魏益帆

(中國人民大學 國際關系學院,北京 100872)

日本是較早提出“印太”概念的國家,歷經(jīng)安倍晉三、菅義偉和岸田文雄三位首相,日本的印太戰(zhàn)略不斷發(fā)展和推進。2013年1月安倍晉三第二次執(zhí)政后,“印太”作為一個戰(zhàn)略概念逐漸清晰化、實體化,并間接影響了美國政府戰(zhàn)略理念由“亞太”向“印太”的轉變。日本成為國際社會構建、推動印太戰(zhàn)略(構想)最為積極的國家之一,日本也正式將國家戰(zhàn)略視野與利益邊界擴展至印度洋區(qū)域[1]。從對政府文件和學界研究結論的梳理來看,日本的“印太”戰(zhàn)略構想立足于自由民主主義的價值與規(guī)范,宣稱維持和強化支配該地區(qū)自由、開放、基于規(guī)則的國際秩序,使“印太地區(qū)”保持自由開放,最終實現(xiàn)地區(qū)的安全與穩(wěn)定。在現(xiàn)實政策上,該戰(zhàn)略強調與日本關系密切的海洋安全保障問題,強調與民主國家在價值觀基礎上的合作,有著明顯的“包圍中國”的遏制色彩。在這樣的戰(zhàn)略背景下,東南亞區(qū)域成為日本“印太”外交的重點推進地區(qū),特別是地處兩洋交匯地帶、毗鄰日本重要海上運輸通道,且與日本有悠久合作歷史的馬來西亞。

日本和馬來西亞建交已逾65周年,馬來西亞提出“學習日本發(fā)展模式和經(jīng)驗”的“向東看政策”(Look East Policy,日本稱“東方政策”)亦已滿40周年,2023年還是日本和東盟建立友好關系50周年。近十余年來,東京和吉隆坡在海洋安全領域的合作進展迅速,海洋安全在兩國外交關系中的地位得到空前的重視,而這恰好是日本印太戰(zhàn)略從醞釀、推出,到落實、完善的過程。日本與馬來西亞的海洋安全合作在滿足彼此現(xiàn)實需求的同時,對中國的周邊外交和亞太安全局勢產(chǎn)生了深遠影響,特別是將加劇南海局勢的復雜程度,但這個現(xiàn)象沒有得到國內外學界足夠的分析。而目前國內外學界主要是關注日本-馬來西亞兩國總體外交關系和貿易往來的演變過程,或者是關注日本同印度、澳大利亞“四方安全對話”伙伴以及越南、菲律賓、印尼等東盟國家的(防務)關系的外交關系進展。

一、印太戰(zhàn)略下日本對馬來西亞的定位

(一)日本印太戰(zhàn)略中的海洋安全

日本是較早提出“印太”概念的國家之一,并對之后美國、印度、澳大利亞等國的戰(zhàn)略感知和論述產(chǎn)生了影響。2007年8月,安倍晉三在印度國會演講中提出聯(lián)結性的印度洋和太平洋“正在成為自由與繁榮之弧”,這是“印太”概念的雛形。[2]2016年8月,安倍在非洲開發(fā)會議上正式提出了“自由開放的印度洋—太平洋戰(zhàn)略”概念,[3]這是“印太戰(zhàn)略”首次作為一個完整的政策由日本官方明確提出并開始加以推廣,被認為是日本外交新戰(zhàn)略的開始。此后,日本官方開始統(tǒng)一使用“自由開放的印太戰(zhàn)略”進行政策表述。2018年8月,安倍政府提出的“印太戰(zhàn)略”被美國特朗普政府接受,并在其基礎上推出了美國版“印太戰(zhàn)略”。接替安倍出任日本首相的菅義偉和岸田文雄不僅延續(xù)了印太戰(zhàn)略,還進一步發(fā)展了其內涵。日本基于自身安全與國家發(fā)展的考量,在不斷強化日美同盟、鞏固和深化同“四方機制”(Quad)成員國合作的同時,積極發(fā)展與印太地區(qū)以外國家的合作關系。特別是擴大其與東盟國家的合作,加強自身在東南亞地區(qū)的影響力。(1)相澤輝昭,「自由で開かれたインド太平洋(FOIP)」の変遷と展開,「海洋政策研究」第15號,2021年,第3頁。

2018年2月,曾任日本外務省政務次官的安倍首相輔佐官薗浦健太郎在美國大西洋理事會就“自由、開放的印太戰(zhàn)略”發(fā)表演講稱,日本的印太戰(zhàn)略有三大支柱:第一支柱是維護法治和航行自由,反對以片面武力改變印太現(xiàn)狀的企圖;第二支柱是通過合作追求經(jīng)濟繁榮,包括基礎設施的發(fā)展;第三支柱是確保區(qū)域內的和平與穩(wěn)定,打擊海盜、武器擴散和恐怖主義,強化人道救援和救災能力。日本學者菊池努進一步對印太概念加以說明:印太概念有幾個側面,第一是海洋安全。印度洋和太平洋海域是世界主要商業(yè)航線,亞洲的繁榮依賴這條航線的安全,而中國的海洋政策引發(fā)同周邊國家的對立……第三是印太廣大地區(qū)包括東南亞、東亞和亞太幾個地區(qū)層次的發(fā)展和相互之間的作用。(2)日本國際問題研究所,「インド太平洋時代の日本外交:Secondary Powers/Swing Statesヘの対応」,2014年3月,はしがき,第1-2頁。

