趙 潔

（安徽大學(xué)社會與政治學(xué)院）

一、問題提出與文獻綜述

2019年中央一號文件提出：全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任，提高村委會成員和村民代表中黨員的比例。以此表明在村級治理中全面推行“一肩挑”是新時代鄉(xiāng)村治理工作的一項重大任務(wù)，并逐步向全國推廣實施。

“一肩挑”作為鄉(xiāng)村治理的重要舉措，是學(xué)界討論的重點，由此也形成了不同的觀點。有些學(xué)者對于“一肩挑”持認可態(tài)度，認為全面推行此模式是推進基層治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實考量，是適應(yīng)時代發(fā)展的客觀要求。有些學(xué)者對“一肩挑”持有疑慮，認為在推行過程中會面臨很多主客觀問題。例如，董敬畏（2020）認為，當前全面推行村級組織負責人“一肩挑”面臨的主要挑戰(zhàn)是“一肩挑”候選人產(chǎn)生辦法與現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)之間的張力、農(nóng)村黨建工作的短板、監(jiān)督制度的缺失等。正是看到了“一肩挑”存在的問題，有學(xué)者提出了實行“一肩挑”的有效路徑。例如，姚銳敏（2021）認為推進基層治理體系現(xiàn)代化關(guān)鍵在于厘清鄉(xiāng)村發(fā)展目標和村級治理定位，工作焦點在于鄉(xiāng)村治理的體制問題；萬雪芬（2022）認為，應(yīng)構(gòu)建與“一肩挑”制度相適應(yīng)的選舉制度、權(quán)力運行機制、人才培養(yǎng)制度、監(jiān)督制約機制、激勵保障機制，使“一肩挑”制度更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。

基于現(xiàn)有研究，本文以T 鎮(zhèn)實行“一肩挑”的實際情況為例，從政治、思想和組織3 個方面探析“一肩挑”模式在鄉(xiāng)村治理中的實踐邏輯，研究其在實施過程中面臨的監(jiān)督乏力、“一肩挑”選舉制度存在張力、村“兩委”干部整體素質(zhì)有待提高和農(nóng)村人才外流的現(xiàn)實困境，以此提出“一肩挑”模式在村級治理中關(guān)于加強權(quán)力監(jiān)督、完善選舉制度、提高干部素質(zhì)和吸引人才的優(yōu)化路徑。

T 鎮(zhèn)位于兩縣一市一區(qū)接合處，隸屬于L 縣，交通便利，全鎮(zhèn)轄11 個行政村、203 個自然村、369個村民小組，總面積64.2 平方公里，耕地面積40.62平方公里，轄區(qū)居民14 989 戶、6.4 萬人。T 鎮(zhèn)是個典型的農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整自建鎮(zhèn)后始終位于全縣前列，圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府立足各村優(yōu)勢，形成了各具特色的示范基地，林業(yè)生產(chǎn)也是T 鎮(zhèn)的一大亮點。關(guān)于“一肩挑”，2020年L 縣出臺《L 縣村黨組織書記隊伍建設(shè)八條（試行）》，提出在全縣干部人才隊伍建設(shè)中吸納村黨組織書記，推行村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”。T 鎮(zhèn)積極響應(yīng)，以行政村為單位，要求2022年 “一肩挑”實行比例達90%。但由于各村情況不同，實際上是在2023年實現(xiàn)了10 個行政村“一肩挑”，比例已達90%。本文的數(shù)據(jù)材料來源于對村民的訪談和公開的信息材料。

二、“一肩挑”在鄉(xiāng)村治理中的實施邏輯

由于國家的不斷發(fā)展，社會經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)生改變，與之相對應(yīng)的制度設(shè)計也會產(chǎn)生變革?！耙患缣簟蹦Ｊ绞俏覈鸩教剿鞒鰜淼?，近40年的實踐證明其理論與實踐價值都是值得肯定的，此模式是以解決問題為目標的制度安排，是一項重要的鄉(xiāng)村治理制度變革，其蘊含著深刻的實施邏輯。

