劉子長

(廣州地鐵設(shè)計(jì)研究院股份有限公司, 510010, 廣州)

城市軌道交通建設(shè)一般分為前期研究階段、工程設(shè)計(jì)(建設(shè)準(zhǔn)備)階段、施工建設(shè)階段和開通運(yùn)營階段,其中前期研究階段主要是指總體設(shè)計(jì)之前的規(guī)劃和研究工作,一般包括城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃(以下簡稱“線網(wǎng)規(guī)劃”)、城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃(以下簡稱“建設(shè)規(guī)劃”)、城市軌道交通項(xiàng)目工程可行性研究(以下簡稱“項(xiàng)目可研”)。部分城市在建設(shè)規(guī)劃階段還會(huì)同步編制近期建設(shè)線路詳細(xì)規(guī)劃或者工程預(yù)可行性研究,以更好支撐建設(shè)規(guī)劃編制和報(bào)批工作。

線網(wǎng)規(guī)劃屬于城市國土空間總體規(guī)劃(以下簡稱“國土空間規(guī)劃”)的重要專項(xiàng)規(guī)劃,側(cè)重于宏觀戰(zhàn)略性,要重點(diǎn)體現(xiàn)戰(zhàn)略性、前瞻性、城市性、科學(xué)性、穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。建設(shè)規(guī)劃面向項(xiàng)目立項(xiàng)和建設(shè)實(shí)施,現(xiàn)階段經(jīng)批復(fù)的建設(shè)規(guī)劃是城市軌道交通項(xiàng)目申請(qǐng)立項(xiàng)和建設(shè)實(shí)施的依據(jù),要重點(diǎn)體現(xiàn)合規(guī)性、合理性、可實(shí)施性和可持續(xù)性。項(xiàng)目可研是政府投資決策的重要依據(jù),要重點(diǎn)體現(xiàn)功能性、必要性、可行性和風(fēng)險(xiǎn)可控性。

線網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃和項(xiàng)目可研作為前期工作過程中的重要環(huán)節(jié),三者呈現(xiàn)“工作階段上逐層編制、工作層次上前宏后微、工作重心上各有側(cè)重”等特點(diǎn)。本文針對(duì)三者研究特性與差異,對(duì)新時(shí)期前期工作不同階段的研究重點(diǎn)進(jìn)行分析,以更好地支持和促進(jìn)我國城市軌道交通前期工作高質(zhì)量發(fā)展。

1 線網(wǎng)規(guī)劃階段研究重點(diǎn)

線網(wǎng)規(guī)劃是城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和綱領(lǐng)性文件,是指導(dǎo)城市軌道交通長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的總體性方案,對(duì)城市軌道交通后續(xù)規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)營管理具有深遠(yuǎn)影響,加強(qiáng)線網(wǎng)規(guī)劃研究極為重要。

1.1 深刻理解國土空間規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃協(xié)同互動(dòng)的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)

中共中央、國務(wù)院于2019年發(fā)布了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》(中發(fā)[2019]18號(hào)),當(dāng)前多個(gè)城市已經(jīng)完成國土空間規(guī)劃編制,國土空間規(guī)劃體系建設(shè)工作取得重大進(jìn)展。線網(wǎng)規(guī)劃是國土空間規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃,國土空間規(guī)劃是線網(wǎng)規(guī)劃研究的基礎(chǔ),同時(shí)線網(wǎng)規(guī)劃還要體現(xiàn)國土空間規(guī)劃的指導(dǎo)性和約束性。線網(wǎng)研究過程中要深刻理解國土空間規(guī)劃的規(guī)劃意圖和發(fā)展意志,要體現(xiàn)“依據(jù)國土空間規(guī)劃、支持國土空間規(guī)劃、超前國土空間規(guī)劃、回歸國土空間規(guī)劃”的原則和思想[1]。要全面統(tǒng)籌考慮城市功能定位、目標(biāo)戰(zhàn)略、空間總體格局、空間結(jié)構(gòu)、資源環(huán)境承載能力、國土空間開發(fā)適宜性、城市安全韌性、基礎(chǔ)設(shè)施體系、開發(fā)保護(hù)與高效集約土地利用等總體規(guī)劃要求,實(shí)現(xiàn)線網(wǎng)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃協(xié)同互動(dòng)的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。

