[摘 要]《民法通則》的制定過(guò)程充滿各種曲折、爭(zhēng)議，作為組織者的彭真，一方面要從整體上制定符合時(shí)代需要的法律，另一方面也要平衡各種利益、需求以及不同觀點(diǎn)。在立法中堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)、發(fā)揚(yáng)民主、與中央保持一致、發(fā)揮全國(guó)人大常委會(huì)的作用是幾個(gè)重要的立法經(jīng)驗(yàn)。這些立法經(jīng)驗(yàn)對(duì)今天的立法工作仍有重要現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞]彭真 《民法通則》 高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人 立法民主 請(qǐng)示報(bào)告 全國(guó)人大常委會(huì)

[基金項(xiàng)目]國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的實(shí)現(xiàn)路徑研究”（21BKS065）；中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院一般項(xiàng)目“新《工會(huì)法》實(shí)施背景下工會(huì)保障新業(yè)態(tài)工人勞動(dòng)權(quán)益研究”（23XYJS003）

[作者簡(jiǎn)介]郭輝，中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院法學(xué)院講師，法學(xué)博士（北京 100048）

[DOI編號(hào)]10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2024.03.006

一、問(wèn)題的提出

《中華人民共和國(guó)民法通則》（以下簡(jiǎn)稱《民法通則》）于1986年4月12日經(jīng)第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)。該法被譽(yù)為“中國(guó)的權(quán)利宣言”，是新中國(guó)歷史上第一部正式頒行的民事基本法律^[1]1561。這部法律的出臺(tái)過(guò)程，與彭真付出的努力息息相關(guān)。

中國(guó)立法的一個(gè)顯著特征是，立什么法、何時(shí)立，往往取決于高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的意愿。這里的“高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人”包括，一是黨內(nèi)級(jí)別或職位較高者，如政治局常委、政治局委員或中央委員。二是國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)的級(jí)別或職位較高者，如全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院總理、副總理等。由于中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，這兩個(gè)方面往往是重合的。

《民法通則》也是如此?？梢哉f(shuō)，中華人民共和國(guó)成立前后，對(duì)法制比較重視。從法統(tǒng)角度言之，1949年中共中央宣布廢除國(guó)民黨六法全書(shū)，并要求司法機(jī)關(guān)不得援引具體內(nèi)容見(jiàn)1949年2月22日中共中央發(fā)布的《中央關(guān)于廢除國(guó)民黨〈六法全書(shū)〉和確定解放區(qū)司法原則的指示》。后，面臨的一個(gè)重要問(wèn)題是，如何建立不同于國(guó)民黨時(shí)期的“人民的”法統(tǒng)?！豆餐V領(lǐng)》的制定是一個(gè)明確的開(kāi)始，中央人民政府委員會(huì)成立后，加快制定法律的步伐，不斷批準(zhǔn)或通過(guò)法律。1954年全國(guó)人大常委會(huì)成立后，彭真即組織力量起草包括民法在內(nèi)的幾部基本法律^[2]26，但隨著“反右”“文革”等政治運(yùn)動(dòng)的發(fā)生而陷于停滯。1978年12月鄧小平在中央工作會(huì)議上的講話中提出要制定包括民法在內(nèi)的法律，1979年1月彭真擔(dān)任法制委員會(huì)主任伊始，便開(kāi)始落實(shí)這一要求。這年的七月，法制委員會(huì)成立的三個(gè)法律起草小組中就包括民法起草小組^[1]1538。

對(duì)憲法、刑法，彭真不但通曉其中的理論，甚至還親自撰寫(xiě)其中的章節(jié)參見(jiàn)王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時(shí)期社會(huì)主義民主法制建設(shè)》，中國(guó)民主法制出版社2012年版，第一部分“邁出健全社會(huì)主義法制關(guān)鍵的一步”和第二部分“社會(huì)主義民主法制的根本保障”。，而民法則不然，由于其原理、術(shù)語(yǔ)、體系等均不同于憲法和刑法，他坦然正視自身的弱項(xiàng)，承認(rèn)“不大懂”民法的調(diào)整對(duì)象^[1]1539。但這并不影響他從整體上對(duì)制定民法的指導(dǎo)。這里的“指導(dǎo)”具有特定含義，其一，它與彭真法律上的身份有關(guān)，他時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)，負(fù)責(zé)法律的起草和制定工作，制定民法自然屬于全國(guó)人大常委會(huì)的立法任務(wù)，作為委員長(zhǎng)，不可能具體起草每一部法律條文，而是在整體上謀篇布局，因此“指導(dǎo)”比較符合身份。其二，它與彭真的黨內(nèi)身份有關(guān)，他時(shí)任中共中央政治局委員。彭真在“文革”后復(fù)出，葉劍英、鄧小平、華國(guó)鋒授權(quán)其負(fù)責(zé)立法工作。據(jù)王漢斌回憶，“他們都對(duì)彭真同志說(shuō)，立法工作就委托你來(lái)抓，你要找什么人就找什么人，要找哪個(gè)部門就找哪個(gè)部門。葉帥還說(shuō)，法制工作就委托你來(lái)管，你認(rèn)為該怎么辦就怎么辦?！?sup>[2]11在此意義上，中國(guó)立法的實(shí)質(zhì)，就是將中國(guó)共產(chǎn)黨的意志體現(xiàn)在法律之中，換言之，“法律是全國(guó)人大在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下制定的”^[3]413，“黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，就是要保證黨通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”參見(jiàn)《全國(guó)人大常委會(huì)2015年工作報(bào)告》。，以“確保黨的路線方針政策和決策部署在國(guó)家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行”人民網(wǎng)：“十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議分組審議全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告稿，張德江參加審議”。http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0225/c1024-28151056.html。最后訪問(wèn)日期：2023年2月26日。。因此，彭真對(duì)立法的“指導(dǎo)”其實(shí)暗含著中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨對(duì)立法的“指導(dǎo)”。