（一）政治引領(lǐng)鞏固黨的核心地位

基層治理是基層黨組織的主要功能之一。黨和國家為了完善鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，在農(nóng)村地區(qū)大規(guī)模推行“一肩挑”模式。面對不斷變化的鄉(xiāng)村社會，為把握鄉(xiāng)村工作的正確方向和發(fā)展大局，堅持黨組織對村級治理的話語權(quán)，不斷鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政基礎(chǔ)，形成了政治引領(lǐng)的鄉(xiāng)村治理機制?！耙患缣簟笔谴妩h組織書記通過法定程序擔任村委會主任，村書記直接把黨組織的實施意見下達到村委會工作中，這一制度明確了村黨組織書記的“一把手”地位，也是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體舉措，強化了村黨組織對村級治理的政治領(lǐng)導(dǎo)力。如T 鎮(zhèn)H 村G 某，既是村黨組織書記又是村委會主任，他認為“一肩挑”模式與之前村“兩委”的模式相比，前者更有效率，工作更好統(tǒng)籌開展，推諉責任、互相扯皮的現(xiàn)象少了許多。有了村黨組織這個核心，他在村級治理中能發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，有利于動員基層組織參與到基層治理中去，對村級治理中出現(xiàn)的問題能及時協(xié)調(diào)并解決，利于發(fā)揮其治理效能。

（二）思想引領(lǐng)形成鄉(xiāng)村治理共識

“一肩挑”模式在農(nóng)村地區(qū)的大規(guī)模推行，是中國共產(chǎn)黨為人民謀利益的具體舉措。T 鎮(zhèn)T 村黨組織書記T 某表示，實行“一肩挑”模式之后，村民的思想更加統(tǒng)一了，感覺為人民群眾做的事情更有效率了。堅持村黨組織在村級治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。村黨組織要在實際工作中積極宣傳黨的路線方針政策，堅持全心全意為人民服務(wù)，發(fā)揮村黨組織在村級治理中的先鋒模范作用，牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，以人民滿意不滿意、贊成不贊成作為村黨組織工作實施的最終目的，凝聚村民相信村黨組織治理能力的共識。

（三）黨組織引領(lǐng)發(fā)揮組織治理效力

基層黨組織的組織引領(lǐng)是其凝聚力、創(chuàng)造力、戰(zhàn)斗力的重要來源。村黨組織是“一肩挑”模式推行實施的核心，為增強村黨組織在村級治理中的治理能力，“一肩挑”模式下的村黨組織要承擔起其政治功能，發(fā)揮應(yīng)有的組織效力。在訪談過程中，T鎮(zhèn)L 村黨組織書記L 某表示，實施“一肩挑”模式以來，以村黨組織為主要推手，不管是在推進工作還是在選人用人方面，村黨組織都更加謹慎，以更好地發(fā)揮其服務(wù)功能，盡力完善基層黨組織設(shè)置，使其更加科學(xué)化?？偠灾菫榱烁玫貫槿嗣穹?wù)。從L 某的訪談中可以看到組織引領(lǐng)在鄉(xiāng)村治理中的重要性，村黨組織要整合鄉(xiāng)村力量，發(fā)揮其組織效力，以助力鄉(xiāng)村治理實現(xiàn)現(xiàn)代化。

三、“一肩挑”在鄉(xiāng)村治理中的現(xiàn)實困境

“一肩挑”作為一種農(nóng)村治理模式，既蘊含著深厚的歷史底蘊，又有獨特的實踐邏輯。中央制定的一系列政策為推行“一肩挑”模式注入了動力，為其提供了保障，但是在實際運行中會面臨一些現(xiàn)實困境。

