張禹玲?郭婧茹?魯萌

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出推動了鄉(xiāng)村的發(fā)展，文章在闡述集聚發(fā)展類村莊的基本概念和普遍特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合嵩明縣龍院社區(qū)規(guī)劃項目實例，提出其“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃在指導(dǎo)鄉(xiāng)村振興發(fā)展中存在的問題。結(jié)合龍院社區(qū)面臨的實際問題，文章以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)導(dǎo)向提出進(jìn)一步發(fā)展策略，進(jìn)而總結(jié)了集聚發(fā)展類村莊在鄉(xiāng)村振興中的普遍發(fā)展思路，以期為鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展提供參考。

從中共十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略到十三屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略由戰(zhàn)略指引到政策法規(guī)全面深化，由示范探索到全國范圍全覆蓋，由抓重點(diǎn)工作到“五個振興”齊頭并進(jìn)，實施鄉(xiāng)村振興的“四梁八柱”的制度框架和基本的政策體系已經(jīng)形成。2022年1月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的一號文件中再次強(qiáng)調(diào)，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)和村莊布局，科學(xué)確定村莊分類，加快推進(jìn)有條件有需求的村莊編制村莊規(guī)劃。2024年，中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》頒布，鄉(xiāng)村振興已經(jīng)進(jìn)入全面深化實施階段。

村莊類型

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2020年）》將村莊分為集聚提升、城郊融合、特色保護(hù)、搬遷撤并四類，并指出集聚提升類村莊是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)突破區(qū)?！对颇鲜　岸嘁?guī)合一”實用性村莊規(guī)劃編制指南（試行）》強(qiáng)調(diào)突出村莊分類引導(dǎo)，其在國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的分類基礎(chǔ)上將集聚提升類村莊又分成了集聚發(fā)展類村莊、整治提升類村莊，城郊融合類村莊、特色保護(hù)類村莊、搬遷撤并類村莊不變。

集聚發(fā)展類村莊的一般特征和普遍存在的問題

云南集聚發(fā)展類村莊是指現(xiàn)有規(guī)模較大的中心村和基礎(chǔ)較好、能持續(xù)存續(xù)的自然村落。這些村莊通常人口規(guī)模較大，一般在500戶以上；產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，具有一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力；基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，公共服務(wù)設(shè)施基本配套。但是，這些村莊也存在如下幾個問題。一是人口流失，導(dǎo)致村莊老齡化問題突出。產(chǎn)業(yè)內(nèi)生動力不足，缺乏特色和競爭力。二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，存在道路、水電、通信等設(shè)施不完善的現(xiàn)象。由于道路、給排水等基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，村莊局部人居環(huán)境臟亂差，生活污水、垃圾處理不規(guī)范。村民生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識薄弱，過度開發(fā)導(dǎo)致水土流失、環(huán)境污染等問題嚴(yán)重。建設(shè)方式粗放，村莊面積擴(kuò)大占用基本農(nóng)田，房屋密度大，一戶多宅問題嚴(yán)重，公共服務(wù)設(shè)施用地偏少，產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地緊張等問題突出。

龍院社區(qū)實用性村莊規(guī)劃實踐

2021年，嵩明縣嵩陽街道對下轄14個社區(qū)實行“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃，龍院社區(qū)作為其中之一，經(jīng)過多輪咨詢和審查，現(xiàn)已完成規(guī)劃。龍院行政村屬于集聚發(fā)展類村莊，具有明顯的生態(tài)產(chǎn)業(yè)資源特征。龍院行政村下轄龍院及馬家松園自然村也均屬于集聚發(fā)展類村莊。按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，該規(guī)劃將龍院社區(qū)定位為生態(tài)田園觀光村。

規(guī)劃用地情況：規(guī)劃整個村域建設(shè)用地73.96hm2（包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施用地和其他建設(shè)用地），其中村莊建設(shè)用地面積為58.99hm2，人均村莊建設(shè)用地175.04m2。在用地導(dǎo)控上，落實上位國土空間規(guī)劃確定的各項約束指標(biāo)，確保規(guī)劃實施期間，全村永久基本農(nóng)田面積不低于225.34hm2，村莊建設(shè)邊界規(guī)模不突破60.09hm2，耕地保有量237.73hm2（較農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下發(fā)的耕地保護(hù)目標(biāo)高出2.30hm2）。規(guī)劃后，龍院行政村規(guī)劃范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地面積較現(xiàn)狀增加6.85hm2，其新增建設(shè)用地類型面積詳見表1。