1.2 全面把握城市綜合交通體系規(guī)劃,與綜合交通規(guī)劃相互協(xié)調(diào)和有機(jī)銜接

城市軌道交通是綜合交通體系和城市公共交通體系的重要子系統(tǒng),城市軌道交通規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)與綜合交通體系規(guī)劃的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性。線網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)以城市綜合交通體系規(guī)劃為規(guī)劃基礎(chǔ)和重要參考,規(guī)劃編制過程中要清晰梳理綜合交通體系規(guī)劃的要求,與綜合交通體系構(gòu)成、交通發(fā)展模式、交通發(fā)展目標(biāo)與策略、城市軌道交通發(fā)展定位、重大交通樞紐布局、交通管理與交通政策等內(nèi)容應(yīng)相互協(xié)調(diào)[2]。經(jīng)批復(fù)的線網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)及時(shí)納入綜合交通體系規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)與綜合交通體系規(guī)劃的有機(jī)銜接。

1.3 加強(qiáng)交通需求分析和客流預(yù)測,提升線網(wǎng)規(guī)劃的定量性、科學(xué)性和可持續(xù)性

城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)的根本目的是給人提供服務(wù),加強(qiáng)交通需求分析和客流預(yù)測至關(guān)重要。GB/T 50546—2018《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》明確提出,交通需求分析是城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的重要內(nèi)容之一。線網(wǎng)規(guī)劃階段進(jìn)行交通需求分析和客流預(yù)測是論證城市軌道交通建設(shè)必要性、確定線網(wǎng)規(guī)模和線路運(yùn)量等級(jí)、評(píng)價(jià)線網(wǎng)規(guī)劃方案、研究建設(shè)時(shí)序、控制城市軌道交通設(shè)施用地等重要定量決策依據(jù),應(yīng)開展專題研究。線網(wǎng)規(guī)劃階段的客流預(yù)測具有重要的戰(zhàn)略性、前瞻性、基礎(chǔ)性和全局性作用,規(guī)劃過程中應(yīng)遵循客流預(yù)測的科學(xué)性、規(guī)律性和獨(dú)立性,按照城市軌道交通客流生成機(jī)理和生長規(guī)律進(jìn)行客流分析和研究,減少客流預(yù)測的不可控因素和非技術(shù)因素影響。交通需求分析和客流預(yù)測應(yīng)貫穿線網(wǎng)規(guī)劃的全過程,加強(qiáng)與線網(wǎng)規(guī)劃方案研究和決策的全面互動(dòng),逐步建立城市軌道交通客流預(yù)測的后評(píng)估機(jī)制和方法。對(duì)于已開通運(yùn)營線路,應(yīng)分析其實(shí)際運(yùn)營客流與初、近、遠(yuǎn)期預(yù)測客流和達(dá)標(biāo)時(shí)間偏差,深入分析客流偏差原因、客流特征、成長規(guī)律、影響因素以及相關(guān)改善措施,不斷提升線網(wǎng)規(guī)劃的定量性、科學(xué)性和可持續(xù)性,為城市軌道交通規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營提供精準(zhǔn)指導(dǎo)。

1.4 推動(dòng)“四網(wǎng)融合”,科學(xué)劃分線網(wǎng)層次,與城市空間結(jié)構(gòu)的耦合性要強(qiáng)