在立法過(guò)程中應(yīng)遵循哪些原則？目前在理論界已基本形成大致的共識(shí)，比如“實(shí)事求是、一切從實(shí)際出發(fā)原則”“社會(huì)主義法制統(tǒng)一原則”“發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主原則”“維護(hù)法律的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性和連續(xù)性原則”“總結(jié)我國(guó)經(jīng)驗(yàn)與借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合原則”等^[4]227-229。這些原則對(duì)于每一個(gè)學(xué)習(xí)法律的人而言，基本都耳熟能詳，但是立法過(guò)程中究竟如何貫徹、體現(xiàn)這些原則并非易事，在貫徹過(guò)程中，也并非能夠立竿見(jiàn)影。同時(shí)，在立法機(jī)關(guān)履行職責(zé)的過(guò)程中，還有一個(gè)所謂的“請(qǐng)示報(bào)告”原則，其重要性絲毫不亞于前述幾項(xiàng)原則，但該原則往往被學(xué)術(shù)界所忽視。

在此意義上，本文嘗試以《彭真?zhèn)鳌酚涊d的彭真指導(dǎo)民法通則的制定過(guò)程為例，以個(gè)案的方式具體呈現(xiàn)立法過(guò)程中遵循的幾個(gè)重要立法經(jīng)驗(yàn)（原則）。

二、立法要從實(shí)際出發(fā)

鄧小平所言的民法其實(shí)“就是一部調(diào)整所有民事法律關(guān)系的民法典”^[1]1538。盡管中華人民共和國(guó)建立初期對(duì)民法典的制定做了一些準(zhǔn)備，但時(shí)過(guò)境遷，不論經(jīng)濟(jì)情況還是政治形勢(shì)都發(fā)生了很大的變化，因此一切還要從頭做起，第一步是“搜集材料”、“翻譯、整理國(guó)外立法資料”^[1]1538。在此基礎(chǔ)上，面臨的問(wèn)題是，先制定單行的民事法律最終形成民法典，還是一步到位？此時(shí)，彭真提出了后來(lái)影響深遠(yuǎn)的立法原則此原則后來(lái)也體現(xiàn)在《立法法》第七條。該條第一款規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。”，即“立法要根據(jù)需要和實(shí)際可能，分輕重緩急”^[1]1538 “要從實(shí)際出發(fā)，解決當(dāng)前實(shí)際問(wèn)題”“成熟一個(gè)制定一個(gè)”等^[1]1540。

由于民法通則涉及千家萬(wàn)戶及每個(gè)公民的切身利益^[1]1550，因此，除了“法律條文不要重復(fù)，意思要明確易懂，用通用的語(yǔ)言文字表述”^[1]1540這種實(shí)施方面的“實(shí)際”外，當(dāng)時(shí)最大的“實(shí)際”就是中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放。由于經(jīng)濟(jì)體制改革正在進(jìn)行且尚未定型，彭真認(rèn)為制定完整民法典的條件尚不成熟，他采取的方法是先“零售”^[1]1540。但貿(mào)然放棄民法典的制定又顯然與鄧小平的要求不符，彭真提出的解決方案是“兩條腿走路”，即“民法典和單行（民事）法律同時(shí)并進(jìn)，哪個(gè)成熟了，就先制定哪個(gè)”^[1]1540。從技術(shù)上而言，制定單行民事法律的好處在于，其“調(diào)整的范圍相對(duì)明確、有限，問(wèn)題容易看得清楚，無(wú)論從時(shí)間上還是立法技術(shù)上，都能掌握主動(dòng)”，同時(shí)，“立法的經(jīng)驗(yàn)就愈加豐富，在這個(gè)基礎(chǔ)上制定完整的民法，就水到渠成了”^[1]1540。

但是，一年以后（1980年7月），隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的深入發(fā)展，當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)立法成為重點(diǎn)，尤其是社會(huì)各方面呼吁經(jīng)濟(jì)立法。這種變化了的“實(shí)際”促使彭真考慮制定民法典是否仍然可行，特別是如何處理經(jīng)濟(jì)法與民法的關(guān)系^[1]1541-1542。他采取的措施雖仍堅(jiān)持“兩條腿走路”，但明顯側(cè)重于先制定單行民事法律，因?yàn)椤皢涡蟹ū容^容易搞些，比較靈活，錯(cuò)了也比較好改。民法就要比較慎重，制定補(bǔ)救就得改，那就不大好”^[1]1543。盡管民法起草小組的工作繼續(xù)進(jìn)行，但到了1981年下半年，“民法起草小組中一些從國(guó)務(wù)院抽調(diào)的人員奉命返回原單位，起草小組幾乎散架”^[1]1544。1982年5月，民法起草小組主要負(fù)責(zé)人楊秀峰主張不再建立民法起草班子，并要求免除自己小組成員職務(wù)?！杜碚?zhèn)鳌肪帉?xiě)組認(rèn)為，楊秀峰態(tài)度的變化，可以理解為起草出符合實(shí)際的民法典是不現(xiàn)實(shí)的^[1]1544-1545。最終，習(xí)仲勛（時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)）表態(tài)同意楊秀峰的請(qǐng)辭，民法起草小組解散^[1]1545。民法起草小組的解散，在某種程度上體現(xiàn)出我國(guó)立法過(guò)程中“法律”與“實(shí)際”的關(guān)系。

