)。三是收益獲取權(quán)，為農(nóng)戶資格權(quán)的財產(chǎn)權(quán)能。不僅要賦予農(nóng)戶基于豁免開禁流轉(zhuǎn)增值的獨家收益權(quán)能及共享收益權(quán)能，而且應(yīng)詳實因主動退出、被動征地等情形下的補償收益權(quán)。四是損害救濟權(quán)，為農(nóng)戶資格權(quán)的保障權(quán)能。既要借鑒楓橋經(jīng)驗?zāi)Ｊ较碌娜罕娮灾?，暢通村莊內(nèi)部異議糾紛申訴處理渠道，保障農(nóng)戶資格人的非訟申請權(quán)，也應(yīng)顯化司法裁決機制下的公正裁量，明確農(nóng)戶資格權(quán)益糾紛受理裁決機制，保證農(nóng)戶資格權(quán)人的訴訟提起權(quán)［18］。

2. 健全農(nóng)戶資格權(quán)關(guān)聯(lián)運行機制

一是構(gòu)建農(nóng)戶資格權(quán)能實現(xiàn)機制。農(nóng)戶資格權(quán)能實現(xiàn)機制的核心在于居所安定保障，對于資格權(quán)與使用權(quán)全部或部分退出的農(nóng)戶，應(yīng)以集中統(tǒng)建聯(lián)建安置小區(qū)、農(nóng)民公寓或商品購房補貼的方式保障農(nóng)戶資格居所安定權(quán)能實現(xiàn)；對于尚未取得宅基地且依法取得農(nóng)戶資格權(quán)的農(nóng)戶，應(yīng)以明確此類成員于居住聚合區(qū)等安置項目中的房屋或宅基地的優(yōu)先配給權(quán)。二是構(gòu)建農(nóng)戶資格權(quán)益退出保留恢復(fù)機制。對于固定期限內(nèi)全部或部分退出農(nóng)戶資格權(quán)，因客觀或自身過失原因所致而使居所不穩(wěn)且有礙生活的農(nóng)戶，可向集體經(jīng)濟組織申請恢復(fù)宅基地農(nóng)戶資格權(quán)以作居所穩(wěn)定保障之用；因自愿有償退出的，應(yīng)以參照申請之日同期銀行貸款利率，向集體經(jīng)濟組織足額或分期返還退出補償本金及利益。三是構(gòu)建農(nóng)戶資格權(quán)人行權(quán)審查規(guī)范機制［19］。明確集體經(jīng)濟組織以主體審查規(guī)范職能，強化對農(nóng)戶資格居所保障權(quán)能及流轉(zhuǎn)利用權(quán)能行使的實質(zhì)審查，以防因農(nóng)戶資格權(quán)利濫用而造成農(nóng)村宅基地資源的二次閑置浪費。一方面，集體經(jīng)濟組織既要對農(nóng)戶所提交的書面居所證明材料真?zhèn)芜M行核實查驗，也要對材料載明居所位置、產(chǎn)權(quán)主體及使用狀況進行實地勘察驗核；另一方面，不僅要強化集體經(jīng)濟組織于宅基地流轉(zhuǎn)期限內(nèi)對流轉(zhuǎn)受讓主體利用行為的間接監(jiān)督管理權(quán)，即審查是否存在違法違規(guī)改變農(nóng)村宅基地土地用途或侵占耕地的行為，還應(yīng)強化對農(nóng)戶資格權(quán)人是否存在權(quán)利濫用、肆意處分宅基地及其地上房屋行為的直接監(jiān)督管理權(quán)。

（三）適度放活宅基地使用權(quán)的改革思路

宅基地使用權(quán)作為宅基地“三權(quán)分置”范疇下去除身份禁錮屬性的用益物權(quán)，旨在補全私益物權(quán)構(gòu)造模式下收益權(quán)能缺位狀態(tài)。“放活”的主線意蘊在于拓寬主體限定范圍的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)宅基地使用權(quán)在期限范圍內(nèi)的市場化應(yīng)用，需要市場以無形之手逐步顯化宅基地使用權(quán)于資源配置中的物權(quán)價值；“適度”的底線要義在于應(yīng)以審慎的行為舉措推進宅基地使用權(quán)的“放活”流轉(zhuǎn)，這就需要國家以有形之手予以必要的規(guī)制防范。因此，對于適度放活宅基地使用權(quán)的改革思路而言，可從擴權(quán)與轉(zhuǎn)途兩個方向出發(fā)，實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的“適度”與“放活”。其一，以宅基地使用權(quán)之?dāng)U權(quán)制度構(gòu)造為脈絡(luò)。在不改變宅基地使用權(quán)原用途的前提下，在擴大主體與客體二者權(quán)利范圍的基礎(chǔ)上，輔之以必要的程序限定機制用以規(guī)范。其二，以農(nóng)村宅基地之轉(zhuǎn)途制度構(gòu)造為突破。在改變宅基地一定期限范圍內(nèi)的土地用途的前提下，參照集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)則進行盤活流轉(zhuǎn)，以實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的“放活”。

