賀嬡

駐村第一書記制度是國(guó)家層面以“精準(zhǔn)扶貧”為抓手，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要鄉(xiāng)村實(shí)踐。推行第一書記駐村幫扶機(jī)制有利于解決基層組織軟弱渙散問(wèn)題，落實(shí)精準(zhǔn)扶貧，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理水平提升。但是，受諸多因素的影響，第一書記在具體工作中仍然面臨著一些困境，制約了第一書記作用的發(fā)揮?；诖?，應(yīng)積極促成第一書記與基層村委、鄉(xiāng)村內(nèi)外的關(guān)系的轉(zhuǎn)變，以搭建國(guó)家與基層社會(huì)之間的橋梁，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

自2014年以來(lái)，中央、省、市積極探索選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記的舉措取得了顯著成效，為第一書記制度的深入實(shí)施積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。2021年5月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于向重點(diǎn)鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊(duì)的意見》指出，運(yùn)用打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)選派駐村第一書記和工作隊(duì)的重要經(jīng)驗(yàn)，在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，把鄉(xiāng)村振興作為培養(yǎng)鍛煉干部的廣闊舞臺(tái)；要高度重視向重點(diǎn)鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊(duì)工作，將其作為抓黨建促鄉(xiāng)村振興的重要舉措，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)落地見效。截至2021年8月底，駐村第一書記和駐村工作隊(duì)基本輪換完畢，全國(guó)在崗駐村工作隊(duì)17.2萬(wàn)個(gè)，駐村干部56.3萬(wàn)人，其中駐村第一書記18.6萬(wàn)人。

駐村第一書記制度一經(jīng)提出，便成為學(xué)界討論的重點(diǎn)。針對(duì)第一書記的角色定位問(wèn)題，郭小聰和曾慶輝認(rèn)為，第一書記的嵌入與鄉(xiāng)村基層形成的目標(biāo)、資源、利益的黏合治理，解決了鄉(xiāng)村基層治理中可能出現(xiàn)的“無(wú)威無(wú)力”“無(wú)權(quán)無(wú)錢”“無(wú)為無(wú)效”的問(wèn)題。劉建生等人則認(rèn)為，第一書記與村“兩委”構(gòu)成了“雙軌”治理主體，作為貧困治理內(nèi)力軌道的村“兩委”與作為貧困治理外力軌道的第一書記形成了“雙軌雙層”的貧困治理機(jī)制。除此之外，還有學(xué)者著眼于第一書記背后的資本與效率研究。倪大釗和徐志毅等人認(rèn)為，第一書記治理績(jī)效與派出單位的整體資源以及第一書記原本擔(dān)任的職務(wù)有直接關(guān)系。綜上，學(xué)者對(duì)第一書記的研究主要集中于第一書記制度與鄉(xiāng)村基層主體的關(guān)系、治理模式和第一書記治理績(jī)效等方面。文章從鄉(xiāng)村振興視角出發(fā)，分析第一書記在嵌入基層過(guò)程中面臨的困境，并提出優(yōu)化路徑。

第一書記駐村幫扶機(jī)制的行動(dòng)邏輯

組織引領(lǐng)

組織引領(lǐng)是第一書記駐村幫扶機(jī)制有效實(shí)施的重要前提。第一書記是黨的思想的傳播者、黨組織的服務(wù)者、黨的作風(fēng)的示范者、反腐倡廉的推動(dòng)者、黨的制度的落實(shí)者。他們?cè)卩l(xiāng)村基層黨建工作中扮演著重要角色，是黨引領(lǐng)鄉(xiāng)村基層黨組織的支柱。第一書記擔(dān)負(fù)著將黨對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)制度等貫徹落實(shí)到鄉(xiāng)村基層黨建工作中的使命。

利益聯(lián)結(jié)

利益聯(lián)結(jié)是第一書記駐村幫扶機(jī)制在基層得以順利推進(jìn)的基本保證。第一書記深入鄉(xiāng)村基層，與當(dāng)?shù)卮濉皟晌毙纬衫媛?lián)結(jié)關(guān)系。一方面，第一書記經(jīng)委派進(jìn)村，本質(zhì)上是黨組織對(duì)其工作能力與作風(fēng)的考驗(yàn)，關(guān)乎其未來(lái)晉升；另一方面，村“兩委”期待依托第一書記帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)與人際資源，大力發(fā)展村莊經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。因此，村“兩委”與第一書記之間形成了利益聯(lián)結(jié)關(guān)系。

公正糾偏

公正糾偏是第一書記駐村幫扶機(jī)制被接納的現(xiàn)實(shí)需要。村“兩委”與村民之間存在著復(fù)雜的人際關(guān)系和潛在的共同利益。第一書記的介入可以對(duì)現(xiàn)有的治理模式進(jìn)行厘清和糾偏，確保決策的公正性和合理性。

