張演鋒

[中南財經(jīng)政法大學(xué)，武漢 430073]

在推進(jìn)監(jiān)察法治建設(shè)的當(dāng)下，監(jiān)察立法發(fā)揮著重要作用，通過監(jiān)察立法滿足監(jiān)察活動的現(xiàn)實(shí)需求，以回應(yīng)“依法監(jiān)察”的要求。隨著監(jiān)察體制改革深入，監(jiān)察立法活性化時代已經(jīng)到來。習(xí)近平總書記在二十屆中央紀(jì)委三次全會上指出：“持續(xù)推進(jìn)反腐敗國家立法，與時俱進(jìn)修改監(jiān)察法?！贝藭r，監(jiān)察立法的底層邏輯與驅(qū)動因素就顯得尤為重要。習(xí)近平總書記指出的“人民群眾對立法的期盼，已不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國”(1)中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015年，第43-44頁。，其中就蘊(yùn)含著“良法善治”的法治理想。而監(jiān)察立法中“良法”如何形成，從根本上需要回答以怎樣的思維方式開展監(jiān)察立法，這是推進(jìn)監(jiān)察法治建設(shè)的關(guān)鍵。遺憾的是，當(dāng)下監(jiān)察立法實(shí)踐呈現(xiàn)“實(shí)踐先于理論”的狀態(tài)，尚缺乏系統(tǒng)性、基礎(chǔ)性的立法理論引導(dǎo)。唯有深入研究監(jiān)察法的規(guī)范性立法理論，才能為監(jiān)察立法實(shí)踐奠定理論基礎(chǔ)，亦可以有效指引監(jiān)察法修改工作。據(jù)此，本文從概括我國監(jiān)察立法的基本趨勢出發(fā)，剖析其背后處于支配性地位的立法理念及其形成因素，于法治國家建設(shè)的基本立場檢討與提煉其內(nèi)在不足及調(diào)控思路，從而促進(jìn)監(jiān)察立法向理性化、科學(xué)化邁進(jìn)。

一、當(dāng)前我國監(jiān)察立法的趨勢與問題

(一)監(jiān)察立法概括化

監(jiān)察立法的概括化表現(xiàn)為立法技術(shù)上廣泛運(yùn)用概括性條款或概念，以放寬監(jiān)察法的明確性，這些條款或概念在適用上具有較大的彈性化解釋空間，是對立法的靈活性與開放性的追求。例如，《監(jiān)察法實(shí)施條例》中出現(xiàn)較多的“根據(jù)工作需要”“根據(jù)需要”“及時”“必要時”“有必要”“特殊情況”“法定程序”“按規(guī)定”等不確定性概念，這些概念均依賴于后續(xù)監(jiān)察立法或政策文件進(jìn)行補(bǔ)足，這在很大程度上賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)廣泛的裁量空間。又如，具有概括性與較大彈性空間的兜底條款在監(jiān)察立法中廣泛應(yīng)用。眾所周知，留置措施會對公民人身自由產(chǎn)生較大影響?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》雖然具體化了留置措施的適用情形，但采用了“具體化+兜底”的立法方式，為監(jiān)察實(shí)踐中靈活處理腐敗案件留下規(guī)范接口，如在認(rèn)定“可能逃跑、自殺”時規(guī)定了“其他可能逃跑、自殺的情形”這一兜底條款。兜底條款有利于提高留置措施運(yùn)用的靈活度，但也使公民人身自由受限制時存在諸多不確定性。

(二)政策文件泛化

由于監(jiān)察立法概括化，監(jiān)察機(jī)關(guān)偏好通過政策文件填補(bǔ)立法漏洞或明確立法上的不確定性概念，以確保監(jiān)察實(shí)踐受規(guī)范指引。實(shí)踐中，大量的政策文件正替代著監(jiān)察法律、監(jiān)察法規(guī)等發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用?？梢哉f，當(dāng)下監(jiān)察實(shí)踐幾乎是以層出不窮的政策文件作為實(shí)際的規(guī)范依據(jù)。在中央層面，自《監(jiān)察法》頒布以來，已經(jīng)出臺了《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定(試行)》在內(nèi)的諸多政策文件。在地方層面，有的以地方監(jiān)察委員會名義獨(dú)立發(fā)布政策文件，如《江蘇省監(jiān)察委員會監(jiān)督、調(diào)查、處置工作實(shí)施辦法(試行)》；也有的是地方監(jiān)委與地方其他部門聯(lián)合發(fā)布相關(guān)政策文件，如《山東省監(jiān)察委員會與山東省人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法(試行)》。

(三)監(jiān)察立法分散化

當(dāng)下，監(jiān)察立法遵循問題導(dǎo)向的立法思路，使監(jiān)察立法呈現(xiàn)分散化的現(xiàn)實(shí)形態(tài)。(2)參見秦前紅，張演鋒：《論監(jiān)察法的法典化》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2022年第4期。例如，關(guān)于監(jiān)察管轄的內(nèi)容被同時規(guī)定在《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定(試行)》之中。立法分散化致使立法的系統(tǒng)性缺失，導(dǎo)致立法目的、立法時間、立法條件、立法部門的差異而引發(fā)法秩序內(nèi)部的矛盾與沖突。尤其是政策文件的制定較為簡易，變動頻繁，它們“在一定程度形成了政策文件不斷‘疊床架屋’，矛盾沖突卻越積越多的惡性循環(huán)”。(3)呂忠梅：《環(huán)境法典編纂：實(shí)踐需求與理論供給》，《甘肅社會科學(xué)》2020年第1期。以關(guān)于職務(wù)犯罪案件的證據(jù)類型為例，《國家監(jiān)察委員會移送最高人民檢察院職務(wù)犯罪案件證據(jù)收集審查基本要求與案件材料移送清單》中所規(guī)定的證據(jù)類型與《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》存在出入，增加了“調(diào)取、查封、扣押清單”這一理論上并不具有獨(dú)立性的證據(jù)類型。(4)參見潘俠：《監(jiān)察證據(jù)與刑事訴訟證據(jù)的銜接路徑研究——基于程序協(xié)調(diào)的視角》，《證據(jù)科學(xué)》2021年第4期。又如，《監(jiān)察法實(shí)施條例》第55條允許監(jiān)察機(jī)關(guān)在初步核實(shí)階段根據(jù)需要采取技術(shù)調(diào)查措施，雖然一般情況下是指“涉及重大職務(wù)犯罪情形”，但規(guī)范形態(tài)上還是突破了《刑事訴訟法》第150條中關(guān)于技術(shù)偵察的限定范圍。(5)參見程雷：《監(jiān)察調(diào)查權(quán)的規(guī)制路徑——兼評〈監(jiān)察法實(shí)施條例〉》，《當(dāng)代法學(xué)》2022年第4期。

(四)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律交織

受紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公影響，黨內(nèi)法規(guī)(下稱“黨規(guī)”)與國家法律(下稱“國法”)相互交織，亦是當(dāng)前監(jiān)察立法中的突出表現(xiàn)。在主體上，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與國家監(jiān)察委員會聯(lián)合制定監(jiān)察領(lǐng)域的政策文件，并對監(jiān)察立法產(chǎn)生影響，如中央紀(jì)委與國家監(jiān)委聯(lián)合制定的《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定(試行)》對《監(jiān)察法實(shí)施條例》中管轄部分的內(nèi)容產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。同樣，地方紀(jì)委與地方監(jiān)委亦聯(lián)合制定地方性的監(jiān)察領(lǐng)域政策文件，對某一領(lǐng)域或某一特定時段的紀(jì)檢監(jiān)察工作作出規(guī)定，如《化州市紀(jì)委監(jiān)委關(guān)于開展全市農(nóng)村亂占耕地建房問題專項(xiàng)監(jiān)督檢查的工作方案》等。在內(nèi)容上，黨內(nèi)法規(guī)除了規(guī)范黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，還對監(jiān)察機(jī)關(guān)具有實(shí)際約束力。例如，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》雖然屬于黨內(nèi)法規(guī)，但其對監(jiān)察機(jī)關(guān)同樣具有約束力，規(guī)范著監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)違法犯罪案件辦理過程，本質(zhì)上是通過單一規(guī)則對紀(jì)、監(jiān)職權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整，成為監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察工作的重要根據(jù)。

