伍慧萍

2024年4月10日，歐洲議會(huì)以301名議員同意、272名議員反對(duì)、46人棄權(quán)最終通過(guò)《移民與庇護(hù)公約》。

自1999年以來(lái)，歐盟就建立起共同庇護(hù)體系并出臺(tái)了一系列最低庇護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，而移民與庇護(hù)政策的改革是長(zhǎng)期困擾歐盟的棘手難題，成員國(guó)圍繞著具體問(wèn)題分歧不斷。4月10日，歐洲議會(huì)正式通過(guò)《移民與庇護(hù)公約》，預(yù)計(jì)將于2026年生效，這是歐洲移民與庇護(hù)政策改革的最新進(jìn)展。公約力圖在責(zé)任原則和團(tuán)結(jié)原則之間尋求平衡，整體上收緊了移民管控。改革措施的通過(guò)彰顯各國(guó)經(jīng)過(guò)艱難談判取得“歷史性妥協(xié)”，被視為歐盟極大的政治成功。不過(guò)，公約能否幫助歐盟在實(shí)現(xiàn)人道庇護(hù)的同時(shí)真正解決非法移民的頑疾，仍有待成員國(guó)和外部國(guó)家的合作與推進(jìn)。

旨在實(shí)現(xiàn)三方面的改革目標(biāo)

公約啟動(dòng)了歐盟新一輪移民與庇護(hù)政策的改革，有望實(shí)現(xiàn)三方面的改革目標(biāo)。

其一，為承受移民重壓的成員國(guó)提供支持。公約旨在減輕意大利、希臘等國(guó)作為難民在歐盟第一入境國(guó)的壓力，加強(qiáng)外部邊界保護(hù)，并避免難民在歐盟內(nèi)部無(wú)序流動(dòng)，從而更有效地限制和管控非法移民及難民潮。為此，公約希望貫徹團(tuán)結(jié)原則，由其他成員國(guó)采取靈活方式幫助承受移民壓力的成員國(guó)；同時(shí)，加強(qiáng)源頭治理，與外部國(guó)家加強(qiáng)移民合作。

其二，為有庇護(hù)需求的群體提供政策基礎(chǔ)。公約旨在整合歐盟在移民、庇護(hù)、邊境管理等方面的資源，通過(guò)公平、高效和可持續(xù)的移民與庇護(hù)程序規(guī)定統(tǒng)一流程，明確責(zé)任分工，優(yōu)化關(guān)鍵流程上的協(xié)調(diào)配合。其具體改革目標(biāo)，一是引入新的強(qiáng)制性入境前審查，在難民抵達(dá)歐洲后迅速確定身份、采集指紋并在歐洲避難數(shù)據(jù)庫(kù)（Eurodac）中登記，完成身份驗(yàn)證、健康檢查和安全檢查；二是執(zhí)行新的邊境程序，采用快速遣返程序以提高庇護(hù)程序的效率；三是改進(jìn)移民和邊境管理系統(tǒng)，既打擊非法移民，追蹤強(qiáng)制遣返者、自愿離境和重返人群的動(dòng)態(tài)，又為符合庇護(hù)條件的難民在歐盟成員國(guó)之間的重新安置提供便利。

其三，為移民管理制定符合歐盟價(jià)值觀和國(guó)際法的人道規(guī)定。公約旨在為難民群體提供必要的基本權(quán)利保障，在相關(guān)機(jī)構(gòu)的支持下設(shè)立獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制，為庇護(hù)申請(qǐng)者提供法律保障，保護(hù)獲得庇護(hù)的機(jī)會(huì)、自由權(quán)、兒童權(quán)利以及獲得有效救助的權(quán)利，由此避免在歐洲邊境再次上演人道主義災(zāi)難，例如2020年發(fā)生在希臘莫里亞難民營(yíng)的火災(zāi)慘劇。

四大政策支柱

公約由一整套政策法規(guī)組成，包括《審查條例》《歐洲避難數(shù)據(jù)庫(kù)條例》《庇護(hù)程序條例》《庇護(hù)移民管理?xiàng)l例》《危機(jī)條例》等五部核心法規(guī)，其內(nèi)容大致可概括為四大支柱。

首先，確保外部邊界安全。一是加強(qiáng)入境前審查，規(guī)定入境前程序，包括接受安全檢查和健康檢查；二是在歐洲避難數(shù)據(jù)庫(kù)中登記庇護(hù)申請(qǐng)者的指紋、照片等信息，快速識(shí)別與恐怖組織有聯(lián)系的“安全風(fēng)險(xiǎn)”；三是在傳統(tǒng)的常規(guī)程序之外新增邊境程序，主要針對(duì)不符合庇護(hù)條件、用假護(hù)照誤導(dǎo)當(dāng)局或構(gòu)成“安全風(fēng)險(xiǎn)”的難民。例如，來(lái)自摩洛哥、突尼斯、孟加拉國(guó)等國(guó)的難民在歐盟獲得庇護(hù)資格的成功率不足20%，新規(guī)希望阻止這些人群進(jìn)入歐盟；四是強(qiáng)調(diào)危機(jī)管理和預(yù)防濫用，在歐盟突然遭到大規(guī)模移民或不可抗力威脅、或者第三國(guó)濫用難民作為工具等特殊情況下，適用更嚴(yán)厲的例外規(guī)定。