1. 宅基地使用權(quán)之?dāng)U權(quán)制度構(gòu)造

在主體身份范圍上，宅基地使用權(quán)主體系已不具成員身份資格之限。兩權(quán)分置體制下身份屬性與財產(chǎn)屬性的雜糅是束縛宅基地使用權(quán)之物權(quán)屬性的現(xiàn)實桎梏?！叭龣?quán)分置”下的宅基地使用權(quán)人既可以是本集體經(jīng)濟組織成員，也可以是符合流轉(zhuǎn)條件的其他集體經(jīng)濟組織成員、城鎮(zhèn)居民抑或工商資本主體。

在客體范圍上，宅基地使用權(quán)系為物債二分用途下的期限性權(quán)利。以租賃形式所成的債權(quán)性宅基地使用權(quán)可參照租賃合同期限最長不超過20年的規(guī)定，設(shè)定流轉(zhuǎn)剩余期限為6個月以上20年以下；以出讓、抵押等流轉(zhuǎn)形式所成的物權(quán)性宅基地使用權(quán)可參照國有建設(shè)用地出讓期限之用途規(guī)定，設(shè)定物權(quán)性宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)最長期限為70年。此處需闡明的是，70年最長期限時效設(shè)定旨在為流轉(zhuǎn)受讓主體于主觀認(rèn)知層面上形成穩(wěn)定可靠的權(quán)利預(yù)期認(rèn)知，可由農(nóng)戶與受讓主體在實踐環(huán)節(jié)具體協(xié)商敲定流轉(zhuǎn)期限的時效區(qū)間。

在程序設(shè)定機制上，無論是債權(quán)性宅基地使用權(quán)還是物權(quán)性宅基地使用權(quán)的初始流轉(zhuǎn)登記機制設(shè)定，亦宜采取登記生效主義［20］。與承包地登記對抗主義所涵之義迥異的是，依“房隨地走”的法理邏輯，若采用對抗主義之論，到物權(quán)性宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限屆滿之日，地上建筑所有權(quán)會隨宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移而發(fā)生轉(zhuǎn)移，不利于房屋產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利保護。就權(quán)利內(nèi)容而言，只要在流轉(zhuǎn)剩余期限之內(nèi)，債權(quán)性質(zhì)或物權(quán)性質(zhì)的使用主體既可自行占有、使用和收益，也可再行流轉(zhuǎn)，但對于債權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)再流轉(zhuǎn)，還需征得農(nóng)戶資格權(quán)人的事前同意或事后追認(rèn)。此外，還應(yīng)明確兩種類型宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限屆滿后地上建筑物的處置問題。對物權(quán)性宅基地使用權(quán)而言，地上建筑所有權(quán)歸屬可由農(nóng)戶與受讓主體協(xié)議折價，未能達(dá)成合意的，可按物的歸屬的一般性理論處理；對債權(quán)性宅基地使用權(quán)而言，雖不涉及地上建筑所有權(quán)歸屬變動，但因建筑裝修裝飾工程而產(chǎn)生的增值收益，亦可參照前述規(guī)定處理。

2. 農(nóng)村宅基地之轉(zhuǎn)途制度構(gòu)造

農(nóng)村宅基地之轉(zhuǎn)途制度意在以一定期限為界，將村莊現(xiàn)有存量宅基地整體用途轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，再以農(nóng)戶需求為據(jù)進行切割分化。繼而，參照集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)則，放活宅基地用途［21］。

在主體范圍上，轉(zhuǎn)途制度規(guī)程下的主體范圍不同于前述擴權(quán)制度與集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)則下的農(nóng)民、集體與社會主體間的二重關(guān)系，而是涉及農(nóng)戶、集體與社會主體間的三重關(guān)系，即由作為實質(zhì)轉(zhuǎn)出主體的農(nóng)戶與社會主體就初始流轉(zhuǎn)之詳實細(xì)節(jié)達(dá)成合意，集體經(jīng)濟組織雖系形式轉(zhuǎn)出主體，但可對初始流轉(zhuǎn)的用途處置、價格、流轉(zhuǎn)方式等環(huán)節(jié)實施必要的監(jiān)督。