在產(chǎn)業(yè)用地布置及管控方面，本次規(guī)劃保留產(chǎn)業(yè)用地1.46hm2，新增產(chǎn)業(yè)用地1.48hm2。新增產(chǎn)業(yè)用地主要將閑置宅基地分別調(diào)整為餐飲用地0.05hm2，旅館用地1.04hm2，零售商業(yè)用地0.39hm2。

自然村規(guī)劃情況：龍院自然村村莊建設(shè)邊界51.09hm2，規(guī)劃預(yù)留宅基地89戶，宅基地預(yù)留面積14 831.14m2。其新建設(shè)施主要是小游園和廣場等文體設(shè)施、停車場等道路交通設(shè)施以及民宿和零售商業(yè)設(shè)施。

馬家松園自然村村莊建設(shè)邊界9.00hm2，規(guī)劃預(yù)留宅基地17戶，預(yù)留面積為1 456.40m2。其新建設(shè)施主要是村史館、小游園、體育游樂場地等文體設(shè)施、停車場、零售商業(yè)設(shè)施和垃圾收集點(diǎn)。

龍院社區(qū)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

雖然龍院社區(qū)已經(jīng)編制“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃，但仍然面臨如下規(guī)劃實施、建設(shè)難題。

1.規(guī)劃實施難

龍院社區(qū)規(guī)劃村莊新增產(chǎn)業(yè)用地共1.48hm2，用于商業(yè)零售和旅館餐飲用地，可見其產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模小，分布分散，存量土地難以盤活，不利于發(fā)展有帶動效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)。經(jīng)過梳理，全村有“一戶多宅”問題的共131戶，除去保留部分以外，村民對“一戶多宅”的取締表現(xiàn)出抵觸心理，加上宅基地收儲制度政策正在探索中，閑置宅基地的利用難以實現(xiàn)。此外，由于有關(guān)部門對規(guī)劃的宣傳不到位，村民對該規(guī)劃理解不深，對規(guī)劃內(nèi)容和實施方案不夠了解，導(dǎo)致村民的配合度較差。在規(guī)劃定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)部分，只對龍院未來的發(fā)展提出了方向指導(dǎo)，但無實際的產(chǎn)業(yè)項目策劃和支撐。例如，規(guī)劃新建設(shè)施多為基礎(chǔ)類和公共服務(wù)類設(shè)施，雖然使村莊的宜居環(huán)境有所改善，但在宜業(yè)、宜游產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的作用甚微。

2.自然生態(tài)保護(hù)任重道遠(yuǎn)

龍院社區(qū)轄區(qū)內(nèi)有上游水庫和山?jīng)_水庫，上游水庫為二級飲用水水庫。水庫雖然給龍院社區(qū)帶來了良好生態(tài)本底，但受水資源保護(hù)等相關(guān)政策的影響，該地產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局受限。加上水庫緊鄰龍院自然村，自然村缺乏污水處理設(shè)施，對水庫生態(tài)環(huán)境造成了一定的污染和破壞。同時，周邊基本農(nóng)田和建設(shè)用地交錯、分散，也不利于整體規(guī)劃建設(shè)。

3.經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟待突破

村內(nèi)勞動力流失，集體經(jīng)濟(jì)落后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平不高。自2007年土地實行大面積流轉(zhuǎn)，全村共流轉(zhuǎn)土地1 800hm2，流轉(zhuǎn)土地主要種植蔬菜、花卉、樹莓等作物。村內(nèi)僅有外資企業(yè)1家，農(nóng)民專業(yè)合作社3家，農(nóng)業(yè)公司1家。其中外資企業(yè)種植樹莓一度取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益，自2020年以來以培育藍(lán)莓種苗為主；社區(qū)內(nèi)水源條件差的半坡半旱地主要種植玉米；養(yǎng)殖方面僅有少量散養(yǎng)戶，無規(guī)?；B(yǎng)殖；村民主要依靠外出務(wù)工獲得收入。此外，可建設(shè)用地、集體用地少，不利于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)資源與周邊及滇中地區(qū)的資源同質(zhì)化較為嚴(yán)重。外資企業(yè)種植規(guī)模有限，同時其對相關(guān)種植技術(shù)實行保密和封鎖，村委會與該企業(yè)在引領(lǐng)百姓共同富裕方面還需要強(qiáng)化磨合，制定新的合作模式。