1983年，隨著婚姻法、經(jīng)濟(jì)合同法、商標(biāo)法等單行民事法律的出臺(tái)，征得鄧小平的同意，彭真認(rèn)為，有必要在現(xiàn)有法律基礎(chǔ)上，考慮制定體現(xiàn)民法原則的法律^[1]1545。他稱該法為“民法總則”^[1]1546。一年前放棄制定民法，如今要制定“民法總則”，這種此一時(shí)彼一時(shí)的行為如何解釋？對(duì)此，彭真堅(jiān)持的原則仍是立法要從實(shí)際出發(fā)，即經(jīng)驗(yàn)不成熟不制定，一旦成熟就可以制定。用他的話說(shuō)，“我們的方針是，哪一部分成熟，先搞哪一部分。這也是我們的經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)在需要一個(gè)民法總則，這項(xiàng)工作要提上議事日程?！F(xiàn)在我們要制定的民法可以叫民法總則，不要叫總綱。民法典等民法總則和單行民事法律基本完備后再搞?！?sup>[^1]1546-1547按照彭真的思路，應(yīng)在一九八五年秋天，爭(zhēng)取拿出民法總則的草案^[1]1547，民法總則的啟動(dòng)工作由此開(kāi)始。事實(shí)證明，這不是出爾反爾，恰恰是立法工作中的一切從實(shí)際出發(fā)。

三、立法要體現(xiàn)民主

立法民主或民主立法是中國(guó)共產(chǎn)黨在中華人民共和國(guó)成立前后提出的“人民民主專政”理論人民民主專政包括對(duì)人民民主、對(duì)敵人專政，具體內(nèi)容主要體現(xiàn)在毛澤東的《中國(guó)革命與中國(guó)共產(chǎn)黨》《新民主主義論》《論聯(lián)合政府》《論人民民主專政》等著作中，具體參見(jiàn)劉山鷹：《立憲者毛澤東的人民民主專政理論》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2011年第1期。的體現(xiàn)，也是群眾路線的體現(xiàn)。簡(jiǎn)言之，就是要放開(kāi)言論，努力傾聽(tīng)不同領(lǐng)域的聲音，集思廣益，在民主的基礎(chǔ)上集中，從而提升立法質(zhì)量，保證立法工作的成功進(jìn)行。在制定《民法通則》的過(guò)程中，對(duì)這一原則的體現(xiàn)包括：

（一）叫“民法總則”還是“民法通則”？

立法制定中的調(diào)研可謂是中國(guó)共產(chǎn)黨群眾路線的體現(xiàn)，也是對(duì)立法民主原則的踐行。比如，在制定《民法通則》的過(guò)程中，彭真派顧昂然去北京市海淀區(qū)和崇文區(qū)法院進(jìn)行調(diào)研，在座談中顧昂然了解到，“法院審判中的很多問(wèn)題比傳統(tǒng)的民法總則要寬得多，尤其是民事權(quán)利問(wèn)題比較復(fù)雜，只有一個(gè)民法總則恐怕難以概括”。彭真對(duì)該意見(jiàn)持贊同態(tài)度，他認(rèn)為，只要意見(jiàn)有道理就應(yīng)該聽(tīng)取，“法院同志的意見(jiàn)有道理，只搞民法總則確實(shí)不夠，那就搞一個(gè)民法通則嘛。把這個(gè)名稱叫民法通則可能更合適”^[1]1547。1985年夏，針對(duì)該法的名稱有不同的主張，彭真最后定了調(diào)，民法通則的名稱得以確定^[1]1548?？梢钥闯觯碚鎸?duì)“民法通則”名稱的“集中”是建立在此前的“民主”基礎(chǔ)之上。

（二）立法中的“三結(jié)合”

1985年6月27日，鄧小平與彭真談話時(shí)提道：“應(yīng)該搞一個(gè)立法咨詢機(jī)構(gòu)，吸收全國(guó)各方面的專家、教授、學(xué)生參加立法工作?！?sup>[5]1055所謂“三結(jié)合”，是指在立法過(guò)程中，采取立法工作者、實(shí)際工作者與專家三結(jié)合制度^[6]77。當(dāng)時(shí)的專家包括中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院的佟柔、中國(guó)政法大學(xué)江平、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所的王家福、北京大學(xué)法學(xué)院的魏振瀛四位教師^[1]1547。實(shí)踐證明，“三結(jié)合制度”取得了很好的效果。“民法通則經(jīng)過(guò)三結(jié)合的座談會(huì)，對(duì)草案進(jìn)行了較大的修改，原來(lái)是131條，修改后為156條，其中增加40條，合并3條，刪去12條，從內(nèi)容到形式，都有很大的改進(jìn)和充實(shí)”^[6]77?！叭Y(jié)合”在民法通則制定中的使用從制度上“第一次開(kāi)啟了立法機(jī)關(guān)的專家、實(shí)際工作部門的專家和民法學(xué)者相結(jié)合的起草先例”，“使起草工作達(dá)到最佳的效果”^[1]1547。經(jīng)過(guò)立法實(shí)踐的檢驗(yàn)，證明該制度的行之有效，最終體現(xiàn)在《立法法》之中《立法法》第三十九條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，憲法和法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。法律案有關(guān)問(wèn)題專業(yè)性較強(qiáng)，需要進(jìn)行可行性評(píng)價(jià)的，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)論證會(huì)，聽(tīng)取有關(guān)專家、部門和全國(guó)人民代表大會(huì)代表等方面的意見(jiàn)。論證情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。法律案有關(guān)問(wèn)題存在重大意見(jiàn)分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團(tuán)體、專家、全國(guó)人民代表大會(huì)代表和社會(huì)有關(guān)方面的意見(jiàn)。聽(tīng)證情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將法律草案發(fā)送相關(guān)領(lǐng)域的全國(guó)人民代表大會(huì)代表、地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)以及有關(guān)部門、組織和專家征求意見(jiàn)?！薄?/p>

