摘要：2024年《政府工作報(bào)告》提出，將于今年發(fā)行1萬(wàn)億元超長(zhǎng)期特別國(guó)債，并且將會(huì)在未來幾年連續(xù)發(fā)行。我國(guó)過往數(shù)次發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債，都是為了應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)的重大經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)。從資金投向和發(fā)行程序執(zhí)行效率等來看，本輪特別國(guó)債的發(fā)行是為了呼應(yīng)國(guó)家未來的重大發(fā)展戰(zhàn)略，是提高新質(zhì)生產(chǎn)力、增強(qiáng)發(fā)展新動(dòng)能的重大舉措。

關(guān)鍵詞：超長(zhǎng)期特別國(guó)債 新質(zhì)生產(chǎn)力 發(fā)展新動(dòng)能

2024年《政府工作報(bào)告》提出，為更好地推進(jìn)我國(guó)強(qiáng)國(guó)建設(shè)及民族復(fù)興進(jìn)程，將于今年開始連續(xù)發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債。此前，超長(zhǎng)期特別國(guó)債作為不納入財(cái)政赤字核算的政策工具，多用于補(bǔ)充財(cái)政收入。充分發(fā)揮其時(shí)限長(zhǎng)、靈活性強(qiáng)等特點(diǎn)，這與我國(guó)當(dāng)前正在積極推進(jìn)的多項(xiàng)國(guó)家級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目的資金需求十分切合。這些項(xiàng)目普遍具有項(xiàng)目年限長(zhǎng)、資金需求大等特點(diǎn)，從而可能對(duì)當(dāng)前財(cái)政系統(tǒng)造成一定壓力。超長(zhǎng)期特別國(guó)債的發(fā)行，搭配抵押補(bǔ)充貸款（PSL）、地方政府專項(xiàng)債等政策工具，有助于緩解央地財(cái)政壓力，提高財(cái)政收支靈活性，為我國(guó)現(xiàn)代化事業(yè)提供堅(jiān)實(shí)的資金保障。

本輪超長(zhǎng)期特別國(guó)債發(fā)行的特點(diǎn)

超長(zhǎng)期特別國(guó)債主要特點(diǎn)可以歸納為兩個(gè)：債券發(fā)行期限不短于10年，即“超長(zhǎng)期”；用途不同于普通國(guó)債，主要用于國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施等特殊用途，即“特別”。

（一）超長(zhǎng)期

本輪超長(zhǎng)期特別國(guó)債期限不短于10年，具有較長(zhǎng)的時(shí)間跨度。我國(guó)的超長(zhǎng)期國(guó)債首次發(fā)行于2001年，期限為15年期與20年期；2009年，我國(guó)首次發(fā)行期限為50年期的超長(zhǎng)期國(guó)債；自2016年以來，超長(zhǎng)期國(guó)債的發(fā)行規(guī)模明顯增加，且以30年期和50年期為主。時(shí)間上的大跨度，使得超長(zhǎng)期國(guó)債具有優(yōu)化國(guó)債期限結(jié)構(gòu)、持續(xù)有效推動(dòng)長(zhǎng)期大型項(xiàng)目建設(shè)、有力支持民生及經(jīng)濟(jì)等作用。本輪超長(zhǎng)期特別國(guó)債，期限基本覆蓋了當(dāng)前正在大力推進(jìn)的幾大長(zhǎng)期重點(diǎn)國(guó)家級(jí)項(xiàng)目，例如“三大工程”與“東數(shù)西算”等，發(fā)行期限上的匹配，為國(guó)家級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)提供了有力財(cái)政支持。此外，超長(zhǎng)期國(guó)債的持續(xù)發(fā)行有助于優(yōu)化我國(guó)存量債券的期限和品種結(jié)構(gòu)，為債券與其他財(cái)政工具的搭配使用提供靈活補(bǔ)充。

