方靜秋

近年來(lái)國(guó)家對(duì)水利安全越來(lái)越重視，持續(xù)打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)成為重點(diǎn)工作，以加快實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，抓好水土流失、荒漠化綜合防治。在國(guó)土空間規(guī)劃一張藍(lán)圖管控的背景下，水利部門(mén)高度重視水利空間的保障，劃定了水利管理范圍線，保障河湖水域的岸線空間。但實(shí)際操作過(guò)程中卻出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題，文章從河湖水域岸線空間進(jìn)一步精細(xì)化管理的角度進(jìn)行了詳細(xì)的論述，也讓相關(guān)工作人員在規(guī)劃過(guò)程中加強(qiáng)反思。

研究背景

古語(yǔ)有云“無(wú)水不成城”，襄陽(yáng)市作為漢江流域最重要的城市之一，其城市的發(fā)展史也是一場(chǎng)與水息息相關(guān)的抗?fàn)幨贰，F(xiàn)在的襄陽(yáng)市越來(lái)越重視水資源的保護(hù)和利用，在整體“一江九河”的水網(wǎng)結(jié)構(gòu)上，形成了中心城區(qū)“一江碧水穿城過(guò)，十里青山半入城”的襄陽(yáng)特色。近年來(lái)，在湖北省統(tǒng)一部署下，正在加強(qiáng)以流域綜合治理為抓手的四化統(tǒng)籌發(fā)展的規(guī)劃研究。但在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，對(duì)于河湖水域岸線空間如何利用，仍存在一定現(xiàn)實(shí)困境，筆者針對(duì)襄陽(yáng)實(shí)際情況，進(jìn)行了深入的研究。

存在問(wèn)題

河湖水道整體建設(shè)環(huán)境發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，但水利管理范圍線一直未及時(shí)更新調(diào)整。襄陽(yáng)市域范圍內(nèi)整體劃定河湖水域管理范圍線面積為1460.66平方公里，而第三次國(guó)土調(diào)查確定的水域面積（包含全口徑水域空間等）合計(jì)為：1329.70平方公里，管理范圍線為現(xiàn)狀水域面積的1.1倍。水利部門(mén)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)劃定的河湖水域的管理范圍線，需要進(jìn)行嚴(yán)格管控，嚴(yán)禁以任何名義非法占用和束窄。并結(jié)合各地實(shí)際情況，規(guī)劃形成河湖管理保護(hù)控制地帶，依據(jù)該管控線對(duì)水域空間進(jìn)行整體管控。

從水生態(tài)、水安全的角度該保護(hù)要求科學(xué)合理，需要嚴(yán)格貫徹落實(shí)。但實(shí)際情況是由于南水北調(diào)、漢江流域多個(gè)大壩的建設(shè)，導(dǎo)致整個(gè)漢江的水環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，部分原定的堤防范圍常年呈現(xiàn)無(wú)水狀態(tài)，甚至很多區(qū)域內(nèi)形成了人員密集的村莊和大量的永久基本農(nóng)田。

如轄區(qū)內(nèi)某鎮(zhèn)，其現(xiàn)狀的河湖管理范圍線面積較大，包含現(xiàn)狀的水面、沙洲、農(nóng)田和村莊?，F(xiàn)狀的白馬村、東合村、光明村、胡巷村、華崗村、黃河村、回龍村、街東村、毛梁村、青山村、屠巷村、新建村、薛梁村、袁巷村等約870戶村民，1 276.18公頃耕地均被劃入管理范圍線內(nèi)。事實(shí)上這個(gè)區(qū)域近20年已經(jīng)沒(méi)有淹過(guò)水，汛期也只是不超過(guò)30天淹沒(méi)了沿江的灘涂地?，F(xiàn)有的河湖管理范圍線內(nèi)有約72.68公頃的已批建設(shè)用地，原規(guī)劃用于國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的配套用地，整體計(jì)劃打造文化旅游區(qū)，后由于水利管理的相關(guān)要求，這部分用地也一直閑置，也一定程度造成了資產(chǎn)的浪費(fèi)。

