謝英挺 周歆

關鍵詞：溫哥華；規(guī)劃演進；總體規(guī)劃

大溫哥華提倡綠色生活方式和可持續(xù)發(fā)展，多年來致力于打造宜居的人居環(huán)境和高品質的區(qū)域經(jīng)濟。通過規(guī)劃達成共同的發(fā)展愿景，形成先進的規(guī)劃理念和多樣的規(guī)劃編制方法，持續(xù)推動了大溫哥華的可持續(xù)發(fā)展，使溫哥華成為一個美麗繁榮的現(xiàn)代都市，常年位居世界宜居城市榜首。

大溫哥華在近百年的規(guī)劃編制歷程中，發(fā)布了13部區(qū)域層面的規(guī)劃和研究報告。國內(nèi)學者對大溫哥華的研究重在其特定規(guī)劃的理念、內(nèi)容和方法評價，缺乏對長時空跨度下規(guī)劃演變和階段特征的系統(tǒng)研究。本文選取1925年至2022年期間對大溫哥華發(fā)展起到重大影響作用的6部區(qū)域層面規(guī)劃為樣本進行研究。通過分析時代背景、規(guī)劃編制內(nèi)容與實施績效，剖析地區(qū)發(fā)展與規(guī)劃的互動關系和互塑過程，總結城市發(fā)展與規(guī)劃演進規(guī)律，揭示總體層面的規(guī)劃在城市發(fā)展過程中的作用，有助于深入理解規(guī)劃的意義、內(nèi)涵和本質，理解規(guī)劃系統(tǒng)與發(fā)展要素之間的相互關系，促進建立合理有效的規(guī)劃制度。

1 大溫哥華地區(qū)規(guī)劃回溯

加拿大是聯(lián)邦國家，聯(lián)邦政府通過傳播規(guī)劃理念、制定規(guī)劃標準、提供資金援助、持有重大基礎設施用地等手段來影響城市決策；省級政府通過制定城市規(guī)劃法規(guī)來明確本省的城市建制、指導各市鎮(zhèn)規(guī)劃編制和管理；各城市政府擁有自治權，負責城市規(guī)劃的編制、實施和管理，形成上下貫通的規(guī)劃體系。

以溫哥華市為主體的區(qū)域聯(lián)合是從1949年低陸平原區(qū)域規(guī)劃理事會（Lower Mainland Regional Planning Board）成立開始的。低陸平原是溫哥華市所處的不列顛哥倫比亞?。˙ritish Columbia，以下簡稱“BC省”）內(nèi)約6 600 km?的區(qū)域，以此為規(guī)劃范圍先后編制了1966年、1980年等區(qū)域規(guī)劃。1967年BC省為進一步促進區(qū)域聯(lián)合，在低陸平原西部由21個市鎮(zhèn)、一個選區(qū)（農(nóng)村區(qū)域）和一個特殊區(qū)組成大溫哥華地區(qū)（Greater Vancouver Regional District，以下簡稱“GVRD”）。大溫哥華土地面積為2 882.55 km?，1976年、1996年、2011年、2022年等區(qū)域規(guī)劃報告都是以此為規(guī)劃范圍編制的。同時，大溫哥華還組建理事會（Board of Directors），協(xié)調(diào)跨市區(qū)的區(qū)域性事務。大溫哥華理事會與聯(lián)邦、BC省政府協(xié)商，與大溫哥華交通局、旅游局、農(nóng)地委員會等區(qū)域性組織具有合作伙伴關系，與各成員市鎮(zhèn)建立規(guī)劃傳導機制，發(fā)布區(qū)域背景聲明，共同推動大都市區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。2007年，GVRD申請更名為Metro Vancouver Regional District（MVRD），希望倡導可持續(xù)發(fā)展的理念，構建促進地區(qū)更加一體化的政策框架，建立良好的國際化形象。雖然被BC省駁回，但是這個名稱從那時起開始被使用，并因為公眾對該名稱認可度不斷提高，于2017年正式更名為MVRD。

