梁 宇

(電子科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,四川 成都 611731)

“數(shù)據(jù)”是數(shù)字經(jīng)濟的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源,也是證明大國核心競爭力的關(guān)鍵要素。隨著數(shù)據(jù)跨境流動愈加頻繁,數(shù)字全球化成為不可阻擋的時代潮流,而由數(shù)據(jù)全球流動帶來的數(shù)據(jù)隱私、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)孤島、數(shù)據(jù)鴻溝,以及數(shù)字地緣政治等多重挑戰(zhàn),嚴(yán)重掣肘了數(shù)據(jù)要素價值的釋放。為充分利用全球性數(shù)據(jù)資源,激發(fā)數(shù)據(jù)價值,掌握數(shù)據(jù)資源的主導(dǎo)權(quán),國際社會亟需加強對全球數(shù)據(jù)的高效治理。中美兩國的數(shù)據(jù)產(chǎn)量和數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模處于世界領(lǐng)先地位,兩國在全球數(shù)據(jù)治理中發(fā)揮著無法替代的作用。研究中美兩國全球數(shù)據(jù)治理的主要分歧,能夠幫助我們更好地研判全球數(shù)據(jù)治理走向,也有利于我國數(shù)據(jù)治理政策的完善,并為參與全球數(shù)據(jù)治理國際合作提供重要參考。

一、中美兩國全球數(shù)據(jù)治理的分歧

中美兩國是全球數(shù)據(jù)治理的主要依靠力量,兩國都制定了有關(guān)本國跨境數(shù)據(jù)治理的政策,然而,全球治理政策的不同,使得兩國在數(shù)據(jù)治理問題上存在明顯差異。

(一)治理方式選擇上存在“多邊主義”與“偽多邊主義”的分別

“多邊主義”最早是由美國政治學(xué)家羅伯特·基歐漢提出來的,他認(rèn)為,多邊主義是指多個國家通過某些制度安排,協(xié)調(diào)各國政策的一種實踐[1]。多邊主義理論奠基人約翰·魯杰在此基礎(chǔ)上將多邊主義界定為根據(jù)普遍行為準(zhǔn)則協(xié)調(diào)三個或更多國家間關(guān)系的制度形式[2]。西方學(xué)者對“多邊主義”的理解側(cè)重于強調(diào)多個國家按照一定制度進行的協(xié)調(diào),但忽視了多邊主義的性質(zhì)、目的和歷史進步意義。按照美國學(xué)者的認(rèn)識,在國際關(guān)系中結(jié)盟對抗、拉攏小團體挑起對抗,這也屬于多邊主義的范疇。很顯然,這種多邊主義并不利于國際關(guān)系的良性發(fā)展,不利于全球治理的創(chuàng)新實踐。中國對多邊主義的理解與西方有著本質(zhì)的不同。習(xí)近平指出,“中國積極參與全球治理體系改革和建設(shè),踐行共商共建共享的全球治理觀,堅持真正的多邊主義,推進國際關(guān)系民主化,推動全球治理朝著更加公正合理的方向發(fā)展”[3]62。中國領(lǐng)導(dǎo)人強調(diào)的多邊主義的本質(zhì)是各國主權(quán)平等、相互協(xié)商與互利共贏,有著很強的包容性。

中國在全球數(shù)據(jù)治理議題上不僅倡導(dǎo)多邊主義,還在實踐中踐行多邊主義,為全球數(shù)據(jù)治理貢獻中國智慧?！度驍?shù)據(jù)安全倡議》為全球數(shù)據(jù)治理提供了中國方案,其明確強調(diào),各方應(yīng)在相互尊重的基礎(chǔ)上加強對話與合作,攜手打造和平、安全、開放、合作、有序的網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體。目前,中國已與多個國家達成了數(shù)字治理領(lǐng)域的合作共識,賦予多邊主義相互尊重和互利共贏的內(nèi)涵。其中,中國提出的“一帶一路”倡議超越了社會制度、意識形態(tài)、經(jīng)濟發(fā)展水平的差異,是一個極具包容性的合作倡議。2017年12月,中國與“一帶一路”共建國家達成了《“一帶一路”數(shù)字經(jīng)濟國際合作倡議》,提出實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟共同繁榮的目標(biāo)。截至目前,中國已與數(shù)十個國家簽署了“數(shù)字絲綢之路”合作諒解備忘錄,以及建立了“絲路電商”雙邊合作機制。除此之外,中國在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域還加強了區(qū)域多邊主義合作。2021年3月,中國與阿拉伯國家發(fā)布《中阿數(shù)據(jù)安全合作倡議》,雙方一致呼吁要尊重各國數(shù)據(jù)主權(quán)。2022年1月,中國與東盟通過了《2022年中國—東盟數(shù)字合作計劃》《落實中國—東盟數(shù)字經(jīng)濟合作伙伴關(guān)系行動計劃(2021—2025)》,擴大了雙方在全球數(shù)據(jù)治理方面的共識,實現(xiàn)了互利共贏的合作目標(biāo)。2022年6月,中國與中亞五國達成《“中國+中亞五國”數(shù)據(jù)安全合作倡議》,呼吁各國及各主體通過雙邊、地區(qū)協(xié)議及國際協(xié)定等形式參與全球數(shù)據(jù)治理。同時,中國積極參與多邊主義數(shù)字貿(mào)易談判。例如,2021年4月,中國正式完成了《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)核準(zhǔn)程序,成為非東盟國家中第一個正式完成核準(zhǔn)程序的成員國,體現(xiàn)出中國維護多邊貿(mào)易的堅定立場。2021年9月,在國際社會單邊主義和“逆全球化”潮流肆虐的背景下,中國主動提交加入《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)的申請,為數(shù)字貿(mào)易治理提供多邊框架。