其次，引入快速高效的程序。一是改善歐盟邊境管理局的人員配置和信息技術(shù)系統(tǒng)，引入邊境程序快速處理庇護(hù)申請(qǐng)；二是改進(jìn)難民進(jìn)入歐盟和重新安置的合法途徑，支持外部國(guó)家收容難民和打擊偷運(yùn)移民行為；三是保留《都柏林公約》由第一入境國(guó)負(fù)責(zé)審理庇護(hù)申請(qǐng)的規(guī)定；四是采取統(tǒng)一的庇護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，確保難民獲得適當(dāng)?shù)纳顥l件并融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)；五是明確規(guī)定獲得庇護(hù)權(quán)難民的權(quán)利和義務(wù)。

再次，確立有效的團(tuán)結(jié)體系和責(zé)任體系。一是強(qiáng)制性的團(tuán)結(jié)制度，當(dāng)一個(gè)或多個(gè)成員國(guó)面臨移民壓力之時(shí)啟動(dòng)該制度，不愿接收難民的國(guó)家可選擇三種方式彰顯團(tuán)結(jié)，即出資“購(gòu)買(mǎi)”攤派份額（目前考慮每名難民需出資兩萬(wàn)歐元），或出資在第三國(guó)開(kāi)展支持項(xiàng)目，或向歐盟邊境管理局派遣人員；二是業(yè)務(wù)和財(cái)政支持，歐盟相關(guān)機(jī)構(gòu)和歐盟專(zhuān)項(xiàng)基金需為成員國(guó)的行動(dòng)提供必要支持；三是確定歐盟國(guó)家評(píng)估庇護(hù)申請(qǐng)的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)；四是防止二次流動(dòng)，庇護(hù)申請(qǐng)者必須在第一入境國(guó)提交申請(qǐng)，在最終明確安置國(guó)之前不得離開(kāi)。

最后，將移民問(wèn)題納入國(guó)際伙伴關(guān)系。一是預(yù)防第三國(guó)人員的非正常離境，提高第三國(guó)邊境管理部門(mén)的能力，加強(qiáng)其與歐盟邊境管理局的合作；二是打擊非法移民偷渡行為，與伙伴國(guó)家和聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)建立反走私行動(dòng)伙伴關(guān)系；三是與第三國(guó)加強(qiáng)在強(qiáng)制遣返和接收方面的合作；四是發(fā)展合法移民途徑，建立歐盟人才庫(kù)并發(fā)展人才伙伴關(guān)系，允許非歐盟公民在歐盟工作、學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。為阻止非法移民和人口販賣(mài)，歐盟與突尼斯、埃及等重要第三國(guó)先后簽署合作協(xié)議。今年3月歐盟與埃及簽署74億歐元的移民協(xié)議，5月初又與黎巴嫩簽署10億歐元的移民協(xié)議，以換取外部國(guó)家在移民難民事務(wù)上的配合。

引發(fā)各方爭(zhēng)議

在成員國(guó)層面，移民與庇護(hù)政策改革引發(fā)的爭(zhēng)執(zhí)不斷，造成立場(chǎng)分歧的原因在于各成員國(guó)利益訴求各異。在《都柏林公約》的改革、團(tuán)結(jié)機(jī)制等關(guān)鍵問(wèn)題上，成員國(guó)大體可劃分為三類(lèi)：第一類(lèi)是外部邊界國(guó)家，例如希臘、意大利、馬耳他、塞浦路斯和西班牙，它們作為第一入境國(guó)需要負(fù)責(zé)大多數(shù)庇護(hù)申請(qǐng)，因而呼吁歐盟對(duì)難民重新安置，深化與難民來(lái)源國(guó)的合作；第二類(lèi)是難民偏好的國(guó)家，例如德國(guó)、法國(guó)、荷蘭、比利時(shí)、盧森堡和瑞典等，它們是不少難民的優(yōu)先選擇，因而希望限制難民的二次流動(dòng)；第三類(lèi)是主張限制難民的國(guó)家，例如波蘭、匈牙利、捷克、斯洛伐克、愛(ài)沙尼亞、斯洛文尼亞、奧地利和丹麥等，它們反對(duì)基于人口和經(jīng)濟(jì)總量攤派難民，主張?jiān)谕獠繃?guó)家辦理庇護(hù)程序。