大溫哥華早期每15年左右編制一版區(qū)域層面的規(guī)劃，2011年后每10年編制一版。這些規(guī)劃曾采用不同的稱謂，如官方區(qū)域規(guī)劃（Official Regional Plan）、區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃（Region Strategic Plan）、區(qū)域增長戰(zhàn)略（Regional Growth Strategy）。從規(guī)劃特征來看，可以分成兩個階段：1920—1980年代的城鎮(zhèn)快速發(fā)展期，規(guī)劃重點聚焦于空間結構和土地使用安排，以藍圖型規(guī)劃引導區(qū)域空間架構的布局和演化[1]；1990—2020年代的城鎮(zhèn)穩(wěn)定期，規(guī)劃重點關注人的需求和行為，內(nèi)容涵蓋空間和以空間為載體的社會經(jīng)濟環(huán)境文化，以戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)籌政治、經(jīng)濟、社會、環(huán)境和文化的可持續(xù)發(fā)展（見表1）。

大溫哥華近百年來區(qū)域規(guī)劃的演變歷程具有以下特點。一是規(guī)劃思想的先進性和理念的迭代升級。始終秉承以人為本、生態(tài)優(yōu)先的規(guī)劃思想，高度重視人的需求，致力于建立自然和城市的良好關系[2]，建設生態(tài)城市、宜居城市、綠色城市、可持續(xù)發(fā)展城市。二是規(guī)劃對象的穩(wěn)定性和規(guī)劃方法的針對性。經(jīng)過百年變遷，規(guī)劃對象始終聚焦在空間系統(tǒng)，并以空間為載體影響背后的經(jīng)濟社會力量。規(guī)劃隨著時代變化主動回應現(xiàn)實問題，提出相應的規(guī)劃方法[3]。三是規(guī)劃與治理機制相匹配，發(fā)揮有效的引導、統(tǒng)籌、協(xié)同作用。城鎮(zhèn)快速發(fā)展期通過制定規(guī)劃方案和公共政策，協(xié)調(diào)資源保護與城鎮(zhèn)發(fā)展，引導空間結構布局，建立空間秩序[4]。城鎮(zhèn)穩(wěn)定期建構規(guī)劃體系和治理機制，厘清各層級政府的職責，協(xié)調(diào)政府、市場、社會多元治理主體的訴求，提升環(huán)境品質和空間績效，引導區(qū)域整體有序可持續(xù)發(fā)展，建構社會秩序[5]。

2 城市快速發(fā)展期，以規(guī)劃藍圖引導空間架構演化

2.1 巴塞洛繆規(guī)劃：以公共空間為重點

2.1.1 城鎮(zhèn)化初期的規(guī)劃設計方案

20世紀初溫哥華開始城市建設，1920年代至1940年代興建大量住房并配套商業(yè)設施，供水和污水處理系統(tǒng)、有軌電車系統(tǒng)等基礎設施也已具備。1925年BC省通過《城市規(guī)劃法》，授權市政當局設立規(guī)劃委員會（Planning Commission），主要承擔城市規(guī)劃職能，并開始編制城市規(guī)劃[6]527。

1928年溫哥華市聘請城市規(guī)劃專家編制了《巴塞洛繆規(guī)劃》（Bartholomew Plan），該規(guī)劃側重于城市公共空間設計和景觀環(huán)境塑造，通過分析溫哥華地區(qū)的山、海、灣、森林、農(nóng)田等自然要素，識別出獨特的自然地理環(huán)境特征，提出“自然環(huán)境融入城市空間”的規(guī)劃理念、“明亮而快樂”的城市愿景；選取主要街道、交通設施、公共休閑娛樂設施等主要城市空間，分別提出現(xiàn)狀分析、未來需求、規(guī)劃原則和標準、規(guī)劃設計方案；制定“限制高速公路穿越市區(qū)、交通性干道斷面可寬闊而生活性道路應保持窄而安靜、重視行道樹的培植和植物配置、建設眾多的社區(qū)公園、預留連接濱水區(qū)的步行道和自行車道、社區(qū)中心應與學校相鄰設置”等設計導則；提出公共空間系統(tǒng)和重要空間的設計方案[7]208-209。