第一書記駐村幫扶機(jī)制的嵌入困境

第一書記話語(yǔ)權(quán)不足

鄉(xiāng)村振興背景下，第一書記與村“兩委”分別代表國(guó)家治理和基層治理，各有優(yōu)勢(shì)，但是也存在第一書記話語(yǔ)權(quán)不足的問(wèn)題。由于大部分第一書記對(duì)基層鄉(xiāng)村事務(wù)和治理工作缺乏深入了解和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此需要依靠鄉(xiāng)村干部的權(quán)威完成相關(guān)工作。此外，第一書記以實(shí)現(xiàn)村莊經(jīng)濟(jì)效益最大化為目標(biāo)，希望從根本上防止返貧；而村“兩委”注重政策實(shí)施的整體效果，追求長(zhǎng)期、全面的發(fā)展?；诖?，第一書記發(fā)揮的主要是協(xié)助作用，故而其話語(yǔ)權(quán)不足。

第一書記多重角色的沖突

第一書記在派駐之后便扮演著雙重角色，肩負(fù)著雙重職責(zé)。一方面，第一書記是國(guó)家在鄉(xiāng)村的代表，承擔(dān)著振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、規(guī)范鄉(xiāng)村治理、促進(jìn)鄉(xiāng)村穩(wěn)定發(fā)展的重任；另一方面，第一書記嵌入鄉(xiāng)村基層治理后，便成為村民的利益代表，理應(yīng)為村民爭(zhēng)取更多利益。大多數(shù)情況下，這兩個(gè)角色是沒有沖突的，但是也不能忽視國(guó)家治理目標(biāo)與村民個(gè)人利益存在沖突的情況。一旦出現(xiàn)沖突，第一書記便面臨雙重角色沖突的困境。因此，第一書記既要立足于實(shí)踐，切實(shí)維護(hù)好村民利益，傳達(dá)村民訴求，又要做好政策解釋工作，確保村民能夠充分理解并接受國(guó)家政策。

鄉(xiāng)村基層內(nèi)外環(huán)境的失序

駐村第一書記被派駐前，通常處于正式治理框架的科層制治理結(jié)構(gòu)中，而鄉(xiāng)村基層治理遵循的是一種非正式的結(jié)構(gòu)與模式，其中人情關(guān)系發(fā)揮著重要作用。作為國(guó)家權(quán)力的基層代理人，第一書記憑借豐富的學(xué)識(shí)與社會(huì)經(jīng)歷，能夠在一定程度上改變部分村干部和村民的傳統(tǒng)觀念，但鄉(xiāng)村人情社會(huì)的邏輯與規(guī)則難以改變。受原有工作職位的影響，第一書記通常選擇正式規(guī)則解決問(wèn)題。然而，鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的問(wèn)題大多需要通過(guò)溝通與調(diào)解的方式解決，因此正式規(guī)則在一定程度上難以發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

第一書記駐村幫扶機(jī)制嵌入困境的成因

第一書記嵌入基層治理面臨的困境是多重因素影響的結(jié)果，既有第一書記自身能力、工作態(tài)度等主觀因素，也有鄉(xiāng)村基層特有的社會(huì)背景等客觀因素。

第一書記受限因素多

首先，從第一書記的生活經(jīng)歷與學(xué)歷背景來(lái)看。第一書記在被派駐前對(duì)鄉(xiāng)村基層缺乏了解，僅有少數(shù)第一書記有在鄉(xiāng)村生活的經(jīng)歷。第一書記普遍擁有大學(xué)本科學(xué)歷，在一定程度上與部分村干部的學(xué)歷形成了明顯的差異。

其次，從第一書記的工作經(jīng)歷來(lái)看，第一書記長(zhǎng)期處于科層制結(jié)構(gòu)與工作環(huán)境中，形成了理性化、規(guī)范化的思維與工作習(xí)慣。而鄉(xiāng)村治理更多遵循的是一種道德情感規(guī)則。

最后，從第一書記資源獲取能力來(lái)看，派出單位是他們獲取資源的重要渠道，項(xiàng)目資金是他們?cè)卩l(xiāng)村開展工作的基礎(chǔ)和保障。然而，一般的企事業(yè)單位資源支持能力有限，在一定程度上影響著第一書記在鄉(xiāng)村治理中的工作效果。

與基層村委合作效率不高

第一書記下沉到鄉(xiāng)村基層，不僅需要過(guò)硬的能力與素質(zhì)，還需要充分考慮村集體這一關(guān)鍵因素。

此外，第一書記通常采用正式規(guī)則處理問(wèn)題，而村“兩委”習(xí)慣通過(guò)溝通和調(diào)解的方式解決問(wèn)題。這可能會(huì)影響雙方的合作效率和鄉(xiāng)村治理效果。

制度環(huán)境考核壓力重

第一書記被選派到鄉(xiāng)村基層后，面臨著較大的考核壓力。對(duì)于長(zhǎng)期未經(jīng)歷個(gè)人成果考核環(huán)境的第一書記而言，這種壓力如同無(wú)形的枷鎖。