4.人居環(huán)境亟待改善

村莊建筑風(fēng)貌異化嚴(yán)重，新建住宅宅基地過大，傳統(tǒng)建筑年久失修，閑置老宅土地浪費(fèi)嚴(yán)重。由于村內(nèi)房屋整體密度過大，村內(nèi)公共空間不足、綠化缺失。宅前屋后有一定的空地，但是缺乏規(guī)劃和種植，荒廢嚴(yán)重。馬家松園自然村雖然運(yùn)用瓦片畫、彩繪等方式對部分巷道墻面進(jìn)行了裝飾，但是整體風(fēng)格不統(tǒng)一，協(xié)調(diào)完整性不足。同時，還對宅旁空地、道路兩側(cè)進(jìn)行了綠化提升改造，但管理機(jī)制不健全，使其無法長時間保持良好風(fēng)貌。究其原因是村莊人居環(huán)境建設(shè)缺乏核心文化引領(lǐng)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，存在村內(nèi)道路等級低、缺少停車場等問題。馬家松園自然村部分排水管道仍然為明溝，且無集中污水處理設(shè)施，影響生態(tài)環(huán)境。龍院自然村缺乏系統(tǒng)的排水管網(wǎng)和污水處理設(shè)施，污水對上游水庫污染嚴(yán)重。另外，公共廁所、垃圾收集點(diǎn)不足，管理不規(guī)范，影響衛(wèi)生環(huán)境。

5.組織管理有待深化

龍院社區(qū)已實現(xiàn)支部規(guī)范化建設(shè)，但黨支部帶領(lǐng)群眾致富及發(fā)展的動力不足；年輕黨員外出較多，黨員作用發(fā)揮不明顯；在村莊的建設(shè)和管理過程中，沒有充分調(diào)動村民參與的積極性。例如，馬家松園自然村在黨組織的大力領(lǐng)導(dǎo)下對村莊風(fēng)貌提升做了大量的工作，但由于村民基本不參與管理，時間一長，提升后的小花園、小菜園景觀每況愈下。同時多數(shù)村民過于關(guān)注自身利益，遵從對自己有利的規(guī)劃，抵觸對自己不利的規(guī)劃，這也是集聚發(fā)展類村莊普遍存在的棘手問題。

龍院社區(qū)鄉(xiāng)村振興發(fā)展策略

強(qiáng)化村莊規(guī)劃，促進(jìn)規(guī)劃實施

基于上述實用性村莊規(guī)劃在編制和實施過程中暴露的問題，建議在村莊的發(fā)展過程中，進(jìn)一步編制“鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃”或“鄉(xiāng)村振興建設(shè)規(guī)劃”，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等專項規(guī)劃。在遵循實用性村莊規(guī)劃底線管控、用地導(dǎo)控和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向引領(lǐng)的基礎(chǔ)上，深化招商引資項目策劃和儲備，落實保障人居環(huán)境提升和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。進(jìn)一步細(xì)化產(chǎn)業(yè)、文化發(fā)展路徑，明確產(chǎn)業(yè)提升項目；進(jìn)一步深化組織建設(shè)，通過此類專項規(guī)劃，明確各板塊建設(shè)內(nèi)容，強(qiáng)化落地性和實施性。

落實生態(tài)建設(shè)，確定生態(tài)建設(shè)核心

深刻踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，結(jié)合實用性村莊規(guī)劃劃定的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，嚴(yán)守底線，保障綠水青山生態(tài)本底。以人民宜居、宜業(yè)、宜游為發(fā)展目標(biāo)，確定生態(tài)為核心、農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、旅游為重點(diǎn)的核心發(fā)展思路。通過推進(jìn)田園生態(tài)、村莊生態(tài)、森林生態(tài)、水域生態(tài)、文化生態(tài)的全面建設(shè)，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)向高品質(zhì)綠色化發(fā)展，創(chuàng)造高品質(zhì)休閑旅游環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，提高村民的獲得感和幸福感。

明確以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，旅游為重點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑

在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)種植的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變觀念，優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，打造生態(tài)有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品，創(chuàng)建龍院生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品品牌。引領(lǐng)帶動綠色農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，激活鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動力。同時，發(fā)展生態(tài)田園觀光、采摘產(chǎn)業(yè)，賦能鄉(xiāng)村生態(tài)旅游。推動生態(tài)旅游發(fā)展，以上游水庫生態(tài)治理、馬家松園“最美瓦片畫村”建設(shè)、龍院自然村人居環(huán)境提升整治為基礎(chǔ)，瞄準(zhǔn)周邊社區(qū)、楊林大學(xué)城和嵩明縣城周末親子休閑市場，構(gòu)建集打卡、相親、婚慶、餐飲、戶外拓展、生態(tài)田園觀光、特色采摘體驗和休閑露營于一體的鄉(xiāng)村健康生態(tài)旅游目的地。以生態(tài)促旅游，以旅游促全村人居環(huán)境提檔升級，滿足村民日益增長的精神文化需求，構(gòu)建完善的產(chǎn)業(yè)鏈條。