河湖水域沿岸情況多種多樣，對(duì)于岸線空間的管理缺乏擔(dān)當(dāng)，應(yīng)加強(qiáng)精細(xì)化管理。河湖水域整體存在分布廣、岸線長(zhǎng)、周邊情況多樣化的態(tài)勢(shì)，以漢江為例，漢江總長(zhǎng)1 577千米，襄陽(yáng)境內(nèi)漢江全長(zhǎng)195千米，流經(jīng)一個(gè)大城市（襄陽(yáng)市中心城區(qū)）、3個(gè)小城市（老河口市、谷城縣、宜城市）及多個(gè)城鎮(zhèn)。水利部雖然明確了在確保防洪、供水、生態(tài)安全的基礎(chǔ)上，可兼顧航運(yùn)、發(fā)電、減淤、文化、公共休閑等需求。但缺乏精細(xì)化的管理規(guī)范，導(dǎo)致相應(yīng)市、縣、區(qū)政府在操作層面存在諸多障礙，難以實(shí)施。

如水利部印發(fā)的《水利部關(guān)于加強(qiáng)河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2022年216號(hào)文）中規(guī)定“光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目不得在河道、湖泊、水庫(kù)內(nèi)建設(shè)?！坏貌荚O(shè)在具有防洪、供水功能和水生態(tài)、水環(huán)境保護(hù)需求的區(qū)域，……不得妨礙行洪通暢?！彪m然規(guī)劃為全面限制在河湖水域岸線空間內(nèi)布局，僅禁止在影響行洪或存在安全隱患的區(qū)域布局。但由于未明確其中具體限定和放開(kāi)的范圍，導(dǎo)致市、縣、區(qū)水利部門(mén)在實(shí)施過(guò)程中，往往嚴(yán)格管控，按照河湖水域岸線管理范圍線內(nèi)嚴(yán)禁光伏電站、風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目。

相關(guān)規(guī)劃建議

為進(jìn)一步加強(qiáng)河湖水利空間的精細(xì)化管控，在保障安全的同時(shí)，最大化的發(fā)揮每一寸國(guó)土的利用效率，特提出如下建議：

系統(tǒng)優(yōu)化現(xiàn)狀河湖水域岸線管理范圍線。后續(xù)在水利管理中應(yīng)深入落實(shí)中央的治水思路，主動(dòng)踐行水利改革發(fā)展總基調(diào)，系統(tǒng)地對(duì)現(xiàn)狀水利管理范圍線劃定進(jìn)行科學(xué)的論證。

深入調(diào)查摸底，按照實(shí)際的水環(huán)境情況，對(duì)防洪標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)發(fā)生變化的河湖水域，重新組織論證后劃定水利管理范圍線。對(duì)部分重點(diǎn)區(qū)域能夠通過(guò)加強(qiáng)水利工程設(shè)施建設(shè)后，可對(duì)河湖水域岸線管理范圍線進(jìn)行調(diào)整的，應(yīng)明確提出相關(guān)的建設(shè)及實(shí)施意見(jiàn)，由相應(yīng)的政府部門(mén)加快實(shí)施，在圍繞針對(duì)具體河道的實(shí)際情況針對(duì)性的整治提升后，盡早發(fā)揮社會(huì)作用，提升水利基礎(chǔ)設(shè)施水平，提高供水保障能力，有效改善水生態(tài)環(huán)境，同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)土空間的利用效率。

積極與自然資源和規(guī)劃部門(mén)在編的國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)接，正在形成好用、管用、能用的國(guó)土空間一張圖，為系統(tǒng)的統(tǒng)籌水利空間開(kāi)發(fā)利用、加強(qiáng)水利行業(yè)監(jiān)管提供多規(guī)合一的基礎(chǔ)和依據(jù)。

因地制宜對(duì)河湖水利岸線進(jìn)行分區(qū)分類(lèi)管控。堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，妥善處理好水與國(guó)土空間體系中各類(lèi)要素的關(guān)系，以流域綜合治理為基礎(chǔ)，水域空間全系統(tǒng)推進(jìn)，供水用水、防洪防汛、生態(tài)景觀、文化活動(dòng)綜合考慮，生態(tài)保護(hù)、水土保持、人文景觀、防洪減災(zāi)和協(xié)同管理，統(tǒng)籌安排推進(jìn)。