二、功能主義監(jiān)察立法觀：監(jiān)察立法的支配性理念及其形成邏輯

如前所述，監(jiān)察立法呈現(xiàn)概括化、分散化、政策文件泛化、黨規(guī)與國法交織等基本趨勢，這些趨向背后代表著怎樣的監(jiān)察立法觀？這是反思監(jiān)察立法現(xiàn)實(shí)形態(tài)的前提。本文認(rèn)為，這與晚近以來流行的功能主義立法觀念相關(guān)，即立法機(jī)關(guān)更加關(guān)注法律的社會功能與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。(6)龐德曾提出，現(xiàn)代法律科學(xué)最重要的進(jìn)展之一便是對待法律的態(tài)度從分析性向功能性轉(zhuǎn)變。本文所指的功能主義與比較法上的功能主義有不同意義。功能主義的監(jiān)察立法觀強(qiáng)調(diào)立法并非單純理性化的想象，需要關(guān)注監(jiān)察法所承擔(dān)的社會功能。公法理論上，與功能主義立法觀相對應(yīng)的是規(guī)范主義立法觀，強(qiáng)調(diào)法律自治與法律的控權(quán)作用，以一套穩(wěn)定不易變動的規(guī)范結(jié)構(gòu)來應(yīng)對可能出現(xiàn)的社會問題，主張公共權(quán)力的任務(wù)在于執(zhí)行立法，通過立法為公共權(quán)力運(yùn)作提供盡可能詳細(xì)的指令，要求公共權(quán)力在立法機(jī)關(guān)的授權(quán)范圍內(nèi)運(yùn)作。立法機(jī)關(guān)借助“法律保留”“禁止授予立法權(quán)”等原則獲得至上地位，政策文件的作用空間自然被排除在外，因而弱化了公共權(quán)力本身的自我規(guī)制與自我生長空間。相反，功能主義立法觀主張立法機(jī)關(guān)對公共權(quán)力廣泛授權(quán)，強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力的自我規(guī)制，認(rèn)為法律必須從控制和權(quán)利轉(zhuǎn)向功能與效率，從而發(fā)揮公共權(quán)力自身的功能與能動性，即法律是政制機(jī)器的組成部分的工具。參見[英]馬丁·洛克林：《公法與政治理論》，鄭戈譯，北京：商務(wù)印書館，2013年，第186-187頁；周佑勇：《行政裁量的治理》，《法學(xué)研究》2007年第2期；勞東燕：《公共政策與風(fēng)險社會的刑法》，《中國社會科學(xué)》2007年第3期。也就是說，功能主義的監(jiān)察立法觀代表著監(jiān)察立法更加關(guān)注監(jiān)察法在社會系統(tǒng)中的功能定位，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察立法服務(wù)于腐敗治理這一立法目的，服務(wù)于監(jiān)察法的預(yù)防/控制腐敗功能，其中所蘊(yùn)含的立法的預(yù)防導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向、目的導(dǎo)向等使監(jiān)察法體系更具社會回應(yīng)能力。就當(dāng)前的社會背景來看，功能主義監(jiān)察立法觀的形成有其必然性：

(一)風(fēng)險社會中的監(jiān)察法與預(yù)防導(dǎo)向的監(jiān)察立法

在紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的背景之下，監(jiān)察法與政治系統(tǒng)存在高度關(guān)聯(lián)，實(shí)踐中監(jiān)察機(jī)關(guān)更是被定義為“政治機(jī)關(guān)”，因此監(jiān)察法在政治系統(tǒng)中承擔(dān)著推進(jìn)政黨自我革命、維護(hù)政黨的政治正當(dāng)性與廉潔性的重要政治功能。(7)參見周航：《中國共產(chǎn)黨自我革命的憲法展開》，《社會主義研究》2023年第6期。但是，就社會系統(tǒng)觀之，監(jiān)察法亦有其不可忽視的社會功能。

風(fēng)險社會是監(jiān)察立法的社會現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在社會系統(tǒng)理論中，法律與社會不可分離。法律并不獨(dú)立于社會系統(tǒng)而存在，是社會系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，發(fā)揮著獨(dú)特的功能。法律系統(tǒng)在確保自主運(yùn)行的同時，需要處理好與外部環(huán)境之間的關(guān)系。(8)參見勞東燕：《網(wǎng)絡(luò)時代刑法體系的功能化走向》，《中國法律評論》2020第2期。由于法律在社會中運(yùn)行，《監(jiān)察法》與社會系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)點(diǎn)在于《監(jiān)察法》不得不關(guān)注當(dāng)下中國社會正進(jìn)入風(fēng)險社會，(9)參見[德]烏爾里希·貝克：《風(fēng)險社會》，張文杰，何博聞譯，南京：譯林出版社，2018年，第20-23頁。而腐敗風(fēng)險恰恰屬于風(fēng)險社會中的重要風(fēng)險類型。相較于傳統(tǒng)風(fēng)險，風(fēng)險的“人為化”是現(xiàn)代風(fēng)險的突出特質(zhì)，人為的決策和行為已經(jīng)成為風(fēng)險結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)性內(nèi)容，(10)See Adam，Beck&van Loon (eds.)，The Risk Society and Beyond. London：Sage Publications，2000，Introduction p.2．它涉及社會的方方面面，且指向制度化、系統(tǒng)性的風(fēng)險。腐敗風(fēng)險屬于人為化風(fēng)險。作為一種人為的新型風(fēng)險，腐敗風(fēng)險的最大特征在于其對其他類型的社會風(fēng)險具有加持作用，甚至還可以與其他風(fēng)險因素共同生產(chǎn)新的社會風(fēng)險，如由腐敗風(fēng)險泛化而引發(fā)的社會不安全、社會失衡、社會失序等問題，無疑會對社會系統(tǒng)的穩(wěn)定性產(chǎn)生巨大沖擊。例如，腐敗風(fēng)險會強(qiáng)化甚至產(chǎn)生風(fēng)險社會下諸多領(lǐng)域的安全風(fēng)險。腐敗行為會為金融、醫(yī)藥品、食品等領(lǐng)域的違法犯罪搭起“保護(hù)傘”，當(dāng)腐敗活動存在且難以被發(fā)現(xiàn)或治理時，金融、醫(yī)藥品、食品等領(lǐng)域的安全風(fēng)險出現(xiàn)的概率會大大增加。又如，腐敗行為的泛化干擾了社會公平，社會公平問題若得不到妥善處理，就容易引發(fā)群體性事件，出現(xiàn)社會失序風(fēng)險。

在風(fēng)險社會中，隨著腐敗活動為公眾所日益感知，不安全感、不公平感、對機(jī)構(gòu)廉潔性的不信任感在全社會蔓延，并形成一種集體性恐懼。當(dāng)集體恐懼達(dá)到無法容忍的程度，且難以通過私力救濟(jì)的方式予以應(yīng)對時，便會產(chǎn)生要求國家積極作為的集體意識，(11)參見姜濤：《社會風(fēng)險的刑法調(diào)控及其模式改造》，《中國社會科學(xué)》2019年第7期。即公眾期待國家運(yùn)用包括《監(jiān)察法》在內(nèi)的手段來預(yù)防與管制腐敗風(fēng)險。這種集體意識會通過影響公共討論與政治關(guān)注重心而改變法律制度的基本走向。例如，我國刑事制度為了回應(yīng)公眾對腐敗行為的“零容忍”態(tài)度，通過放寬貪污賄賂犯罪的入罪標(biāo)準(zhǔn)，將任何形式的腐敗行為都納入腐敗犯罪的范疇之中。(12)參見姜金良：《樂觀與謹(jǐn)慎：監(jiān)察體制改革對反腐敗刑事政策的影響——以〈監(jiān)察法〉出臺為視角分析》，《寧夏社會科學(xué)》2018年第5期。在民主社會中，立法者必須對公眾的不安感進(jìn)行回應(yīng)，否則國家立法就會面臨正當(dāng)性質(zhì)疑。相較于行政權(quán)和司法權(quán)，立法權(quán)最大的特點(diǎn)就在于其民主性。因此，腐敗風(fēng)險的存在構(gòu)成了驅(qū)動與支持功能主義監(jiān)察立法觀的社會原因，“腐敗治理”成為監(jiān)察法體系的首要目的?！侗O(jiān)察法》作為監(jiān)察領(lǐng)域的“基本法”，在其第1條就明確了立法目的是“為了……實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作……”?；诖耍瘮≈卫磉@一目的直接影響到監(jiān)察立法的基本走向，進(jìn)而影響監(jiān)察法體系的建構(gòu)。

而在風(fēng)險社會，監(jiān)察立法若要有效應(yīng)對腐敗風(fēng)險，便需要從源頭進(jìn)行預(yù)防，實(shí)現(xiàn)全過程的腐敗控制，單一或后端的控制已經(jīng)難以應(yīng)對腐敗行為的高度復(fù)雜化。事實(shí)上，現(xiàn)代國家也經(jīng)歷了從“自由國家”到“福利國家”再到“預(yù)防國家”的角色變遷。“預(yù)防國家”的任務(wù)就在于對社會風(fēng)險進(jìn)行積極預(yù)防。(13)參見[德]哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間》，童世駿譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003年，第537-538頁。國家監(jiān)察體制改革以來，腐敗治理由“懲治”向“預(yù)防”的思路轉(zhuǎn)向尤為明顯。例如，《監(jiān)察法》提出“構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機(jī)制”，將對公職人員“依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”設(shè)定為監(jiān)察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。積極預(yù)防主義的腐敗治理立場代表著監(jiān)察法體系的核心目的的實(shí)現(xiàn)方式從消極主義轉(zhuǎn)向積極主義，必然要求監(jiān)察法體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行預(yù)防導(dǎo)向的調(diào)整，從而影響監(jiān)察立法。例如，早期化介入、擴(kuò)大監(jiān)察范圍、通過黨紀(jì)在“萌芽狀態(tài)”將大部分的腐敗行為遏制等均是上述轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。