2.1.2 以價值觀共識和設計導則塑造城市特色

《巴塞洛繆規(guī)劃》奠定了溫哥華的城市特色，精準捕捉了溫哥華的自然稟賦特征，提出“將山體和森林等自然風景要素作為城市景觀的重要組成部分、建設公園體系并以綠化連接自然與城市空間、保持海岸線和濱水區(qū)的公共性”等規(guī)劃設計原則，最終獲得認可而成為全民共識[8]。這部規(guī)劃保護并彰顯了城市的自然稟賦和公共空間特征，促成溫哥華城市中處處見山望海，濱水公共空間豐富多樣，對溫哥華的城市形態(tài)和公共空間產(chǎn)生了巨大而持久的影響[7]209。在城市建設初期，規(guī)劃師通常都基于城市的自然環(huán)境特征制定規(guī)劃藍圖。這些規(guī)劃思想和設計導則若能轉化為城市的共同價值觀和審美觀，將奠定城市基因，潛移默化地影響后續(xù)的規(guī)劃建設，塑造城市特色[9]。

2.2 低陸平原官方區(qū)域規(guī)劃：以土地利用為核心

2.2.1 工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展期的土地使用規(guī)劃

1950年代大溫哥華正處于工業(yè)化時期，城市人口、用地規(guī)模迅速擴張，區(qū)域空間趨于無序，造成自然生態(tài)環(huán)境被破壞、鄉(xiāng)村地區(qū)被侵蝕。1949年低陸平原區(qū)域規(guī)劃理事會成立，在區(qū)域發(fā)展框架下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大開發(fā)和規(guī)劃事務，并設置專門處理相關事務的規(guī)劃部，負責組織編制區(qū)域規(guī)劃以限制城市蔓延和建設用地的無序擴張。BC省政府也制定了區(qū)域法規(guī)為區(qū)域治理提供法制支撐[7]183。

1952年理事會發(fā)布了《低陸平原展望》（The Lower Mainland Looks Ahead）規(guī)劃報告，評估土地資源并據(jù)此劃出城市區(qū)、保留區(qū)，制定功能分區(qū)和使用原則，強調(diào)區(qū)域理事會應在區(qū)域協(xié)調(diào)和規(guī)劃實施過程中發(fā)揮作用[10]。在此基礎上，1966年發(fā)布《低陸平原官方區(qū)域規(guī)劃》（Official Regional Plan for the Lower Mainland Planning Area），提出建設“在綠色海洋里的城鎮(zhèn)群”的愿景，劃分城市區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、公園區(qū)、保護區(qū)等規(guī)劃分區(qū)，劃分67個片區(qū)單元并編制分區(qū)指引。規(guī)劃還制定BC省、區(qū)域理事會、各市鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展機制，為各市鎮(zhèn)的決策提供基本原則和指導方針[11-12]。

2.2.2 以規(guī)劃分區(qū)和土地使用安排引導空間格局

1952年和1966年發(fā)布的低陸平原區(qū)域規(guī)劃報告均在區(qū)域層面統(tǒng)籌考慮空間要素，并將規(guī)劃重點放在規(guī)劃分區(qū)和土地使用安排上。規(guī)劃特別注重維護自然地理格局、保護生態(tài)環(huán)境，通過分析評估自然資源要素，合理劃定城市發(fā)展區(qū)和自然保護區(qū)，明確空間保護、開發(fā)底線，并描繪空間形態(tài)意象，制定土地功能分區(qū)和土地管理指引。這個階段的規(guī)劃從關注城鎮(zhèn)空間走向重視區(qū)域發(fā)展，主要作用在于明確區(qū)域保護和開發(fā)范圍，界定各類規(guī)劃分區(qū)，但土地使用規(guī)劃和分區(qū)引導的實施效果甚微。

