陳潤

黨中央在2019年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議上，首次提出“城市更新”概念，2021年3月，“城市更新”第一次寫入政府工作報告和“十四五”規(guī)劃，這標(biāo)志著城市更新正式躍升至國家戰(zhàn)略層面，成為自上而下系統(tǒng)考慮和長期推進的一項新的社會工程。2022年10月，習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市?！痹?023年12月11日召開的中央經(jīng)濟工作會議上，習(xí)近平總書記再次強調(diào)：“實施城市更新行動，打造宜居、韌性、智慧城市?！边M一步彰顯了黨中央在中國式現(xiàn)代化新實踐的偉大歷史征程上，一以貫之深化城市更新工作、構(gòu)建“人民城市”的堅定政治決心和長遠戰(zhàn)略安排。

一、以城市更新打造宜居、韌性、智慧城市的重要意義

城市是貫徹新發(fā)展理念的重要載體，是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要支點。城市更新，是指對城市空間形態(tài)和功能進行整治、改善、優(yōu)化，從而實現(xiàn)房屋使用、市政設(shè)施、公建配套等全面完善，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境品質(zhì)、文化傳承等全面提升。以戰(zhàn)略性、長期性的城市更新工作，打造宜居、韌性、智慧城市，把城市建設(shè)成為人民安居樂業(yè)、人與自然和諧共生的美麗家園，走出一條具有中國特色的城市更新之路，在中國式現(xiàn)代化的偉大歷史征程中具有重要而深遠的意義。

滿足人民群眾對美好生活向往的必然要求?！叭嗣癯鞘腥嗣窠ǎ嗣癯鞘袨槿嗣瘛?。習(xí)近平總書記從人民性的高度反復(fù)強調(diào)：城市是人集中生活的地方，城市建設(shè)必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的城市留給人民。隨著我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民群眾對城市功能、城市布局、城市品質(zhì)提出了更高要求，只有通過民生導(dǎo)向下的城市更新工作，建設(shè)宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的人民城市，不斷提升城市的整體性、系統(tǒng)性、包容性和生長性，才能讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

中國特色社會主義進入新時代的必然要求。城市是我國經(jīng)濟、政治、文化、社會生活的中心，城市建設(shè)是現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎，城市更新是城鎮(zhèn)化建設(shè)的必由之路。2022年，我國城鎮(zhèn)化率達到65.2%，這標(biāo)志著城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的“下半場”已拉開帷幕。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程上，必須通過科學(xué)高效的城市更新工作，推動城市從粗放型外延發(fā)展向集約型內(nèi)涵發(fā)展轉(zhuǎn)變，真正將城市建設(shè)成為人民群眾生活的美好家園、經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎、科技創(chuàng)新的重要高地，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供堅實的空間支撐，在中國特色社會主義現(xiàn)代化進程中彰顯更強的城市力量。

提升公共安全水平的必然要求。習(xí)近平總書記指出：“公共安全連著千家萬戶，確保公共安全事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局。”城市安全治理是公共安全治理的重要方面，提升城市安全治理水平是維護公共安全的題中之義。因此，聚焦編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)，全面打造宜居、韌性、智慧城市，提升城市安全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急處置能力，解決城市在生命線工程、公共安全、生產(chǎn)安全和自然災(zāi)害防控等方面存在的突出問題，提升城市本質(zhì)安全水平，是推進城市安全治理現(xiàn)代化，忠誠守護人民群眾生命健康、財產(chǎn)安全的必然選擇。

二、當(dāng)前全國范圍內(nèi)城市更新工作取得的成效

自黨中央將城市更新列入國家層面的重大戰(zhàn)略部署以來，我國從國家、省、市等各個層面，開展了城市更新的頂層設(shè)計、制度供給、基層創(chuàng)新等一系列工作，取得了重要成效。

從國家宏觀層面看，國務(wù)院、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會等密集出臺了支持、指導(dǎo)城市更新行動的文件累計十余個。繼國務(wù)院于2020年11月、2021年3月發(fā)布《支持城市更新行動》《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》后，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布了《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于開展第一批城市更新試點工作的通知》，商務(wù)部等12部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進城市一刻鐘便民生活圈建設(shè)的意見》等，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會等六部門聯(lián)合印發(fā)了《城市標(biāo)準(zhǔn)化行動方案》。

從地方微觀層面看，圍繞城市更新實施過程中的具體問題，各地探索出臺了一系列的制度文件，如江蘇率先發(fā)布省級行動指引《江蘇省城市更新行動指引（2023版）》，南京出臺了《開展居住類地段城市更新的指導(dǎo)意見》，上海出臺了《上海市城市更新實施辦法》，成都出臺了《成都市城市有機更新實施辦法》等。