《國家發(fā)展和改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》(發(fā)改規(guī)劃[2019]328號(hào))要求,統(tǒng)籌考慮都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)布局,推動(dòng)干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”。線網(wǎng)規(guī)劃理念應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙苑?wù)人民為中心”,從客流需求和用戶服務(wù)角度著重體現(xiàn)和推動(dòng)“四網(wǎng)融合”“多網(wǎng)合一”。要依據(jù)不同城市空間結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、人口分布特點(diǎn)、交通出行特征、軌道交通服務(wù)要求等,合理構(gòu)筑線網(wǎng)結(jié)構(gòu)形態(tài)和布局模式,科學(xué)規(guī)劃和清晰劃分線網(wǎng)功能層次;都市圈的市域軌道交通、城市快線、城市普線要進(jìn)行合理級(jí)配,形成“一網(wǎng)多層”的城市軌道交通線網(wǎng)。加強(qiáng)線網(wǎng)結(jié)構(gòu)與城市總體國土空間格局的網(wǎng)絡(luò)耦合性,加強(qiáng)市域軌道交通及城市快線等骨干軌道交通與城市發(fā)展軸線、重要交通走廊的線路耦合性,加強(qiáng)軌道交通重要樞紐與城市重要發(fā)展中心的節(jié)點(diǎn)耦合性。

1.5 從靜態(tài)規(guī)劃走向動(dòng)態(tài)規(guī)劃,線網(wǎng)規(guī)劃呈現(xiàn)短期穩(wěn)定性和長期動(dòng)態(tài)性

當(dāng)前《國土空間規(guī)劃法》立法工作已經(jīng)納入計(jì)劃并在推進(jìn)之中[3-4]。參照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和當(dāng)前一些城市已經(jīng)編制完成的國土空間規(guī)劃,遠(yuǎn)期規(guī)劃期限一般為15～20年,并對(duì)遠(yuǎn)景規(guī)劃做出適當(dāng)展望。線網(wǎng)規(guī)劃的規(guī)劃期限應(yīng)與國土空間規(guī)劃年限協(xié)調(diào)一致,構(gòu)建城市軌道交通近期發(fā)展的靜態(tài)藍(lán)圖,體現(xiàn)線網(wǎng)規(guī)劃的短期穩(wěn)定性,更好地指導(dǎo)和穩(wěn)定近期城市建設(shè)、城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目選擇、城市軌道交通骨架網(wǎng)絡(luò)搭建、城市軌道交通重要節(jié)點(diǎn)銜接換乘、網(wǎng)絡(luò)資源共享和用地控制等。長期來看,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn),城市發(fā)展面臨較多的不確定性,線網(wǎng)規(guī)劃需要依托國土空間規(guī)劃的遠(yuǎn)景展望,對(duì)遠(yuǎn)景城市軌道交通線網(wǎng)提出總體性的、框架性的方案,預(yù)留城市軌道交通遠(yuǎn)期發(fā)展的彈性與靈活性,體現(xiàn)線網(wǎng)規(guī)劃的長期動(dòng)態(tài)性、自我生長性和理念超前性[5]。實(shí)現(xiàn)線網(wǎng)規(guī)劃由短期靜態(tài)“藍(lán)圖”規(guī)劃向長期動(dòng)態(tài)“生長”規(guī)劃轉(zhuǎn)變和過渡,增強(qiáng)城市的整體性和生長性,提高城市的承載力、宜居性和包容度,以適應(yīng)我國城市快速城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。

1.6 注重線網(wǎng)規(guī)劃的多元社會(huì)公共政策屬性,體現(xiàn)線網(wǎng)規(guī)劃的公平性和公益性

線網(wǎng)規(guī)劃不僅具有空間性,還要體現(xiàn)綜合性和公益性。線網(wǎng)規(guī)劃過程中不僅要解決物理空間和資源空間問題,還要解決建設(shè)空間和社會(huì)空間問題。通常物理空間主體以政府為主,資源空間主體以市場為主,建設(shè)空間主體以企業(yè)為主,社會(huì)空間主體以公眾為主。線網(wǎng)規(guī)劃往往是物理空間、資源空間、建設(shè)空間和社會(huì)空間等多元需求的多重博弈、利益協(xié)調(diào)和綜合平衡,是政府、市場、企業(yè)和公眾等多元化社會(huì)治理的工具。相比于政府和企業(yè),公眾是弱勢群體,是城市軌道交通需求量最大的群體,規(guī)劃研究要加強(qiáng)現(xiàn)場調(diào)研、意見征詢和批后公示等公眾參與度,規(guī)劃方案要滿足社會(huì)公眾的公共需求和公共利益,注重和發(fā)揮線網(wǎng)規(guī)劃的社會(huì)公共政策屬性,體現(xiàn)線網(wǎng)規(guī)劃的公平性、公益性和科學(xué)性。