（二）特別

本輪超長(zhǎng)期國(guó)債屬于“特別國(guó)債”范疇，籌集資金主要用于特殊用途，這也是我國(guó)第四次發(fā)行此類債券。2024年《政府工作報(bào)告》中提及1萬(wàn)億元特別國(guó)債將是本輪特別國(guó)債發(fā)行的“先頭部隊(duì)”，預(yù)計(jì)今后幾年將會(huì)持續(xù)發(fā)行。本輪發(fā)行與此前歷次發(fā)行在管理與功能上具有共同點(diǎn)：納入政府性基金預(yù)算管理，不納入財(cái)政赤字，籌集資金主要用于支持國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，非補(bǔ)充一般性財(cái)政收入。值得注意的是，首批發(fā)行規(guī)模即幾乎達(dá)到了2007年為設(shè)立中投公司而發(fā)行特別國(guó)債規(guī)模（1.55萬(wàn)億元）的三分之二，可以預(yù)見本輪總體籌資規(guī)模較大，表明我國(guó)使用超長(zhǎng)期特別國(guó)債與其他財(cái)政工具形成組合拳，積極創(chuàng)新政策工具，持續(xù)推進(jìn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興的堅(jiān)定決心。

（三）幾輪特別國(guó)債發(fā)行的比較分析

我國(guó)于1998年發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債，期限為30年，規(guī)模為2700億元。這是我國(guó)首次發(fā)行大規(guī)模、長(zhǎng)期限的特別國(guó)債。從功能上看，這次發(fā)行對(duì)化解Nzy6VJKjY97OzwQScYuj9pNVfHerb4K2e93bWARnzLw=金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)金融業(yè)改革，推動(dòng)我國(guó)金融系統(tǒng)與國(guó)際接軌等方面產(chǎn)生了重要作用。

第二次發(fā)行是在2007年7月至12月，分8期累計(jì)發(fā)行1.55萬(wàn)億元特別國(guó)債，期限有10年和15年兩種。其中，1.35萬(wàn)億元為定向發(fā)行，2000億元為公開發(fā)行；籌集資金主要用于成立中投公司。此次發(fā)行的部分超長(zhǎng)期特別國(guó)債于2017年進(jìn)行了續(xù)發(fā)。

第三次是2020年的抗疫特別國(guó)債，采用市場(chǎng)化方式面向記賬式國(guó)債承銷團(tuán)成員公開招標(biāo)發(fā)行，以10年期為主，適當(dāng)搭配5年期、7年期，累計(jì)發(fā)行1萬(wàn)億元?；I集資金全部轉(zhuǎn)給地方政府，用于公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和抗疫相關(guān)支出，期限相對(duì)較短。此外，抗疫特別國(guó)債的發(fā)行節(jié)奏相對(duì)較快，從當(dāng)年3月末中共中央政治局會(huì)議首次提出發(fā)行特別國(guó)債，至7月末完成發(fā)行，總發(fā)行周期不到4個(gè)月，這為特殊時(shí)期向地方提供抗疫資金、保障抗疫工作高效開展打下了堅(jiān)實(shí)資金基礎(chǔ)。

除上述三輪超長(zhǎng)期特別國(guó)債的發(fā)行（見表１），我國(guó)曾多次發(fā)行多種不同用途的特殊國(guó)債，例如1989年至1991年的特種國(guó)債、1998年至2007年的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債等。

本輪超長(zhǎng)期特別國(guó)債發(fā)行充分借鑒了此前的發(fā)行及管理經(jīng)驗(yàn)，具有如下特點(diǎn)：

第一，在發(fā)行背景上，本輪超長(zhǎng)期特別國(guó)債更接近于1998年至2007年的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，主要是為多項(xiàng)國(guó)家級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目籌集資金?？紤]到當(dāng)前國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)紛繁復(fù)雜、國(guó)內(nèi)高質(zhì)量發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)等宏觀背景，本輪超長(zhǎng)期特別國(guó)債發(fā)行將發(fā)揮重要支持作用。