（一）監(jiān)督效力不足和組織權(quán)力集中增加腐敗可能性

“一肩挑”模式提倡村黨組織書記通過選舉擔任村民委員會主任。如此一來，之前村“兩委”模式下的村黨組織書記與村委會主任的權(quán)力都集中在村黨組織書記身上，村黨組織書記的權(quán)力構(gòu)成范圍不斷擴大。

在調(diào)研訪談過程中Q 村黨組織成員G 某表示，實行“一肩挑”之后，黨員干部的監(jiān)督問題是一大難點，以前村里是你監(jiān)督我、我監(jiān)督你，不是一個人說了算。而現(xiàn)在村黨組織書記權(quán)力跟以前比更大了，如果不重新建立相應(yīng)的監(jiān)督方法，長此以往有可能出問題。由此可知，在實行“一肩挑”模式之后，當選人既擁有基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也擁有村委會的自治權(quán)力，相比以前權(quán)力集中，使得權(quán)力結(jié)構(gòu)有所失衡，更容易失去權(quán)力制約與監(jiān)督，改變村莊內(nèi)部原有的相互監(jiān)督格局，容易發(fā)生腐敗現(xiàn)象，不可避免會造成“上級監(jiān)督不到、同級監(jiān)督不行、下級監(jiān)督不能”等監(jiān)督困境。也就是說，實行“一肩挑”之后的鄉(xiāng)村治理中的確存在由權(quán)力疊加而帶來的監(jiān)督效力不足的困境。

（二）現(xiàn)行村民委員會選舉制度與“一肩挑”的選拔不完全契合

為完善“一肩挑”，不但需要各級黨委和政府的工作支持，更需要依據(jù)實際情況調(diào)整完善選舉制度，確保過程公正公開，依靠正當?shù)倪x舉程序?qū)崿F(xiàn)“一肩挑”的選舉目標，為選舉程序提供必要的制度保障，獲得村民認同。

關(guān)于這一點，H 村專干Y 某提出了自己的看法，他認為以前選舉的氛圍要濃厚得多，競爭更激烈，村民參與度較高，現(xiàn)在大家對選舉的激情則有所下降。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于“一肩挑”模式的特殊性，參選的村民要求有黨員身份，但是村里的黨員規(guī)模小、比例低，競爭壓力較小。因此，相關(guān)選舉程序應(yīng)根據(jù)各村的實際情況進行完善。

推行“一肩挑”對村莊內(nèi)黨員隊伍建設(shè)要求較高，先由具備黨員身份的村民競選村委會主任，勝選的村民兼任村黨組織書記，為了有足夠合適的候選人，村莊不但需要一定的黨員規(guī)模，還需要有一些既貼近群眾又在黨員群體中有威信的人?，F(xiàn)實情況是，一些村莊的黨員隊伍建設(shè)依舊比較薄弱，黨員數(shù)量少、占比低且年齡結(jié)構(gòu)不夠合理，黨員質(zhì)量有待提高，現(xiàn)階段無法適應(yīng)“一肩挑”的需要。在實際選舉中，符合參選條件的一些村民并不愿意參與選舉，選舉熱情不高。從以上種種分析來看，選出好的干部不僅要符合程序，還要獲取村民認同，體現(xiàn)其正當性，選舉制度與選舉目標不應(yīng)有所偏離，需要建立更為科學(xué)完備的選舉制度。

（三）人少事多增大了“一肩挑”的壓力

由于村級組織是最基層的組織，上級任務(wù)與村民的各種需求等工作使得村級事務(wù)繁重、復(fù)雜且瑣碎，治理任務(wù)越來越艱巨。在“一肩挑”模式下，村里工作由一人領(lǐng)頭推進，效率較高，但是村黨組織書記的工作事務(wù)增多，工作壓力驟然加大，對其處理事情的能力和身體素質(zhì)等各方面要求較高，村黨組織書記能不能勝任重壓之下的工作是一個值得思考的問題。