通過提煉日本官方政策論述并總結學界研究結論,可以發(fā)現(xiàn):日本印太戰(zhàn)略的主體框架由日美印澳四國組成,同時吸納東南亞等地區(qū)的國家,從而組建一個能為共同目標而進行戰(zhàn)略協(xié)調的網(wǎng)絡。從內容上看,日本印太戰(zhàn)略中最為核心的內層,是基于海上通道安全的戰(zhàn)略考量,以及相關的能力機制建設。這一層也是同地緣戰(zhàn)略和軍事能力等“硬性”力量關聯(lián)最為密切的,指涉領域也大致集中于國防戰(zhàn)略安全和區(qū)域權勢平衡這樣的傳統(tǒng)安全議程。為了保障自身商貿、能源航線的安全,日本政府一直以來注重加強自身國防能力建設,并注重對于盟友的海上能力構筑和共同作戰(zhàn)遂行能力培育[4]?！坝√珮嬒搿痹诎踩I域注重提升地區(qū)整體安全能力,強化安全秩序體系。日本認為“印太”陸路秩序挑戰(zhàn)主要來自經(jīng)濟層面,海路秩序挑戰(zhàn)則來自安全層面。日美安保同盟的深化是“印太”安全體系的核心。日本積極支援“印太”沿岸受援國的海洋安保能力和海洋執(zhí)法能力的提升,幫助這些國家在領海和專屬經(jīng)濟區(qū)提高安全管理能力。

從現(xiàn)實環(huán)境來看,日本是一個海洋大國,自由、安全地進出太平洋和印度洋海上戰(zhàn)略通道關系到日本的安全與繁榮,不管是資源輸入還是經(jīng)濟貿易,海路的暢通都對這個國家至關重要[5]。已故日本知名國際政治學者高坂正堯曾做出這樣的論斷:“對海洋的主導是支撐日本安全的最基本要素?！盵6]岸田文雄上臺后更進一步強調對海洋安全的重視程度,岸田已經(jīng)在多個場合承諾在海事、互聯(lián)互通、提高基礎設施質量、應對氣候變化、自然災害管理等多個重要領域為東盟提供支持并開展合作。2023年3月20日,岸田在印度新德里發(fā)表演講,提出了面向實現(xiàn)“自由開放的印度太平洋”構想的新計劃。其中明言:隨著國際形勢的變化,加強從海洋擴展至天空的安全保障領域合作。具體來說,將推進向志同道合國家的軍隊提供預警雷達設備,以及包括小型無人機在內的技術合作等,還將向支援東盟各國的“日本—東盟統(tǒng)合基金”追加1億美元的新?lián)芸頪7]。

(二)印太戰(zhàn)略視域下日本對馬來西亞的定位及其回應

繼2016年8月正式提出印太戰(zhàn)略之后,日本政府在2018年將馬來西亞等東盟國家納入了自身設立的印太戰(zhàn)略框架內[8]。日本向來將東南亞視為傳統(tǒng)戰(zhàn)略勢力范圍和海上生命線,東盟國家是日本“印太構想”的重要合作伙伴[9]。在日方看來,東盟因其處于聯(lián)結印太兩洋的結點方位及與中國長期密切保持的經(jīng)濟合作關系,是有效掌控印太地區(qū)主導權乃至塑造地區(qū)秩序環(huán)境的關鍵所在。岸田在2023年3月的演講中明確指出,自由、開放的印太合作的核心要素是構建“多層次聯(lián)結性”,其中包括三大重點地區(qū)——東南亞、南亞和太平洋島國。而馬來西亞是馬六甲海峽的沿岸國和東盟中的中心國家,自然受到了日本的高度重視,其中就包括日本和馬來西亞的安全關系。為了爭取后者的支持,日本政府在各類文件和場合表述中試圖降低印太戰(zhàn)略的地緣政治屬性,以此緩和東盟國家對其的心理疑慮與戰(zhàn)略防范。作為回應方,馬來西亞對日本“印太戰(zhàn)略”的態(tài)度經(jīng)歷了從觀望到謹慎歡迎(包括作為東盟成員國整體身份)的轉變。

2017年11月,馬來西亞總理馬哈蒂爾訪問日本同日方領導人舉行會談時,安倍晉三表達了深化兩國“戰(zhàn)略伙伴關系”、加強在各領域合作關系的愿望,但未提及印太戰(zhàn)略等相關事宜。馬哈蒂爾就日本向馬來西亞提供巡邏艇向安倍表示感謝。12月,日本首相輔佐官薗浦健太郎訪問吉隆坡時,除與馬方就雙邊關系、TPP合作和旅游投資等進行討論外,還特別指出“對于擁有重要海上交通線的馬來西亞來說,基于法治的海洋秩序很重要,希望推進‘自由而開放的印太戰(zhàn)略’下的合作”。馬方對此表達了歡迎該戰(zhàn)略的意向,這是馬方首次對安倍政府印太戰(zhàn)略的官方表態(tài)。[10]不過馬來西亞對日本的印太戰(zhàn)略部分內容有所保留,并非全然支持。具體來說,對于發(fā)展雙邊關系、維持地區(qū)安全與穩(wěn)定、維護東盟中心地位的內容較積極,對于一些可能加劇地區(qū)局勢緊張的內容(如“制衡中國”)持審慎態(tài)度。為進一步緩解東南亞國家的憂慮,日本外長河野太郎在2018年8月舉行的日本-東盟外長會議上強調,在“自由、開放的印太”戰(zhàn)略框架下與東盟保持溝通和協(xié)調至關重要,日本將會充分尊重東盟的中心性(Centrality)。[11]安倍同年11月在與時任馬來西亞總理馬哈蒂爾舉行會談時,將“印太戰(zhàn)略”改稱“印太構想”(ビジョン,Vision),試圖淡化外交戰(zhàn)略的外交對抗屬性,稱兩國“在實現(xiàn)自由開放的印太構想方面開展合作非常重要”,試圖以此來獲得東盟國家的贊同。[12]自美國、日本、澳大利亞等國的印太戰(zhàn)略出臺以來,雖然東盟國家并不排斥大國的戰(zhàn)略重視,但對上述大國印太戰(zhàn)略的目標、手段、政策重心等普遍感到不安。出于對被邊緣化和被分裂的深刻擔憂,東盟選擇以地區(qū)共識的方式發(fā)布《東盟印太展望》(ASEAN Outlook on Indo-Pacific)。這既是對大國戰(zhàn)略舉措的積極回應以及對東盟中心性的主動捍衛(wèi),也清晰地表達了這一中小國家聯(lián)合體對世界事務的共性認知,凸顯了東盟與美國在印太地區(qū)愿景規(guī)劃方面的內在差異。2020年11月,第23次東盟-日本領導人峰會的會后聯(lián)合聲明中談道:日本的印太戰(zhàn)略與《東盟印太展望》有許多共通之處,日本將繼續(xù)支持東盟在地區(qū)事務中發(fā)揮中心作用;東盟則歡迎日本在《東盟印太展望》的框架內,與其加強在海洋安全、基礎設施互聯(lián)互通、數(shù)字經(jīng)濟、海洋環(huán)境治理、智慧城市、防災救災及抗擊疫情等領域的合作[13]?！坝√备拍畹奶岢鰟t使日本-馬來西亞的雙邊關系走向“全球化”和“戰(zhàn)略化”,成為兩國關系的主要框架。