第二，從發(fā)行效率看，本輪超長(zhǎng)期特別國(guó)債與2020年抗疫特別國(guó)債及2023年末的增發(fā)國(guó)債具有相似性。從2023年末開始，就有關(guān)于發(fā)行特別國(guó)債的討論，至2024年《政府工作報(bào)告》明確提出，時(shí)間不足4個(gè)月。2020年的抗疫特別國(guó)債從提出到完成發(fā)行歷時(shí)不足4個(gè)月， 2023年的續(xù)發(fā)特別國(guó)債則進(jìn)一步壓縮至兩個(gè)月。預(yù)計(jì)本輪首批1萬(wàn)億元超長(zhǎng)期特別國(guó)債將于今年上半年完成發(fā)行。

本輪超長(zhǎng)期特別國(guó)債的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域

本輪超長(zhǎng)期特別國(guó)債的資金投放領(lǐng)域?qū)⒅攸c(diǎn)聚焦科技創(chuàng)新、化解房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，以及糧食、能源、產(chǎn)業(yè)鏈安全等，基本覆蓋了高質(zhì)量發(fā)展和強(qiáng)國(guó)建設(shè)中的重點(diǎn)與核心領(lǐng)域。

（一）激勵(lì)科技創(chuàng)新

2024年《政府工作報(bào)告》提出，中央財(cái)政將支持深入實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略。當(dāng)前國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)競(jìng)合復(fù)雜，中國(guó)式現(xiàn)代化正面臨前所未有的挑戰(zhàn)，高質(zhì)量發(fā)展離不開科技創(chuàng)新，而推動(dòng)科技創(chuàng)新需要穩(wěn)定、充沛的資金支持。同時(shí)，科技創(chuàng)新領(lǐng)域不乏項(xiàng)目抓手，其中最為重要的便是“東數(shù)西算”工程。自2022年2月啟動(dòng)建設(shè)以來，“東數(shù)西算”工程在各地迅速推進(jìn)，到2022年9月，計(jì)劃中的8個(gè)國(guó)家級(jí)算力樞紐節(jié)點(diǎn)建設(shè)方案全部進(jìn)入深化實(shí)施階段，項(xiàng)目總投資額超過4000億元。“東數(shù)西算”工程的項(xiàng)目時(shí)限之長(zhǎng)、所需資金之龐大，使其成為超長(zhǎng)期特別國(guó)債投向科技創(chuàng)新領(lǐng)域、推動(dòng)實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略的關(guān)鍵。

除了傳統(tǒng)意義上的科技創(chuàng)新領(lǐng)域，“新質(zhì)生產(chǎn)力”這一概念引人關(guān)注。今年前兩個(gè)月，制造業(yè)投資增速快于整體投資，同比增長(zhǎng)9.4%，其中裝備制造業(yè)和高技術(shù)制造業(yè)投資增長(zhǎng)最為顯著，同比增長(zhǎng)分別為14.3%和10%。這些數(shù)據(jù)表明，制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐正在不斷加快，制造業(yè)正向高科技、高效能、高質(zhì)量穩(wěn)步轉(zhuǎn)型，這同樣離不開政策引導(dǎo)與資金支持。

（二）化解房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)

自2023年以來，積極穩(wěn)妥化解房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，滿足不同類型房地產(chǎn)企業(yè)的融資需求，促進(jìn)形成房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展新生態(tài)，逐漸成為國(guó)家發(fā)展的重要議題之一，而被定位為房地產(chǎn)發(fā)展新模式重要組成部分的“三大工程”（保障性住房工程、城中村改造項(xiàng)目、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目）成為重要發(fā)力點(diǎn)。“三大工程”的核心邏輯在于，通過保障性住房工程為中低收入階層提供可負(fù)擔(dān)的住房解決方案，通過城中村改造項(xiàng)目引導(dǎo)、釋放城鎮(zhèn)內(nèi)需，通過“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目提高我國(guó)應(yīng)對(duì)大規(guī)模衛(wèi)生事件、環(huán)境事件等的抗災(zāi)能力。