同時(shí)建議以有效保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和人民群眾高品質(zhì)生活為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)于岸線空間的利用應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心，根據(jù)人民的實(shí)際需求出發(fā)，對(duì)岸線空間進(jìn)行分區(qū)分類(lèi)管控，鼓勵(lì)復(fù)合利用、避免一刀切。

例如在堅(jiān)持尊重各地的實(shí)際情況、摸底水利發(fā)展的短板和弱項(xiàng)，堅(jiān)持空間均衡、系統(tǒng)治理的基礎(chǔ)上，提出“生活水利、生產(chǎn)水利、生態(tài)水利、安全水利”總體布局要求，并結(jié)合相應(yīng)的市縣級(jí)水利基礎(chǔ)設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中對(duì)岸線空間進(jìn)行分類(lèi)管控。

位于城市區(qū)域，可在保障行洪安全的同時(shí)，允許在河道范圍內(nèi)利用常水位以外的空間，結(jié)合生態(tài)化岸線的建設(shè)，打造親水空間、適當(dāng)布置部分文化活動(dòng)、體育健身、游憩綠道等空間。

位于鄉(xiāng)村區(qū)域，在不影響行洪，且在3-5年一遇洪水位外，保留現(xiàn)有的耕地和園地，同時(shí)在地質(zhì)條件適宜的區(qū)域，可允許地方根據(jù)需求進(jìn)行農(nóng)田的高標(biāo)準(zhǔn)改造。

同時(shí)考慮系統(tǒng)解決能源供應(yīng)問(wèn)題，提升清潔能源的保障力度，對(duì)光伏和風(fēng)力發(fā)電及其相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)不搞“一刀切”，在不影響行洪安全且滿足相關(guān)法律法規(guī)的前提下，可將允許復(fù)合利用，建設(shè)光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目的圖斑在水利規(guī)劃一張圖上予以明確。

加強(qiáng)相關(guān)河湖水域岸線空間管理要求的宣傳。水利部印發(fā)了《水利部關(guān)于加強(qiáng)河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2022年216號(hào)文），第一次正式發(fā)文明確了岸線整治修復(fù)的思路，也明確在河湖治理過(guò)程中不應(yīng)大挖大填，要順應(yīng)原有的地貌特征，尊重原有的河道走向，盡可能保持岸線的自然風(fēng)光。對(duì)于過(guò)去普遍存在于水利工程改造中的河底抹水泥，河岸貼瓷磚等“工程化”的河道治理亂象，從政策上進(jìn)行了杜絕。但實(shí)際情況是仍有很多地方，對(duì)于政策未能及時(shí)掌握，導(dǎo)致仍在進(jìn)行違背自然生態(tài)理念的河道整治，如2023年7月，曝出的河南鄭州金水河河堤干掛天然大理石工程問(wèn)題。

建議需要加強(qiáng)對(duì)最新的河湖水域岸線空間管理要求的宣傳，對(duì)岸線治理加強(qiáng)監(jiān)管。在尊重科學(xué)、尊重自然，因地制宜、安全第一的前提下呈現(xiàn)河道之美。

總的來(lái)說(shuō)，目前水利空間管理還不夠精細(xì)化，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)水利空間的保護(hù)、規(guī)范各類(lèi)涉水空間的管控、積極化解矛盾，通過(guò)水利空間的高效管控，助推社會(huì)經(jīng)濟(jì)的融合發(fā)展作為進(jìn)一步提升依法治水管理能力和水利公共服務(wù)水平的重要內(nèi)容。精簡(jiǎn)優(yōu)化行政審批事項(xiàng)和審批流程，進(jìn)一步推進(jìn)水利工作管控的公開(kāi)透明，加強(qiáng)多層次多角度的政策宣講，通過(guò)優(yōu)化服務(wù)平臺(tái)，進(jìn)一步提升辦事水平和效率。

（作者單位：襄陽(yáng)市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限公司）