二、日本與馬來西亞海洋安全合作的進展

日本加強與馬來西亞的海洋安全合作是日本推進“印太構想”的重要舉措。從當前合作的新進展來看,日本和馬來西亞的海洋安全合作表現(xiàn)出合作機制不斷完善、合作層次不斷提高、合作范圍不斷擴展和合作頻率更加頻繁等特征。

(一)兩國海洋安全合作的起源

日本和馬來西亞之間的海洋安全合作是新近事務,始于20世紀90年代,不過在初期發(fā)展有限,在安倍二次執(zhí)政后才得到快速發(fā)展。

日本對馬來西亞等東盟國家的政策是一個遞進發(fā)展、逐步充實的政策體系。[14]“二戰(zhàn)”結束初期,東南亞國家成為日本商品出口、對外投資和資源進口的重要市場。[15]然而經(jīng)濟關系的深化不可避免地帶來貿易摩擦。為了緩和當?shù)匾蛸Q易爭端滋生的民間反日情緒和對沖因此轉暖的同中國的關系,日本政府開始調整其東南亞政策。1977年8月,日本首相福田赳夫在馬尼拉發(fā)表了對東南亞的政策演說,強調日本不做軍事大國,愿與東盟國家不但在政治、經(jīng)濟方面,還要在社會、文化等廣泛領域建立“心心相印”的相互依賴關系,以“平等的合作者”的立場,加強對東南亞國家的援助。[16]1981年12月,馬來西亞總理馬哈蒂爾提出“向東看”政策,號召本國學習日本先進的技術、成功的管理經(jīng)驗和勞動態(tài)度。這一政策的出臺大大增進了兩國關系[17]。

冷戰(zhàn)結束后,馬來西亞和日本的關系進一步全面發(fā)展。20世紀90年代以來,雙方由過去以援助為重點的經(jīng)濟合作轉向經(jīng)濟、政治、安全、文化等全方位、深層次的合作。[18]這一時期,日本在“正常國家論”和“總體保守化”等政治理念的影響下,提出為保護自身安全和維護國際秩序,應在國際安全保障方面發(fā)揮積極作用,尤其要以日美同盟為中心,廣泛參與國際事務,力求徹底擺脫和平主義的束縛,成為所謂“正常國家”[19]?？剂康街许n等鄰國對自身軍事動向的敏感和忌憚,日本決定率先與東盟國家發(fā)展防務合作。20世紀90年代初,日本向海外派遣自衛(wèi)隊,中國、韓國等國家表示譴責,而東盟國家卻對此表示理解。[20]1993年5月,馬哈蒂爾訪問日本期間表態(tài)支持日本派遣自衛(wèi)隊到柬埔寨參加維持和平行動,支持日本成為聯(lián)合國安理會常任理事國。

21世紀初期,日本的政治目標是成為在建立和維持國際秩序方面的頭等“負責任的國家”。[21]海洋戰(zhàn)略作為國家戰(zhàn)略的重要組成部分,在實現(xiàn)政治大國進程中具有舉足輕重的作用。日本積極參與構建21世紀海洋新秩序,開展海洋外交,以期望在國際海洋事務中獲取更大的影響力[22]。

在這種背景下,日本與馬來西亞等東盟國家在發(fā)展伙伴關系時更加注重在政治和安保領域開展合作的重要性。2011年日本東盟領導人會議上通過的“巴厘島宣言”把加強政治和安保合作放在了首要位置。這是此前從未有過的變化。該宣言提出了未來日本與東盟合作的五大戰(zhàn)略,其中第一項就是“加強區(qū)域內的政治和安全保障合作”。[23]2013年,日本與東盟為紀念建立對話關系40周年而召開了特別峰會,會上通過的日本東盟友好合作愿景聲明延續(xù)了上述趨勢。

(二)兩國海洋安全合作的新進展

從2012年底安倍晉三第二次執(zhí)政以來,隨著日本印太構想的醞釀、成形及外交戰(zhàn)略的調整,東京和吉隆坡高度重視海洋安全領域合作,相繼建立了較完善的安全合作機制,在傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全兩大領域內取得了豐碩的合作成果。

1.海洋安全合作得到?jīng)Q策層的空前重視

首先,日、馬兩國領導人在決策層面十分重視同對方的海洋安全合作。安倍第二次內閣首次將日本與東盟在所有領域深化合作納入未來十年國家安全戰(zhàn)略的綱領性文件,大幅度提升了東盟各國的戰(zhàn)略地位,明確了日本通過與東盟各國的安全合作在軍事領域重返東南亞的方向。[24]

安倍在第二次執(zhí)政期間,先后兩次訪馬。2013年7月,安倍晉三對馬來西亞進行了國事訪問,承諾日本將繼續(xù)援助馬來西亞海事執(zhí)法廳(Malaysia Maritime Enforcement Agency),希望馬來西亞早日同日本締結防務合作備忘錄。時任馬來西亞總理納吉布也同意加強兩國海上防務和海警之間的合作。[25]同年12月,納吉布回訪日本,在與安倍進行會談時,雙方同意加強經(jīng)濟、安全等領域的合作,并將繼續(xù)強化海上安保合作。[26]2018年5月,前總理馬哈蒂爾帶領反對黨實現(xiàn)了馬來西亞歷史上首次政黨輪替,二度出任總理職務。馬哈蒂爾一向重視馬來西亞與日本的關系。作為“向東看政策”的提出者,他在2018年重新?lián)慰偫砗?立即重提“向東看政策”并得到日本的積極響應,通過加強同日本的合作來平衡納吉布政府對中國的“過度依賴”。他在任期間一共四次訪日,海洋安全合作一直是兩國元首會談的重要內容。從某種程度上來說,馬來西亞的外交政策是實現(xiàn)其國家現(xiàn)代化的“向東看政策”在外交領域的延伸,其外交重點放在東亞,通過平衡外交的策略在東盟框架下加強與東亞各國,特別是東亞強國的關系,為其經(jīng)濟建設與國家發(fā)展創(chuàng)造有利的外部環(huán)境[27]。