“一肩挑”實行之后一些人員相對削減，減輕了行政負擔，但是對村干部的工作要求卻提升了，工作量較之前有所增加，責任也更為重大。有些村干部解決問題的能力偏弱，專業(yè)知識和技能不足，不可避免會對工作造成一定的負面影響。訪談中L 村黨組織成員L 某表示，現(xiàn)在的工作壓力很大，基層工作越來越難做、要求越來越高，感覺自己跟不上大數(shù)據(jù)時代，希望有更高層次的人才加入。

除此之外，農(nóng)村缺乏參與鄉(xiāng)村治理的精英人才。從現(xiàn)實情況來看，鄉(xiāng)村人才儲備資源短缺，人才外流現(xiàn)象嚴重。調(diào)查顯示，T鎮(zhèn)BH社區(qū)居委會成員7人，其中最高學(xué)歷為大專，且僅有3 人。雖然提倡干部年輕化，但由于新黨員發(fā)展不到位，黨員隊伍規(guī)模較小，有些年輕黨員不愿意留在農(nóng)村發(fā)展，目前依舊是村里的老干部承擔重要工作任務(wù)，由此造成村干部整體學(xué)歷水平不高，難以承擔“一肩挑”模式帶來的壓力?？傮w來說，當前村干部還不能完全適應(yīng)“一肩挑”所帶來的工作壓力，村干部的整體素質(zhì)有待提高，人才不足成為制約“一肩挑”發(fā)展的重要因素。

四、“一肩挑”在鄉(xiāng)村治理中的路徑優(yōu)化

在鄉(xiāng)村全面推行“一肩挑”是新時期一項重要政治任務(wù)，為確保這一模式的順利實施，應(yīng)在實際運行中建立健全相應(yīng)機制，緩解目前所遇到的現(xiàn)實困境，探求“一肩挑”在村級治理中的優(yōu)化路徑，為其長遠發(fā)展提供有利條件。

（一）健全與“一肩挑”相匹配的權(quán)力監(jiān)督機制

“一肩挑”實行后權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，村黨組織權(quán)力集中，容易增加權(quán)力濫用和腐敗的可能性，以前的權(quán)力監(jiān)督機制對于新的模式不再適用，需要健全新的權(quán)力運行和監(jiān)督機制。

第一，加強村“兩委”內(nèi)部權(quán)力制約監(jiān)督和自我約束機制。健全村監(jiān)督委員會，界定村干部之間的職責范圍，明確“一肩挑”干部和村“兩委”其他成員之間的職責，明晰各自的責任擔當，建立黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)等細分事務(wù)清單，不同事務(wù)采取不同的決策機制，嚴格按照規(guī)章制度實施，務(wù)必做到權(quán)責統(tǒng)一。第二，完善村民自治的民主監(jiān)督機制。如村民大會或村民代表大會的監(jiān)督，公開黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)等清單，建立健全村級事務(wù)監(jiān)督委員會，增強監(jiān)督委員會的權(quán)威，加大村級治理的透明度，拓寬村民參與村務(wù)的日常渠道。第三，建立上下聯(lián)動、內(nèi)外部結(jié)合的監(jiān)督機制。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督責任，加強紀檢監(jiān)察機關(guān)或公檢法等司法機關(guān)的監(jiān)督，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負責人為監(jiān)督“一肩挑”的第一責任人，建立健全科學(xué)有效的監(jiān)督工作流程，加強上級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督與檢查。罷免是村民對村干部進行民主監(jiān)督的有效路徑，要建立科學(xué)的罷免制度，使其充分發(fā)揮所蘊含的民主監(jiān)督功能。