美國參與全球數(shù)據(jù)治理是以“偽多邊主義”的方式進行的。所謂“偽多邊主義”是指表面上打著多邊主義的旗號,實質(zhì)上是要搞“小圈子”和集團政治,甚至要以意識形態(tài)站隊,割裂世界、破壞國際秩序、制造對抗和分裂[4]。在數(shù)據(jù)全球治理中,這種“偽多邊主義”體現(xiàn)出較強的排他性。特朗普政府時期,美國直接以退約、退群的方式破壞多邊主義,轉(zhuǎn)而走單邊主義、保護主義路線。拜登執(zhí)政后,美國奉行偽多邊主義路線,壟斷數(shù)據(jù)治理國際規(guī)則,進一步鞏固其在數(shù)字領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。美國的“偽多邊主義”針對中國的意圖比較明顯。為了遏制中國數(shù)字科技的發(fā)展,美國在亞太地區(qū)組建了“芯片四方聯(lián)盟”、美日印澳聯(lián)盟,以召開所謂民主峰會的形式將北約“亞太化”,意在實現(xiàn)對華脫鉤斷鏈,謀求推動美國主導(dǎo)的數(shù)據(jù)治理體系,削弱中國參與全球數(shù)據(jù)治理的話語權(quán)。簡言之,美國多邊主義以美國意識形態(tài)和價值觀為前提,將受援國是否認(rèn)同美國價值觀作為選取合作對象的重要條件,其本質(zhì)上是偽多邊主義,凸顯了美國多邊主義的排他性。

(二)治理的首要目標(biāo)上存在追求“數(shù)據(jù)主權(quán)”與數(shù)字經(jīng)濟的分別

中美兩國全球數(shù)據(jù)治理的首要目標(biāo),或者說在目標(biāo)的重要性的次序認(rèn)知上有著很大不同。中國將維護數(shù)據(jù)主權(quán)作為數(shù)據(jù)跨境流動的一項不可撼動的原則和首要目標(biāo),而美國將數(shù)字經(jīng)濟和商業(yè)利益作為全球數(shù)據(jù)治理的首要,甚至唯一目標(biāo)。

中國是發(fā)展中國家,在歷史上曾屢遭西方國家的主權(quán)侵犯,加上數(shù)字技術(shù)仍處于探索階段,這就使其在全球數(shù)據(jù)治理問題上和其他發(fā)展中國家一樣,尤為重視本國數(shù)據(jù)主權(quán)的安全問題。所謂數(shù)據(jù)主權(quán)是指國家對數(shù)據(jù)和與數(shù)據(jù)相關(guān)的技術(shù)、設(shè)備、服務(wù)商等的管轄權(quán)及控制權(quán),具體權(quán)力包括但不限于生成、傳播、管理、控制、利用和保護,體現(xiàn)為域內(nèi)的最高管轄權(quán)和對外的獨立自主權(quán)、參與國際事務(wù)的合作權(quán)[5],它是網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的進一步發(fā)展。2014年,習(xí)近平在首屆互聯(lián)網(wǎng)大會賀詞中強調(diào),“中國愿意同世界各國攜手努力,本著相互尊重、相互信任的原則,深化國際合作,尊重網(wǎng)絡(luò)主權(quán),維護網(wǎng)絡(luò)安全,共同構(gòu)建和平、安全、開發(fā)、合作的網(wǎng)絡(luò)空間”[6]150。2015年,國務(wù)院在印發(fā)的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中首次將“數(shù)據(jù)主權(quán)”寫入政府文件,強調(diào)要增強網(wǎng)絡(luò)空間數(shù)據(jù)主權(quán)保護能力,維護國家安全。2017年,中國外交部在《網(wǎng)絡(luò)空間國際合作戰(zhàn)略》中,提出要在國家主權(quán)基礎(chǔ)上構(gòu)建公正合理的網(wǎng)絡(luò)空間國際秩序,反對任何國家借網(wǎng)絡(luò)干涉別國內(nèi)政,明確了對網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的保護。2021年《數(shù)據(jù)安全法》出臺,確立了數(shù)據(jù)主權(quán)安全保護的最高法律權(quán)威,為數(shù)據(jù)主權(quán)保護提供了強有力的防護罩。2020年9月,中國政府在發(fā)布的《全球數(shù)據(jù)安全倡議》中提出,要尊重他國主權(quán)、司法管轄權(quán)和對數(shù)據(jù)的安全管理權(quán),未經(jīng)他國法律允許不得直接向企業(yè)或個人調(diào)取位于他國的數(shù)據(jù)。