2020年,兩國領導人實現(xiàn)了更替,馬哈蒂爾和安倍晉三的繼任者延續(xù)了“強化兩國海洋安全合作”的政策指向。2022年5月,馬來西亞總理伊斯邁·沙必里在時隔三年后再次訪問日本,在與日本首相岸田文雄會談時,他們一致認為“考慮到在東海和南海加強軍事影響力的中國,維持和強化基于法治的自由開放的國際秩序很重要”。兩人還確認在海上安保領域等也展開合作。[28]2023年11月,岸田文雄訪問吉隆坡,同時任馬來西亞總理安瓦爾就推進兩國防衛(wèi)合作達成一致。兩位首腦討論了東海、南海局勢及俄烏沖突局勢,稱“不允許憑借實力單方面改變現(xiàn)狀的嘗試,將緊密合作加以應對”。雙方確認將為實施日本的友軍支援框架“政府安全保障能力強化支援”(OSA)而加速協(xié)調,繼續(xù)加強包括海上保安機構實施聯(lián)合訓練在內的海洋領域的合作[29]。

除了首腦互訪,日本和馬來西亞兩國外長、防長或分管國防事務的副首相等國防領域各層級高官也就“海洋安全合作議題”構建起比較成熟的互訪與對話機制。譬如,2018年9月,日本防衛(wèi)大臣小野寺五典與到訪的馬來西亞國防部長穆罕默德·沙布舉行會談,同意“在國際法基礎上解決中國在南海的軍事基地化”的問題,并簽署防衛(wèi)部門高層交流和自衛(wèi)隊、馬來西亞軍隊聯(lián)合訓練的部隊交流備忘錄。[30]2022年10月,日本外相林芳正訪問馬來西亞,在與馬國外長會談時明言“希望與馬來西亞深化包括海上安保在內的多領域合作以推進落實‘自由開放的印太’”。[31]

2.海洋非傳統(tǒng)安全合作快速發(fā)展

海盜問題是促使日本決定與馬來西亞進行非傳統(tǒng)安全合作的最初原因。20世紀80、90年代,馬六甲海峽、新加坡海峽及周邊區(qū)域海盜活動猖獗,搶劫、綁架行為層出不窮,嚴重威脅了日本傳統(tǒng)海上通道安全。除了地理條件外,沿岸國家海上警備力量薄弱、國際合作不足是其中一個重要原因。[32]為了有效解決海盜問題,日本開始嘗試與馬六甲海峽沿岸三國——馬來西亞、新加坡和印度尼西亞開展海洋安全合作,以便參與海上犯罪的治理。當時沿岸國家受總體國力所限,打擊海上犯罪的技術、裝備、經(jīng)驗等都較為欠缺,日本由此成為援助各國能力建設的主要域外大國之一。[33]

海事救援是日本同馬來西亞之間的一個新興合作領域。前文業(yè)已指出,馬來西亞地處馬六甲海峽沿岸,是重要的國際貨輪貿易航行行經(jīng)地和補給點,來往交通流量較大,時常會面臨途經(jīng)船只的救援任務。而隨著沙巴、亞庇、仙本那等馬來西亞海島旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,大量國際游客被吸引至此觀光度假,對旅客人身安全的保障又給馬來西亞海事執(zhí)法部門提出了新的工作要求。除此之外,2014年離奇失聯(lián)的馬來西亞航空公司民航客機MH370航班至今仍下路不明,航空公司自身和馬來西亞救援部門在事件中暴露的信息滯后、效率低下、行動欠缺協(xié)調等問題備受外界的批評。

馬來西亞海事執(zhí)法廳組建于2006年。在此之前,馬來西亞海軍、皇家警察、海關、漁業(yè)部門都擁有自己的執(zhí)法艦船,存在力量分散、行動難協(xié)調、管轄權重疊和資源浪費問題。海事執(zhí)法局將這些部門整合到一起,成為統(tǒng)一的海上執(zhí)法力量,不過仍舊面臨著設備老化及容量有限(原有設備多為本國和澳大利亞退役二手軍艦)、行動能力不足的局限?，F(xiàn)實要求和實際能力之間的落差倒逼馬來西亞海事執(zhí)法局進行技術裝備和救援能力的提升。以此為契機,馬來西亞將尋求技術協(xié)助的目光轉向日本,日本對此也著眼其需求,通過設備轉讓、技術訓練和演練交流等形式意圖在馬來西亞樹立良好形象,增強國際影響力。譬如,2017年,日本海上保安廳發(fā)起并支援了由馬來西亞、菲律賓、越南和印尼參與的海事執(zhí)法聯(lián)合訓練項目,旨在提升上述四國的海警應變協(xié)調能力[34];2022年6月,在日本海上保安廳和馬來西亞外交部的運作下,日本國際協(xié)力機構馬來西亞分部和馬來西亞海事執(zhí)法局聯(lián)合啟動了一項被稱作“海警官員能力提升計劃”(Capacity Enhancement for Coast Guard Officers)的聯(lián)合訓練項目[35]。

與軍事國防事務相比,非傳統(tǒng)安全事務具有內容敏感度低、實用程度高的特點,更容易被馬來西亞社會接受和認可,從而有助于形塑日本在東南亞地區(qū)的國際形象,增強外交軟實力。