(二)法律定位的轉(zhuǎn)型與問題導(dǎo)向的監(jiān)察立法

功能主義的監(jiān)察立法進(jìn)路也是實(shí)用主義的體現(xiàn)，即制定法被當(dāng)作應(yīng)對現(xiàn)實(shí)問題的一種資源。(14)參見[美]波斯納：《法理學(xué)問題》，蘇力譯，北京：法律出版社，2002年，第340頁。也就是說，風(fēng)險社會中腐敗風(fēng)險的廣泛存在及其引發(fā)的危害，成為監(jiān)察法作為應(yīng)對腐敗問題的工具的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。自邊沁以來，法律在很大程度上被認(rèn)為是解決社會問題或?qū)崿F(xiàn)特定社會目標(biāo)的工具，以滿足社會的內(nèi)在需要，因而立法呈現(xiàn)問題導(dǎo)向。問題導(dǎo)向的立法思路對立法而言有其正面效應(yīng)：一是由于以問題為導(dǎo)向，因此更聚焦于問題本身，能夠提高問題解決的針對性與效率性；二是為了解決問題，綜合運(yùn)用多種方式，并可以實(shí)現(xiàn)局部的自我協(xié)調(diào)；三是能夠及時且靈活地處理新問題，補(bǔ)強(qiáng)法律上的不足，及時給社會生活提供清晰的規(guī)則指引，避免問題和危險蔓延；四是在解決問題的方法上會綜合各種方法，而不受部門法分類的約束，從而有利于部門法間更深入的溝通。法律工具主義提醒我們，法律的作用有限，它僅是解決問題的一種手段，而非全部。在傳統(tǒng)的規(guī)范主義立法范式下，較為關(guān)注法律的邏輯性，以至于法律制定演化為一項(xiàng)專業(yè)的技術(shù)過程而產(chǎn)生形式化的結(jié)果。由于忽視法律與治理過程的互嵌與融合，法律與治理之間的關(guān)系被拆解、簡化，甚至割裂。(15)參見何艷玲：《“法律脫嵌治理”：中國式鄰避糾紛的制度成因及治理》，《中國法學(xué)》2022年第4期。而一旦將法律定位為具備調(diào)整社會變化的工具，那么法律目標(biāo)便會普遍化，即法律制定本身的目的在推理過程中會占據(jù)支配地位，“目的”具有了控制規(guī)則制定過程與結(jié)果的作用。(16)參見勞東燕：《刑法中目的解釋的方法論反思》，《政法論壇》2014年第3期。

(三)腐敗治理效能提升與效果導(dǎo)向的監(jiān)察立法

根據(jù)我國《憲法》第27條之規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)均需要“不斷提高工作質(zhì)量和工作效率”。同樣，《關(guān)于〈中華人民共和國監(jiān)察法(草案)〉的說明》中多次提及“高效”，因此“高效反腐”是國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)與要求。具體而言，國家監(jiān)察體制改革從減少腐敗治理權(quán)力的運(yùn)作阻力、統(tǒng)籌腐敗治理資源最優(yōu)化利用兩個方面實(shí)現(xiàn)高效反腐。監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察權(quán)獨(dú)立于紀(jì)檢權(quán)、行政權(quán)與檢察權(quán)，消解了由于監(jiān)督權(quán)層次低、獨(dú)立性弱所形成的制度性障礙，強(qiáng)化了監(jiān)督效能。從多元性監(jiān)督向整合性監(jiān)督轉(zhuǎn)變，反腐敗程序設(shè)計(jì)更為合理，有助于避免重復(fù)調(diào)查帶來的腐敗治理資源浪費(fèi)、效率低下等問題。(17)參見劉艷紅：《監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運(yùn)作的雙重困境及其法治路徑》，《法學(xué)論壇》2017年第6期。

功能主義立法觀代表著對法律的功能以及效率的關(guān)注，以更有效的方式不斷滿足日益增長的公共需求，(18)參見陳治：《預(yù)算法的功能主義趨向及其限度》，《法學(xué)家》2019年第6期。這與監(jiān)察體制改革對腐敗治理效能提升的價值取向具有內(nèi)在契合性。既然作為監(jiān)察立法目的的腐敗治理在監(jiān)察體制改革中呈現(xiàn)出對腐敗治理效能的追求，那么監(jiān)察立法自然也需要服務(wù)于腐敗治理效能的提升，也就是關(guān)注監(jiān)察立法的效果導(dǎo)向。而監(jiān)察立法一旦以追求腐敗治理效能或效果為導(dǎo)向，就會涉及對監(jiān)察權(quán)的放松規(guī)制。在風(fēng)險社會中，風(fēng)險的不確定性與復(fù)雜性使立法機(jī)關(guān)無法對風(fēng)險做出全面且準(zhǔn)確的評估，因此無法按照事前的規(guī)則進(jìn)行防范，這就需要賦權(quán)公共權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)具體情景判斷方向、臨時做出決策，其能動性被充分重視。(19)參見鄭春燕：《轉(zhuǎn)型政府與行政法治》，《浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2021年第1期。而在強(qiáng)化公共權(quán)力控制的傳統(tǒng)規(guī)范主義立法范式之下，“法條主義過分干預(yù)了國家機(jī)關(guān)在多變且復(fù)雜的環(huán)境下靈活追求社會目標(biāo)(實(shí)現(xiàn))的能力”。(20)[新西蘭]杰里米·沃爾德倫：《法律：七堂法治通識課》，季筏哲譯，北京：北京大學(xué)出版社，2015年，第73頁。若腐敗治理部門無法獲得自主空間，自然無法靈活應(yīng)對各類層出不窮的新型腐敗，從而降低腐敗治理實(shí)效。因此，監(jiān)察立法要避免設(shè)置嚴(yán)格的規(guī)則來限制監(jiān)察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，以賦予其更多自主性與靈活性。在這一理念的驅(qū)動之下，立法更傾向于“框架性”，其目標(biāo)在于：既能夠搭建公共權(quán)力運(yùn)作的基本規(guī)則，又能使法律框架之內(nèi)的公共權(quán)力獲得一定的自主權(quán)限，從而助推公權(quán)力的高效運(yùn)作?！翱蚣苄粤⒎ā敝邪岛辛⒎ǖ乃悸?，將具體的規(guī)則制定權(quán)限向下分配，避免寬泛的制定法所引發(fā)的空洞主義危機(jī)，公共權(quán)力機(jī)關(guān)需要靈活結(jié)合實(shí)際制定自我規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，使裁量權(quán)在法定范圍內(nèi)具體化，以內(nèi)部規(guī)則的手段實(shí)現(xiàn)對裁量權(quán)的合理約束，這在監(jiān)察立法實(shí)踐中就體現(xiàn)為監(jiān)察政策文件的廣泛應(yīng)用并實(shí)際替代監(jiān)察法規(guī)范。因而，相較于國家法律，其他屬性的規(guī)則的作用也應(yīng)當(dāng)被充分重視，國家法律發(fā)揮著框架性功能，為其他主體的制度規(guī)則提供權(quán)威支撐，(21)參見高秦偉：《社會自我規(guī)制與行政法的任務(wù)》，《中國法學(xué)》2015年第5期。包括重視黨內(nèi)法規(guī)的作用，通過“紀(jì)嚴(yán)于法”強(qiáng)化腐敗治理效果。

三、功能主義監(jiān)察立法觀的法理省思

監(jiān)察體制改革的目標(biāo)是讓監(jiān)察權(quán)在法治軌道上運(yùn)作，正如習(xí)近平總書記指出：“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗……讓法律制度剛性運(yùn)行?！?22)中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編(上)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第136頁。按照我國《憲法》第5條之規(guī)定，社會主義法治國家至少包含三重意蘊(yùn)：其一，維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一，即保證社會主義法治體系內(nèi)部的相互協(xié)調(diào)；其二，維護(hù)社會主義法制尊嚴(yán)，即憲法與法律具有權(quán)威性，得到普遍遵守；其三，公共權(quán)力在憲法與法律框架之內(nèi)運(yùn)作，即公共權(quán)力得到有效制約。但是，風(fēng)險社會的矛盾之處就在于各種以預(yù)防風(fēng)險發(fā)生為目的的制度或成為新的風(fēng)險來源。(23)參見勞東燕：《風(fēng)險社會中的刑法：社會轉(zhuǎn)型與刑法理論的變遷》，北京：北京大學(xué)出版社，2015年，第16頁。以預(yù)防腐敗風(fēng)險為邏輯起點(diǎn)的監(jiān)察立法，其內(nèi)含的預(yù)防導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向等特征所引發(fā)的監(jiān)察立法概括化、分散化、政策文件泛化、黨規(guī)國法混同等問題與我國法治建設(shè)的要求之間存在張力。正如習(xí)近平總書記指出：“同黨和國家事業(yè)發(fā)展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比，法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不符合的問題?！?24)習(xí)近平：《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日第1版。因此，監(jiān)察立法應(yīng)當(dāng)直面其內(nèi)部張力，對功能主義監(jiān)察立法觀可能產(chǎn)生的法治挑戰(zhàn)進(jìn)行理性反思。