治理污水，改進(jìn)村莊風(fēng)貌，促進(jìn)人居環(huán)境提升

建設(shè)完善的污水處理系統(tǒng)，杜絕污水向水庫排放。實行雨污分流，統(tǒng)一改造污水溝為暗溝。在地勢較低處建設(shè)截污管，污水統(tǒng)一截留加壓收集到縣城污水處理廠進(jìn)行統(tǒng)一處理。馬家松園自然村延續(xù)瓦片畫的獨(dú)特風(fēng)格，注重提升巷道、宅旁空地等的景觀風(fēng)貌，在全村范圍打造瓦片畫主題景觀風(fēng)貌。龍院自然村發(fā)揮民居庭院優(yōu)勢，就地取竹、木等鄉(xiāng)土元素，開展“一院一景”的庭院建設(shè)，注重建筑風(fēng)貌的維護(hù)和統(tǒng)一?？刂妻r(nóng)業(yè)面源污染，結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級，提升田園景觀。

加強(qiáng)組織建設(shè)，創(chuàng)新建設(shè)管理方法

發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，在村內(nèi)分別成立由黨組織委員領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)發(fā)展、文化發(fā)展、人才發(fā)展組織管理小組。每個小組分配黨員，負(fù)責(zé)聯(lián)系社區(qū)實現(xiàn)各個模塊的網(wǎng)格化管理。各領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)聯(lián)系群眾，宣傳該小組負(fù)責(zé)模塊的相關(guān)政策，促進(jìn)相關(guān)項目的落實。這種方式不僅打破了現(xiàn)有的黨組織管理模式，實現(xiàn)了黨建工作與鄉(xiāng)村治理的深度融合，還能有效提升黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。實行網(wǎng)格化管理，將黨的工作延伸到基層末梢，實現(xiàn)黨務(wù)工作與群眾工作、服務(wù)群眾與管理群眾的有機(jī)結(jié)合。創(chuàng)新黨員聯(lián)系群眾的方式，使黨員能夠更加深入地了解群眾需求，更好地為群眾服務(wù)。

基于鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的集聚發(fā)展類村莊發(fā)展建議

鄉(xiāng)村規(guī)劃的目標(biāo)是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，助力鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。集聚發(fā)展類村莊規(guī)模較大，密度高，人口多，社區(qū)參與鄉(xiāng)村建設(shè)難度大。因此，在進(jìn)行此類村莊規(guī)劃的過程中，一是應(yīng)該切實做好調(diào)研，明確村莊發(fā)展存在的問題和癥結(jié)，有針對性地提出問題和對應(yīng)的解決辦法，進(jìn)而編制科學(xué)合理的村莊規(guī)劃，循序漸進(jìn)，穩(wěn)步實施。二是應(yīng)把生態(tài)環(huán)境治理和人居環(huán)境提升放在核心位置，通過生態(tài)環(huán)境優(yōu)化為產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興鋪路搭橋，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，助推鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。三是發(fā)揮黨組織在鄉(xiāng)村振興中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，切實做好宣傳，強(qiáng)化村民主體地位。讓村民樹立改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境、振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是造福子孫后代，關(guān)系個人命運(yùn)和價值的意識。四是要切實加大村莊建設(shè)資金的投入，加強(qiáng)對村莊規(guī)劃實施的監(jiān)督和管理，確保規(guī)劃落地見效。此外，還要加強(qiáng)對村干部的培訓(xùn)，提升鄉(xiāng)村治理能力。

集聚發(fā)展類村莊在各類村莊中屬于較為復(fù)雜，發(fā)展較為困難的一類村莊。但這類村莊同時是我們國家目前存續(xù)最多的一類村莊。文章以嵩明縣龍院社區(qū)規(guī)劃項目為例，對集聚發(fā)展類村莊的發(fā)展策略進(jìn)行了研究。研究結(jié)果表明，集聚發(fā)展類村莊的發(fā)展應(yīng)以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)導(dǎo)向，以生態(tài)環(huán)境治理為核心，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為路徑，以加強(qiáng)村莊治理為保障，以滿足人民的物質(zhì)和精神文化需求為指引，構(gòu)建生態(tài)、生產(chǎn)、生活內(nèi)生循環(huán)互促體系，這樣鄉(xiāng)村才能得以可持續(xù)發(fā)展。