3.軍事交流等傳統(tǒng)海洋安全合作實現(xiàn)重要突破

隨著地區(qū)局勢的變化和日本戰(zhàn)后安保體制的松動,日本和馬來西亞的海洋安全合作始于非傳統(tǒng)安全領域,后來逐漸向傳統(tǒng)安全領域外溢,由外務省、海上保安廳擔綱的海警之間的準軍事合作,開始向防衛(wèi)省參與下的綜合安全合作轉變。

雖然馬來西亞與中國的經(jīng)濟、政治關系發(fā)展突飛猛進,但馬來西亞在安全上仍然更加注重與美國、日本的合作。馬哈蒂爾曾經(jīng)說:“馬來西亞不認為中國會做出軍事冒險的行為,東南亞沒有理由害怕中國進行軍事擴張,但是建立一個相關機構以緩和潛在的危險沖突是必要的。”[36]2012年,南海的緊張局勢讓馬來西亞領導人對南?？赡鼙l(fā)沖突的擔憂明顯加深,馬來西亞開始強化同日本的海上防務合作,由原先的非傳統(tǒng)安全領域擴展至傳統(tǒng)安全領域,具體表現(xiàn)在以下兩個方面。

一是兩國軍隊以南海局勢為著力點,在信息情報搜集、業(yè)務培訓等方面的交流日趨頻繁,日本自衛(wèi)隊開始突破戰(zhàn)后和平機制的束縛。2011年,馬來西亞首次參加美國主導、日本參加的代號“金色眼鏡蛇”的東南亞地區(qū)規(guī)模最大的聯(lián)合軍演。2013年11月,日本與馬來西亞舉行了首次海上防衛(wèi)演習。2018年日本將常駐馬來西亞的防衛(wèi)駐在官從1名增加至2名,促進同馬來西亞國防部和軍方的交流,加強信息搜集能力,關注中國的動向。2019年5月26～29日,日本海上自衛(wèi)隊在太平洋海域例行訓練途中?？狂R來西亞巴生港(Port Klang)進行補給,并進行訪問。

二是日本向馬來西亞轉讓軍備和技術以協(xié)助其加強海上防衛(wèi),深化彼此間的防務聯(lián)系。2015年5月,日本聲明將加強對馬來西亞海洋能力建設的支援以及與馬來西亞海事執(zhí)法局的合作,兩國還就落實簽訂防衛(wèi)裝備與技術轉移協(xié)定達成了一致意見。據(jù)此,日本又分別于2017年3月和7月向馬來西亞贈送了2艘大型巡邏船,用以支持馬方今后在馬來半島東海岸和南海附近海域的警備巡邏工作。這是日本首次將海上保安廳的退役船提供給外國。

2017年5月,日本修改《自衛(wèi)隊法》,允許自衛(wèi)隊二手防衛(wèi)裝備以無償或低價方式轉讓給其他國家。2018年4月,日本與馬來西亞簽署了《防衛(wèi)裝備及技術轉讓合作協(xié)議》,馬來西亞成為繼菲律賓之后第二個與日本簽署該協(xié)定的東盟國家。這就為今后日本海上武器裝備進軍東南亞市場以及兩國在印太地區(qū)開展聯(lián)合軍事行動提供了極大方便。2022年12月,日本新修訂的《國家安全保障戰(zhàn)略》文件決定設立“政府安全保障能力強化支援”(OSA)框架,馬來西亞成為2023財年首批受援的四個國家之一(3)其余三國是菲律賓、斐濟和孟加拉國。。按照日本政府的說法,OSA隸屬于“防衛(wèi)裝備轉移三原則”內容,旨在通過向擁有“共同價值觀”的“同志國”軍隊無償提供裝備品和完善相關基礎設施,支持受援國提高軍事能力和安保水平。[37]

不過馬來西亞并不愿意自身和日本之間的海洋防務合作被外界視作“追隨日美”,也不希望在中美、中日之間“選邊站”,不愿意看到中日關系的發(fā)展狀態(tài)波及本國國家利益和地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展。

三、日本-馬來西亞海洋安全合作的戰(zhàn)略考量

日本與馬來西亞在海洋安全領域取得的合作成果是日本在東南亞地區(qū)推進印太戰(zhàn)略的現(xiàn)實產(chǎn)物。面對日本的積極外交行動,馬來西亞并非被動接受,而是結合自身國家利益和現(xiàn)實訴求、地區(qū)局勢變化有選擇性地接受日本的外交論述和合作指向。

(一)推行本國印太戰(zhàn)略計劃、維護海洋秩序的現(xiàn)實需要

誠如前文所言,海洋安全是日本印太構想中的核心內容之一。在美日印澳“四方安全對話”框架形成后,日本與地區(qū)大國建立起較完善的防務合作機制,但日本與東南亞發(fā)展中國家的合作還有所空缺。為了應對印太海洋安全問題、遏制中國,日本除了強化同印度、澳大利亞、越南、菲律賓等伙伴國家和南海爭端當事國的戰(zhàn)略關系,也在拉攏諸如馬來西亞、印尼、泰國等在對華事務上較為中立的國家,力促上述這些伙伴關系國在印太戰(zhàn)略框架中發(fā)揮“支點國家”的作用,從而構建印太地區(qū)多維度、多層次的合作網(wǎng)絡。馬來西亞地處印度洋、太平洋交匯處,占據(jù)馬六甲海峽和中國南海的重要節(jié)口,戰(zhàn)略地理位置十分險要,又是東盟的主要領導國家,與中國、印度、澳大利亞等區(qū)域大國相鄰,可以說是日本構建印太安全秩序不可缺少的重要一環(huán)。

而面對本國周邊海域日趨復雜的傳統(tǒng)、非傳統(tǒng)安全問題構成的經(jīng)濟、安全挑戰(zhàn),馬來西亞也需要引進其他海洋強國資金、領先的技術和裝備,增強海洋問題應對能力。同時,作為東盟安全共同體內的主導國家,馬來西亞強調在外交層面保持高度的戰(zhàn)略自主和獨立,避免陷入大國競爭的漩渦或對某一個國家過度依賴,不愿意看到大國角力在地區(qū)產(chǎn)生破壞性的影響,從而在印太安全戰(zhàn)略秩序構建中獲取更多話語權,維護東盟的中心地位[38]。