(一)基于法律控權(quán)價值的省思

對公共權(quán)力的有效約束是現(xiàn)代法治的基本任務(wù)。具體的部門法在功能定位上可能存在差異，但在價值層面卻有共性，即“約束公權(quán)力”與“行為指引”。當(dāng)下，監(jiān)察立法呈現(xiàn)概括化，其突出表現(xiàn)為存在諸多不確定性概念。這樣的監(jiān)察立法雖然是回應(yīng)風(fēng)險社會的產(chǎn)物，卻使監(jiān)察法在“約束公權(quán)力”與“行為指引”上的價值呈現(xiàn)弱化之趨勢。作為監(jiān)察立法基礎(chǔ)的概念陷入兩難境地：如果強(qiáng)調(diào)概念的批判性價值，堅(jiān)持使用明確、嚴(yán)格、實(shí)體的概念，可能弱化監(jiān)察法的腐敗治理效能；但若放棄嚴(yán)格、明確、實(shí)體的概念，則概念的內(nèi)涵會變得一般化、抽象化，使概念本身的批判價值趨于失效。例如，抽象化的“涉案人員”這一概念會使立法上對“監(jiān)察范圍”的相對明確界定趨于弱化，使它限制監(jiān)察權(quán)發(fā)動的功能逐漸萎縮。以監(jiān)察立法目的觀之，為了使監(jiān)察法更好地承擔(dān)起腐敗治理功能，需要盡可能擴(kuò)大監(jiān)察對象、監(jiān)察范圍、監(jiān)察機(jī)關(guān)職能的外延，抽象、模糊的概念合乎腐敗治理任務(wù)的需要。但實(shí)體性概念的弱化，使諸多概念本身無法為監(jiān)察權(quán)的行使提供穩(wěn)定且清晰的界限；寬泛的概念界定可能導(dǎo)致概念淪落為純粹的實(shí)證法術(shù)語，失去其本應(yīng)存在的規(guī)范功能。具體而言，由于立法機(jī)關(guān)賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)寬松的裁量空間，在適用相關(guān)條文時，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以根據(jù)立法所要實(shí)現(xiàn)的目的以及結(jié)果上的考量進(jìn)行自由裁量。但這樣靈活的立法方式容易受制于個體主觀意志支配，不可避免地導(dǎo)致監(jiān)察過程的主觀性，這不僅對規(guī)則適用的客觀性要求帶來威脅，還會導(dǎo)致監(jiān)察結(jié)果的不確定性與不一致性。

在功能主義監(jiān)察立法觀的理論主張下，制度設(shè)計(jì)者更傾向于認(rèn)為政策文件同樣可以發(fā)揮控權(quán)效果。但相較于法規(guī)范，政策文件的控權(quán)效果明顯不足。由于政策文件的制定尚未有基本的規(guī)則約束，制定過程較為隨意，導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)在自我規(guī)制過程中的自由裁量空間較大，容易摻雜主觀意志因素，引發(fā)正當(dāng)性與合法性的質(zhì)疑。且政策文件側(cè)重于某一具體問題的解決，其所能發(fā)揮的作用十分有限，無法持續(xù)生產(chǎn)效果，有效性會隨著適用時空的切換減弱。同時，監(jiān)察機(jī)關(guān)的運(yùn)作存在封閉性，外部約束機(jī)制較為薄弱，社會監(jiān)督等方式又不具有強(qiáng)制性，因而外部壓力機(jī)制在倒逼監(jiān)察機(jī)關(guān)自我規(guī)制方面存在不足。

若公共權(quán)力無法得到有效制約，現(xiàn)實(shí)隱憂是產(chǎn)生“監(jiān)察中心主義”。在監(jiān)察體制改革前，關(guān)于職務(wù)犯罪案件的立案偵查、決定逮捕、提起公訴等均由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)。實(shí)踐中，決定犯罪嫌疑人“命運(yùn)”的階段通常是檢察機(jī)關(guān)的偵查階段，而非審判階段。我國早期的司法實(shí)踐已經(jīng)表明，偵查機(jī)關(guān)往往以成功破案為出發(fā)點(diǎn)，導(dǎo)致其偏好采用富有效率的偵查方式，但往往手段不合乎比例。以偵查為中心的訴訟構(gòu)造使偵查階段對后續(xù)的訴訟環(huán)節(jié)產(chǎn)生反向制約效果，致使糾正機(jī)制失靈。(25)參見陳瑞華：《論偵查中心主義》，《政法論壇》2017年第2期。在偵查中心主義下，審查起訴和審判均可能流于形式，無法發(fā)現(xiàn)以及糾正偵查階段的錯誤并查明事實(shí)，可能會產(chǎn)生刑事誤判的結(jié)果，不僅對當(dāng)事人帶來嚴(yán)重的傷害，亦對司法的公信力產(chǎn)生極大負(fù)面影響?？梢哉f，過去的“偵查中心主義”已經(jīng)敲響警鐘。(26)參見李奮飛：《“調(diào)查—公訴”模式研究》，《法學(xué)雜志》2018年第6期。監(jiān)察體制改革后，職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)轉(zhuǎn)移至監(jiān)察機(jī)關(guān)，同樣需要防止“監(jiān)察中心主義”的出現(xiàn)。

(二)基于法律權(quán)威性的省思

第一，黨規(guī)與國法不應(yīng)混同。如前所述，監(jiān)察立法實(shí)踐呈現(xiàn)黨規(guī)與國法交織的情形，黨規(guī)在很大程度上發(fā)揮著國法應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用。雖然，基于紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的機(jī)構(gòu)改革邏輯，黨規(guī)與國法在一定程度上可以共同發(fā)揮調(diào)整監(jiān)察機(jī)關(guān)的作用，但若混同黨規(guī)與國法的功能，模糊二者的邊界，可能會弱化國法本身的作用，進(jìn)而對國法本身的權(quán)威性產(chǎn)生影響，擠占國法的功能空間。必須承認(rèn)，政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的功能耦合會產(chǎn)生較大的腐敗治理效能，但其對法律系統(tǒng)本身的內(nèi)在價值及其獨(dú)立性的影響也不可忽視。這也就是緣何當(dāng)下頂層設(shè)計(jì)會既強(qiáng)調(diào)“依法治國”，又強(qiáng)調(diào)“依規(guī)治黨”，反復(fù)強(qiáng)調(diào)“紀(jì)法貫通”“法法銜接”，這在很大程度上是因?yàn)轫攲釉O(shè)計(jì)注意到了黨規(guī)與國法在屬性上的本質(zhì)差異。我國《憲法》規(guī)定，“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。同樣，《中國共產(chǎn)黨章程》也明確規(guī)定了“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。法治所秉持的內(nèi)涵在于經(jīng)由法律的統(tǒng)治，法律擁有至高權(quán)威，在國家治理中應(yīng)被普遍遵守。政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)既需要圍繞特定目標(biāo)相互配合，政治系統(tǒng)也需要遵循法律系統(tǒng)所設(shè)定的規(guī)則進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)。黨規(guī)作為政治系統(tǒng)的自治規(guī)范，遵循這樣的法治邏輯，必然不可與作為法律系統(tǒng)運(yùn)行符碼的法律規(guī)范相抵觸，更不能與其發(fā)生混同，甚至替代法律系統(tǒng)發(fā)揮作用。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)法治邏輯下的“依法執(zhí)政”并不會削弱“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的權(quán)威性，“依法”的執(zhí)政本身就是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的有效且正當(dāng)?shù)姆绞?。通過穩(wěn)定、嚴(yán)密、正式的立法程序，將黨的意志與黨的政策轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定、公開的國家法律，以實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化。(27)參見王若磊：《依規(guī)治黨與依法治國的關(guān)系》，《法學(xué)研究》2016年第6期。具體到監(jiān)察領(lǐng)域，紀(jì)委和監(jiān)委存在性質(zhì)差異，前者代表黨的權(quán)力，后者代表國家權(quán)力，雖然都屬于政治系統(tǒng)，但卻是政治系統(tǒng)中不同的子系統(tǒng)，因此約束二者的規(guī)范也應(yīng)當(dāng)有所不同。(28)參見秦前紅：《論監(jiān)察委員會組織法》，《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2023年第6期。若不當(dāng)?shù)匚{或釋放黨規(guī)的影響，可能會使政治系統(tǒng)上的一些非正式規(guī)則向國家法律傳導(dǎo)，引發(fā)監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪追訴時的不確定性，如本應(yīng)定罪的腐敗行為被降格或擱置處理，抑或?qū)o罪推定原則產(chǎn)生沖擊。(29)參見程衍：《紀(jì)、監(jiān)程序分離之提倡》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2021年第3期。