（三）民法的調(diào)整范圍

按法理學(xué)原理，法律部門劃分的最為重要的標(biāo)準(zhǔn)是調(diào)整對(duì)象，因此，一個(gè)法律部門成立的前提首先要確定其調(diào)整對(duì)象。在《民法通則》制定的過(guò)程中，有人根據(jù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式，認(rèn)為企業(yè)之間的關(guān)系屬于政府管理的范圍，不是民事關(guān)系，不應(yīng)由民法調(diào)整。對(duì)此，彭真指出：“我們的民法通則不僅要調(diào)整公民之間的關(guān)系，也要調(diào)整法人之間的民事關(guān)系，以及公民與法人之間的民事關(guān)系。”^[1]1549彭真由先前的“不懂”到此時(shí)的擺明立場(chǎng)并一錘定音，說(shuō)明他善于吸收與實(shí)際情況相一致的觀點(diǎn)，同時(shí)，在必要時(shí)能夠?qū)Σ煌庖?jiàn)進(jìn)行“集中”。

（四）召開(kāi)立法工作會(huì)議

1985年12月4日，經(jīng)彭真提議，“全國(guó)人大法律委員會(huì)和全國(guó)人大法工委在北京聯(lián)合召開(kāi)《民法通則》（草案）座談會(huì)。來(lái)自全國(guó)的民法、經(jīng)濟(jì)法、國(guó)際私法專家、學(xué)者，中央和地方有關(guān)部門及法院的同志，共一百八十多人參加了會(huì)議”^[1]1550。彭真發(fā)表講話，強(qiáng)調(diào)了讓專家與實(shí)際工作者共同討論修改《民法通則》草案“是在立法方面很好的一種理論聯(lián)系實(shí)際和民主集中制的組合方式，今后應(yīng)繼續(xù)采用”^[1]1550-1551。這次座談會(huì)“采取逐條討論的辦法，與會(huì)人員暢所欲言，提出了許多意見(jiàn)和建議”，會(huì)后“根據(jù)各方面意見(jiàn)”，《民法通則》（草案）“增加了四十條，刪去了十五條”^[1]1551。與前述“三結(jié)合”中僅有民法學(xué)者相比，本次的立法工作會(huì)議是立法民主化的進(jìn)一步拓展。盡管并沒(méi)有像制定1954年憲法以及當(dāng)前重大立法過(guò)程中那樣向全國(guó)民眾廣泛征求意見(jiàn)，但在當(dāng)時(shí)已是難能可貴的了。

（五）對(duì)待經(jīng)濟(jì)法學(xué)界的不同意見(jiàn)

當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)法學(xué)界的意見(jiàn)主要是堅(jiān)持“大經(jīng)濟(jì)法”的思路，反對(duì)制定民法。比如，他們認(rèn)為經(jīng)濟(jì)合同法屬于民法，不宜由經(jīng)濟(jì)法專家起草；經(jīng)濟(jì)法調(diào)整國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)的橫向經(jīng)濟(jì)活動(dòng)^[1]1552。具體而言，有以下幾個(gè)方面。

1985年12月10日—15日，國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心和中國(guó)經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究會(huì)在廣州召開(kāi)全國(guó)第二次經(jīng)濟(jì)法理論工作會(huì)議，主要內(nèi)容就是反對(duì)制定民法通則^[1]1552。對(duì)此，彭真再一次強(qiáng)調(diào)了他的民主觀，“要對(duì)這次會(huì)上的意見(jiàn)給以重視。凡是有說(shuō)服力的意見(jiàn)，都要接受”，并“要求法工委盡快召開(kāi)一次在京的經(jīng)濟(jì)法專家座談會(huì)，認(rèn)真聽(tīng)取他們對(duì)制定民法通則的意見(jiàn)”^[1]1553。他聽(tīng)了關(guān)于座談會(huì)的匯報(bào)后說(shuō)：“要進(jìn)一步吸收經(jīng)濟(jì)法學(xué)界專家的合理意見(jiàn)。立法就是要有不同意見(jiàn)，要讓大家知道立法中的不同意見(jiàn)，才能有針對(duì)性地解決問(wèn)題?！?sup>[^1]1554今日看來(lái)，面對(duì)全國(guó)第二次經(jīng)濟(jì)法理論工作會(huì)議主題的“政治不正確”，彭真對(duì)這種學(xué)術(shù)會(huì)議所采取的民主立場(chǎng)（不禁止、傾聽(tīng)、討論），仍然值得后人深思。

此外，針對(duì)國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心總干事顧明的意見(jiàn)，“彭真認(rèn)為有必要單獨(dú)聽(tīng)取他的意見(jiàn)”^[1]1554。在聽(tīng)取顧明意見(jiàn)后，項(xiàng)淳一將顧明的“意見(jiàn)”批送法工委黨組各成員傳閱，最終法工委起草了《關(guān)于顧明等同志對(duì)制定民法通則的意見(jiàn)的請(qǐng)示》，該文件從“總體上劃清了民法與經(jīng)濟(jì)法的界限，為民法和經(jīng)濟(jì)法的立法理出了思路”^[1]1554-1555。在此基礎(chǔ)上，修改了《民法通則》（草案）的說(shuō)明及有關(guān)規(guī)定^[1]1555。