全國各地有序推進城市更新工作，僅2023年，全國共實施各類城市更新項目約6.6萬個，新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.3萬個，加裝電梯3.2萬部，增設(shè)停車位74.6萬個，增設(shè)養(yǎng)老、托育等社區(qū)服務(wù)設(shè)施1.4萬個，改造城市燃氣等各類管道約10萬公里。

全國各地結(jié)合地方實際，紛紛開展各具特色的實踐探索：如北京首鋼園區(qū)借助“冬奧會”打造“城市復(fù)興新地標(biāo)”，廣東“三舊”改造盤活存量低效建設(shè)用地，福建省龍巖“紫金山模式”讓廢棄礦山變綠水青山，在此過程中，涌現(xiàn)出城市更新的上海模式、廣州模式、深圳模式等，在全國形成了一批新范例、新樣板、新地標(biāo)。

與此同時，當(dāng)前城市更新工作中，仍然存在一些不足和問題，如：圍繞城市更新行動政策層和執(zhí)行層，全國尚未統(tǒng)一出臺系統(tǒng)的指導(dǎo)意見；不同程度上存在的政策、技術(shù)、資金、體制機制等堵點難點，制約著城市更新工作的深入推進；各地對城市更新重視程度不一，認識深度和推動力度不均衡，城市更新盈利模式還不清晰、可持續(xù)性還不強；城市更新工作的共治共享體系還不健全，凝聚全社會共同參與城市更新工作的動力合力等方面，還需要進一步加大工作力度。

三、進一步提升城市更新工作水平的對策建議

進一步加強法治供給。要對前期全國各地在城市更新中面臨的法治困境和共性問題進行統(tǒng)一研究，加快制定覆蓋城市更新規(guī)劃用地政策、經(jīng)費財稅政策、社會治理政策等多方面的政策體系和制度標(biāo)準(zhǔn)，在明確政策法規(guī)剛性約束基礎(chǔ)上，給予基層更大的政策創(chuàng)新和實踐探索空間；要著眼城市更新全系統(tǒng)、全流程、全周期，建立國家立法指引下的地區(qū)立法內(nèi)容、體系和邏輯框架，下大力氣解決各地立法程度、水平不一問題；要科學(xué)指導(dǎo)各地出臺法治引領(lǐng)下的城市更新行動方案，明確城市更新的行動目標(biāo)、重點任務(wù)、實施路徑、保障措施等，讓城市更新行動可操作、可量化、可考核。

進一步加強高位協(xié)調(diào)。針對城市更新涉及部門較多的情況，建立國家、省、市層面，包括住建、發(fā)改、財政、民政等部門的聯(lián)席協(xié)同制度，形成各部門共同推進城市更新工作的整體合力；圍繞城市更新所需地理信息數(shù)據(jù)、規(guī)劃用地數(shù)據(jù)、公安民政數(shù)據(jù)等，進行高位協(xié)調(diào)，打破信息壁壘，實現(xiàn)跨部門、跨層級的數(shù)據(jù)共享，從國家層面組織開展城市更新所需信息數(shù)據(jù)產(chǎn)品定制工作；鼓勵各地區(qū)、各部門開展城市更新先行先試，形成城市更新工作敢闖敢試敢首創(chuàng)的濃郁氛圍，開展一批可復(fù)制、可借鑒的城市更新典范模式推廣工作，推動全國范圍內(nèi)的城市更新均衡化發(fā)展。

進一步加強規(guī)劃支撐。應(yīng)強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，統(tǒng)籌城市更新相關(guān)規(guī)劃和實施全過程，建立總規(guī)劃為引領(lǐng)的城市更新規(guī)劃管控體系，有序推進有機更新。國土空間總體規(guī)劃應(yīng)結(jié)合城市發(fā)展階段和總體空間布局要求，識別更新對象，強化規(guī)劃剛性約束；詳細規(guī)劃應(yīng)結(jié)合城市更新實施的特點，面向規(guī)劃管理需求，將總體規(guī)劃確定的強制性管控要求、引導(dǎo)措施和城市更新規(guī)劃目標(biāo)，通過“更新規(guī)劃單元”和“更新實施單元”兩個層面分層落實到詳細規(guī)劃中。專項規(guī)劃要因地制宜、多措并舉適應(yīng)城市更新各類專項規(guī)劃，應(yīng)充分考慮既有建成環(huán)境條件和土地資源情況，在城市更新中綜合運用集約復(fù)合、多措并舉的適用性方式，因地制宜地滿足各專項系統(tǒng)的建設(shè)要求；要通過集成組合運用規(guī)劃編制、土地配置、規(guī)劃許可和不動產(chǎn)登記等事項，有效推動城市更新全過程的順利實施。