第二，法律與政策文件不應(yīng)混同。政策文件或許可以發(fā)揮對法律的拾遺補(bǔ)闕，但不應(yīng)替代法律發(fā)揮作用。在監(jiān)察立法實(shí)踐中，法律的概括化導(dǎo)致政策文件對法律的“替代”或政策文件的“優(yōu)先”適用，如實(shí)踐中偏好政策文件的制定而忽視監(jiān)察法律、監(jiān)察法規(guī)的制定或?qū)嵤?，因?yàn)檎呶募啾容^法律規(guī)范而言更加便利、靈活、有可操作性。長此以往，法外規(guī)范不斷膨脹，法律的至上地位便會被撼動。從法治主義立場來看，尊重立法機(jī)關(guān)所制定的法律規(guī)范的權(quán)威性是政策文件獲得作用空間的前提，二者的關(guān)系應(yīng)該是主從關(guān)系，而非并列或平行關(guān)系，即在調(diào)整法律關(guān)系時要以法律為主，政策文件為輔。事實(shí)上，包括人類社會秩序在內(nèi)的任何秩序的建立和運(yùn)行均需要依賴某種權(quán)威。按照韋伯的觀點(diǎn)，傳統(tǒng)型權(quán)威在家族長制以及世襲君主制傳統(tǒng)中備受推崇，而社會轉(zhuǎn)型則受制于克里斯瑪型權(quán)威，上述兩種權(quán)威依賴的法律所表現(xiàn)出來的理性最終演變?yōu)榉ɡ硇蜋?quán)威。(30)參見[德]馬克斯·韋伯：《學(xué)術(shù)與政治》，馮克利譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2005年，第56-60頁。易言之，一個法治社會，法律的權(quán)威性不應(yīng)被質(zhì)疑，法律必須有至上地位。(31)參見張志銘，于浩：《現(xiàn)代法治釋義》，《政法論叢》2015第1期。具體而言，政策文件與法律規(guī)范之間存在多重張力：第一，法律規(guī)范的公開性與政策文件的封閉性之間存在張力。法律作為指引行為的規(guī)范必須向大眾公開，只有當(dāng)法律公開時其才可能被了解并被遵循。尤其在公法領(lǐng)域，公權(quán)力的運(yùn)作必須依賴于公開的法律，以確保公權(quán)力在“陽光”下運(yùn)行并獲得監(jiān)督，使公眾權(quán)利不被隨意侵犯。相反，政策文件具有較強(qiáng)封閉性，尤其是當(dāng)前監(jiān)察領(lǐng)域的政策文件雖然作為監(jiān)察活動的規(guī)范依據(jù)，卻存在公開性與透明性缺位的問題，難以劃定明確的監(jiān)察活動界限，使監(jiān)察活動呈現(xiàn)封閉性與神秘性。同時，內(nèi)部化的規(guī)范依據(jù)弱化了外部監(jiān)督的作用。監(jiān)察機(jī)關(guān)缺乏外部監(jiān)督時就可能會延續(xù)以往腐敗治理的經(jīng)驗(yàn)慣性，如采取“抓大放小”“肥豬政策”等具有任意性的腐敗治理標(biāo)準(zhǔn)，造成腐敗治理效果的時空差異，(32)參見劉艷紅：《中國反腐敗立法的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型及其體系化構(gòu)建》，《中國法學(xué)》2016年第4期。破壞了法治所追求的公平性、穩(wěn)定性、民主性等獨(dú)有價值，亦有損法秩序的統(tǒng)一。第二，法律規(guī)范的穩(wěn)定性與政策文件的變動性之間存在張力。穩(wěn)定性是法律規(guī)范擺脫偶然因素支配的必要條件，也為社會的穩(wěn)定和發(fā)展提供保障。(33)參見張志銘，于浩：《現(xiàn)代法治釋義》，《政法論叢》2015年第1期。相較于嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧⒎ㄟ^程，政策文件的制定較為方便，雖然能夠有針對性地解決現(xiàn)實(shí)問題，但由于缺乏統(tǒng)一的思路，存在“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的情況，通過政策文件的問題解決路徑往往不具有穩(wěn)定性。(34)參見邢會強(qiáng)：《財政政策與財政法》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》2011年第2期。

(三)基于法制統(tǒng)一的省思

“法制統(tǒng)一”是社會主義法治國家的應(yīng)有之義。首先，“法制統(tǒng)一”是“單一制原則”的要求。單一制之上的公民具有同質(zhì)性，法律規(guī)范自然也需要保持統(tǒng)一性。若規(guī)范的多樣性不斷擴(kuò)大，最終會產(chǎn)生部門間或區(qū)域間的制度壁壘，因此單一制天然排斥一國之內(nèi)法制的差異性與不統(tǒng)一性。其次，法制統(tǒng)一承載著對平等價值的維護(hù)，其內(nèi)涵之一包括了排斥地方特權(quán)，國家有平等對待不同地域的義務(wù)。若要避免由于地域不同而產(chǎn)生的差別對待，必須以國家法律為中心，保證各地方與國家之間的“法律距離”相同，減少區(qū)域差異導(dǎo)致的法律差異，進(jìn)而影響到法律制度上公民的平等性。(35)參見王建學(xué)：《改革型地方立法變通機(jī)制的反思與重構(gòu)》，《法學(xué)研究》2022年第2期。

按照我國《憲法》之規(guī)定，法制統(tǒng)一的核心要義之一在于法律體系的內(nèi)部和諧，避免法律規(guī)范之間的沖突與矛盾，下位規(guī)范不得違反上位規(guī)范。而監(jiān)察立法的模糊化、空洞化導(dǎo)致政策文件大量產(chǎn)生，法外規(guī)范由于缺乏系統(tǒng)性與體系性，會產(chǎn)生諸多矛盾與沖突，甚至與法律規(guī)范相沖突，這勢必會實(shí)際影響監(jiān)察法體系內(nèi)部的法制統(tǒng)一，進(jìn)而影響監(jiān)察實(shí)踐的統(tǒng)一性，與腐敗治理“全國一盤棋”的頂層設(shè)計(jì)不符。尤其是我國這樣的超大規(guī)模國家，反腐敗實(shí)踐中必然會形成各具地方特色的政策文件，更是進(jìn)一步加大了法制統(tǒng)一的難度。同時，功能主義的監(jiān)察立法走向往往側(cè)重于監(jiān)察法所要達(dá)成的腐敗治理功能，未必重視監(jiān)察法體系與其他部門法體系之間的協(xié)調(diào)性，這也會對監(jiān)察法體系與部門法體系之間的法制統(tǒng)一產(chǎn)生影響。

四、功能主義監(jiān)察立法觀的調(diào)控思路

(一)自主性與應(yīng)變性：二元性調(diào)控框架的提煉

監(jiān)察立法的終點(diǎn)是建構(gòu)監(jiān)察法體系。如前所述，監(jiān)察法在復(fù)雜的社會系統(tǒng)中承擔(dān)著特定的社會功能?；诖?，監(jiān)察法體系的構(gòu)建需要以達(dá)成特定目標(biāo)為重點(diǎn)，不能僅僅關(guān)注監(jiān)察法體系的概念或邏輯本身，避免形式主義危機(jī)以及抽象的規(guī)范體系與具象的社會實(shí)踐脫節(jié)。因此，監(jiān)察立法所應(yīng)建構(gòu)的監(jiān)察法體系不應(yīng)是封閉的，而應(yīng)具有開放性與應(yīng)變性，從而靈活回應(yīng)社會變化。也就是說，功能主義的體系建構(gòu)路徑在監(jiān)察法體系的建構(gòu)中仍然起著重要作用。只要風(fēng)險社會這一社會現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)存在，社會系統(tǒng)中的法律系統(tǒng)的預(yù)防走向不會改變。但如前所述，當(dāng)下監(jiān)察立法所蘊(yùn)含的風(fēng)險又說明，這一體系的發(fā)展方向的合理性仍有待約束，有必要對其進(jìn)行調(diào)控。

監(jiān)察法體系的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)兼顧應(yīng)變性與自主性。自主性是依法治國的形式保障。(36)參見勞東燕：《刑事政策與功能主義的刑法體系》，《中國法學(xué)》2020年第1期。雖然監(jiān)察法體系因應(yīng)政治需要而建構(gòu)，監(jiān)察法具有天然的工具理性，但法律系統(tǒng)是獨(dú)立的子系統(tǒng)，監(jiān)察法作為獨(dú)立的法律部門亦有其獨(dú)立的法治品格，有其獨(dú)立的價值理性，也有其自身的運(yùn)行邏輯，這是其本身作為“體系”而存在的特質(zhì)。正如盧曼的社會系統(tǒng)理論認(rèn)為，在功能分化的社會，法律作為其中的子系統(tǒng)，擁有不受外部環(huán)境干擾的運(yùn)作自主性(自成一體性)，相對自主的封閉運(yùn)作無疑能夠維持法律體系的穩(wěn)定性和可預(yù)測性，實(shí)現(xiàn)法律的規(guī)范性預(yù)期確保功能。(37)參見[德]盧曼：《社會的法律》，鄭伊倩譯，北京：人民出版社，2009年，第19-66頁。因此，監(jiān)察法的體系建構(gòu)并非單純強(qiáng)調(diào)體系的自主性控制，亦非偏好體系的應(yīng)變性，而是尋求自主性與應(yīng)變性的平衡。過分關(guān)注自主性會導(dǎo)致體系缺乏應(yīng)變能力，趨于僵化；過分傾向開放性又可能對法的確定性、普遍性等價值產(chǎn)生影響。正如系統(tǒng)論的觀點(diǎn)認(rèn)為，法律系統(tǒng)與其他系統(tǒng)既要相互區(qū)分，能夠自我維持與自我進(jìn)化，會按照本身的符碼運(yùn)作，因此其運(yùn)作必須保持封閉性；但法律系統(tǒng)在認(rèn)知上又要具有開放性，才能實(shí)現(xiàn)與其他系統(tǒng)(外部環(huán)境)的協(xié)調(diào)。(38)Niklas Luhmann，The Unity of Legal System，in Autopoietic law—A new approach to law and society，Gunther Teubner eds.，Berlin：Walter de Gruyter，1987，p.20.

