趙瑞瑞

摘 要：文章通過總結(jié)河南省高速公路投融資模式的發(fā)展歷程，分析總結(jié)投融資面臨的造價高、收益水平低、補助資金有限、財政配套能力不足等問題。結(jié)合目前新機制的相關(guān)政策文件，提出后續(xù)采用新機制和專項債模式的要求，并提出爭取各類資金支持、探索政策創(chuàng)新、開展市場測試、鼓勵民營企業(yè)參與等相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：投融資 新機制 專項債 政策創(chuàng)新 市場測試

中圖分類號：F127? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）06-135-02

引言

我國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)經(jīng)過多年的發(fā)展，取得了重大的成就，路網(wǎng)規(guī)模不斷完善擴(kuò)大，公路等級不斷提高，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能力和水平不斷提升。高速公路作為綜合交通體系中的骨干路網(wǎng)，更是從無到有，快速發(fā)展，目前路網(wǎng)規(guī)模全球第一。受宏觀經(jīng)濟(jì)及政策環(huán)境等因素的影響，土地等外部剛性約束逐步增強，高速公路造價水平不斷提升，項目收益無法覆蓋建設(shè)運營成本，資金缺口不斷加大，高速公路發(fā)展面臨較大阻礙和考驗。筆者旨在通過對河南省高速公路投融資模式進(jìn)行分析，指導(dǎo)推動投融資體系的優(yōu)化與發(fā)展。

一、投融資發(fā)展歷程

從連霍高速開封至鄭州段1994年底建成通車開始，河南省高速公路已發(fā)展近30年，投融資模式可分為三個階段。

（一）傳統(tǒng)模式階段（2014年及以前）

2014年以前，河南省高速公路建設(shè)主要采用傳統(tǒng)的BOT模式和政府收費還貸模式實施。

1.傳統(tǒng)的BOT模式。根據(jù)河南省政府出臺的《關(guān)于深化交通建設(shè)管理體制改革的通知》（豫政[2003]10號），由省轄市政府負(fù)責(zé)實施，選擇投資主體負(fù)責(zé)項目建設(shè)、運營。

2.收費還貸模式。河南省共建設(shè)收費還貸高速公路3034.9公里，其中河南省收費還貸中心（現(xiàn)為河南交通投資集團(tuán)有限公司）管理建設(shè)2944.7公里、洛陽市政府50公里、河南省交通事業(yè)發(fā)展中心40.2公里。

根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》第三十五條，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券，除此之外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，政府收費還貸模式終止。

（二）PPP和專項債券階段（2015——2019年）

1.PPP模式。從2015年開始，河南省依托PPP政策（2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查前的PPP模式）實施高速公路項目。由于當(dāng)時的待建項目幾乎全部位于“三山一灘”等貧困地區(qū)，項目建設(shè)投資高、車輛通行費收入低，財務(wù)效益較差、社會效益好。經(jīng)研究分析，采用“凈地+20%”的可行性缺口補助模式，由中標(biāo)社會資本方負(fù)責(zé)融資、建設(shè)，并獨自承擔(dān)運營風(fēng)險。

2.專項債券。依據(jù)《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》（財預(yù)〔2017〕97號）[1]，從2017年起河南省政府累計發(fā)行收費公路專項債券252億元，其中：2017年50億元、2018年52億元、2019年150億元。

（三）創(chuàng)新模式階段（2020——2023年）

隨著PPP和專項債模式的實施，省本級及各地市財政空間不斷壓縮，繼續(xù)采用原模式推進(jìn)難度較大，河南省探索提出采用特許經(jīng)營（BOT或BOT+EPC）模式，創(chuàng)新體制機制，精簡工作流程，撬動社會資金參與高速公路項目建設(shè)。