美國是當(dāng)前世界頭號資本主義國家,其國內(nèi)和國際行為的邏輯始終以“資本”為中心,將尋求數(shù)字商業(yè)利益的最大化作為數(shù)據(jù)全球治理的首要目標(biāo)。在對待數(shù)據(jù)主權(quán)問題上,美國政府往往采取的是輕視或忽略的態(tài)度,甚至經(jīng)常侵犯他國數(shù)據(jù)主權(quán)。美國先后與歐盟達成《安全港協(xié)議》(2000年)、《隱私盾協(xié)議》(2016年),由于美國全然不顧歐盟個人數(shù)據(jù)主權(quán),其對流入美國境內(nèi)的歐盟公民數(shù)據(jù)的保護未達到歐盟法律規(guī)定的個人信息保護水平,導(dǎo)致歐盟法院先后廢除兩項協(xié)議。美國政府認(rèn)為,歐盟GDPR法案的要求過于苛刻,阻礙了數(shù)據(jù)的充分自由流動,不利于美國的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展,因而對歐盟的個人數(shù)據(jù)保護方案極為排斥。2018年,美國政府出臺《澄清海外合法使用數(shù)據(jù)法》(Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act,簡稱CLOUD法案),該法案確立了“數(shù)據(jù)控制者標(biāo)準(zhǔn)”,明確“無論通信、記錄或其他信息是否存儲在美國境內(nèi),服務(wù)提供者均應(yīng)當(dāng)按照本條所規(guī)定的義務(wù)要求保存、備份、披露通信內(nèi)容、記錄或其他信息”[7]110,即認(rèn)為誰控制數(shù)據(jù),誰就擁有數(shù)據(jù)。由于美國在數(shù)字核心技術(shù)領(lǐng)域遙遙領(lǐng)先于世界上其他主要大國,因此這項規(guī)定實際上為數(shù)據(jù)流入美國進而予以控制提供了條件。

作為數(shù)字貿(mào)易大國,美國政府認(rèn)為,只有實行數(shù)據(jù)自由流動政策,限制數(shù)據(jù)本地化政策,才能維護其數(shù)字經(jīng)濟的優(yōu)勢地位。為此,美國堅持推動符合美國商業(yè)利益的數(shù)據(jù)治理規(guī)則的制定。2017年,美國提交的《促進數(shù)字貿(mào)易的基本要素》中提出了美國主導(dǎo)的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則,包含倡導(dǎo)數(shù)據(jù)傳輸永久免關(guān)稅、互聯(lián)網(wǎng)開放和推動跨境數(shù)據(jù)自由流動等。為發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟,美國政府出臺了《美國國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》《美國的全球數(shù)字經(jīng)濟大戰(zhàn)略》《國家5G安全戰(zhàn)略》等頂層戰(zhàn)略,以確保美國在數(shù)字技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟取得長期的領(lǐng)先地位。綜上,不難發(fā)現(xiàn),美國的全球數(shù)據(jù)治理政策始終是圍繞本國商業(yè)利益而設(shè)計的。

(三)治理政策的核心內(nèi)容上存在實現(xiàn)數(shù)據(jù)本地化與數(shù)據(jù)自由化的分別

中美兩國全球數(shù)據(jù)治理政策的核心內(nèi)容存在很大不同。中國注重數(shù)據(jù)跨境中的安全,主張數(shù)據(jù)安全、有序、公平、自由地流動,在此基礎(chǔ)上利用全球范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)資源發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟。在全球數(shù)據(jù)治理中,中國將數(shù)據(jù)本地化存儲作為政策核心。美國以市場自由化為原則,主張數(shù)據(jù)的自由和充分流動,以更好地實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟利益的最大化。因此,美國的全球數(shù)據(jù)治理政策側(cè)重于數(shù)據(jù)自由化。