2.3 低陸平原規(guī)劃：以增長管理為手段

2.3.1 城鎮(zhèn)快速發(fā)展期的綜合規(guī)劃

1970年代至1980年代，大溫哥華進入工業(yè)化中后期。1970年大溫哥華地區(qū)人口規(guī)模接近100萬人，城鎮(zhèn)空間快速擴張，出現(xiàn)污染、噪聲、擁堵等一系列問題，影響城市環(huán)境品質。人們對于美好環(huán)境的要求進一步提高，希望通過規(guī)劃手段來形成區(qū)域的宜居環(huán)境[7]189。

大溫哥華成立后，1975年理事會組織編制了《宜居地區(qū)1976—1986：管理大溫哥華發(fā)展的建議》（The Livable Region 1976-1986： Proposals to Manage the Growth of Greater Vancouver），首次明確宜居目標，提出對大溫哥華進行主動規(guī)劃干預[13]。1980年低陸平原規(guī)劃理事會發(fā)布《不列顛哥倫比亞省低陸平原規(guī)劃》（Plan for the Lower Mainland of British Columbia），對1966年《低陸平原官方區(qū)域規(guī)劃》進行修訂，提出低陸平原區(qū)域的未來空間形態(tài)意象——“一個在綠海中的城市，包括大都市區(qū)、小城鎮(zhèn)和其他城鎮(zhèn)區(qū)，由便捷的交通連接，被豐饒的農(nóng)田、穩(wěn)定的鄉(xiāng)村地區(qū)、良好的環(huán)境和休閑區(qū)所環(huán)繞”，據(jù)此制定生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、基礎設施等方面的發(fā)展策略，引導人口、就業(yè)崗位分布和住房、公共設施布局，制定土地使用指引、規(guī)劃設計導則和各功能區(qū)政策（見圖1）[14]。

2.3.2 制定邊界、指標、策略等增長管理手段塑造空間形態(tài)

主動干預增長趨勢、引導市場秩序是這個時期規(guī)劃的主要特點。針對區(qū)域增長可能帶來的問題，基于對現(xiàn)狀的分析和發(fā)展趨勢的預判，倡導規(guī)劃對市場進行主動干預，引導經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢，根據(jù)公眾的意愿進行目標選擇、戰(zhàn)略制定和空間形態(tài)塑造，以規(guī)劃引導設施安排和人口、就業(yè)崗位的分布，從而形成環(huán)境宜居、職住平衡、空間高效的區(qū)域，實現(xiàn)增長管理。

規(guī)劃對區(qū)域融合、未來空間秩序建構的引導重點放在制定和實施區(qū)域空間結構及形態(tài)。通過征集公眾意見，根據(jù)規(guī)劃目標原則篩選后確定空間形態(tài)意象，設置 “空間形態(tài)—發(fā)展策略—政策措施—協(xié)調(diào)機制”的實施路徑（見圖2）。規(guī)劃運用以下邊界、指標、策略等增長管理手段：劃分增長邊界、調(diào)整用地設施，對城鎮(zhèn)空間拓展趨勢進行修正優(yōu)化；預測制定各片區(qū)的城鎮(zhèn)人口、住房、勞動力需求、就業(yè)崗位等指標，制定服務設施和人口分布政策；在都市區(qū)、新城加強住房建設、增加高密度居住區(qū)，引導人口在城鎮(zhèn)聚集，限制建設用地侵蝕農(nóng)田和生態(tài)區(qū)；在中心區(qū)增加就業(yè)崗位、配套高中密度居住區(qū)，引導職住平衡；加強中心區(qū)與各片區(qū)的交通聯(lián)系，支撐通勤，促進區(qū)域平衡發(fā)展[15]434。雖然在后續(xù)實施過程中，該規(guī)劃并未很好地執(zhí)行，但目標導向的增長管理手段仍然取得一定成效，劃分增長邊界并對人口、住房、勞動力需求、就業(yè)崗位等核心指標分布進行引導管控，促進了“多中心”空間結構的形成，實現(xiàn)了“在綠海中的城市”的空間形態(tài)意象，并奠定了區(qū)域空間總體格局，為推動大溫哥華成為綠色、宜居、可持續(xù)發(fā)展城市打下了堅實的空間基礎。