因此，一方面要承認(rèn)政策文件的作用空間，從而回應(yīng)監(jiān)察法體系的開放性要求。正如學(xué)者所言，“公共政策與制度變革之間存在互動關(guān)系：公共政策通常在既定的制度約束中展開，但它也可以靠努力改變制度的方式來實(shí)施；制度變革則既可通過明確的方式來實(shí)現(xiàn)，也可表現(xiàn)為政策行為的一種副效應(yīng)”。(39)勞東燕：《公共政策與風(fēng)險社會的刑法》，《中國社會科學(xué)》2007年第3期。按照德沃金的理論，原則、規(guī)則與政策是構(gòu)成監(jiān)察法體系的基本要素。(40)參見高鴻鈞：《德沃金法律理論評析》，《清華法學(xué)》2015 年第2期。政策維護(hù)監(jiān)察法體系的應(yīng)變性，規(guī)則維護(hù)監(jiān)察法體系的確定性，原則對規(guī)則與政策同時具有約束力，預(yù)防導(dǎo)向或政策化的監(jiān)察法體系能夠被原則所規(guī)制。(41)參見勞東燕：《刑事政策與功能主義的刑法體系》，《中國法學(xué)》2020年第1期。事實(shí)上，過度排斥政策文件的作用空間，同樣不利于法律體系的穩(wěn)定性。為了回應(yīng)社會，法律同樣面臨不斷修改，同樣可能導(dǎo)致法律體系內(nèi)部的混亂與本身的不穩(wěn)定性。

另一方面，強(qiáng)化體系的融貫性，從而回應(yīng)監(jiān)察法體系的自主性要求。自主性確保法律體系對外部環(huán)境的應(yīng)變并非被動改變而是主動調(diào)整，將應(yīng)變性限定在一定的范圍之內(nèi)。(42)參見勞東燕：《網(wǎng)絡(luò)時代刑法體系的功能化走向》，《中國法律評論》2020年第2期。所謂法律體系的自主性，指的是監(jiān)察法律系統(tǒng)內(nèi)部的自主運(yùn)作邏輯，這一邏輯又通過融貫性得以架構(gòu)。體系的融貫性程度往往是體系評價的核心指標(biāo)，并且還與法律的安定性價值之實(shí)現(xiàn)緊密結(jié)合。監(jiān)察法體系的融貫性有三個層次的基本結(jié)構(gòu)：其一，邏輯連貫，即監(jiān)察法體系內(nèi)部不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)具有明顯沖突的規(guī)范；其二，體系融貫，即部門法、黨內(nèi)法規(guī)與監(jiān)察法建立起積極關(guān)聯(lián)，相互銜接與貫通；其三，理念融貫，即憲法發(fā)揮著法律體系背景墻的作用，監(jiān)察法體系需要與這一背景墻保持內(nèi)在價值的一致性。(43)參見雷磊：《融貫性與法律體系的建構(gòu)——兼論當(dāng)代中國法律體系的融貫化》，《法學(xué)家》2012年第2期。前述規(guī)則所控制的確定性與原則對政策文件所發(fā)揮的規(guī)制作用能夠被融貫性的三層次結(jié)構(gòu)所吸納。據(jù)此，功能主義監(jiān)察立法觀的調(diào)控路徑可以整理為：一是規(guī)則層面，實(shí)現(xiàn)邏輯連貫與體系融貫；二是政策層面，處理好監(jiān)察法體系與政策文件之間的關(guān)系；三是原則層面，實(shí)現(xiàn)理念融貫。

(二)邏輯連貫性調(diào)控

邏輯承載形式理性價值。監(jiān)察法體系受形式邏輯的約束，而監(jiān)察法是否能夠?qū)崿F(xiàn)邏輯融貫，關(guān)鍵在于建構(gòu)具有基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性的概念。法的體系建構(gòu)任務(wù)之一是“既存各色各樣的知識或概念，依據(jù)一項(xiàng)統(tǒng)一的原則，安置在一個經(jīng)由枝分并且在邏輯上相互關(guān)聯(lián)的理論構(gòu)架中”。(44)黃茂榮：《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2001年，第426-427頁。也就是說，從錯綜復(fù)雜的法律事實(shí)中篩選出具有普遍性的且能夠持久發(fā)揮作用的概念和規(guī)則。當(dāng)下，監(jiān)察法的體系化建構(gòu)的核心困境之一就在于缺乏基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性的抽象概念。

在監(jiān)察法體系的“概念王國”中，“監(jiān)察行為”這一概念的統(tǒng)攝性以及涵蓋性最強(qiáng)，亦最具有抽象性，它是監(jiān)察法體系得以建構(gòu)的基礎(chǔ)。觀察當(dāng)下監(jiān)察立法，絕大部分都是圍繞監(jiān)督、調(diào)查、處置及其下位概念展開，無論是組織規(guī)范、程序規(guī)范，都有所體現(xiàn)。據(jù)此，復(fù)雜的監(jiān)察過程可以被抽象化為監(jiān)督行為、調(diào)查行為、處置行為等具體監(jiān)察行為類型，并梳理出不同類型行為的構(gòu)成要件及法律后果。這些不僅相互關(guān)聯(lián)，呈現(xiàn)出在邏輯上的有序銜接以及內(nèi)容上的相互支撐，并使監(jiān)察活動置于行為類型的規(guī)范框架之下，經(jīng)由合法性要件這一審查基準(zhǔn)，通過“行為方式—權(quán)利救濟(jì)”向體系外部延伸。換句話說，監(jiān)察行為本身又是一種中介，它把多種不同的、相互影響的監(jiān)察法律關(guān)系置于可預(yù)期的法律秩序之中。通過“監(jiān)察行為”的型式化建構(gòu)，不但可以簡化監(jiān)察方式，推動腐敗治理任務(wù)的履行，而且還可以形成具有穩(wěn)定性、明確性和可預(yù)測性的監(jiān)察活動秩序，從而將法治國的約束和控制引入到監(jiān)察領(lǐng)域。

(三)體系融貫性調(diào)控

若要實(shí)現(xiàn)邏輯融貫性，不僅監(jiān)察法法條內(nèi)部、監(jiān)察法法條之間相互協(xié)調(diào)，還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展到體系外部。

第一，監(jiān)察法體系與部門法體系保持融貫。首先，這是“依法立法原則”的基本要求?！耙婪⒎ā笔俏覈⒎ɑ顒拥囊豁?xiàng)基本原則?！耙婪⒎ā敝械摹胺ā保恕读⒎ǚā?，即要求立法權(quán)限、立法程序等符合《立法法》的有關(guān)要求，還包括現(xiàn)行法體系中的所有實(shí)在法(立法法范疇內(nèi)的法類型)。(45)參見趙一單：《依法立法原則的法理闡釋——基于法教義學(xué)的立場》，《法制與社會發(fā)展》2020年第5期。其次，這是回應(yīng)監(jiān)察活動二元屬性的必然要求。一方面，外部融貫所實(shí)現(xiàn)的法秩序統(tǒng)一可以確保監(jiān)察活動在程序法上不錯位。職務(wù)犯罪調(diào)查是監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要任務(wù)，雖然職務(wù)犯罪與其他犯罪存在性質(zhì)區(qū)別，但這并不意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)可以采用不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與適用程序，進(jìn)而脫離《刑事訴訟法》的約束。另一方面，外部融貫所實(shí)現(xiàn)的法秩序統(tǒng)一可以確保監(jiān)察活動在實(shí)體法上不錯位。一旦實(shí)體法上錯位，可能致使反腐敗活動的公信力弱化。若監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使對職務(wù)犯罪行為的調(diào)查權(quán)時忽視刑法及其教義學(xué)所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，可能對本應(yīng)進(jìn)行處理的職務(wù)違法行為不進(jìn)行處理，而是以“政務(wù)處分”替代“刑事追究”，或未構(gòu)成犯罪卻以刑事責(zé)任追究加重對涉案人員的處罰等問題。(46)參見姜濤：《國家監(jiān)察法與刑事訴訟法銜接的重大問題研究》，《南京師大學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第6期。

第二，監(jiān)察法體系與黨內(nèi)法規(guī)體系保持融貫。首先，這與紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公這一特殊的機(jī)構(gòu)改革背景相關(guān)。紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)被視為一個獨(dú)立整體，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的過程中既要遵循憲法法律，又要遵守黨的紀(jì)律。據(jù)此，相較于傳統(tǒng)的部門法，監(jiān)察法的法律淵源的范疇除了包括國家法律，還包括黨內(nèi)法規(guī)(黨的紀(jì)律)。(47)參見付大峰：《論作為一種新型中國式憲法權(quán)力的監(jiān)察權(quán)》，《西南政法大學(xué)學(xué)報》2022年第6期。其次，與黨紀(jì)與國法本身的相容性相關(guān)。黨內(nèi)法規(guī)代表黨的意志，國法代表國家意志，二者在價值上統(tǒng)一于人民意志?；邳h的全面領(lǐng)導(dǎo)地位，二者在調(diào)整范圍上會發(fā)生重疊。(48)參見邱曼麗：《依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的基礎(chǔ)、耦合與實(shí)現(xiàn)路徑》，《法學(xué)論壇》2023年第1期。無論是黨規(guī)還是國法，都屬于中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，在黨的治國理政活動中均發(fā)揮著重要的指引作用，因此要在監(jiān)察立法領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)監(jiān)察法體系與黨內(nèi)法規(guī)體系的外部融貫。

在實(shí)踐話語中，通常通過“法法銜接”“紀(jì)法貫通”來表達(dá)監(jiān)察法體系與部門法體系以及黨內(nèi)法規(guī)體系的外部融貫。這樣的表達(dá)并未揭示體系融貫的本質(zhì)，“法法銜接”“紀(jì)法貫通”并不僅僅是立法層面的問題，還涉及適用、執(zhí)法層面的問題。立法層面體系融貫的本質(zhì)應(yīng)是“教義”的融貫?！胺w系”不僅包括由立法機(jī)關(guān)所創(chuàng)造的實(shí)在法，還包括對法律規(guī)范的建構(gòu)性詮釋，立法機(jī)關(guān)所制定的法律規(guī)范也唯有經(jīng)過建構(gòu)性詮釋才能形成內(nèi)部的有序整體。(49)參見雷磊：《適于法治的法律體系模式》，《法學(xué)研究》2015年第5期。因此，法秩序意義上的體系融貫并非停留于規(guī)則銜接，或堅(jiān)持同一性原則進(jìn)行立法，而是實(shí)現(xiàn)“教義”融貫，通過視域融合的方法來處理概念之間的界定問題。也就是說，新法與現(xiàn)行法及其所蘊(yùn)含的教義規(guī)則不得存在矛盾與沖突，除非其被修正或相關(guān)教義被放棄。要實(shí)現(xiàn)“教義的融貫”，就需要將教義學(xué)的方法引入監(jiān)察立法之中，使“立法得到穩(wěn)固的教義學(xué)支持并且以合適的形式將教義在制定法中反映出來”。(50)雷磊：《法教義學(xué)能為立法貢獻(xiàn)什么？》，《現(xiàn)代法學(xué)》2018年第2期。