(二)在南海島礁等傳統(tǒng)海上安全問題上維護自身利益

日本有針對性地選擇部分南海沿岸國家進行海洋安全合作,不惜逐漸繞開戰(zhàn)后和平憲法機制向這些國家出口防衛(wèi)裝備,遏制中國的色彩十分濃厚。

2012年之前,日本主要通過雙邊和多邊外交渠道對南海問題影響地區(qū)穩(wěn)定和南海航行安全的可能性表達關切,在南海爭端上基本保持相對中立的立場。2012年底安倍晉三第二次擔任首相后,日本政府在南海問題上的立場開始出現(xiàn)明顯的傾斜[39]98。2013年12月4日,安倍政府效仿美國成立日本國家安全保障會議,出臺了首部《國家安全保障戰(zhàn)略》,報告指責中國“對日本以及周邊國家試圖以武力改變現(xiàn)狀”。2014年5月30日,安倍在亞洲安全會議上演講稱:日本將全力支持東南亞國家維護?？瞻踩呐?會以實際行動對南海與中國有領土爭議的國家提供支持,包括轉讓巡邏艇、技術和人員培訓等。[40]南海局勢緊張導致日本海上通道面臨的地緣政治風險加大,日本也意圖借炒作南海議題分散中國的戰(zhàn)略注意力,通過加強同馬來西亞等南海周邊國家的海事安全合作牽制中國在東海和南海的主權維護行動。這是日本政府的一貫考量,在最新版的《2023年外交藍皮書》中,日本以不點名方式批評中國“部分國家急速且不透明地強化軍事實力,基于自身歷史觀和價值觀,加強了挑戰(zhàn)現(xiàn)有國際秩序的姿態(tài)和自我主張”[41]。日本學者神谷萬丈也持類似觀點,他認為:日本對印太戰(zhàn)略概念關注上升的原因是要有效應對中國崛起后日益增強的自我主張。(4)日本國際問題研究所,「インド太平洋時代の日本外交:スイング·ステーツヘの対応」,2015年,第117頁。

馬來西亞在南海地區(qū)也有著自身的利益訴求,主要涉及部分“地位不明”的沙洲及重疊專屬經(jīng)濟區(qū)內的油氣田開發(fā)問題。[42]不過除了在南海與中國存在部分島礁暗沙、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架及其附帶的油氣資源的主權開發(fā)爭議外,馬來西亞面臨的緊迫性最強的安全議題恐怕是與其他周邊國家的海洋劃界爭端懸而未決和國內潛伏的族群沖突與宗教極端主義風險。一旦問題升級外溢,將會給日本的海洋商業(yè)運輸帶來安全隱患。

舉例來說,根據(jù)日本防衛(wèi)省下設的“防衛(wèi)研究所”的研究,馬來西亞和菲律賓關于沙巴島的主權爭拗及菲國南部極端武裝分子的綁架活動困擾馬來西亞多年。武裝人士為達到訴求、吸引國際關注不惜綁架當?shù)鼐用窈屯鈬慰?相關舉動危及當?shù)鼐用窈蛧H游客的人身安全,打擊沙巴旅游業(yè)的發(fā)展,對馬來西亞海域安全局勢也造成了消極影響。菲律賓、馬來西亞、印尼三國為此在蘇祿海域進行聯(lián)合巡邏,但成效有限。除了沙巴島,在中國南沙群島海域,馬來西亞同越南、文萊、印尼和菲律賓等國之間亦存在島礁灘沙的主權爭議。[43]

(三)共同應對非傳統(tǒng)安全問題

對于貿易立國的日本來說,確保海上航線的安全至關重要。早在2004年版的日本《防衛(wèi)計劃大綱》就明言:“從中東至東亞的區(qū)域,與我國有著非常密切的經(jīng)濟關系,同時也是我國的海上通道,對于資源能源半數(shù)以上都要依靠從國外進口的我國來說,其穩(wěn)定十分重要?！币虼藢τ谌毡緛碚f,維持包括馬六甲海峽在內的海上航線的安定是生死攸關的。[44]

對于馬來西亞來說,海盜活動、跨境走私、非法捕魚、海洋恐怖主義也是多年來困擾國家安全和社會穩(wěn)定的頑瘴痼疾。除此之外,馬來西亞航空MH370失聯(lián)民航客機搜尋工作和緬甸羅興亞難民外逃事件給馬來西亞政府海上救援、海洋治安管理等事務帶來了新的挑戰(zhàn)。以前者為例,馬航MH370客機離奇失蹤已有8年之久,至今毫無音訊,其間暴露了馬來西亞海上救援力量和空天監(jiān)視能力不足、情報搜集和海上搜索能力滯后等弊端,以致多次延誤最佳救援時機,馬來西亞當局在這場危機中的表現(xiàn)飽受各方批評;至于羅興亞難民問題,緬甸西部若開邦內部的族群沖突迫使羅興亞穆斯林向外尋求避難,不少難民搭乘船只向東漂流至泰國、馬來西亞和印尼以西海域,使得馬來西亞政府面臨著海洋邊境管控和難民甄別、接收的巨大壓力,2009年和2017年先后出現(xiàn)了兩次規(guī)模較大的難民潮。[45]最后,馬來西亞作為一個群島國家,為大力發(fā)展旅游業(yè)客觀上需要保障較為安定的旅游環(huán)境。如果放任沙巴等地安全局勢惡化或者基礎設施滯后趨勢發(fā)展,勢必將損害國際旅游形象。

四、日本-馬來西亞海洋安全合作面臨的限制條件

在非傳統(tǒng)安全問題復雜多變的背景下,日本在海洋軍事裝備上的技術優(yōu)勢對馬來西亞具有一定的吸引力。馬來西亞對提高海洋事務治理能力的巨大需求推動了兩國合作的深入開展。日本也借機把完善印太地區(qū)情報能力和空中監(jiān)視能力融入其在東南亞地區(qū)的外交戰(zhàn)略之中,從而提升在南海的態(tài)勢感知能力,甚至是海上作戰(zhàn)能力。[39]223然而,未來兩國的合作也會受到一些因素的制約。