1985年3月12日，新華社《國(guó)內(nèi)動(dòng)態(tài)清樣》刊登《經(jīng)濟(jì)法專家呼吁〈民法通則〉和〈經(jīng)濟(jì)法綱要〉應(yīng)協(xié)調(diào)同步制定》的文章。王漢斌認(rèn)為該問(wèn)題“不容忽視”，遂將該情況報(bào)送彭真，全國(guó)人大常委會(huì)為此專門召開(kāi)委員長(zhǎng)會(huì)議，并形成相關(guān)文件^[1]1556-1557。

1985年2月27日，中國(guó)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法系主任徐杰等十二所高校的經(jīng)濟(jì)法學(xué)者聯(lián)名給中央的幾位高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人寫(xiě)了一封信，明確不宜制定民法。該信認(rèn)為，“民法通則（草案）中的一些關(guān)鍵性的內(nèi)容不符合中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革決定中加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法的精神，不符合中央關(guān)于‘七五’計(jì)劃建議中建立比較完備的經(jīng)濟(jì)法規(guī)體系的戰(zhàn)略部署，不符合建立具有中國(guó)特色的法律體系的要求，同時(shí)，也會(huì)給經(jīng)濟(jì)司法帶來(lái)混亂，現(xiàn)在制定民法通則是不適宜的”^[1]1559。徐杰等人向中央寫(xiě)信可以說(shuō)是行使1982年憲法第41條的權(quán)利，而如果根據(jù)該條，他們寫(xiě)信的對(duì)象應(yīng)是國(guó)家機(jī)關(guān)，但這亦體現(xiàn)出高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人在我國(guó)立法中的角色類似行為，在后來(lái)物權(quán)法制定中再次出現(xiàn)。。對(duì)此，一周后，中央書(shū)記處研究室辦公室將這封信轉(zhuǎn)到國(guó)務(wù)院辦公廳信訪局，國(guó)務(wù)院辦公廳信訪局將信轉(zhuǎn)到全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳信訪局^[1]1559。該信轉(zhuǎn)到全國(guó)人大常委會(huì)，這一行為符合憲法規(guī)定。彭真等人對(duì)此進(jìn)行了相應(yīng)處理。從事后來(lái)看，徐杰等人并未因此事受到處分，也從側(cè)面反映出當(dāng)時(shí)立法工作中的民主之風(fēng)。

四、立法要與中央保持一致

與中央保持一致，核心是“請(qǐng)示報(bào)告”制度，它體現(xiàn)了法律制定中的重大問(wèn)題要受中央領(lǐng)導(dǎo)，從而落實(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨的政策，使得法律是中國(guó)共產(chǎn)黨政策的具體化。按照鄧小平的要求，即“屬于政策、方針的重大問(wèn)題，國(guó)務(wù)院也好，全國(guó)人大也好，其他方面也好，都要由黨員負(fù)責(zé)干部提到黨中央常委會(huì)討論，討論決定之后再去多方商量，貫徹執(zhí)行”^[7]319。此處所說(shuō)的“中央”，不論是法律抑或黨的政策均無(wú)明確所指。據(jù)筆者的研究，在立法實(shí)踐中，中央政治局常委、中央書(shū)記處、中央委員、中央各位領(lǐng)導(dǎo)，都曾充任過(guò)“中央”的角色。結(jié)合《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議審議通過(guò)）、《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》、1991年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見(jiàn)》、2016年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》，可以推出，“中央”（或“中共中央”）主要是指中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)和中央全會(huì)（涉及修憲等重大事項(xiàng)），多數(shù)情況下則是指中央政治局或中央政治局常務(wù)委員會(huì)。

而在具體的立法實(shí)踐中，往往是擁有實(shí)權(quán)的中國(guó)共產(chǎn)黨的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的意見(jiàn)通過(guò)中央政治局等會(huì)議最終以“中央”的名義體現(xiàn)。這一點(diǎn)在制定《民法通則》過(guò)程中可以看出。

（一）落實(shí)鄧小平的指示

如前所述，1979年啟動(dòng)民法制定，某種程度上是為了落實(shí)鄧小平當(dāng)年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上的講話。此后啟動(dòng)民法總則的制定，也是經(jīng)鄧小平同意后進(jìn)行的。在民法通過(guò)的時(shí)間方面，也是落實(shí)鄧小平的指示有關(guān)“中央”所指所作的分析，具體參見(jiàn)郭輝：《立法中的請(qǐng)示制度》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2016年10月12日。郭輝：《全國(guó)人大立法中的請(qǐng)示制度：體現(xiàn)、內(nèi)涵和趨勢(shì)》，載《澳門法學(xué)》，2016年第3期。郭輝：《法律是如何形成的：黨領(lǐng)導(dǎo)立法研究》，當(dāng)代中國(guó)出版社2023年版，第3738頁(yè)。。

（二）與中央文件保持一致

在制定《民法通則》的過(guò)程中，彭真“叮囑法工委有關(guān)同志要注意閱讀和研究中央文件，一旦發(fā)現(xiàn)中央文件中有與立法相關(guān)的內(nèi)容，要及時(shí)告訴主持起草民法通則的負(fù)責(zé)同志”^[1]1549。通過(guò)這種方式，使得民法通則很好地體現(xiàn)了中央文件的精神，也間接印證了中國(guó)共產(chǎn)黨的政策是法律重要淵源的原理。