在客體范圍上，系為暫時期限時效下的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，即參照國有土地出讓用途之時效規(guī)定，將村莊現(xiàn)有存量宅基地整體轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地，再依農(nóng)戶自身實況進行切割細(xì)化。但應(yīng)注意的是，集體經(jīng)濟組織僅對此類土地轉(zhuǎn)途享有形式意義上的所有權(quán)。在尚未設(shè)計出租、抵押、出讓等流轉(zhuǎn)方式之前，農(nóng)戶可依原土地用途繼續(xù)使用居住。

在程序設(shè)定機制上，對于初始流轉(zhuǎn)登記機制選定，宜采用前述擴權(quán)制度構(gòu)造之登記生效主義。雖不予強制性規(guī)定，但須注明的是未予登記的，不影響合同效力，僅不發(fā)生物權(quán)變動效力則應(yīng)在登記薄上載明流轉(zhuǎn)用途。對于初始流轉(zhuǎn)之方式、期限、用途、價格等合同具體內(nèi)容條款，集體組織雖不是真正的合同相對方，但作為土地所有權(quán)的行使主體，可以土地區(qū)位、流轉(zhuǎn)用途、地上建筑結(jié)構(gòu)等因素為參照考量，確立基準(zhǔn)地價。對于流轉(zhuǎn)權(quán)利義務(wù)設(shè)定，受讓主體在享有土地出讓、租賃、抵押等形式的再次流轉(zhuǎn)權(quán)的同時，應(yīng)嚴(yán)恪合同義務(wù)，不得違法違規(guī)改變土地記載用途，用以興建別墅大院或私人會館。對于流轉(zhuǎn)期限屆滿后地上建筑物及土地用途轉(zhuǎn)變處置問題，前者亦可參照擴權(quán)制度構(gòu)造下物權(quán)性宅基地使用權(quán)關(guān)于地上建筑物所有權(quán)歸屬之規(guī)定，而后者應(yīng)在暢通集體經(jīng)營性建設(shè)用地與住宅性建設(shè)用地暢通轉(zhuǎn)化機制的基礎(chǔ)上，將期滿轉(zhuǎn)途自主決策權(quán)交由農(nóng)戶自行考量決定。

五、結(jié)語

“三權(quán)分置”作為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的法理構(gòu)造，旨在化解農(nóng)民集體及經(jīng)濟組織主體地位虛化、弱化問題的基礎(chǔ)上，破解兩權(quán)分置范疇下因主體取得身份屬性之封閉性限定而使財產(chǎn)客體流轉(zhuǎn)屬性之收益性受限的制度之礙。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革中，落實宅基地所有權(quán)的法權(quán)意蘊在于收益、處分權(quán)能的建構(gòu)回歸，亦可強化宅基地所有權(quán)在兩權(quán)派生關(guān)系中“統(tǒng)”的機能；保障農(nóng)戶資格權(quán)與適度放活宅基地使用權(quán)的法權(quán)意蘊在于保障宅基地居住安定用途的基礎(chǔ)上，釋放宅基地使用權(quán)之私益物權(quán)屬性于市場經(jīng)濟活動中的財產(chǎn)性價值，實現(xiàn)宅基地使用權(quán)在“三權(quán)”交互關(guān)系中“放”的機能。

金寨、余江與宜城三地改革都存在人為機械割裂“三權(quán)”內(nèi)部權(quán)屬銜接關(guān)系上的有機適配性之弊。因此，未來改革應(yīng)科學(xué)構(gòu)建集體成員制度，強化成員集體身份認(rèn)同并健全集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理權(quán)能之收益、處分權(quán)，充實宅基地所有權(quán)；以農(nóng)戶居所安定保障為基準(zhǔn)，詳實農(nóng)戶資格權(quán)于保障、收益、管理等方面的權(quán)能機制，輔之以必要的實現(xiàn)、恢復(fù)、審查機制，充實農(nóng)戶資格權(quán)；以宅基地使用權(quán)私益物權(quán)屬性圓滿為目的，建構(gòu)“適度放活”范疇下的擴權(quán)與轉(zhuǎn)途制度，充實宅基地使用權(quán)?？傊?，在平衡宅基地“三權(quán)分置”改革背景下多重主體權(quán)益保障的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)活業(yè)、活村、活人的鄉(xiāng)村振興之路。

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［6］ 金寨縣人民政府.金寨縣人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)金寨縣農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法的通知［EB/OL］.［2023-09-18］. https：//www.ahjinzhai.gov.cn/public/6596411/35799319.html.

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（責(zé)任編輯：顏 莉）