城鎮(zhèn)空間的增長拓展雖然受到地理空間資源的約束，但其背后的真正動因是經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢，規(guī)劃往往難以準確預測趨勢并遏制這種市場行為。大溫哥華經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)快速發(fā)展階段，宏觀層面規(guī)劃的重點內(nèi)容和實施成效主要在于構建空間結構和形態(tài)。將區(qū)域作為一個動態(tài)生長的生命體，跟蹤分析發(fā)展趨勢，主動進行規(guī)劃干預，對城鎮(zhèn)空間拓展方向、空間結構及形態(tài)進行管理，通過規(guī)劃與城市空間形態(tài)演變互塑、互促、互動的過程，可以充分發(fā)揮規(guī)劃作用，引導城市空間秩序，提升空間績效[15]443-444。

3 城市發(fā)展穩(wěn)定期，以戰(zhàn)略決策推動綜合治理

3.1 宜居區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃：以空間治理為基礎

3.1.1 全球化與知識經(jīng)濟期的宜居戰(zhàn)略

20世紀末，全球化興起與區(qū)域競爭加劇，溫哥華于1986年舉辦了世博會，進一步吸引國際資本和新移民進入，大溫哥華逐漸成為國際分工的節(jié)點，經(jīng)濟結構也轉變?yōu)橐曰盍蛣?chuàng)造力為特點的知識經(jīng)濟，新產(chǎn)業(yè)的集聚成為城市的發(fā)展動力。市民關注宜居環(huán)境，參與規(guī)劃編制的意愿增強，政府也重視城市經(jīng)營，以空間治理提升城市品質作為重要抓手，強調(diào)以人為本的治理統(tǒng)籌、更廣泛深入的民主參與，推動了規(guī)劃理念升級和治理方式的變革[16]582-583。

1995年BC省修改了自治區(qū)法案，鼓勵建立地區(qū)和城市間合作。大溫哥華規(guī)劃理事會運用區(qū)域規(guī)劃權力，完善區(qū)域合作機制，與交通局、旅游局、農(nóng)地委員會、港口局、溫哥華國際機場協(xié)商合作、簽訂實施協(xié)議。大溫哥華規(guī)劃理事會與各成員城市政府攜手共同治理，規(guī)劃理事會通過編制規(guī)劃引導各城鎮(zhèn)發(fā)展，維持區(qū)域的生活質量，并以高效且經(jīng)濟的方式促進區(qū)域服務供給，各城市通過制定土地使用、開發(fā)和交通決策，推動規(guī)劃實施，二者之間通過簽訂協(xié)議的方式達成契約，分擔責任，協(xié)調(diào)解決在區(qū)域合作中出現(xiàn)的問題[17]。

1996年大溫哥華發(fā)布《宜居區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃》（Livable Region Strategic Plan，以下簡稱“LRSP”），針對公眾對人居環(huán)境的要求，制定宜居目標，描述地區(qū)發(fā)展愿景，制定“保護綠區(qū)、建設緊湊型大都市區(qū)、建立完整社區(qū)、增加交通選擇”等4項戰(zhàn)略，每項戰(zhàn)略下都提出省、大溫哥華地區(qū)、各市政府應采取的政策和行動[18-19]。根據(jù)LRSP，各城市制定區(qū)域背景聲明（regional context statement）并提交大溫哥華理事會，作為與大溫哥華城市之間的一種特殊形式的協(xié)議[16]583，[20]。

LRSP的編制工作真正體現(xiàn)了從plan到planning的轉變，從1989年啟動到1996年正式發(fā)布，前后歷時8年（見表2），經(jīng)歷了漫長的協(xié)調(diào)過程，開展全過程的公眾參與，在規(guī)劃編制過程中讓社會公眾選擇戰(zhàn)略，通過多方協(xié)調(diào)達成區(qū)域發(fā)展的一致愿景。