1.7 有序納入國土空間總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃,加強(qiáng)線網(wǎng)規(guī)劃的權(quán)威性和合法性

線網(wǎng)規(guī)劃是國土空間規(guī)劃中的重要專項(xiàng)規(guī)劃,依照現(xiàn)行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,線網(wǎng)規(guī)劃本身難以具備很強(qiáng)的法定性。按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》,線網(wǎng)規(guī)劃編制完成和審查批復(fù)后需納入城市國土空間總體規(guī)劃“一張圖”與國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái),實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)督管理。應(yīng)進(jìn)行軌道交通線網(wǎng)詳細(xì)規(guī)劃和用地控制規(guī)劃,當(dāng)編制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)規(guī)劃單元的城市控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí),需納入軌道交通線網(wǎng)詳細(xì)規(guī)劃和用地控制規(guī)劃,利用國土空間總體規(guī)劃和城市控制性詳細(xì)規(guī)劃的嚴(yán)肅性加強(qiáng)線網(wǎng)規(guī)劃的權(quán)威性與合法性。

2019年全國人大修訂的《中華人民共和國土地管理法》(2020年1月1日起實(shí)施)、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》(中華人民共和國國務(wù)院令第743號(hào)),各城市在編制國土空間規(guī)劃前,繼續(xù)執(zhí)行經(jīng)依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。當(dāng)前尚處于國土空間規(guī)劃體系建設(shè)時(shí)期,部分仍在繼續(xù)執(zhí)行原城市總體規(guī)劃(已批復(fù)至2030年或2035年)的城市,在啟動(dòng)國土空間規(guī)劃編制以后,應(yīng)將線網(wǎng)規(guī)劃成果有序納入新編制的城市國土空間總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃中進(jìn)行統(tǒng)一管理,加強(qiáng)線網(wǎng)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的傳導(dǎo)和銜接。

2 建設(shè)規(guī)劃階段研究重點(diǎn)

建設(shè)規(guī)劃是近期建設(shè)項(xiàng)目安排的實(shí)施性方案,是在線網(wǎng)規(guī)劃基礎(chǔ)上,根據(jù)相關(guān)城市規(guī)劃和城市近期發(fā)展要求、政府財(cái)政能力等情況制定的城市軌道交通分期建設(shè)規(guī)劃。

2.1 依據(jù)線網(wǎng)規(guī)劃和交通規(guī)劃等上位規(guī)劃編制,建設(shè)規(guī)劃合規(guī)性要強(qiáng)

建設(shè)規(guī)劃研究過程中要依據(jù)線網(wǎng)規(guī)劃和交通規(guī)劃等上位規(guī)劃,要在上位規(guī)劃的指導(dǎo)和框架下編制建設(shè)規(guī)劃。部分城市存在國土空間規(guī)劃、線網(wǎng)規(guī)劃和交通規(guī)劃同時(shí)在編的情況,編制過程中更要加強(qiáng)國土空間規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃的互動(dòng)和協(xié)同,強(qiáng)化規(guī)劃之間的縱向傳導(dǎo)和橫向銜接,增強(qiáng)建設(shè)規(guī)劃與上位規(guī)劃的符合性、融合性與合規(guī)性。