初到基層時(shí)，第一書記開展工作的條件并不成熟，面臨著諸多挑戰(zhàn)，但是考核的既定目標(biāo)是不變的。第一書記需要經(jīng)過(guò)縣、市、省等多級(jí)考核，但這些考核往往過(guò)于依賴數(shù)據(jù)，難以全面、準(zhǔn)確地反映其工作的實(shí)際情況。此外，第一書記的考核工作還受其委派單位、職位層級(jí)以及入駐村的基本情況等多種因素的影響，導(dǎo)致第一書記的考核難度增大，難以激發(fā)他們的工作熱情與信心。

第一書記嵌入基層治理困境的優(yōu)化路徑

制度保障

在雙重決策主體的框架下，村莊事務(wù)的決策變得復(fù)雜。因此，可以借助相關(guān)規(guī)則與機(jī)制推進(jìn)鄉(xiāng)村治理。

首先，應(yīng)該完善相關(guān)法律法規(guī)，厘清第一書記與村“兩委”之間的關(guān)系，避免職權(quán)交叉帶來(lái)的沖突。明確權(quán)責(zé)清單不僅可以更好地發(fā)揮第一書記的作用，保障其基本權(quán)利空間，還可以在一定程度上約束基層村委的權(quán)力，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

其次，第一書記應(yīng)該積極主動(dòng)向基層村委了解情況，虛心請(qǐng)教問(wèn)題，將工作做實(shí)做細(xì)。第一書記要加強(qiáng)與村“兩委”之間的合作，不僅要在鄉(xiāng)村振興工作中發(fā)揮關(guān)鍵作用，還要在其他鄉(xiāng)村事務(wù)中提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。第一書記通過(guò)與村“兩委”相互配合、相互協(xié)調(diào)、相互合作，共同推動(dòng)鄉(xiāng)村和諧發(fā)展。

機(jī)制構(gòu)建

第一書記作為國(guó)家與鄉(xiāng)村基層之間的橋梁，肩負(fù)著雙重使命。從國(guó)家與村民關(guān)系的角度來(lái)看，第一書記發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。第一書記既要履行好國(guó)家權(quán)力賦予的職責(zé)，完成好上級(jí)交付的艱巨任務(wù)，又要切實(shí)維護(hù)好村民的利益。當(dāng)發(fā)生沖突時(shí)，駐村第一書記需要利用雙重信息機(jī)制調(diào)和矛盾，確保國(guó)家政策與村民利益之間和諧統(tǒng)一。

第一重信息機(jī)制是向上溝通機(jī)制。第一書記駐村開展工作期間，要做好國(guó)家的“眼睛”，密切關(guān)切村民的利益訴求，廣泛聽取村民的意見和建議，并將其進(jìn)行整理提交給政府相關(guān)部門。

第二重機(jī)制是向下傳達(dá)機(jī)制。第一書記在開展工作期間，要將政府的反饋和政策意圖傳達(dá)給村民，推動(dòng)政策落地實(shí)施。

通過(guò)雙重信息機(jī)制，第一書記不僅能夠保障村民的利益，還能幫助政府更好地了解鄉(xiāng)村實(shí)際，制定更符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的政策。

價(jià)值重塑

首先，第一書記應(yīng)該堅(jiān)持以法治為主，確保工作公平公正公開，堅(jiān)持原則，堅(jiān)定信念，弘揚(yáng)法治精神，使村民切實(shí)感受到法治的公平性。

其次，第一書記應(yīng)該深刻洞察鄉(xiāng)村的人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，了解其對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的潛在價(jià)值，積極轉(zhuǎn)變思維，避免陷入僵化和刻板的治理模式。還應(yīng)鼓勵(lì)村民參與鄉(xiāng)村治理，激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力，進(jìn)而更好地推進(jìn)鄉(xiāng)村治理。

此外，第一書記應(yīng)積極引導(dǎo)和幫助村民學(xué)習(xí)、理解并實(shí)踐相關(guān)規(guī)則。通過(guò)法治理性與人情感性的有機(jī)結(jié)合，用科學(xué)理念指導(dǎo)村民的行為，進(jìn)而重塑鄉(xiāng)村社會(huì)價(jià)值，激發(fā)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動(dòng)力，推動(dòng)鄉(xiāng)村的發(fā)展。

鄉(xiāng)村振興背景下，第一書記嵌入基層治理的方式不僅顯著提升了國(guó)家治理能力與水平，也為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了有益探索。從當(dāng)前實(shí)施第一書記制度取得的成果來(lái)看，這種將國(guó)家力量嵌入基層治理的模式有效打破了城鄉(xiāng)二元體制的壁壘，促進(jìn)了資源的順暢流動(dòng)，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入了新的活力。

第一書記制度在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興中起到了重要的作用。然而，僅依靠這一制度難以從根本上達(dá)成鄉(xiāng)村振興的宏偉目標(biāo)，也無(wú)法徹底解決我國(guó)鄉(xiāng)村治理面臨的復(fù)雜問(wèn)題?，F(xiàn)階段，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善第一書記制度，加強(qiáng)第一書記的選拔和培訓(xùn)，強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)，建立健全鄉(xiāng)村治理機(jī)制，激發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)生動(dòng)力，進(jìn)而更好地推進(jìn)鄉(xiāng)村治理。

（作者單位：安徽大學(xué)社會(huì)與政治學(xué)院）