二、投融資面臨問題

（一）項目收益水平降低

隨著區(qū)域綜合交通網(wǎng)絡(luò)不斷完善，項目交叉工程多、工程量不斷增大，主要材料價格、征地拆遷費用等不斷提高，項目建設(shè)成本大幅攀升。目前，河南省平原地區(qū)雙向四車道高速公路單位造價超1.1億元/千米，相同技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的山區(qū)項目單公里造價則更高。但是，收費年限、政府定價的車輛通行費標(biāo)準(zhǔn)多年來一直沒有調(diào)整，項目收入難以覆蓋建設(shè)運營成本，存在資金缺口。

（二）可爭取補助資金有限

依據(jù)《車輛購置稅收入補助地方資金管理暫行辦法》（財建〔2021〕50號），目前河南省可申請補助資金的新建高速公路僅有一條，補助標(biāo)準(zhǔn)為建安費30%且不高于4000萬元/千米。項目建設(shè)成本1.9億元/千米，扣除補助資金后建設(shè)成本為1.5億元/千米，造價水平仍然很高。從補助項目數(shù)量和補助資金規(guī)模占比看，河南省可爭取的補助資金是有限的。

（三）地市財政配套能力不足

面對嚴(yán)峻復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢，同時疊加疫情、水災(zāi)等多重因素影響，河南省各地市財政收入趨緊，收支矛盾突出。同時，由于目前規(guī)劃待建的項目多屬內(nèi)部聯(lián)絡(luò)路線，社會效益較好，但經(jīng)濟(jì)效益相對較差，需地方承擔(dān)的缺口補助資金規(guī)模越大，地方財政無法承擔(dān)。

（四）專項債發(fā)行空間受限

根據(jù)《關(guān)于河南省2023年預(yù)算執(zhí)行情況和2024年預(yù)算草案的報告》，截至2023年底，河南省專項債余額11633.1億元，其中省本級余額396億元，市縣政府余額11237.1億元。2023年河南省共發(fā)行新增專項債券2111億元，平均分?jǐn)倓t每個地市規(guī)模約100億元，相比高速公路項目動輒幾十億元的投資規(guī)模，專項債空間受限。

（五）各級投資主體面臨運營風(fēng)險

隨著PPP、專項債券、特許經(jīng)營等各類模式實施項目的推進(jìn)，大部分建設(shè)項目將陸續(xù)進(jìn)入運營期。根據(jù)以往經(jīng)驗，項目通車后需要經(jīng)歷交通量培育期，前期交通量較低，車輛通行費收入較少，在一定時期會持續(xù)虧損，限制和壓縮了各級投資主體對新項目的投資空間。

三、投融資機制

根據(jù)《收費公路管理條例》等相關(guān)政策文件要求，項目投融資模式包括政府和社會資本合作新機制要求的特許經(jīng)營模式和地方政府專項債券模式。

（一）新機制

根據(jù)《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號），2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查前未完成招標(biāo)采購程序的項目，以及后續(xù)新實施的政府和社會資本合作項目，均應(yīng)按照本指導(dǎo)意見規(guī)定的新機制執(zhí)行。

經(jīng)營性收費公路屬于政府和社會資本合作項目，要求全部采用特許經(jīng)營模式，項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運營成本、具備一定投資回報，同時按照一視同仁的原則，可在項目建設(shè)期對使用者付費項目給予政府投資支持。根據(jù)《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項目清單（2023年版）》，投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費公路等項目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與;其余收費公路項目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%。

同時，除作為政府出資人代表參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的項目外，地方本級國有獨資或國有控股企業(yè)（含其獨資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級政府和社會資本合作新建（含改擴(kuò)建）項目的投標(biāo)方、聯(lián)合投標(biāo)方或項目公司股東;作為政府出資人代表時，原則上不得在項目公司中控股。

（二）專項債

按照《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》，地方政府舉債采取政府債券方式。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。高速公路項目作為有收益的公益性項目，可以發(fā)行專項債券，以項目對應(yīng)的車輛通行費收入及其他業(yè)務(wù)作為還本付息資金來源。