(四)理念融貫性調(diào)控

監(jiān)察法作為獨(dú)立的法律部門，面對監(jiān)察立法的急劇擴(kuò)張，其體系內(nèi)部必須形成一套自給自足的價值體系以制約預(yù)防走向產(chǎn)生的法治沖突，確保監(jiān)察法體系不失去其價值理性。但是，目前監(jiān)察法體系所建構(gòu)出的內(nèi)部價值體系不足以支撐其實(shí)現(xiàn)價值融貫，因?yàn)槠淙匀惶幱诙嘣膬r值沖突之中，尤其是依法監(jiān)察、人權(quán)保障、從嚴(yán)監(jiān)察、寬嚴(yán)相濟(jì)等原則之間存在價值沖突。教義學(xué)內(nèi)部的價值體系的多元化發(fā)展使價值控制變得無力、松動，因此就功能主義的監(jiān)察立法走向而言，其價值約束不可高估監(jiān)察法內(nèi)部價值體系的作用。

面對監(jiān)察法上價值秩序的不融貫，需要建構(gòu)底線性價值共識。這需要在作為底線的憲法共識上尋求價值資源，這是法治中國建設(shè)的基本思路，即“堅(jiān)持依法治國首先在于堅(jiān)持依憲治國”。也就是說，跳出監(jiān)察法教義學(xué)體系內(nèi)部，超越法律實(shí)證主義立場與純粹的實(shí)在法體系，以憲法為價值基準(zhǔn)，將不依附于立法者意志且具有共識性的正義觀或法倫理原則整合到監(jiān)察法體系之內(nèi)。

憲法的內(nèi)在價值體系可以歸納為對雙重價值的維護(hù)，一方面是保障公益價值，另一方面是保障具有私益性的人權(quán)價值。我國《憲法》規(guī)定了公民的各項(xiàng)基本權(quán)利，其中展現(xiàn)出的是憲法對個體私益的保障。同時，針對公民基本權(quán)利的行使，《憲法》第51條還規(guī)定了“不得損害國家的、社會的、集體的利益”這一要求。因此，《憲法》上還存在著與私益保障相對的公益保障價值?？梢哉f，“公共利益”在《憲法》上獲得了與基本權(quán)利(個人利益)不同的地位，它構(gòu)成了基本權(quán)利行使的邊界，亦表明公共利益價值構(gòu)成對人權(quán)保障價值的約束。功能主義的監(jiān)察立法觀從根本上是在追求公益保護(hù)價值。腐敗行為是對公共利益的破壞，腐敗治理的本質(zhì)就是對公共利益的維護(hù)，這同樣構(gòu)成腐敗治理的合憲性基礎(chǔ)，因此在腐敗治理中對公民基本權(quán)利的限制亦具有合憲性根基。但是，監(jiān)察法體系所建構(gòu)的價值世界不應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)以一種價值排斥另一種價值的趨勢，而是要保持人權(quán)保障與高效反腐之間的平衡。

一方面可以通過法學(xué)上的比例原則作為衡量工具，進(jìn)而建構(gòu)“人權(quán)保障—高效反腐—比例原則”的動態(tài)化價值融貫?zāi)Ｊ?。比例原則包含了“目的正當(dāng)性”“妥當(dāng)性”“必要性”“均衡性”四項(xiàng)基本的價值權(quán)衡要素。其一，“目的正當(dāng)性”是對目的本身的考量，強(qiáng)調(diào)規(guī)則制定者對基本權(quán)利的限制應(yīng)當(dāng)以正當(dāng)化的目的為前提；其二，“適當(dāng)性”要求規(guī)則制定者若試圖對基本權(quán)利采取限制手段，這一手段必須至少能夠促進(jìn)手段所依附的目的實(shí)現(xiàn)；(51)參見雷磊：《立法的特性——從階層構(gòu)造論到原則權(quán)衡理論》，《學(xué)術(shù)月刊》2020年第1期。其三，“必要性”要求規(guī)則制定者應(yīng)當(dāng)在眾多實(shí)現(xiàn)目的限制的手段中選擇對基本權(quán)利干預(yù)以及損害最小的、最溫和的、產(chǎn)生負(fù)擔(dān)最少的手段；(52)參見張翔：《立法中的憲法教義學(xué)——兼論與社科法學(xué)的溝通》，《中國法律評論》2021年第4期。其四，“均衡性”要求目標(biāo)利益的重要性(目的所要促成的公共利益或另一個基本權(quán)利的價值)與侵害基本權(quán)利的程度(手段所要干預(yù)的基本權(quán)利的價值)之間應(yīng)當(dāng)合乎比例、具有合理性，評價標(biāo)準(zhǔn)在于二者需要具有正向關(guān)系，若受侵害的程度越高，目標(biāo)利益的重要性也越高。(53)參見王鍇：《合憲性、合法性、適當(dāng)性審查的區(qū)別與聯(lián)系》，《中國法學(xué)》2019年第1期。這里特別需要考量的是，監(jiān)察機(jī)關(guān)的反腐敗措施對于不特定的公眾、社會群體、社會組織等主體的自由、財產(chǎn)、信息自主等產(chǎn)生的影響。

另一方面，設(shè)定核心區(qū)域，具體明確哪些內(nèi)容不可平衡。同時，設(shè)置“保護(hù)帶”，凡是通過保護(hù)帶的基本權(quán)利限制而又不觸及核心區(qū)域的內(nèi)容，可以進(jìn)行合理的限制。監(jiān)察立法中不可平衡(限制)的核心區(qū)域應(yīng)為“人的尊嚴(yán)”，而其余的基本權(quán)利之限制必須受正當(dāng)程序的約束。以“人的尊嚴(yán)”作為核心區(qū)域，是因?yàn)槿魏螌緳?quán)利的限制均不能夠以犧牲人的尊嚴(yán)為代價已成為現(xiàn)代憲法理論的共識。人的尊嚴(yán)構(gòu)成了基本權(quán)利的基礎(chǔ)，《世界人權(quán)宣言》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》中均明確了“人的尊嚴(yán)”的至上地位，如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》規(guī)定：“所有被剝奪自由的人應(yīng)給予人道及尊重其固有的人格尊嚴(yán)的待遇?！币匀说淖饑?yán)作為監(jiān)察活動中基本權(quán)利限制的邊界，能夠緩和人權(quán)保障價值與公益保護(hù)價值之間的緊張關(guān)系。以“正當(dāng)程序”作為保護(hù)帶為基本權(quán)利的限制配置正當(dāng)化理由。貪腐案件的特殊性決定了其辦理過程中允許一定特殊手段的存在，但正如《聯(lián)合國反腐敗公約》中所強(qiáng)調(diào)的，“本公約締約國……承認(rèn)在刑事訴訟程序和判決財產(chǎn)權(quán)的民事或者行政訴訟程序中遵守正當(dāng)法律程序的基本原則”，即便是特殊手段也需要遵循正當(dāng)程序。正當(dāng)程序作為“保護(hù)帶”，其作用不僅在于防止因公共權(quán)力濫用而導(dǎo)致對基本權(quán)利的不當(dāng)限制，還在于作為平衡公益保護(hù)價值的調(diào)適機(jī)制。例如，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的出發(fā)點(diǎn)是在一定的時間和空間條件下實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)(如確保利益最大化、節(jié)約司法成本、實(shí)現(xiàn)社會和諧等)，并非基于實(shí)體法原則的內(nèi)在考慮，(54)參見張峰銘：《論認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的報應(yīng)刑根據(jù)——化解從寬與罪責(zé)刑相適應(yīng)原則的張力》，《法制與社會發(fā)展》2022年第1期。但它會對腐敗治理中本應(yīng)貫徹的公平價值產(chǎn)生影響。此時，只有經(jīng)過正當(dāng)程序的從寬處罰才能夠被接受。此外，正當(dāng)程序還意味著認(rèn)罪認(rèn)罰從寬中需要確保最低限度的當(dāng)事人程序性權(quán)利，需要外部監(jiān)督機(jī)關(guān)的參與。

(五)政策文件的作用管道及空間界定

為了回應(yīng)監(jiān)察法體系的應(yīng)變性，監(jiān)察法體系的建構(gòu)需要承認(rèn)政策文件在體系中的作用空間，將政策文件作為重要的參考因素，構(gòu)成監(jiān)察法中教義建構(gòu)的目標(biāo)指引，保障監(jiān)察法體系能夠靈敏感知社會需求并及時做出調(diào)整。這是因?yàn)楸O(jiān)察領(lǐng)域政策文件對腐敗有效治理的傾向決定了它的功利導(dǎo)向，監(jiān)察法本身的工具性與政治性與此導(dǎo)向基本吻合，借助政策文件監(jiān)察法得以適應(yīng)性調(diào)整。具體而言，政策文件通過實(shí)體技術(shù)與程序技術(shù)對監(jiān)察法體系產(chǎn)生影響。一方面是作用于如對監(jiān)察范圍、監(jiān)察行為構(gòu)成要件等實(shí)體性事項(xiàng)，確定監(jiān)察活動的范圍、重點(diǎn)、在某些問題上的應(yīng)對程度與方式，不斷對監(jiān)察法規(guī)范進(jìn)行實(shí)質(zhì)修正或解釋；另一方面作用于程序性事項(xiàng)，不斷設(shè)定監(jiān)察機(jī)關(guān)活動的具體程序規(guī)范。通過這兩項(xiàng)技術(shù)，政策文件所代表的政策取向或機(jī)關(guān)效能取向便向監(jiān)察立法傳遞。