2013年“棱鏡門”事件之后,數(shù)據(jù)本地化成為席卷全球的一股潮流。美國信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會(ITIF)的一份研究報告顯示,自2017年以來,限制跨境數(shù)據(jù)流動的國家數(shù)量從35個升至62個,實施的數(shù)據(jù)本地化措施數(shù)量從67個升至144個[8]。中國是數(shù)據(jù)泄密和網(wǎng)絡(luò)攻擊的主要受害者之一。根據(jù)2021年7月發(fā)布的《我國互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)測數(shù)據(jù)分析報告》,中國遭受境外網(wǎng)絡(luò)攻擊問題日趨嚴(yán)峻,國家數(shù)據(jù)主權(quán)和安全正面臨前所未有的挑戰(zhàn)。因此,采取數(shù)據(jù)本地化政策符合當(dāng)前的現(xiàn)實需求。2017年施行的《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定,關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運營者在中國境內(nèi)運營中收集和產(chǎn)生的個人信息和重要數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)在境內(nèi)存儲。2021年我國開始施行的《數(shù)據(jù)安全法》明確提出,非經(jīng)中國主管機關(guān)批準(zhǔn),境內(nèi)的組織、個人不得向外國司法或者執(zhí)法機構(gòu)提供存儲于中華人民共和國境內(nèi)的數(shù)據(jù)。此外,我國國務(wù)院下屬相關(guān)部門也制定了相應(yīng)的數(shù)據(jù)本地化的法律法規(guī)和政策文件。例如,交通運輸部發(fā)布的《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》(2017)、科技部出臺的《科學(xué)數(shù)據(jù)管理辦法》(2018)、公安部發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)個人信息安全保護指南》(2019)和《貫徹落實網(wǎng)絡(luò)安全等級保護制度和關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護制度的指導(dǎo)意見》(2020)、工業(yè)和信息化部發(fā)布的《關(guān)于加強智能網(wǎng)聯(lián)汽車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入管理的意見》(2021)以及《工業(yè)和信息化部領(lǐng)域數(shù)據(jù)管理辦法(試行)》(2022)等相關(guān)法規(guī)和文件均強調(diào),在中國境內(nèi)產(chǎn)生的個人信息或重要數(shù)據(jù)應(yīng)儲存在境內(nèi),出境需要經(jīng)過國家主管部門的審批。

數(shù)據(jù)自由化與數(shù)據(jù)本地化截然相反,它強調(diào)數(shù)據(jù)充分自由地跨境流動,減少政府對數(shù)據(jù)流動和數(shù)據(jù)資源配置的干預(yù)。為充分使用全球性有價值的數(shù)據(jù),美國政府對數(shù)據(jù)本地化持反對態(tài)度,認(rèn)為數(shù)據(jù)本地化違背了自由市場經(jīng)濟的價值理念,侵犯了美國的商業(yè)利益。因此,美國在全球數(shù)據(jù)治理中極力推崇數(shù)據(jù)自由化政策。2015年,美國主導(dǎo)的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP),強制要求各方允許數(shù)據(jù)跨境流動,禁止數(shù)據(jù)的本地化存儲。2017年,美國在《促進數(shù)字貿(mào)易的基本要素》中,倡導(dǎo)數(shù)據(jù)傳輸永久免關(guān)稅、推動跨境數(shù)據(jù)自由流動、推崇網(wǎng)絡(luò)開放等。美國主導(dǎo)的《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)要求盡可能保障數(shù)據(jù)跨境自由流動,認(rèn)為“要求計算機設(shè)備本地化和禁止數(shù)據(jù)跨境自由流動的行為是對開放網(wǎng)絡(luò)的重要威脅”[9]84。2019年美國在WTO多邊框架下,提出數(shù)據(jù)跨境自由流動,對電子傳輸永久免征關(guān)稅,并禁止數(shù)據(jù)本地化。2020年美國主導(dǎo)的美墨加協(xié)定(USMCA),同樣加入了數(shù)字產(chǎn)品的非歧視待遇、禁止數(shù)據(jù)本地化存儲和數(shù)據(jù)跨境自由傳輸?shù)葪l款。