化解房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)也是緩解地方財(cái)政壓力的重要環(huán)節(jié)。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)供需局面的轉(zhuǎn)變，曾經(jīng)的“土地財(cái)政”模式不可為繼，地方財(cái)政需要新的收入補(bǔ)充渠道。從這一角度出發(fā)，推動(dòng)實(shí)施“三大工程”、打造新的房地產(chǎn)市場(chǎng)生態(tài)，有助于拓展地方財(cái)政收入來源?；诖耍L(zhǎng)期特別國(guó)債可以以此為切入點(diǎn)，搭配PSL、中央預(yù)算內(nèi)投資及各類地方政府債，探索形成政策組合拳，緩解地方財(cái)政支出壓力。

（三）保障糧食、能源、產(chǎn)業(yè)鏈安全

近年來國(guó)際政治局勢(shì)日趨復(fù)雜，全球化浪潮正在經(jīng)受前所未有的挑戰(zhàn)。在此背景下，保障我國(guó)民生、經(jīng)濟(jì)安全成為重要任務(wù)，尤其是糧食安全、能源安全與產(chǎn)業(yè)鏈安全。中美貿(mào)易摩擦、芯片制裁等事件進(jìn)一步佐證了我國(guó)堅(jiān)持自主發(fā)展的必要性，而這些投入大、周期長(zhǎng)、非營(yíng)利屬性強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)天然需要財(cái)政資金支持。因此，超長(zhǎng)期特別國(guó)債成為籌集資金保障相關(guān)產(chǎn)業(yè)安全的重要手段。

本輪發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債的分析與展望

（一）短期執(zhí)行情況分析

與以往不同，本輪超長(zhǎng)期特別國(guó)債或?qū)?duì)地方財(cái)政形成明顯支持。一方面，圍繞土地出讓金收入形成的“土地財(cái)政”模式不可為繼，地方財(cái)政急需新的收入來源，預(yù)計(jì)本輪超長(zhǎng)期特別國(guó)債有望與長(zhǎng)期限地方債、中央預(yù)算內(nèi)投資、地方政府轉(zhuǎn)型債券等形成合力，有效緩解當(dāng)前地方政府財(cái)政收入壓力。另一方面，2020年以來，地方政府的財(cái)政支出壓力居高不下；2021年先后開展的國(guó)家級(jí)重點(diǎn)工程也對(duì)地方政府財(cái)政支出形成一定壓力。超長(zhǎng)期特別國(guó)債作為中央發(fā)行、專為特殊用途籌集資金的政策工具，有利于明確支出責(zé)任，帶動(dòng)地方政府建設(shè)積極性，提高央地各類財(cái)政資金的使用效率。

綜上，本輪超長(zhǎng)期特別國(guó)債需求強(qiáng)烈，提高發(fā)行程序執(zhí)行效率、迅速實(shí)現(xiàn)落地是中央與地方財(cái)政的共同要求。結(jié)合以往類似屬性的特別國(guó)債的發(fā)行實(shí)踐來看，本輪超長(zhǎng)期特別國(guó)債或?qū)⒃谳^短時(shí)間內(nèi)落地，預(yù)計(jì)不晚于今年6月。

（二）長(zhǎng)期發(fā)展情況展望

今年《政府工作報(bào)告》提出，將從2024年起連續(xù)幾年發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債，這或許表明超長(zhǎng)期特別國(guó)債這一政策工具正從“應(yīng)急性”向常態(tài)化轉(zhuǎn)變。一方面，常態(tài)化發(fā)行的超長(zhǎng)期特別國(guó)債有利于發(fā)揮其自身時(shí)限長(zhǎng)、靈活性高的特點(diǎn)，與我國(guó)建設(shè)中的多個(gè)長(zhǎng)期重點(diǎn)項(xiàng)目適配度更高；另一方面，我國(guó)的超長(zhǎng)期特別國(guó)債的比例在國(guó)債結(jié)構(gòu)當(dāng)中仍屬低位，常態(tài)化發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債能夠有效優(yōu)化我國(guó)國(guó)債結(jié)構(gòu)，釋放財(cái)政收支潛力，進(jìn)而提高財(cái)政資金使用效率。