但是，法律體系的建構(gòu)仍然是以原則與規(guī)則為核心，因?yàn)樵谛问街髁x法治的立場上，法的安定性被視為極其重要的價值，法治不以形式規(guī)則之外的“實(shí)效性”和“正確性”為必要條件，唯經(jīng)由權(quán)威形式所制定的普遍性規(guī)則才能夠防止臨時性、專斷性、特殊性的區(qū)別對待，(55)參見高?。骸吨貥?gòu)罪刑法定原則》，《中國社會科學(xué)》2020年第3期。而政策文件不具有這樣的安定性價值。如前所述，按照系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，對于來自政治系統(tǒng)的外部因素，法律系統(tǒng)并非被動地接受，而是在某種程度上具有積極的能動性，對外部因素的吸納是其自主選擇的結(jié)果。法律系統(tǒng)的改變必須是將外界變化所帶來的“刺激”轉(zhuǎn)換為法律系統(tǒng)可以理解的法言法語，再經(jīng)過法律系統(tǒng)內(nèi)在運(yùn)行程序的處理，最終轉(zhuǎn)變?yōu)榉上到y(tǒng)的內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)法律系統(tǒng)的變遷。(56)參見陸宇峰：《“自創(chuàng)生”系統(tǒng)論法學(xué)——一種理解現(xiàn)代法律的新思路》，《政法論壇》2014年第4期。因此，監(jiān)察領(lǐng)域的政策文件要對監(jiān)察法體系產(chǎn)生作用，并非將其單純地吸納至監(jiān)察法體系中，而是設(shè)置貫通管道，幫助監(jiān)察法體系對各種政策文件進(jìn)行篩選，界定政策的作用空間。

首先，“目的”是第一層管道。“目的之于法教義學(xué)的重要性，時至今日已無人否認(rèn)。在目的論思維的主導(dǎo)下，法學(xué)作為一種目的性運(yùn)作的學(xué)問存在。”(57)勞東燕：《刑事政策與功能主義的刑法體系》，《中國法學(xué)》2020年第1期。在目的導(dǎo)向的監(jiān)察法體系中，“目的”成為政策文件與監(jiān)察法體系之間的橋梁。目的因素與邏輯因素不同，“目的”存在被重新解釋的空間，可以作為吸納不同價值的管道。因而，借助“目的”管道，外部環(huán)境的訴求可以通過“目的”的調(diào)整而進(jìn)入實(shí)在法體系。通過“目的”管道發(fā)揮過濾作用，政策文件與監(jiān)察法體系之間才能有效溝通。(58)參見勞東燕：《刑事政策刑法化的憲法意涵》，《中國法律評論》2019年第1期。如果政策文件中的政治訴求不能轉(zhuǎn)化為監(jiān)察法中的“目的”，則不能納入監(jiān)察法體系。這有利于防止政策文件對監(jiān)察法體系的破壞，將某些具有任意性質(zhì)的政策文件從法體系中剔除。例如，寬嚴(yán)相濟(jì)政策進(jìn)入監(jiān)察法體系內(nèi)部，其中所蘊(yùn)含的寬容價值經(jīng)由目的管道而發(fā)揮作用，本質(zhì)還是通過“寬容”來達(dá)成腐敗治理的目的，對人的寬容成為達(dá)成腐敗治理目的的手段。同時，政策文件本身也是在豐富或調(diào)整監(jiān)察法體系的目的性結(jié)構(gòu)，約束監(jiān)察法體系的立、改、廢、釋，促進(jìn)體系的自我調(diào)整。當(dāng)然，政策文件背后所蘊(yùn)含的具體目的本身也需要進(jìn)行約束。一方面，其需要與監(jiān)察法體系的整體目的相協(xié)調(diào)；另一方面，目的本身需要經(jīng)過正當(dāng)性(內(nèi)部價值體系)檢驗(yàn)與后果考察。比如，寬嚴(yán)相濟(jì)政策不應(yīng)當(dāng)容納法外從嚴(yán)或從寬的部分，否則影響公平價值。

其次，法律條文是第二層管道。政策文件只有能夠在法條中被反映或能夠被包含其中，才意味著政策訴求被真正吸納入法律系統(tǒng)，這是“規(guī)則治理”基本要求。法律的形式性要求即便在特殊情況下可能會出現(xiàn)“不正義”的情形，但也要認(rèn)真對待法律規(guī)范本身，這是區(qū)分法律與政策的基本規(guī)則。(59)參見[美]弗里德里克·肖爾：《像法律人那樣思考：法律推理新論》，雷磊譯，北京：中國法制出版社，2016年，第36頁。只要以文字為載體，法律條文所能涵蓋的內(nèi)容范圍就有其具有規(guī)范性意義的“邊界”與“范圍”。因此，政策文件需要通過法律條文所設(shè)定的文義范圍進(jìn)入監(jiān)察法體系，從而對監(jiān)察法體系產(chǎn)生影響。(60)參見勞東燕：《刑事政策刑法化的憲法意涵》，《中國法律評論》2019年第1期。此外，法律條文作為管道，還會通過法律保留原則發(fā)揮作用，那些只能由法律、法規(guī)等規(guī)定的內(nèi)容，政策文件不得介入。在法律保留之外，屬于監(jiān)察法規(guī)可以規(guī)定的事項(xiàng)，必須要有憲法與法律或全國人大決定的具體授權(quán)。例如，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》將國家監(jiān)察委員會的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)限定在“為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)”以及“為履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會工作的職責(zé)需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)”兩類。實(shí)踐中，政策文件往往“代替”監(jiān)察法規(guī)發(fā)揮作用。就二者的關(guān)系來看，政策文件應(yīng)當(dāng)是對監(jiān)察法規(guī)所規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，或?qū)Ρ緫?yīng)由監(jiān)察法規(guī)規(guī)定但還尚不適宜制定監(jiān)察法規(guī)的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。政策文件不可以補(bǔ)充或者創(chuàng)設(shè)新的法律事項(xiàng)，更不可以制定涉及創(chuàng)設(shè)不特定公眾的權(quán)利義務(wù)的事項(xiàng)。(61)參見秦前紅，石澤華：《論依法監(jiān)察與監(jiān)察立法》，見《法學(xué)論壇》2019年第5期，第46頁。同時，考慮到政策文件本身可能產(chǎn)生的法治風(fēng)險，在可以制定統(tǒng)一的監(jiān)察法規(guī)的情況下應(yīng)當(dāng)制定監(jiān)察法規(guī)，而非簡單地用政策文件來替代。

結(jié) 語

本文在歸納出當(dāng)下監(jiān)察立法功能主義走向的基礎(chǔ)上，嘗試提煉了監(jiān)察立法的體系調(diào)控思路，從而使監(jiān)察法體系能夠兼具自主性與應(yīng)變性，這在一定程度上既可以滿足監(jiān)察法的腐敗治理功能，又能夠減少功能主義監(jiān)察立法可能夠產(chǎn)生的法治困境。當(dāng)然，腐敗的形成有其制度性基礎(chǔ)，這決定了腐敗問題的消解不僅依賴于監(jiān)察體制改革所形成的外部壓力，還有賴于由內(nèi)而外的制度性重塑，因此對監(jiān)察立法本身不能抱有萬能主義的想象。腐敗問題與我國“政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長發(fā)展模式”密切相關(guān)。這一模式在帶動我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，也導(dǎo)致政府對經(jīng)濟(jì)過度干預(yù)，公私之間的界限被打破，市場對權(quán)力的俘獲成為可能，權(quán)力尋租也就不可避免，腐敗問題由此不斷嚴(yán)重。(62)參見何榮功：《“重刑”反腐與刑法理性》，《法學(xué)》2014年第12期。因此，腐敗問題要得到真正解決，需要進(jìn)一步推進(jìn)政治體制改革，對政府治理體制進(jìn)行再造，而這是監(jiān)察法所無法承擔(dān)的任務(wù)。同時，當(dāng)前我國正在不斷完善黨和國家監(jiān)督體系，監(jiān)察立法還需要與黨和國家監(jiān)督體系的多線程改革相協(xié)調(diào)。正如學(xué)者指出，當(dāng)某一制度發(fā)生變革時，制度所處的體系中的其他各項(xiàng)制度也需要隨之變化，因?yàn)樗鼈冎g本身具有互補(bǔ)性意義。否則，既有反腐敗體系難以與新制度相協(xié)調(diào)，甚至對新制度的實(shí)施產(chǎn)生阻礙。(63)參見[日]青木昌彥：《比較制度分析》，周黎安譯，上海：上海遠(yuǎn)東出版社，2016年，第228-233頁。因此，監(jiān)察體制改革之下的監(jiān)察立法需要以整體主義進(jìn)路推進(jìn)，相關(guān)制度需要進(jìn)一步跟進(jìn)建構(gòu)，配套立法亦需要緊跟其后。