(四)治理的核心理念上存在指向命運共同體與數(shù)據(jù)霸權(quán)的分別

中美兩國在全球數(shù)據(jù)治理中所堅持的核心理念也有著較大的差異。中國參與全球數(shù)據(jù)治理不僅僅服務(wù)于本國數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和國家利益,也力圖兼顧世界各國人民的共同利益,其治理理念指向的是休戚與共的命運共同體。早在2015年第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會上,習(xí)近平就提出要推動構(gòu)建互聯(lián)互通、共享共治的網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體?！懊\共同體”的全球數(shù)據(jù)治理理念體現(xiàn)在以下方面:一是要尊重相關(guān)方的網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)主權(quán)。主權(quán)獨立且不受侵犯是現(xiàn)代國家的最高國家利益。2020年9月,中國政府對外發(fā)布《全球數(shù)據(jù)安全倡議》強調(diào),“各國應(yīng)尊重他國主權(quán)、司法管轄權(quán)和對數(shù)據(jù)的安全管理權(quán),未經(jīng)他國法律允許不得直接向企業(yè)或個人調(diào)取位于他國的數(shù)據(jù),國家間締結(jié)跨境調(diào)取數(shù)據(jù)雙邊協(xié)議,不得侵犯第三國司法主權(quán)和數(shù)據(jù)安全”[10]。2022年11月,中國政府出臺的《攜手構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體》白皮書中再次指出,“任何國家都不搞網(wǎng)絡(luò)霸權(quán),不利用網(wǎng)絡(luò)干涉他國內(nèi)政,不從事、縱容或支持危害他國國家安全的網(wǎng)絡(luò)活動,不侵害他國關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施”[11]。二是要以和平與合作的方式解決數(shù)據(jù)安全問題。習(xí)近平強調(diào),要秉持和平、主權(quán)、普惠、共治原則,把互聯(lián)網(wǎng)打造成各方合作的新疆域,而不是相互博弈的競技場[12]。中國政府主張各國在全球數(shù)據(jù)治理中要摒棄零和博弈的冷戰(zhàn)思維和雙重標(biāo)準(zhǔn),反對將網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全問題政治化,反對數(shù)字單邊主義、保護主義和小團體主義,反對針對他國進行的網(wǎng)絡(luò)攻擊與監(jiān)聽行為。三是要實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟的互利共贏。習(xí)近平強調(diào),“要提升數(shù)字經(jīng)濟包容性,彌合數(shù)字鴻溝。作為數(shù)字經(jīng)濟大國,中國愿積極參與國際合作,保持市場開放,實現(xiàn)互利共贏”[13]167,通過完善數(shù)據(jù)治理規(guī)則,營造更為開放、包容、公平、平等的數(shù)字市場環(huán)境,使數(shù)字經(jīng)濟造福于各國人民。

美國與中國的數(shù)據(jù)治理理念不同,美國堅持的是“美國利益優(yōu)先”的原則和“零和博弈”的思維,其在全球數(shù)據(jù)治理中追求的是數(shù)據(jù)霸權(quán)。美國的數(shù)據(jù)霸權(quán)行徑表現(xiàn)為:首先是以價值觀、意識形態(tài)等為手段組建數(shù)據(jù)聯(lián)盟,對中國科技企業(yè)和數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)進行打壓,以脫鉤斷鏈謀求遏制中國數(shù)字技術(shù)發(fā)展;其次是持續(xù)對全球進行大規(guī)模的監(jiān)聽,干涉他國數(shù)據(jù)主權(quán)。美國始終依靠自身在網(wǎng)絡(luò)通信和監(jiān)聽與反監(jiān)聽技術(shù)上的絕對優(yōu)勢,對包括盟友在內(nèi)的多個國家進行監(jiān)聽活動,是名副其實的黑客帝國。2020年的“清潔網(wǎng)絡(luò)計劃”,以保護美國公民隱私和國家數(shù)據(jù)安全為由,禁止美國國內(nèi)運營商的5G網(wǎng)絡(luò)使用中國華為、中興等不被美國信任的供應(yīng)商的傳輸、控制、計算或存儲設(shè)備[14]。美國政府還對TikTok進行安全審查,無端指責(zé)該應(yīng)用程序危害美國重要數(shù)據(jù)安全,由此對TikTok在美業(yè)務(wù)實施一系列的限制措施。而CLOUD法案的核心是只要屬于美國數(shù)據(jù)服務(wù)提供者所擁有、監(jiān)管或控制的數(shù)據(jù),無論該數(shù)據(jù)是否存儲在美國境內(nèi),政府均有權(quán)要求數(shù)據(jù)服務(wù)提供者向其披露該數(shù)據(jù)[15]。這一規(guī)定為美國侵犯他國數(shù)據(jù)主權(quán),實施長臂管轄提供了所謂法律依據(jù),美國借此可以以國家安全為由隨意調(diào)取位于他國境內(nèi)的數(shù)據(jù),同時卻始終以維護國家安全為借口,對他國調(diào)取位于美國境內(nèi)的數(shù)據(jù)設(shè)置苛刻的條件,這體現(xiàn)出明顯的霸權(quán)特點。

二、中美兩國全球數(shù)據(jù)治理分歧的原因

中美兩國全球數(shù)據(jù)治理政策的分歧受到兩國不同的歷史文化、數(shù)字技術(shù)與數(shù)字經(jīng)濟的差距和數(shù)字地緣政治的影響。