此外，在今年3月21日的國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)家發(fā)展改革委提出，將進(jìn)一步推動(dòng)出臺(tái)超長(zhǎng)期特別國(guó)債的配套措施，包括但不限于中央預(yù)算內(nèi)投資及地方政府專項(xiàng)債券，再加上上年末增發(fā)的1萬(wàn)億元特別國(guó)債及PSL等，配合一系列民間投資的鼓勵(lì)措施，本輪超長(zhǎng)期特別國(guó)債的資金使用效率有望進(jìn)一步提高，進(jìn)而更好發(fā)揮我國(guó)財(cái)政體系的制度優(yōu)越性。

結(jié)合往期超長(zhǎng)期特別國(guó)債的使用效果來看，本輪發(fā)行將為未來一段時(shí)間內(nèi)的財(cái)政政策奠定積極的基調(diào)。

（三）潛在風(fēng)險(xiǎn)分析

超長(zhǎng)期特別國(guó)債作為國(guó)債并不計(jì)入財(cái)政赤字，有利于保障財(cái)政在不突破3%赤字率的情況下持續(xù)運(yùn)行，提高靈活性，但常態(tài)化發(fā)行需要穩(wěn)健的資金管理，以預(yù)防廣義財(cái)政赤字率的無序擴(kuò)大。2015年以來，我國(guó)廣義財(cái)政赤字率穩(wěn)步提升；2021年以后基本維持在6%上下（見表２）。常態(tài)化大規(guī)模發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債有可能打破這一數(shù)字，2020年抗疫特別國(guó)債發(fā)行當(dāng)年的廣義財(cái)政赤字率為8.4%。廣義財(cái)政赤字無序擴(kuò)張會(huì)造成財(cái)政系統(tǒng)對(duì)國(guó)債的過度依賴，典型案例如20世紀(jì)70年代的日本。日本自1977年遭美國(guó)施壓以來，愈發(fā)依賴特別赤字國(guó)債（此國(guó)債原本的作用在于補(bǔ)充建設(shè)國(guó)債發(fā)行不足產(chǎn)生的資金缺口），基本年年都安排發(fā)行。特別赤字國(guó)債的余額常年保持在日本一般財(cái)政支出的30%上下，已經(jīng)客觀上形成“財(cái)政不足，國(guó)債來補(bǔ)”的政策慣性。

我國(guó)在超長(zhǎng)期特別國(guó)債將轉(zhuǎn)入常態(tài)化發(fā)行的當(dāng)下，必須嚴(yán)格控制支出規(guī)模，關(guān)注廣義財(cái)政赤字率，防范相關(guān)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)論

本輪超長(zhǎng)期特別國(guó)債發(fā)行逐步轉(zhuǎn)為常態(tài)化，標(biāo)志著我國(guó)對(duì)超長(zhǎng)期特別國(guó)債這一政策工具的認(rèn)識(shí)發(fā)生重大變化，進(jìn)一步重視其為長(zhǎng)期、重大項(xiàng)目籌資的屬性，這是我國(guó)宏觀政策工具使用上的進(jìn)步。然而在常態(tài)化發(fā)行之外，仍需關(guān)注廣義財(cái)政赤字率，嚴(yán)格控制財(cái)政支出規(guī)模，防范此類政策工具濫用導(dǎo)致的政府廣義赤字無序擴(kuò)大。與此同時(shí)，還應(yīng)適時(shí)推出一系列配套政策，提高超長(zhǎng)期特別國(guó)債資金使用效率，緩解財(cái)政壓力，激勵(lì)地方投資動(dòng)力，充分發(fā)揮超長(zhǎng)期特別國(guó)債的優(yōu)勢(shì)。

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