進一步助推產(chǎn)業(yè)升級。城市更新是城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級的重要舉措，其中產(chǎn)業(yè)空間是真正創(chuàng)造物質(zhì)價值、產(chǎn)生經(jīng)濟效益、支撐宜居、韌性、智慧城市建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)迭代升級是城市更新的核心內(nèi)容。因此，應(yīng)通過城市空間調(diào)整、技術(shù)進步、資本撬動、人才集聚以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策等，使產(chǎn)業(yè)升級成為彰顯城市更新成效的重要方面，使城市更新成為產(chǎn)業(yè)升級的根本力量。具體應(yīng)通過城市更新促進騰籠換鳥，為新興產(chǎn)業(yè)布局、落地等提供差別化的規(guī)劃政策、土地政策、空間復(fù)合利用政策、搬遷政策等，不斷優(yōu)化新一代信息技術(shù)、新能源智能汽車、生物醫(yī)藥和大健康、機器人及裝備制造等新興產(chǎn)業(yè)布局，促進城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)改善和產(chǎn)業(yè)質(zhì)效的不斷提高。

進一步提升宜居水平。隨著我國城市發(fā)展逐漸由增量進入存量時代，城市功能規(guī)劃、配套設(shè)施等與人民群眾日益增長的美好生活需要不匹配的情況愈加突出。因此，要通過城市更新工作，解決老舊小區(qū)建設(shè)時間長、市政配套設(shè)施自然老化、城中村人居環(huán)境較差、公共服務(wù)缺項等問題；要以建設(shè)“15分鐘社區(qū)生活圈”為目標(biāo)，重點改善居民住房條件，重點開展市政基礎(chǔ)設(shè)施更新改造，重點完善公共空間和公共服務(wù)設(shè)施，重點保障生命安全通道暢通，合理解決停車難問題，同步開展風(fēng)貌和環(huán)境整治，切實提升宜居宜業(yè)水平。

進一步強化歷史傳承。城市歷史文化遺存是前人智慧的積淀，是城市內(nèi)涵、品質(zhì)、特色的重要標(biāo)志。習(xí)近平總書記強調(diào)：“歷史文化是城市的靈魂，要像愛惜自己的生命一樣保護好城市歷史文化遺產(chǎn)?！币獙崿F(xiàn)這一目標(biāo)，就要深刻認識城市更新和歷史文化保護之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系，在城市更新過程中，以保護歷史文化資源和歷史風(fēng)貌為目標(biāo)，以體現(xiàn)城市發(fā)展歷史的連續(xù)性為原則，全面梳理和保護利用更新范圍內(nèi)的歷史文化資源；要科學(xué)論證確定歷史文化街區(qū)、歷史風(fēng)貌區(qū)、一般地段保護范圍，加強歷史文化資源活化利用，突出業(yè)態(tài)規(guī)劃和植入，多層次、全方位地展現(xiàn)一個城市的歷史風(fēng)貌，避免“千城一面”。

進一步強化安全管理。當(dāng)前，伴隨著我國城市發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局的深刻變化，流動人口多、高層建筑密集、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)集聚等特征越來越明顯，城市安全新舊風(fēng)險交織疊加的情況日益突出。因此，要通過城市更新工作，借助物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)，聚焦城市抗震、防洪、排澇、消防、安全生產(chǎn)、城市“生命線”等領(lǐng)域，持續(xù)提升風(fēng)險隱患排查、監(jiān)測預(yù)報預(yù)警、應(yīng)急指揮救援等能力水平；要堅持既有建筑結(jié)構(gòu)改造不得降低原有建筑物的主體結(jié)構(gòu)安全和消防安全標(biāo)準(zhǔn)，明確超高層建筑單位應(yīng)建立消防安全隱患排查整治制度，制定應(yīng)急處置預(yù)案和風(fēng)險防控方案等。

進一步增進多方共治。城市更新不是政府的“獨角戲”，而是多方共同參與的“大合唱”，要充分發(fā)揮基層治理體系在城市更新中的作用，以“共謀、共建、共管、共享”的基層社會治理格局，充分發(fā)揮社區(qū)治理在組織動員人民群眾、協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系、滿足居民實際需求、服務(wù)保障社區(qū)穩(wěn)定、提高社區(qū)發(fā)展質(zhì)量等方面的作用；要以社區(qū)基層黨組織為核心，充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，使黨組織成為組織帶領(lǐng)多方力量，共同破解城市更新過程中各類政策、技術(shù)、資金、人員等困難問題的強大力量；要注重吸引社會資本、市場力量參與城市更新實施建設(shè)運營工作，通過完善財政稅收等一系列支持政策，構(gòu)建多元化資金保障機制，撬動經(jīng)營主體參與城市更新的積極性。

（作者系南京市規(guī)劃和自然資源局不動產(chǎn)登記中心監(jiān)察室主任）

責(zé)任編輯：張蔚菊