(一)歷史文化的差異

中國在全球數(shù)據(jù)治理中尤為強調(diào)數(shù)據(jù)主權(quán)、數(shù)據(jù)安全,反對數(shù)字霸權(quán)主義和干涉主義行徑,這與中國歷史文化存在緊密聯(lián)系。近代西方列強的侵略使中國遭受巨大災(zāi)難。新中國成立之后,中國依然面臨著嚴(yán)峻的安全威脅,國家安全和主權(quán)依然受到多重風(fēng)險的挑戰(zhàn)。在全球數(shù)據(jù)治理中,西方國家趁著數(shù)據(jù)跨境流動,對中國進行意識形態(tài)和價值觀的滲透,并運用自身的技術(shù)優(yōu)勢進行情報偵察和數(shù)據(jù)竊密等活動,這些都對中國數(shù)據(jù)主權(quán)和國家安全構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這一現(xiàn)實挑戰(zhàn)進一步喚起了中國曾經(jīng)被殖民的歷史記憶,因此,在數(shù)據(jù)跨境流動中,中國對西方數(shù)據(jù)跨境充分自由流動的主張尤為謹(jǐn)慎。

與中國相反,美國很少遭受主權(quán)威脅問題,較少遭到攻擊和外敵入侵,其面臨的外部現(xiàn)實威脅較少。而“自由”作為美國核心價值觀,已滲透到美國社會的方方面面。在經(jīng)濟領(lǐng)域,自由主義表現(xiàn)為奉行“小政府、大市場”的理念,強調(diào)自由市場和自由貿(mào)易。由于對自由的過度使用,美國政府難以制定像歐洲GDPR法案一樣嚴(yán)苛的個人數(shù)據(jù)保護法案,也較少提及數(shù)據(jù)主權(quán),更重視由自由數(shù)字市場帶來的商業(yè)利益,反對政府對市場進行過多的干預(yù)。在美國政府看來,數(shù)據(jù)本地化政策不僅破壞了自由貿(mào)易規(guī)則,更挑戰(zhàn)了美國的核心價值觀。

(二)數(shù)據(jù)實力的差距

中美兩國全球數(shù)據(jù)治理政策的不同,也折射出兩國數(shù)字實力的差距。中國作為一個后發(fā)的數(shù)據(jù)大國,發(fā)展?jié)摿χ饕性跀?shù)據(jù)資源上。而美國的數(shù)據(jù)優(yōu)勢不僅體現(xiàn)在數(shù)據(jù)資源上,也反映在首屈一指的數(shù)字技術(shù)與應(yīng)用能力上。從數(shù)據(jù)總量來看,我國數(shù)據(jù)資源總量豐富且潛力巨大,但數(shù)字技術(shù),尤其是數(shù)據(jù)安全與保密技術(shù)還略顯不足,因此,數(shù)據(jù)本地化政策是保障我國數(shù)據(jù)主權(quán)與安全的較為適宜的策略。從數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模上來看,數(shù)據(jù)資源流入越多的國家或地區(qū),越能夠獲得數(shù)字貿(mào)易利益。雖然我國數(shù)字技術(shù)快速崛起,但未改變美國一家獨大的局面。全球20大互聯(lián)網(wǎng)公司中有11家來自美國,中國僅占9家[16],在全球數(shù)據(jù)市場上獲得壟斷利潤最多的依然是美國企業(yè)。中國信息通信研究院的數(shù)據(jù)顯示,我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模已連續(xù)多年穩(wěn)居全球第二,但與美國相比依然存有較大差距。我國在數(shù)據(jù)資源總量上比較豐富,但技術(shù)能力尚且不足,更傾向于采取數(shù)據(jù)本地化政策,以加強對數(shù)據(jù)資源的保護。相反,美國數(shù)字科技獨霸全球,其數(shù)據(jù)流入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于數(shù)據(jù)出口,這就使得美國政府限制數(shù)據(jù)流出的必要性相對并不強烈。因此,美國政府可以憑借自身在數(shù)據(jù)持有和技術(shù)上的優(yōu)勢,采取數(shù)據(jù)跨境自由充分流動的政策。

(三)數(shù)字地緣政治的博弈

數(shù)字地緣政治博弈是影響全球數(shù)據(jù)治理的重要因素。國家身份不是先驗存在的,而是在國際社會互動中形成的[17]。國際互動中的共有觀念建構(gòu)國家身份,而國家身份又決定國家利益,進而影響國家行為。換言之,國家互動中的共有觀念的變化,決定了美國的全球政策。美國在與中國的互動中形成的共有觀念表現(xiàn)為美國主觀上賦予中國何種身份,究竟是將中國視為對抗性的“敵人”,還是“競爭對手”,抑或是“合作伙伴”,這直接決定美國采取的是攻擊性的還是溫和性的全球數(shù)據(jù)治理政策。從美國方面來看,在奧巴馬政府時期,美國對中國的定位為“合作伙伴”和“競爭對手”,并在全球治理的多個領(lǐng)域?qū)で笈c中國的合作。因而,這一時期美國較少在全球數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域采取針對中國的數(shù)字霸權(quán)主義政策。特朗普執(zhí)政時期,美國對中國的定位總體基調(diào)是“敵人”。由于特朗普政府對華認(rèn)知中的威脅成分增加,美國采取了更多有進攻性的全球數(shù)據(jù)治理政策。2021年拜登政府上臺后,中國被認(rèn)為是“有整合經(jīng)濟、外交、軍事和科技的實力,能對穩(wěn)定和開放的國際體系構(gòu)成持久重大挑戰(zhàn)的唯一國家”[18]。在拜登政府看來,數(shù)據(jù)科技競爭將是中美大國競爭的關(guān)鍵領(lǐng)域。為此,美國不惜以價值觀和民主外交的形式打擊圍堵中國數(shù)字技術(shù)發(fā)展的盟友圈,降低中國在全球數(shù)據(jù)治理中的話語權(quán)。