根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》，為充分發(fā)揮專項債券帶動作用和金融機構(gòu)市場化融資優(yōu)勢，在項目收益償還專項債券本息后，仍有剩余專項收入的重大項目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項目單位據(jù)剩余專項收入情況向金融機構(gòu)市場化融資?！秶野l(fā)展改革委關(guān)于盤活地方政府專項債務(wù)限額存量做好專項債券項目有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2022〕1440號）明確收費公路屬于專項債可以用作資本金的領(lǐng)域。

四、相關(guān)建議

在項目推進(jìn)過程中，應(yīng)按照投融資政策相關(guān)文件要求，選擇適合的投融資模式，同時為保障項目落地，可從以下幾個方面探索。

（一）爭取各項支持資金

根據(jù)中央下發(fā)的各類文件，積極申請、爭取各類投資支持，如車輛購置稅補助資金、中央預(yù)算內(nèi)資金、政策性開發(fā)性金融工具等。按照申報項目要求，落實各項申報條件。同時依據(jù)《政府投資條例》，采取直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等政府投資支持資金安排方式，其中政府投資項目，以直接投資方式為主;經(jīng)營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當(dāng)采取投資補助、貸款貼息等方式。

（二）探索政策創(chuàng)新

《收費公路管理條例》于2004年發(fā)布施行，其中：關(guān)于經(jīng)營性收費公路最長30年的收費年限規(guī)定是基于當(dāng)時的收費公路建設(shè)成本統(tǒng)一匡算設(shè)置的;車輛通行費收費標(biāo)準(zhǔn)屬政府定價，近年來基本沒有調(diào)整?；谛陆ǜ咚俟讽椖拷ㄔO(shè)成本較早期大幅攀升的情況，按照現(xiàn)行收費期限和收費標(biāo)準(zhǔn)測算，難以收回投資，社會資本投資意愿大幅下降?？紤]進(jìn)行政策創(chuàng)新，探索實施收費期限延長及定價機制改革等措施，提高項目經(jīng)濟(jì)效益，提升對社會資本吸引力。

（三）積極開展市場測試

項目落地的前提條件是社會資本愿意參與投資、金融機構(gòu)愿意參與融資，通過面向社會資本和金融機構(gòu)就項目關(guān)鍵條件開展市場測試，可充分了解社會資本和金融機構(gòu)的關(guān)注焦點及參與意愿。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，對社會資本和金融機構(gòu)參與意愿高的項目，可考慮優(yōu)先實施;對于參與意愿低的項目，應(yīng)完善項目交易機構(gòu)等相關(guān)條件后，重新進(jìn)行市場測試。

（四）鼓勵民營企業(yè)參與

一是按照《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項目清單（2023年版）》要求，優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與;二是鼓勵通過技術(shù)、管理、經(jīng)營模式等創(chuàng)新手段降低項目建設(shè)和運營成本，增加項目收入，由此獲得的額外收益主要歸特許經(jīng)營者所有，提升項目收益水平，從而提高對民營企業(yè)的吸引力;三是各級政府建立多部門協(xié)同機制，為項目推進(jìn)給予必要支持和便利，營造良好制度環(huán)境。

（五）轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念

高速公路行業(yè)單純依賴通行費收入的傳統(tǒng)經(jīng)營模式已進(jìn)入發(fā)展瓶頸，通過發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點，是高速公路企業(yè)今后經(jīng)濟(jì)效益和社會效益最大化的必然選擇。特許經(jīng)營者應(yīng)主動開拓市場，深挖經(jīng)營潛力，勇于參與競爭，積極創(chuàng)造新的企業(yè)利潤增長點，持續(xù)增強造血功能和反哺交通運輸?shù)哪芰?，形成良性循環(huán)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）（財預(yù)〔2017〕97號）[EB/OL].（2017-6-26）[2024-4-2].http：//yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/zcfg/201707/t20170712_2647400.htm

[2] 基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（國家發(fā)展改革委、財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部、人民銀行令第25號）[EB/OL].（2015-4-25）[2024-4-2].http：//yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/zcfg/201707/t20170712_2647400.htm

（責(zé)編：呂尚）