3.1.2 以戰(zhàn)略引導提升環(huán)境品質，以公眾參與提高實施效用

在全球化競爭背景下，為增強區(qū)域競爭力、吸引更多資本，大溫哥華開展了一系列規(guī)劃創(chuàng)新工作。LRSP凸顯以人為本、環(huán)境友好、公民社會的價值取向，規(guī)劃關注對象從“空間形態(tài)與土地使用安排”轉向“滿足人的需求，提升環(huán)境品質”，規(guī)劃類型從綜合規(guī)劃轉向戰(zhàn)略規(guī)劃，規(guī)劃方法采用“目標—戰(zhàn)略—政策—機制”的技術路線，以及規(guī)劃全過程的公眾參與模式。大溫哥華自下而上的規(guī)劃方式不僅僅是口號，通過政府、團體、民眾等多元主體反復討論協(xié)商，參與規(guī)劃目標戰(zhàn)略的選擇和規(guī)劃決策，在規(guī)劃價值觀方面達成共識，使得規(guī)劃關注更加長遠的目標而非短期效果，減少政治投機的影響而具有較強的穩(wěn)定性，民眾也從被動的遵守者角色轉變?yōu)樯眢w力行的推動者，從而降低了規(guī)劃執(zhí)行過程中因多元主體博弈而產(chǎn)生的不確定性。

LRSP的規(guī)劃理念和編制方法得到規(guī)劃界的廣泛關注，獲得國際“改善人居環(huán)境最佳做法”金獎，形成大溫哥華的規(guī)劃治理模式，并對后續(xù)的規(guī)劃產(chǎn)生重要影響。宜居、綠色、可持續(xù)發(fā)展成為大溫哥華的規(guī)劃思想延續(xù)至今，公眾參與被納入規(guī)劃編制的法定程序中，引導大溫哥華將宜居理念化成實際的治理行動。得益于戰(zhàn)略規(guī)劃先進理念和有效實施，地處北美、擁有大量土地資源的大溫哥華，堅持緊湊高效的土地使用方式，人口集聚在都市區(qū)，社區(qū)生活品質高，生態(tài)環(huán)境保持良好，常年位居世界宜居城市榜首。優(yōu)美的自然環(huán)境、高品質的生活吸引眾多國際移民，房價也不斷飆升，成為財富型城市。但是與此同時，區(qū)域的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟并未得到大力發(fā)展，普通居民生活成本高企，帶來一系列社會問題。全民規(guī)劃、公眾參與的模式引入多元治理主體的協(xié)商，降低了規(guī)劃的不確定性，也延緩了規(guī)劃決策過程，增加成本、降低管理效益，影響了資本市場的快速反應，使得大溫哥華在全球創(chuàng)新競爭中處于不利地位。顯然，規(guī)劃的作用是有限的，規(guī)劃可以營造物質空間環(huán)境，通過空間政策影響經(jīng)濟社會發(fā)展，但不能解決經(jīng)濟社會問題，甚至可能因為過度干預而阻礙經(jīng)濟社會的發(fā)展。

在城市發(fā)展逐漸趨于穩(wěn)定的階段，民眾對環(huán)境品質的追求、對參與空間治理的訴求，將使得規(guī)劃理念轉向以人為本，通過戰(zhàn)略規(guī)劃提出城市決策和實施引導，通過公眾參與凝聚全民共識，使規(guī)劃編制與實施的過程成為空間治理的過程，是大溫哥華宜居城市戰(zhàn)略留給我們的寶貴經(jīng)驗[6]527-529。

3.2 區(qū)域增長戰(zhàn)略：以社會治理為目標

3.2.1 氣候變化下的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

21世紀以來，全球化進一步深入，隨著互聯(lián)網(wǎng)通信技術的發(fā)展和亞洲移民的進入，大溫哥華與新興經(jīng)濟體的聯(lián)系增強。同時，全球氣候問題加劇，自然災害頻發(fā)，環(huán)境惡化，氣候變暖和環(huán)境保護議題成為各國關注的焦點。