三、美國全球數(shù)據(jù)治理政策的后果

在全球數(shù)據(jù)治理中,中美兩國是主要的參與者。中美兩國加強合作,將會對全球數(shù)據(jù)治理發(fā)揮積極的建設(shè)性作用。然而,由于美國全球數(shù)據(jù)治理政策具有“零和博弈”的數(shù)據(jù)霸權(quán)特質(zhì),這為未來全球數(shù)據(jù)治理帶來較大的不確定性。

(一)加劇大國數(shù)字對抗

數(shù)據(jù)作為未來的“新石油”,是一項重要的戰(zhàn)略資源,參與并制定全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則的談判桌成為大國進行地緣博弈與數(shù)字資源爭奪的角斗場。中美兩國皆是聯(lián)合國安理會常任理事國,在全球數(shù)據(jù)治理中發(fā)揮著不可替代的作用。然而,兩國在全球數(shù)據(jù)治理政策與理念上的不同,導(dǎo)致在數(shù)字領(lǐng)域的博弈態(tài)勢日趨激烈。美國為爭奪數(shù)據(jù)資源的主導(dǎo)權(quán),在全球數(shù)據(jù)治理中實施長臂管轄,忽視以中國為代表的發(fā)展中國家的數(shù)據(jù)主權(quán)的合理訴求,這也將進一步加劇大國間的地緣政治對抗。不僅中國堅決主張數(shù)據(jù)本地化政策,其他主要大國,如印度,其在2018年發(fā)布的《電子藥房規(guī)則草案》和《國家電子商務(wù)政策草案》、2019年發(fā)布的《個人數(shù)據(jù)保護法案》等均規(guī)定了數(shù)據(jù)本地化政策,包括在境內(nèi)建立數(shù)據(jù)中心、使用境內(nèi)服務(wù)器,限制數(shù)據(jù)跨境流動等內(nèi)容。俄羅斯在2006年出臺的《關(guān)于信息、信息技術(shù)和信息保護法》、2015年實施的《數(shù)據(jù)本地化法》、2016年實施的《個人信息保護法》等通過立法嚴(yán)格規(guī)定本國企業(yè)和公民將數(shù)據(jù)進行本地化存儲。美國的數(shù)據(jù)自由化政策與中、俄、印等大國的數(shù)據(jù)本地化政策的分歧有著很難調(diào)和的一面,這勢必會加劇大國間的沖突。此外,由于美國與中俄等國在地緣政治利益、意識形態(tài)和價值觀等方面也存在重要分歧,在數(shù)字博弈化愈演愈烈的背景下,這些分歧可能會進一步外溢到數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域,加劇大國數(shù)字對抗。

(二)阻礙數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展

數(shù)據(jù)流動是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的必要前提和重要基礎(chǔ),也是數(shù)字貿(mào)易蓬勃興起的必然要求[19]。然而,數(shù)據(jù)跨境流動的過程中數(shù)據(jù)隱私泄露、數(shù)據(jù)安全威脅可能危害國家主權(quán),造成數(shù)據(jù)鴻溝、數(shù)據(jù)孤島等問題,這些因素都將給數(shù)據(jù)資源流動和全球配置造成系列風(fēng)險。加強全球數(shù)據(jù)治理正是要保障數(shù)據(jù)在安全、有序、公平、公正的條件下實現(xiàn)最優(yōu)化配置。要實現(xiàn)這一目標(biāo),需要中美兩國協(xié)調(diào)立場,兼容彼此的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則,很顯然兩國全球數(shù)據(jù)治理政策的根本分歧增加了達到這一目標(biāo)的難度。美國始終堅守“美國利益優(yōu)先,美國利益第一”的原則,其數(shù)字單邊主義、數(shù)據(jù)保護主義行徑,以打著國家安全的旗號,侵犯包括其盟友在內(nèi)的多個國家的數(shù)據(jù)主權(quán),這一做法必然會進一步強化中國、印度、俄羅斯、巴西等國家的數(shù)據(jù)本地化存儲的主張。