在歐盟層面，即便在批準(zhǔn)了公約的歐洲議會(huì)內(nèi)部，不同派系議員的看法同樣存在極大分歧。很多綠黨議員認(rèn)為公約過(guò)于嚴(yán)厲，質(zhì)疑新的審查規(guī)定和邊境程序是否尊重基本權(quán)利；相反，一些保守派議員認(rèn)為公約還不夠嚴(yán)厲，無(wú)法發(fā)揮震懾非法移民的作用。此外，一些議員對(duì)新條例保留了《都柏林公約》第一入境國(guó)規(guī)定表示遺憾，擔(dān)心這將使外部邊界國(guó)家繼續(xù)承壓。

在國(guó)際層面，公約還遭到大量難民和人權(quán)組織的批評(píng)，呼吁歐洲議會(huì)否決該公約，不少非政府組織質(zhì)疑歐盟為難民提供庇護(hù)的政治意愿，認(rèn)為邊境程序難以對(duì)難民進(jìn)行全面評(píng)估，會(huì)提高被驅(qū)逐出境的概率，而新規(guī)允許在緊急情況下擴(kuò)大邊境程序適用范圍，同樣也會(huì)降低難民獲得庇護(hù)權(quán)的概率。

改革前景存疑

公約是歐盟在權(quán)衡各種現(xiàn)實(shí)壓力和要求之下的無(wú)奈之舉，保留了第一入境國(guó)負(fù)責(zé)審理庇護(hù)申請(qǐng)的規(guī)定，同時(shí)對(duì)其他國(guó)家增加了有約束力的團(tuán)結(jié)機(jī)制，獲得庇護(hù)權(quán)的難民可以按照?qǐng)F(tuán)結(jié)機(jī)制分?jǐn)偟礁鲊?guó)，而拒絕接收的國(guó)家則需選擇其他方式做貢獻(xiàn)。無(wú)論如何，公約的通過(guò)標(biāo)志著歐盟在移民與庇護(hù)政策這一極富爭(zhēng)議同時(shí)又亟須解決的政策領(lǐng)域彌合了內(nèi)部分歧、達(dá)成最小共識(shí)，新規(guī)從出臺(tái)到實(shí)施還有兩年時(shí)間，未來(lái)有望使部分移民止步于外部邊境，緩解歐盟面臨的非法移民形勢(shì)。

不過(guò)，歐盟移民與庇護(hù)政策改革的成敗取決于后續(xù)執(zhí)行情況，其前景仍存有不少疑問(wèn)：其一，歐盟能否緩解邊境的難民壓力？歐盟各國(guó)目前計(jì)劃設(shè)立邊境難民營(yíng)，初始可容納三萬(wàn)人，四年后擴(kuò)容至12萬(wàn)人。由于許多來(lái)源國(guó)不愿意收回難民，給遣返帶來(lái)難度，大量庇護(hù)申請(qǐng)者長(zhǎng)期滯留，仍會(huì)導(dǎo)致歐盟外部邊境人滿為患，邊境國(guó)家的壓力仍難緩解。其二，團(tuán)結(jié)機(jī)制能否奏效？公約規(guī)定了永久團(tuán)結(jié)框架，卻缺少有效的激勵(lì)機(jī)制來(lái)保障成員國(guó)切實(shí)推進(jìn)改革計(jì)劃的落實(shí)，波蘭等國(guó)仍反對(duì)公約的若干規(guī)定，相關(guān)拉鋸戰(zhàn)遠(yuǎn)未結(jié)束。其三，外部國(guó)家能否有效合作？歐盟部分寄希望于與外部重點(diǎn)國(guó)家加強(qiáng)非法移民的源頭治理，為此擴(kuò)大“安全第三國(guó)”原則，而歐盟移民的外部合作無(wú)疑受到歐盟與這些國(guó)家整體關(guān)系的影響，存在極大不確定性。

2020年9月10日，位于萊斯沃斯島的希臘最大難民營(yíng)莫里亞難民營(yíng)發(fā)生火災(zāi)，數(shù)千人逃離。

當(dāng)前，烏克蘭危機(jī)和巴以沖突攪動(dòng)地區(qū)安全格局，非洲大陸飽受貧困、戰(zhàn)亂、疾病和落后困擾，歐洲仍承受非法移民和難民潮沖擊。去年，歐盟庇護(hù)局收到110萬(wàn)份庇護(hù)申請(qǐng)，達(dá)到2016年以來(lái)的最高值，與難民相關(guān)的恐襲事件和社會(huì)治安問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。移民與難民問(wèn)題也推動(dòng)一些歐洲國(guó)家的右翼民粹和極右翼政黨支持率水漲船高，對(duì)主流政治構(gòu)成挑戰(zhàn)。在這個(gè)意義上，公約在今年上半年最終通過(guò)，更多是在向6月歐洲議會(huì)選舉的選民釋放政治信號(hào)，即歐洲寬容的“歡迎文化”已成歷史，歐盟正在收緊移民與庇護(hù)政策的管控。

（作者為同濟(jì)大學(xué)德國(guó)研究中心副主任、教授）