大溫哥華根據(jù)BC省法規(guī)建立了完善的規(guī)劃體系，包括區(qū)域層面的區(qū)域成長戰(zhàn)略（regional growth strategy）、市鎮(zhèn)層面的區(qū)域背景聲明（regional context statement）、社區(qū)層面的官方社區(qū)規(guī)劃（official development plan）和面向開發(fā)控制的區(qū)劃法（zoning by law）。此外，區(qū)域和城市層面還編制了多種形式的規(guī)劃，如經(jīng)濟住房策略、經(jīng)濟發(fā)展策略、健康城市策略等，也包括交通規(guī)劃、供水規(guī)劃、公園綠道規(guī)劃、住房規(guī)劃等各種類型的專項規(guī)劃，以及綠色城市行動規(guī)劃等（見圖3）。

2000年以來，大溫哥華倡導持續(xù)探討可持續(xù)發(fā)展理念[21]。2008年制定了《大溫哥華可持續(xù)發(fā)展框架手冊》（Metro Vancouver Sustainability Framework），并在2011年發(fā)布《區(qū)域增長戰(zhàn)略：大溫哥華2040》（Regional Growth Strategy： Metro Vancouver 2040，以下簡稱“RGS2040”）。RGS2040是圍繞可持續(xù)發(fā)展框架制定的一系列相互關聯(lián)的規(guī)劃之一，通過土地利用政策來指導該區(qū)域的未來發(fā)展。RGS2040很好地與其他規(guī)劃銜接，將各類規(guī)劃的目標、政策要求轉化成空間策略和土地政策，從而實現(xiàn)政策傳導（見圖4-圖5）。此外，還實行“一年一評估、五年一回顧”的評估監(jiān)測機制，監(jiān)測RGS2040實施進展是否符合戰(zhàn)略規(guī)劃的目標和策略[22]。

2022年大溫哥華發(fā)布了《區(qū)域增長戰(zhàn)略：大溫哥華2050》（Regional Growth Strategy： Metro Vancouver 2050，以下簡稱“RGS2050”），進一步詮釋可持續(xù)發(fā)展理念。新戰(zhàn)略將RGS 2040目標中的“營建完整社區(qū)”改為“提供多樣的住房選擇”，其他目標保持一致。RGS2050更加重視規(guī)劃實施評估，通過一系列制度將調(diào)整規(guī)劃的原則和程序制度化，構建規(guī)劃執(zhí)行的框架體系，并將各個分區(qū)在地圖上進行標識[23]。

3.2.2 制定體系框架傳導政策策略，開展綜合治理

21世紀的大溫哥華完成了從工業(yè)城市到后工業(yè)城市的轉變，城鎮(zhèn)空間形態(tài)基本穩(wěn)定。Metro Vancouver倡導可持續(xù)發(fā)展理念，規(guī)劃視野由物質空間拓展到背后的經(jīng)濟社會結構，規(guī)劃關注重點從空間治理轉向更為宏大的社會治理命題，通過社區(qū)營造、提供多樣化住房以滿足多元人群的需求，推動社會公平；通過經(jīng)濟、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展策略，以空間為載體開展綜合治理。規(guī)劃不再追求宏大敘事，根據(jù)公眾意見和社會經(jīng)濟發(fā)展情況，優(yōu)化城市發(fā)展策略，升級城市發(fā)展目標，通過一系列指標監(jiān)測城市目標戰(zhàn)略的執(zhí)行情況，評估并修正城市發(fā)展方向。規(guī)劃創(chuàng)新性地以制度設計的方法，搭建了“政策原則集成框架”，引導并傳遞各類城市發(fā)展政策，使得這些政策保持在同一個方向上，并以空間為載體來實施這些政策。依托“區(qū)域—市鎮(zhèn)—社區(qū)—區(qū)劃”的規(guī)劃體系并鏈接相關規(guī)劃，建構“目標—戰(zhàn)略—行動”的實施路徑，貫徹規(guī)劃理念、實行規(guī)劃策略，制定并傳導政策要求，真正體現(xiàn)了規(guī)劃的公共政策本質。