2.2 合理明確近期建設(shè)項(xiàng)目功能定位,科學(xué)確定近期發(fā)展規(guī)模和建設(shè)時(shí)序

對(duì)于建設(shè)規(guī)劃中提出的近期建設(shè)項(xiàng)目,要依據(jù)空間區(qū)位、網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、客流特征、沿線用地形態(tài)、時(shí)空目標(biāo)等合理明確項(xiàng)目功能定位。依據(jù)政府財(cái)政能力、客流需求、城市發(fā)展要求、交通發(fā)展目標(biāo)等合理確定工程建設(shè)規(guī)模。依據(jù)客流特征、系統(tǒng)選型、運(yùn)輸組織模式、運(yùn)營服務(wù)要求等合理確定運(yùn)營規(guī)模。依據(jù)現(xiàn)狀運(yùn)營情況、當(dāng)前實(shí)際建設(shè)情況、資源共享要求等科學(xué)制定項(xiàng)目建設(shè)時(shí)機(jī),形成合理的網(wǎng)絡(luò)效益規(guī)模。從建設(shè)規(guī)模、運(yùn)營規(guī)模、網(wǎng)絡(luò)效益規(guī)模等方面科學(xué)確定近期發(fā)展規(guī)模和項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序。

2.3 扎實(shí)開展工程方案研究論證,確保近期建設(shè)項(xiàng)目具備工程可行性和可實(shí)施性

對(duì)于近期擬建設(shè)項(xiàng)目,應(yīng)按照預(yù)可行性研究深度扎實(shí)開展工程方案研究,重點(diǎn)研究內(nèi)容應(yīng)涵蓋主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、線站位與重大設(shè)施選址、系統(tǒng)選型與運(yùn)營組織、土建工程、主要機(jī)電系統(tǒng)、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)與樞紐方案、工程投資等,并同步開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析與評(píng)估、客流預(yù)測等相關(guān)重要專題研究,確保近期建設(shè)項(xiàng)目具備工程可行性和可實(shí)施性。加強(qiáng)與沿線政府溝通協(xié)調(diào),有條件情況下提前開展與相關(guān)權(quán)屬單位或利益相關(guān)方溝通協(xié)調(diào),避免建設(shè)規(guī)劃批復(fù)后方案大幅度調(diào)整。

2.4 強(qiáng)化用地控制和TOD(交通引導(dǎo)發(fā)展)綜合開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃,推動(dòng)納入國土空間詳細(xì)規(guī)劃

按照《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》和《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》等要求,線網(wǎng)規(guī)劃階段應(yīng)同期開展用地控制專項(xiàng)規(guī)劃,提出規(guī)劃項(xiàng)目的用地控制原則和要求,納入國土空間規(guī)劃管理體系之中,建設(shè)規(guī)劃階段應(yīng)針對(duì)近期擬建項(xiàng)目深化編制沿線用地調(diào)整控制規(guī)劃專題。建議前期規(guī)劃階段前置開展TOD綜合開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃,推動(dòng)將用地調(diào)整控制規(guī)劃和綜合開發(fā)規(guī)劃納入國土空間詳細(xì)規(guī)劃,加強(qiáng)用地控制規(guī)劃與綜合開發(fā)規(guī)劃的落地,確保近期建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃能落地、用地能控制、工程能實(shí)施、客流有保障。

2.5 深化投資能力論證和創(chuàng)新投融資模式,支持城市軌道交通可持續(xù)健康發(fā)展

工程投資能力是建設(shè)規(guī)劃重要研究內(nèi)容。政策要求規(guī)劃期內(nèi)項(xiàng)目政府出資占市區(qū)一般公共預(yù)算收入平均比例不超過5%,建設(shè)期項(xiàng)目財(cái)政投入不得低于40%,嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金(含地方政府專項(xiàng)債)作為項(xiàng)目資本金。“十四五”時(shí)期我國仍要嚴(yán)控政府債務(wù)分險(xiǎn),建設(shè)規(guī)劃階段應(yīng)深化投資估算和投資能力論證,確保建設(shè)方案與政府財(cái)政能力相匹配、建設(shè)時(shí)序與工程投資合理。目前我國城市軌道交通以政府主導(dǎo)的負(fù)債型投融資模式為主,城市軌道交通投資主要由政府資本金與銀行貸款兩部分構(gòu)成,融資結(jié)構(gòu)相對(duì)單一。隨著各城市的軌道交通線網(wǎng)規(guī)模的不斷加大,政府財(cái)政投資壓力急劇增加,建議在建設(shè)規(guī)劃階段增加投融資模式專題研究,積極探索和創(chuàng)新多元化的投融資模式與機(jī)制[6],加強(qiáng)近期擬建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政保障能力,支持城市軌道交通可持續(xù)健康發(fā)展。