(一)海洋安全合作的考量指向和優(yōu)先次序的差異

首先,日本和馬來西亞各自對海洋安全的重視領域不同。日本的印太戰(zhàn)略在馬來西亞推進過程中雖注重非傳統(tǒng)安全問題治理,維護本國重要貿易路線的安全,但本質上是意圖強化同馬來西亞等海洋通道沿岸國家的傳統(tǒng)安全合作,在印太地區(qū)增強軍事存在,逐步消解戰(zhàn)后初期設置的安保體制,在一些重要地區(qū)議題上圍堵中國。馬來西亞則在堅持本國南海問題立場和原則的同時,更多地關注涉及本國現(xiàn)實迫切需求的非傳統(tǒng)安全議題,選擇性地接納了日本政府的主張,更多地關注本國群島水域的安全穩(wěn)定和海洋資源開發(fā)問題,圍繞島嶼主權和專屬經(jīng)濟區(qū)跨界的爭議次之;在對外政策上則希望維護東盟中心性和開放包容的地區(qū)架構,發(fā)揮東盟主導作用,不愿意被卷入?yún)^(qū)域大國競爭中或是被大國競爭的漣漪效應波及。在此基礎上,馬來西亞作為東盟的重要領導國家,更是強調印太機制應該奉行開放、包容、透明、相互尊重主權、不干涉內政、平等互惠等原則,這和充斥著冷戰(zhàn)思維和軍事安全色彩的日本印太構想存在明顯不同。

在南海問題上,面對日本企圖拉攏東盟國家在南海議題上遏制、圍堵中國的戰(zhàn)略意圖和行為,不同于菲律賓和越南在南海事務上與中國的高調對抗,馬來西亞在堅持自身主權主張和利益訴求的同時,對南海局勢升級持相對謹慎、低調的態(tài)度,在維護兩國關系大局的前提下主張通過對話解決中馬南海主權爭議,同時降低局勢緊張程度,不愿意東盟國家卷入大國競爭沖突中[46]。2023年4月初,馬來西亞總理安瓦爾在訪京期間與中國國家領導人會面時曾明確表示:馬方愿同中方全力合作,推動有關倡議落地生效,推進共建“一帶一路”合作……馬方反對陣營對抗和強迫選邊站隊。東盟作為獨立自主的力量,將為避免地區(qū)形勢緊張升級發(fā)揮積極作用。[47]

(二)“印太”戰(zhàn)略構想和愿景內容的不同

日本的印太構想是以日美同盟為基石,美日印澳“四方對話機制”為主體框架,馬來西亞、印尼等國為支點國家構建印太安全秩序。盡管日本政府官員和研究學者在公開場合力求回避直接點名中國在東亞區(qū)域的海洋活動,但日本政府的現(xiàn)實外交活動均以中國為指向,表現(xiàn)出明顯的遏制中國的特征。

面對日本、美國、印度和澳大利亞等國紛紛推出各自版本的“印太”戰(zhàn)略或倡議,企圖再造太平洋到印度洋地區(qū)的話語體系的形勢,以馬來西亞為代表的東盟國家并不甘于在別國的“印太戰(zhàn)略”中處于從屬地位,不愿意無端被卷入大國競爭中,試圖在未來地區(qū)安全秩序中保持主導地位,它們通過本國單獨的外交政策文件或借助集體平臺發(fā)布的《東盟印太展望》等文件,傳達對“印太戰(zhàn)略”的認知及建構立場[48]。2019年6月,由馬來西亞、印尼等多國聯(lián)合起草的《東盟印太展望》在東盟年會上正式發(fā)布,當中明確提出:“要維護東盟的‘中心地位’和開放包容的地區(qū)架構,以期更好發(fā)揮東盟主導作用,迎接當前和未來區(qū)域和全球環(huán)境帶來的挑戰(zhàn)和機遇?！盵49]這份文件可以體現(xiàn)馬來西亞政府對印太戰(zhàn)略的認知主張?？傮w而言,馬來西亞不希望在中日這些大國之間“選邊站隊”,傷及自身利益,其印太構想更加強調包容性、多邊性和以東盟為中心,這與軍事安全和戰(zhàn)略對抗色彩濃厚的日本印太構想明顯不同。

(三)對華政策的差異

自2012年釣魚島爭端發(fā)酵以來,中日兩國外交安全關系受島嶼主權爭端、歷史認知、臺灣事務等現(xiàn)實問題羈絆,面臨諸多困境。與此同時,美國因素的作用使得這一問題更加復雜。自奧巴馬政府推行“亞太再平衡”戰(zhàn)略以來,中美兩國在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略競爭態(tài)勢明顯上升。特朗普政府又明確將中國定位為“戰(zhàn)略競爭對手”和“修正主義”國家,認為中國是挑戰(zhàn)美國全球領導地位、既得利益和影響力的最重要的戰(zhàn)略競爭者,中美戰(zhàn)略競爭態(tài)勢全面凸顯。在這樣的背景下,日本有部分分擔美國在東亞地區(qū)安全同盟義務的趨勢。

在南海問題上,日本和美國一道希望馬來西亞能成為對抗中國的力量之一。但馬來西亞的統(tǒng)治精英采取靈活的務實主義政策,認為中國可能是“安全隱患”但還不是“安全威脅”。即使大國競爭升級導致結構壓力不斷增加,也并不能動搖馬來西亞的等距離發(fā)展方向和大國平衡之術。[50]2019年6月,馬來西亞外交部發(fā)布的《新馬來西亞的外交政策框架》中提到,馬來西亞將奉行不結盟的政策與方針……以確保所有國家都可以在不受任何來自大國的壓力的基礎上平等參與合作。[51]在南海爭端問題上,馬來西亞長期保持較為溫和、包容的立場。因此,馬來西亞在深化與日本海洋安全合作的同時,也會避免參與過度刺激中國的事務。