美國科技創(chuàng)新智庫“信息技術(shù)和創(chuàng)新基金會”(ITIF)曾指出,要建立以美國為主導(dǎo)的西方技術(shù)聯(lián)盟,以抑制和排斥中國的數(shù)字能力發(fā)展,進而拓展美國的數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字貿(mào)易空間[20]。數(shù)字貿(mào)易的迅猛發(fā)展加劇了各經(jīng)濟體對數(shù)字貿(mào)易國際規(guī)則制定權(quán)的爭奪[21]。美國將數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的制定與實施作為地緣政治博弈的工具。棱鏡門事件后,數(shù)據(jù)本地化潮流席卷全球,各國對數(shù)據(jù)出口設(shè)置了各種限制條款,導(dǎo)致產(chǎn)生了數(shù)字貿(mào)易壁壘?？焖俚目缇硵?shù)據(jù)流動正在改變?nèi)蚪?jīng)濟的形態(tài),從中長期看將影響發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的勞動力市場的競爭關(guān)系,重塑全球勞動力市場,從而影響全球產(chǎn)業(yè)鏈布局和價值鏈分工——全球價值鏈的中高端將向具有數(shù)據(jù)要素和智能技術(shù)優(yōu)勢的地區(qū)和企業(yè)轉(zhuǎn)移[22]。依托自身強大的數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢,借助數(shù)據(jù)跨境充分流動政策,將使得全球數(shù)據(jù)更多地匯集美國,美國在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域必然占據(jù)壟斷地位。其他國家尤其是發(fā)展中國家在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)運用上明顯落后于美國,如果推行數(shù)據(jù)自由流動政策,將會進一步拉大數(shù)據(jù)資源鴻溝,從而擴大自身的數(shù)字經(jīng)濟劣勢,造成全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展不平衡。

(三)引致更多治理難題

在數(shù)據(jù)全球化與百年未有之大變局的國際背景之下,數(shù)據(jù)治理早已超出了數(shù)據(jù)本身。換言之,人們不能囿于數(shù)據(jù)本身談?wù)摂?shù)據(jù)治理,全球數(shù)據(jù)治理背后更多的是國際政治、經(jīng)濟、文化等多重因素的相互作用。如此,美國的全球數(shù)據(jù)治理政策所造成的難題勢必會向全球政治、經(jīng)濟與安全等多個領(lǐng)域外溢,引發(fā)更多治理難題。

其一,美國對他國數(shù)據(jù)主權(quán)的漠視引發(fā)全球安全問題。美國數(shù)字霸權(quán)體現(xiàn)出明顯的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”,即一方面推崇互聯(lián)網(wǎng)自由與自治,否認(rèn)數(shù)據(jù)主權(quán),對他國實施網(wǎng)絡(luò)攻擊和數(shù)據(jù)竊密行為;另一方面以維護數(shù)據(jù)安全為由,對他國數(shù)字技術(shù)進行打壓。由此,導(dǎo)致數(shù)據(jù)安全問題不再是數(shù)據(jù)的安全問題,而演變成事關(guān)國家主權(quán)和核心利益的安全問題。

其二,美國利益優(yōu)先,加劇全球發(fā)展不均衡問題。數(shù)據(jù)資源的全球性流動理應(yīng)惠及所有國家,兼顧各個國家的共同利益。美國政府反數(shù)據(jù)本地化的政策,使其在數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域掌握的數(shù)據(jù)資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他主要大國,由此帶來的數(shù)據(jù)資源鴻溝和數(shù)字經(jīng)濟利益分配不公問題,會導(dǎo)致全球發(fā)展失衡。非洲、拉丁美洲和亞洲一些發(fā)展中國家本身在數(shù)字技術(shù)上處于弱勢地位,若全部執(zhí)行美國的數(shù)據(jù)自由流動政策,將會進一步加劇數(shù)字貿(mào)易失衡問題,導(dǎo)致新一輪全球發(fā)展困境。

其三,美國數(shù)據(jù)聯(lián)盟可能引起全球文明沖突。拜登政府上臺之后,以價值觀、意識形態(tài)、民主制度作為拉攏盟友的重要手段。2022年4月,美國網(wǎng)絡(luò)和新興技術(shù)國家安全顧問安妮·紐伯格(Anne Neuberger)在一次會議上,對中俄等國的社會制度進行污名化,污蔑中俄利用數(shù)字威權(quán)主義踐踏人權(quán)[23]。2023年3月,拜登政府在一份簡報中聲稱,“美國將和其他民主國家共同努力,確保數(shù)字革命的第三波打造一個堅韌、誠信、開放、信任和安全的技術(shù)生態(tài)系統(tǒng),以加強民主原則和人權(quán)”[24]。美國政府以是否擁抱西方文明,將全球數(shù)據(jù)治理問題意識形態(tài)化,極力促成與自身社會制度和價值觀相同的國家組建數(shù)字聯(lián)盟,而對其他與美國社會制度不同的國家則進行各種打壓和排擠,這種狹隘的全球數(shù)據(jù)治理理念將造成不同文明的對立,導(dǎo)致新一輪全球文明沖突。