張玉飛

長期以來，鐵路建設(shè)運(yùn)營面臨著投資大、收益低、資金回收周期長的困境。為破解這一難題，近年來，各地紛紛探索“鐵路項(xiàng)目+土地開發(fā)”綜合模式，通過土地資源綜合開發(fā)利用，為鐵路建設(shè)提供穩(wěn)定資金，實(shí)現(xiàn)鐵路建設(shè)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性互動，并初見成效。

各地的探索與實(shí)踐

2018年8月，廣東省出臺政策，鼓勵鐵路項(xiàng)目站場及毗鄰區(qū)域土地進(jìn)行綜合開發(fā)。

2020年10月，山東省出臺政策，推行“鐵路項(xiàng)目+土地綜合開發(fā)+鐵路運(yùn)營分紅”建設(shè)運(yùn)營模式。

天津市將大量土地收益作為軌道交通建設(shè)資金來源。武漢市、長沙市等地市將大量土地開發(fā)與軌道交通建設(shè)結(jié)合。這些地區(qū)的探索，有效解決了鐵路項(xiàng)目籌資難問題，為“鐵路項(xiàng)目+土地開發(fā)”模式的實(shí)施積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2021年，河南省出臺《關(guān)于深化鐵路投融資體制改革的若干意見》，提出通過省級儲備建立“鐵路項(xiàng)目+土地開發(fā)”綜合模式，以土地出讓收益和綜合開發(fā)收益支持鐵路項(xiàng)目建設(shè)。為推進(jìn)工作開展，河南省自然資源廳、發(fā)展和改革委員會、財(cái)政廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳等4部門印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)鐵路土地綜合開發(fā)的實(shí)施意見》，對綜合回報(bào)模式進(jìn)行全方位頂層設(shè)計(jì)。《河南省鐵路綜合開發(fā)用地土地出讓收支預(yù)算管理辦法（試行）》明確要求，加強(qiáng)鐵路綜合開發(fā)用地土地出讓收支與預(yù)算管理，提高資金使用效益，為下一步工作開展提供了政策支持。

工作中遇到的挑戰(zhàn)

雖然各地在利用“鐵路項(xiàng)目+土地開發(fā)”綜合模式推進(jìn)鐵路項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)踐中取得了一定成效，但是，在政策法規(guī)支持、資金監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)等方面也面臨著一些問題和挑戰(zhàn)。

政策法規(guī)方面存在一定的空白。盡管各級政府對鐵路項(xiàng)目與土地開發(fā)的結(jié)合給予大力支持，但在實(shí)施過程中，有關(guān)土地使用權(quán)、出讓金分配、拆遷補(bǔ)償?shù)确矫娴恼叻ㄒ?guī)仍然亟待完善。

資金監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。在“鐵路項(xiàng)目+土地開發(fā)”綜合模式下，資金流動量大，監(jiān)管難度較高。為確保資金安全，有必要建立健全資金監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對資金來源、使用和監(jiān)督的全程管理。

鐵路沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。在土地開發(fā)過程中，容易出現(xiàn)利益分配不均現(xiàn)象，導(dǎo)致社會不穩(wěn)定。因此，在實(shí)施過程中，要充分考慮沿線地區(qū)的實(shí)際情況，制定合理的發(fā)展規(guī)劃和利益分配機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展。在鐵路項(xiàng)目與土地開發(fā)過程中，可能會對環(huán)境造成一定影響。為此，需要在項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施階段，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，確保綠色發(fā)展理念得到有效貫徹。

對策建議

結(jié)合各地的實(shí)踐探索， 綜合運(yùn)用“鐵路建設(shè)+土地開發(fā)”模式推動鐵路建設(shè)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)從以下幾個方面著力。

完善政策法規(guī)體系。制定涵蓋項(xiàng)目審批、土地征用、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、開發(fā)規(guī)劃等領(lǐng)域的法律法規(guī)，確保有法可依。在此基礎(chǔ)上，強(qiáng)化政策法規(guī)的系統(tǒng)性與完整性，加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)行，充分發(fā)揮法律法規(guī)的規(guī)范和引導(dǎo)作用。

強(qiáng)化資金監(jiān)管。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確各部門職責(zé)。制定詳細(xì)的資金使用計(jì)劃，對資金流動進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，確保項(xiàng)目資金合理使用。此外，在項(xiàng)目實(shí)施過程中開展定期審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正存在的問題，防止資金流失，維護(hù)資金安全。

推動鐵路沿線地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。制定政策時(shí)充分考慮鐵路沿線各地區(qū)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素，有針對性地推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，促進(jìn)沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。建立健全利益共享機(jī)制，明確各方權(quán)益，確保沿線地區(qū)居民和相關(guān)企業(yè)充分參與和受益，降低社會不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。積極引導(dǎo)資金、技術(shù)、人才等優(yōu)勢資源向鐵路沿線地區(qū)流動，助力地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)。不斷完善環(huán)保法律法規(guī)體系，為鐵路項(xiàng)目建設(shè)與土地開發(fā)提供明確的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)依據(jù)。施工企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格遵守環(huán)保法規(guī)，切實(shí)履行環(huán)保責(zé)任，確保環(huán)保投入和措施落到實(shí)處。相關(guān)部門要加強(qiáng)對鐵路項(xiàng)目與土地開發(fā)的環(huán)保監(jiān)管，確保項(xiàng)目實(shí)施過程中的環(huán)保問題得到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和有效整改。