（三）將民法通則（草案）報(bào)送黨中央

可以說(shuō)，在重大立法以及立法的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，都可以看出請(qǐng)示報(bào)告制度的存在?！睹穹ㄍ▌t》的最終出臺(tái)也不例外。在此過(guò)程中，全國(guó)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組和法工委黨組擔(dān)當(dāng)著上傳下達(dá)的角色第六屆全國(guó)人大期間，未設(shè)常委會(huì)黨組。，而其中高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的作用再次呈現(xiàn)。比如，1985年2月27日，法工委黨組將關(guān)于民法通則（草案）的請(qǐng)示報(bào)告報(bào)送黨中央，“陳丕顯直接將請(qǐng)示報(bào)告批送中央書(shū)記處胡啟立”，“建議印書(shū)記處會(huì)議文件，并安排討論一次”，“胡啟立三月一日批示：‘印書(shū)記處會(huì)議文件’”，“三月六日上午，胡啟立主持中央書(shū)記處第二百六十六次會(huì)議，討論并原則同意《中共法制工作委員會(huì)黨組關(guān)于‘民法通則草案’的請(qǐng)示報(bào)告》”，“三月十八日，中辦秘書(shū)局通知全國(guó)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組和法工委黨組，中央書(shū)記處原則同意法工委黨組的請(qǐng)示報(bào)告”^[1]1556。不可忽視的一點(diǎn)是，上述的立法工作會(huì)議也是彭真與其他中央領(lǐng)導(dǎo)同志商議后^[1]1550進(jìn)行的。通過(guò)請(qǐng)示報(bào)告制度，在質(zhì)量、效率等方面保證了中共中央對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)。

（四）向中央?yún)R報(bào)經(jīng)濟(jì)法學(xué)界的態(tài)度

如前所述，新華社《國(guó)內(nèi)動(dòng)態(tài)清樣》文章刊出后，王漢斌遂將該情況“報(bào)送彭真、陳丕顯和彭沖，還給胡啟立、喬石、陳俊生寫(xiě)信匯報(bào)”^[1]1557。全國(guó)人大常委會(huì)為此專門召開(kāi)委員長(zhǎng)會(huì)議，彭真在會(huì)議上講話。“王兆國(guó)也將彭真的講話內(nèi)容口頭報(bào)告了胡啟立”，并將彭真講話“送各位領(lǐng)導(dǎo)同志閱知”，中央辦公廳將彭真講話的要點(diǎn)以198630號(hào)中央?yún)㈤單募椭醒胝尉?、?shū)記處同志^[1]1558-1559。

另外，對(duì)徐杰等人的信的處理也是如此。當(dāng)該信輾轉(zhuǎn)至彭真處時(shí)，王漢斌根據(jù)彭真指示，3月17日給中央辦公廳副主任周杰打電話告知彭真態(tài)度，并“請(qǐng)向中央領(lǐng)導(dǎo)同志匯報(bào)一下。周杰將電話記錄直接送胡啟立閱。胡啟立即圈閱并轉(zhuǎn)報(bào)胡耀邦、趙紫陽(yáng)、萬(wàn)里、習(xí)仲勛和薄一波”^[1]1560。

至于在立法工作中，哪些情況應(yīng)該向中央?yún)R報(bào)，哪些情況可以自主處理，當(dāng)時(shí)并沒(méi)有明確的文件進(jìn)行規(guī)定。但是從上述情況來(lái)看，往往取決于實(shí)際工作的具體需要，尤其是高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的政治經(jīng)驗(yàn)。比如，對(duì)彭真而言，“凡公開(kāi)講重要的意見(jiàn)和主張，總要先與中央負(fù)責(zé)同志溝通、交換意見(jiàn)”^[1]1577。

五、發(fā)揮全國(guó)人大常委會(huì)的作用

充分發(fā)揮全國(guó)人大常委會(huì)的作用，盡管并沒(méi)有被理論界視為全國(guó)人大立法的一項(xiàng)原則，但在全國(guó)人大的立法實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)的角色卻是不容否認(rèn)的。

按照現(xiàn)行憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)“制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律”（第六十二條）。民法通則由六屆人大四次會(huì)議（1986年3月25日—4月12日）審議通過(guò)，一審就能通過(guò)，表明了該法律案的質(zhì)量要非常之高才可以。