五、日本-馬來西亞海洋安全合作的影響

(一)有助于強化馬來西亞的海洋安全治理能力

在日本政府看來,馬來西亞位于海上交通要道的要沖,是日本國家安全上的重要伙伴。日本對馬來西亞的武器裝備轉讓/出口和提供海上偵察裝備、開展同馬來西亞海事執(zhí)法部門的聯(lián)合訓練和交流、加強情報共享、協(xié)助構建海岸監(jiān)視系統(tǒng)等舉措,將顯著提高馬來西亞有關部門對南海水域的偵察監(jiān)視、海事執(zhí)法及應對多種海洋安全問題的能力,協(xié)助馬來西亞提升海域感知和救援能力,推進維權執(zhí)法工作,有效打擊海上搶劫、走私和偷渡、毒品槍支販運等海上違法犯罪活動,客觀上增加馬來西亞在南海爭端中的博弈籌碼。

不過這也可能給中國的南海軍事安全帶來潛在風險。日本自衛(wèi)隊的部分援助項目雖然明面上稱是為應對“非法捕撈”這類海上非傳統(tǒng)安全威脅,但作為其主要內容的海上情報搜集和共享活動,如果用于對中國海軍活動的偵察監(jiān)視,將使得中國在南海海域的相關軍事部署行動信息存在外泄的可能,對中國構成更大軍事壓力,對中國與東南亞國家防務合作水平的提升也會帶來嚴重干擾。從這個角度上來說,日本在東南亞的海洋安全合作行動本質上仍是為了服務于同中國的戰(zhàn)略博弈目標。

(二)客觀上將提升日本在東南亞地區(qū)的影響力

日本政府瞄準馬來西亞等東盟國家在海洋執(zhí)法、海事救援等領域的短板及對設備、人力和技術的現(xiàn)實需求,有針對性地進行援助和協(xié)同訓練,在一定程度上削減了自己面臨的傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn),保障了海上戰(zhàn)略生命線的安全,維持了周邊海洋環(huán)境的穩(wěn)定和安全,同時也有利于增強同東盟國家之間的戰(zhàn)略互信,增強外交軟實力。

在塑造南海水域安全秩序的同時,海洋安全合作成為日本介入南海事務的新手段,鑒于部分事務的模糊性,這儼然已成為日本版的“灰色地帶”行動策略。日本海上武裝力量得以逐漸繞開戰(zhàn)后和平法制限制,進入東亞地區(qū)實際行動。

日本同東盟國家的海洋安全合作并非個案,而是以菲律賓和越南為重心,以馬來西亞和印尼、泰國為支點,構筑起完整的多邊海洋安全合作架構。日本在處理東北亞、東南亞以及東海、南海乃至更廣泛的“印太”事務時,開始更多依靠多邊遏制網(wǎng)絡和防范機制。OSA從適用于菲律賓到加速向其他國家蔓延,就是上述轉向的體現(xiàn)。這也是日本承襲美國版印太戰(zhàn)略、分擔盟國戰(zhàn)略義務的做法。

(三)使得南海及中國周邊外交局勢更加復雜

在中美關系競爭的國際背景下,日本的南海政策維持了一貫的挑釁和遏制色彩。長期以來,我國海洋權益面臨嚴重挑戰(zhàn)。日本常年侵犯我國釣魚島主權,造成海上持續(xù)對峙;以越南、菲律賓為首的部分周邊國家非法侵占我國南海數(shù)個主權島嶼,企圖以“有效管理”謀求“合法”主權;周邊一些國家強行擠占我國傳統(tǒng)海域,并借助西方大國勢力攫取我國管轄海域的油氣資源和漁業(yè)資源,侵犯了我國海洋權益。近年來,隨著競爭對抗態(tài)勢的明顯化,我國海洋權益維護面臨著更加嚴峻的挑戰(zhàn),海上交通路線壓力風險陡然增大。

馬來西亞在南海問題上同中國的對抗程度雖不及越南、菲律賓等國,但日本強化同馬來西亞的海洋安全合作勢必會加劇中國在這一地區(qū)面臨的戰(zhàn)略壓力。馬來西亞等東盟多國將日本視作平衡中國的力量來源。如果沒有得到合理節(jié)制,將極大加劇南海局勢的軍事化程度,增加南海的不安全因素,或將誘發(fā)新的地緣緊張乃至對立對抗,并給《南海行為準則》的談判工作制造障礙。

同時,美國幫助東南亞國家提升海上執(zhí)法能力,甚至放出直接軍事巡航的風聲,客觀上向東南亞國家發(fā)出錯誤信號,增強南海當事國與中國抗衡的底氣,誘使其在海洋權益問題上采取冒險性、挑釁性的單邊行動,增大與中國發(fā)生對峙甚至沖突的可能性,將給中國處理與東南亞關系帶來更多復雜因素。

六、結 語

日本和馬來西亞的海洋安全合作成果受印太地區(qū)秩序轉型、共同的安全挑戰(zhàn)顧慮和重合的國家戰(zhàn)略利益等因素驅使,近10年來在合作機制、合作領域與合作成果方面取得了重要進展,一定程度上在提升馬來西亞周邊海域海洋執(zhí)法及其他綜合治理水平、打擊非傳統(tǒng)安全威脅的同時,客觀上也使得印太安全局勢更加復雜化,加大了中國在南海問題及東南亞區(qū)域的戰(zhàn)略壓力。

同馬來西亞的海洋安全合作是日本完善其印太構想布局、構筑印太地區(qū)多邊安全體系中的重要一環(huán)。以馬來西亞、菲律賓、越南、印尼等國家為支點,日本印太構想框架在東南亞地區(qū)的構建逐步成形。這個過程始于安倍晉三和納吉布內閣,后來繼任的兩國領導人繼續(xù)強化了在海洋安全領域的協(xié)作,對中國周邊安全產(chǎn)生了復雜影響。對于中國來說,應該充分利用現(xiàn)有機制加強同馬來西亞的外交互動,增加戰(zhàn)略互信,減少或消除不必要的認知誤解。在南海問題上,應同馬來西亞等南海周邊國家保持戰(zhàn)略溝通,在全面有效完整落實《南海各方行為宣言》的基礎上切實管控現(xiàn)有分歧。