（二）優(yōu)化與“一肩挑”相適應(yīng)的農(nóng)村選舉制度

在農(nóng)村實行“一肩挑”，必須尊重和遵守法律，尊重和遵從民意。民主選舉是實現(xiàn)“一肩挑”的正當選舉程序，也是中國共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村治理中領(lǐng)導(dǎo)地位的體現(xiàn)。為了更好地發(fā)揮“一肩挑”的優(yōu)勢，實現(xiàn)選舉制度與選舉目標的統(tǒng)一，處理好黨管干部原則與村民自治民主選舉的關(guān)系，有利于夯實黨在鄉(xiāng)村的民意基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級“兩委”選舉有領(lǐng)導(dǎo)、組織和監(jiān)督的職責，要加強基層黨委、政府對農(nóng)村選舉的組織領(lǐng)導(dǎo)，對“一肩挑”選舉認真把關(guān)監(jiān)督，明確選人用人標準，規(guī)范選舉程序。要實現(xiàn)“一肩挑”選舉結(jié)果理想，加強和改善基層黨委、政府對村委會選舉工作的組織領(lǐng)導(dǎo)是一條有效路徑。第一，完善“一肩挑”的選舉制度。有的地方是先進行村黨組織書記的競選，再選村委會主任；有的地方是先進行村委會主任的選舉，再選村黨組織書記。現(xiàn)在應(yīng)提倡后者，因為如果村書記落選村委會主任，就無法實現(xiàn)“一肩挑”選舉目標，堅持由“主任”到“書記”的制度設(shè)計，可以在工作中掌握主導(dǎo)權(quán)。第二，參與競選的黨員應(yīng)該是從群眾中來，到群眾中去。通過正當選舉程序，加大選舉監(jiān)督力度，明確各種選舉的法律界限，對選舉過程進行公開并在村里進行宣傳，體現(xiàn)和尊重大部分村民的意見，還應(yīng)發(fā)展村內(nèi)黨員，優(yōu)化鄉(xiāng)村黨員結(jié)構(gòu)，為后續(xù)參與農(nóng)村選舉提供后備人才資源。這樣有利于黨員競選村委會主任，村民也有更多合適的候選人選擇，有利于規(guī)范選舉環(huán)境，促使村民理性投票選舉。

（三）探索與“一肩挑”相適應(yīng)的隊伍能力提升機制

全面推行“一肩挑”是提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)。實施好“一肩挑”在于制度的執(zhí)行力，其執(zhí)行離不開以村黨組織書記為首的村干部隊伍。明確選人用人標準，拓寬選人派人渠道，要根據(jù)不同村莊的實際情況，選配優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)班子，提升村干部隊伍能力。

第一，加強現(xiàn)行隊伍的教育培訓(xùn)。提升綜合實踐能力，提升村黨組織書記思想素養(yǎng)，抓住思想核心，增強干部的公仆意識，在實踐中錘煉其思想意識，樹立求真務(wù)實的工作作風(fēng)；制訂既有針對性、又具差異性的培訓(xùn)計劃，采取理論與實踐相結(jié)合的培訓(xùn)方式，根據(jù)村莊及個人需求選擇培訓(xùn)內(nèi)容。第二，擴展人才來源渠道。不拘泥于籍貫等限制，歡迎外來人員參與鄉(xiāng)村治理，在選人用人方面提供便利，廣泛吸納人才，提升工作待遇，科學(xué)制定薪酬制度，建立健全激勵制度，加強榮譽激勵，對先進工作者予以表彰獎勵；改善工作環(huán)境，完善晉升機制，打破晉升壁壘，提高干部工作積極性。第三，推進黨員教育管理標準化。著重發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，發(fā)展黨員做到嚴格化，做到黨員隊伍理想信念堅定、作風(fēng)優(yōu)良、紀律嚴明；優(yōu)化各村黨員結(jié)構(gòu)，制訂后備人才培養(yǎng)計劃，合理發(fā)展新黨員，為鄉(xiāng)村治理儲備好人才資源。第四，工作運行機制標準化。村黨組織以群眾滿意為落腳點，增強服務(wù)本領(lǐng)，健全完善工作機制；基層工作以黨組織為核心，做到領(lǐng)導(dǎo)有力、工作有效，增強鄉(xiāng)村治理能力，為推進鄉(xiāng)村全面振興提供有力抓手。