如果我們回溯歷史，即可明曉，在20世紀(jì)70年代末，當(dāng)全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)成立時(shí)，其成員的法律水平對(duì)立法并非有利，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的委員會(huì)共有成員80人，彭真為主任。法制委員會(huì)包括了各方面的知名人士，雖說(shuō)“提交全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)審議的法律草案要先經(jīng)過(guò)法制委員會(huì)討論審議修改后再提交全國(guó)人大常委會(huì)”^[2]9-10，但若仔細(xì)審視具體人員名單，可以發(fā)現(xiàn)，通曉法律的并不多。這種情形一直持續(xù)多年。據(jù)王漢斌回憶，當(dāng)彭真讓其去法制委員會(huì)工作時(shí)，王漢斌表達(dá)了自己的不情愿，他解釋道：“我跟您工作十幾年，我知道自己的水平跟您相差太遠(yuǎn)，到法制委員會(huì)工作恐怕幫不上什么忙。再說(shuō)，我對(duì)法律還真沒(méi)興趣，法律條文干巴巴的，我讀不下去。”^[2]10但彭真仍讓他負(fù)責(zé)立法，抓法律的起草工作^[2]11。就這樣，王漢斌和其他人在彭真的帶領(lǐng)下，“也是沒(méi)日沒(méi)夜地工作，盡最大的努力完成交辦的任務(wù)”，雖然“有時(shí)還是達(dá)不到他的要求，心里想跟著彭真他老人家工作沒(méi)好日子過(guò)”^[2]11，但歷經(jīng)多年而終成著名立法專家。七屆人大期間，據(jù)江平回憶，七屆人大法律委員會(huì)委員共21人，有法律教育背景或以前從事法律工作的僅有6人。“大家都覺(jué)得，法律委員會(huì)討論法律，肯定都是法律專家來(lái)討論，而實(shí)際情形卻是大多數(shù)委員不懂法律，討論法律前先得普法。”江平口述，陳夏紅整理：《立法回憶》，載《炎黃春秋》，2016年第7期。另見(jiàn)江平口述、陳夏紅整理：《沉浮與枯榮：八十自述》，法律出版社2010年版，第324-325頁(yè)。李鵬當(dāng)選九屆人大常委會(huì)委員長(zhǎng)后認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)“是一個(gè)全新的、不熟悉的工作”^[3]3，尤其坦陳當(dāng)時(shí)立法人員法律知識(shí)的欠缺，“人大剛剛換屆，在全國(guó)人大常委會(huì)、各專門委員會(huì)組成人員中，有一半以上是新上任的……雖然大家熟悉各自工作和工作領(lǐng)域的情況，但是應(yīng)該承認(rèn)，我們對(duì)憲法、法律還不夠熟悉，對(duì)人大工作也不十分了解，迫切需要加強(qiáng)學(xué)習(xí)”^[3]46。同時(shí)，他也認(rèn)為，“在人大工作多年的同志，也需要通過(guò)不斷學(xué)習(xí)和研究憲法和法律，不斷充實(shí)新知識(shí)，進(jìn)一步提高法律理論水平和人大業(yè)務(wù)能力。”^[3]46為實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，他采取的方式是“通過(guò)工作，邊實(shí)踐，邊學(xué)習(xí)，努力適應(yīng)新的崗位”^[3]3，學(xué)習(xí)憲法、“學(xué)習(xí)人大組織法、人大議事規(guī)則”^[3]7，并邀請(qǐng)不同領(lǐng)域的法學(xué)專家進(jìn)行了30期法制講座^[3]47-67，從而在人大常委會(huì)形成一個(gè)慣例。上述的時(shí)間跨度是1979年至2002年。即使如此，五屆人大到九屆人大，在立法方面仍取得了巨大的成就（見(jiàn)表1）。

可以說(shuō)，上述成果為我國(guó)社會(huì)主義法律體系的形成打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為依法治國(guó)的建設(shè)、為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善、為公民權(quán)利的保護(hù)提供了最基本的前提。在此意義上，全國(guó)人大常委會(huì)可謂厥功甚偉，但也恰恰與前述對(duì)法律知識(shí)的掌握形成鮮明的對(duì)比。

《民法通則》制定的過(guò)程同樣體現(xiàn)了全國(guó)人大常委會(huì)在其中所付出的巨大努力與辛苦工作。換言之，“全國(guó)人大審議通過(guò)的法律，事先也都經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)審議，有的還經(jīng)過(guò)多次審議，在比較成熟后才提交全國(guó)人大審議通過(guò)”^[2]80，這樣才能保證全國(guó)人大能夠高效地審議并通過(guò)法律，全國(guó)人大常委會(huì)事先組織審議也就成為當(dāng)時(shí)的立法慣例。該慣例最終體現(xiàn)在后來(lái)制定的《立法法》之中《立法法》第十九條第一款規(guī)定：“向全國(guó)人民代表大會(huì)提出的法律案，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，可以先向常務(wù)委員會(huì)提出，經(jīng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議依照本法第二章第三節(jié)規(guī)定的有關(guān)程序?qū)徸h后，決定提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)審議，由常務(wù)委員會(huì)向大會(huì)全體會(huì)議作說(shuō)明，或者由提案人向大會(huì)全體會(huì)議作說(shuō)明?！?，并進(jìn)一步規(guī)范化《立法法》第三十二條第一款規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)三次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議后再交付表決?！?。

全國(guó)人大常委會(huì)的組成人員與立法效果之間之所以出現(xiàn)上述反差，從理論上應(yīng)如何解釋？如果排除本文前述的立法從實(shí)際出發(fā)、立法民主化（尤其是法學(xué)界提供的幫助）、與中央保持一致這些因素外，一個(gè)非常重要的原因在于人大常委會(huì)的專門工作機(jī)構(gòu)逐漸成熟并發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。彭真主持全國(guó)人大立法工作期間，可以借助于年齡、工作經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢(shì)，往往從整體、宏觀上，從法律精神上去審議，以此為原則，再對(duì)具體的法律條文提出意見(jiàn)制定1954年憲法、1982年憲法過(guò)程有很好的體現(xiàn)。具體參見(jiàn)許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》（上下卷），福建人民出版社2003年版。，甚至，在特定時(shí)期，對(duì)法律草案會(huì)親自撰寫(xiě)比如彭真對(duì)1982年憲法序言、1979年刑法、刑事訴訟法相關(guān)條文的撰寫(xiě)。參見(jiàn)王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時(shí)期社會(huì)主義民主法制建設(shè)》，中國(guó)民主法制出版社2012年版，第一部分“邁出健全社會(huì)主義法制關(guān)鍵的一步”和第二部分“社會(huì)主義民主法制的根本保障”。 。但具體法律的起草往往與全國(guó)人大常委會(huì)的一個(gè)專門工作部門即全國(guó)人大法制工作委員會(huì)（其前身為1979年成立的法制委員會(huì)。以下簡(jiǎn)稱法工委）有關(guān)?？梢哉f(shuō)，幾乎所有的法律皆由法工委負(fù)責(zé)起草，或其他部門比如，國(guó)務(wù)院各部委往往起草與自身職能相關(guān)的法律，最終由全國(guó)人大或常委會(huì)通過(guò)。王理萬(wàn)：《立法官僚化：理解中國(guó)立法過(guò)程的新視角》，載《中國(guó)法律評(píng)論》，2016年第2期。起草后經(jīng)法工委審議通過(guò)后，再由全國(guó)人大或常委會(huì)審議。