RGS規(guī)劃成為政策形成和實施工具，20年來推動大溫哥華以空間為載體實行綜合治理，引導區(qū)域整體有序、可持續(xù)發(fā)展?？臻g是經(jīng)濟社會發(fā)展的投影，規(guī)劃可以通過空間政策來影響經(jīng)濟社會的決策，但規(guī)劃對市場的干預和對社會的引導作用是有限的。大溫哥華戰(zhàn)略雖然制定了一系列社區(qū)營造方案和住房政策，但未能有效引導新移民的社會生活，更無法阻擋國際資本涌入引發(fā)的住房價格飆升。規(guī)劃制定的經(jīng)濟可持續(xù)策略為綠色產(chǎn)業(yè)提供了空間，但仍然無法提供眾多就業(yè)崗位來改變大溫哥華產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟不振的狀況。

城鎮(zhèn)化后期城市規(guī)劃將不僅僅是物質空間規(guī)劃，規(guī)劃師應在綜合治理的視野下思考空間問題，把握城市發(fā)展的因果邏輯，以系統(tǒng)思維整體考慮城市戰(zhàn)略，使得規(guī)劃成為實現(xiàn)城市發(fā)展愿景、協(xié)調(diào)不同主體利益的公共政策工具。

4 對我國城市國土空間總體規(guī)劃編制的啟示

雖然大溫哥華的治理模式與我國的城市管理模式有所不同，大溫哥華是若干城鎮(zhèn)和組成的聯(lián)合體，各市鎮(zhèn)為地方自治，聯(lián)邦、省對區(qū)域的管理十分有限，但大溫哥華的空間單元與我國城鄉(xiāng)結合的城市單元類似，區(qū)域空間尺度、人口和用地規(guī)模與我國大部分中小城市情況接近，規(guī)劃層級、規(guī)劃內(nèi)容和發(fā)揮的作用與我國城市層面的總體規(guī)劃相當，其規(guī)劃理念、規(guī)劃方法和實施績效值得我們學習借鑒。

中華人民共和國成立以來，我國各地城市開展了大量城市層面的總體規(guī)劃實踐，規(guī)劃名稱為城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、國土空間總體規(guī)劃，規(guī)劃學界、業(yè)界對總體規(guī)劃的對象、方法、作用有諸多的困惑、質疑，并不斷創(chuàng)新探索。隨著我國大量城市進入快速發(fā)展中后期，國土空間總體規(guī)劃編制進入尾聲，面對存量時期的規(guī)劃編制，如何貫徹人民城市、可持續(xù)發(fā)展理念，總體規(guī)劃重點是劃定“三區(qū)三線”還是實行用途管制，能否以強制性內(nèi)容來管控城市發(fā)展等問題仍然困擾著我們。對未來總體規(guī)劃的核心內(nèi)容，規(guī)劃方法和作用的探索仍將持續(xù)。對大溫哥華的規(guī)劃演進和實施效用進行分析，可以得出3點啟示。一是總體規(guī)劃思想理念的先進性有助于彰顯城市特色、提升城市品質和競爭力；總體規(guī)劃的模式、方法和實施路徑應與時俱進、不斷創(chuàng)新；總體規(guī)劃與治理機制相匹配，對城市發(fā)展具有引導、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的作用。二是總體規(guī)劃內(nèi)涵十分豐富，其作用有效但也有限?？傮w規(guī)劃與城市發(fā)展的階段及其規(guī)劃制度相適應，作為空間治理和社會治理的主要手段之一，通過處理空間系統(tǒng)和土地使用，影響政治、經(jīng)濟、社會、環(huán)境、文化等因素而發(fā)揮作用。三是未來階段，我國城市的總體規(guī)劃應倡導以人為本、可持續(xù)發(fā)展、公平公正的理念，優(yōu)化規(guī)劃方法，體現(xiàn)制度設計、公共政策的本質內(nèi)涵，搭建“政策原則集成框架”，依托規(guī)劃體系和戰(zhàn)略實施路徑來傳導規(guī)劃策略和公共政策，以空間治理、社會治理、綜合治理、精細化治理等來引導城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境的整體有序和可持續(xù)發(fā)展。