有關(guān)法工委對(duì)立法的影響，近年來(lái)已開(kāi)始受到學(xué)界的關(guān)注，有學(xué)者將這種現(xiàn)象稱為“立法官僚化”^[8]“隱性立法者”^[9]。比如，制定物權(quán)法期間，由梁慧星起草的《物權(quán)法專家建議稿》，法工委的同志認(rèn)為過(guò)于理想化，“有些內(nèi)容在中國(guó)行不通”，最終的體例“以梁慧星的專家建議稿為基礎(chǔ)，而所有權(quán)的制度設(shè)計(jì)，則采納了王利明的主張”^[10]298-299。法工委的能力或權(quán)力對(duì)立法的影響之巨可見(jiàn)一斑。法工委擁有較大掌控立法的權(quán)力空間，有學(xué)者將法工委的職能歸納為立法輔助職能、立法后職能、法律研究職能^[11]。

六、余論

從《民法通則》的制定過(guò)程可以看出，那個(gè)時(shí)代的立法過(guò)程充滿曲折、爭(zhēng)議。作為立法者，既要從整體上制定符合時(shí)代需要的法律，又要平衡各種利益、需求以及不同觀點(diǎn)。立法的科學(xué)性要堅(jiān)持，立法的民主性同樣也很關(guān)鍵，后者對(duì)立法者的智慧提出了更高的要求。

彭真在領(lǐng)導(dǎo)制定民法典過(guò)程中的“反復(fù)”背后，一方面說(shuō)明當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得不少事情并不確定，貿(mào)然制定民法典的確是一件有風(fēng)險(xiǎn)的工作，考慮到法律的穩(wěn)定性，他的思路不無(wú)道理。另一方面，這也涉及特定年代我國(guó)立法過(guò)程中，高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)立法的影響是十分巨大的。立什么法，何時(shí)立，立法的進(jìn)程、中止往往都取決于高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的看法和意見(jiàn)。這樣說(shuō)，有兩個(gè)前提，其一，高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)立法的態(tài)度往往是建立在客觀實(shí)際的基礎(chǔ)上，經(jīng)慎重考慮才作出的決策；其二，高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的態(tài)度并非單純的一意孤行，而是充分尊重不同意見(jiàn)、發(fā)揚(yáng)民主，并實(shí)行民主基礎(chǔ)上的集中，這種集中就是“該集中就要集中，否則至少要耽誤時(shí)間”。用彭真的話就是“起草民法總則，要把握三條原則，一要從實(shí)際出發(fā)，二要充分發(fā)揚(yáng)民主，三要經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)”^[1]1547。這里的“充分發(fā)揚(yáng)民主”除了可以通過(guò)“理論與實(shí)際相結(jié)合”還要“在高度民主基礎(chǔ)上高度集中”，因?yàn)椤傲⒎ㄒ謬?yán)肅謹(jǐn)慎，要聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，集中正確的意見(jiàn)”，要“高度民主基礎(chǔ)上高度集中”。當(dāng)然，在具體的操作上，人大常委會(huì)法工委的作用亦不能忽視。

學(xué)者在立法中究竟起什么作用？中國(guó)學(xué)者自古就有一種“為天地立心，為生民立命，為往圣繼絕學(xué)，為萬(wàn)世開(kāi)太平”（張載語(yǔ)）的入世、濟(jì)世情懷，而其研究對(duì)象與現(xiàn)實(shí)政治具有緊密關(guān)聯(lián)的法學(xué)學(xué)者更是如此。可以說(shuō)，一方面，中華人民共和國(guó)成立以后的任何一部法律的起草都有相應(yīng)法學(xué)學(xué)者的身影，對(duì)此不能也不應(yīng)否認(rèn)，這正如江平所言，“沒(méi)有學(xué)者的立法是不行的，但單有學(xué)者的立法也是不行的”^[10]309。另一方面，也不能據(jù)此夸大學(xué)者的貢獻(xiàn)，因?yàn)閷W(xué)者做的不少工作往往與查閱、翻譯資料、根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)指示起草具體法律（或條文）、在相關(guān)會(huì)議上發(fā)表意見(jiàn)和看法等有關(guān)。而很多人容易忽視的是，立法的方向、原則、規(guī)劃、甚至一些較為具體的條文都是立法部門做出并在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，“對(duì)于立法模式的選擇和具體規(guī)則的確定，學(xué)者永遠(yuǎn)不可能擁有控制權(quán)和決策權(quán)”^{[12]序言：3}。這種“行動(dòng)中的立法”是值得重視并進(jìn)行研究的。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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[責(zé)任編輯 錢大軍]

Legislative Experiences in the Formulation of the General Principles of Civil Law Guided by Peng Zhen

GUO Hui

Abstract：The process of formulating the General Principles of the Civil Law is full of various twists and turns and controversies. As the organizer， Peng Zhen needs to formulate the law that meets the needs of the times as a whole， and also balances various interests， needs， and different viewpoints. In the legislation， sticking to the principles of proceeding from reality， promoting democracy， aligning with the central government， and giving full play of the role of Standing Committee of National People’s Congress are several important legislative experiences. These legislative experiences still have important practical significance for today’s legislative work.

Key words：Peng Zhen General Principles of Civil Law senior leaders legislative democracy request for instruction Standing Committee of National People’s Congress