3 工程可行性研究階段研究重點(diǎn)

項(xiàng)目可研是在已批復(fù)建設(shè)規(guī)劃基礎(chǔ)上開展的重要前期研究工作,是政府投資決策的核心環(huán)節(jié)和重要依據(jù),是城市軌道交通項(xiàng)目開展設(shè)計(jì)工作的重要基礎(chǔ),在城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)過程中具有承上啟下的關(guān)鍵作用。國家發(fā)展和改革委《關(guān)于印發(fā)投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫大綱及說明的通知》(發(fā)改投資規(guī)[2023]304號(hào)),提出項(xiàng)目可研應(yīng)更加注重項(xiàng)目全生命周期管理,更加注重把握研究的重點(diǎn),更加注重防控項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn),切實(shí)提升投資項(xiàng)目前期工作和投資決策的質(zhì)量。

3.1 項(xiàng)目建設(shè)背景要具備符合性和協(xié)調(diào)性

項(xiàng)目可研要對(duì)上位規(guī)劃有深刻的認(rèn)識(shí),項(xiàng)目方案應(yīng)強(qiáng)化上位規(guī)劃的規(guī)劃導(dǎo)向和剛性約束。經(jīng)批復(fù)的線網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃中確定的功能定位、規(guī)劃目標(biāo)、系統(tǒng)選型與運(yùn)營模式、重大路由和敷設(shè)方式等規(guī)劃符合性要強(qiáng)。項(xiàng)目選線選址等應(yīng)符合國土空間規(guī)劃管控要求,項(xiàng)目方案應(yīng)與國土空間規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市軌道交通用地控制規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃充分協(xié)調(diào)[7],確保城市軌道交通工程項(xiàng)目建設(shè)能充分落實(shí)上位規(guī)劃意圖和要求,形成城市軌道交通建設(shè)與沿線城市規(guī)劃和開發(fā)的良性互動(dòng)。項(xiàng)目可研方案也應(yīng)符合國家和地方政府投資項(xiàng)目重大戰(zhàn)略、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行政審批等相關(guān)政策要求。

3.2 項(xiàng)目建設(shè)條件要具備必要性和可靠性

從國家和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、城市遠(yuǎn)期重要規(guī)劃目標(biāo)、城市近期建設(shè)要求、城市交通發(fā)展目標(biāo)和要求、交通功能與客流需求、城市軌道交通發(fā)展目標(biāo)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益、國土資源生態(tài)環(huán)境等方面,充分論證和分析項(xiàng)目建設(shè)的必要性和近期建設(shè)的迫切性。項(xiàng)目建設(shè)需求、建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模等需求分析和產(chǎn)出方案應(yīng)具備需求可靠性。

3.3 項(xiàng)目建設(shè)方案要具備合理性和可行性

合理論證項(xiàng)目功能定位,應(yīng)與上位規(guī)劃提出的功能定位相符,不應(yīng)出現(xiàn)較大偏差。項(xiàng)目的主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、線位布置、站位選址與換乘方案、運(yùn)營組織、重大設(shè)施布局等應(yīng)按照“規(guī)劃科學(xué)、功能優(yōu)先、工程可行、運(yùn)營高效”原則開展研究。項(xiàng)目選線選址、建設(shè)條件、土地環(huán)境資源等應(yīng)具備要素保障性,主要技術(shù)方案、工程方案、建設(shè)管理方案等應(yīng)具備工程可行性。針對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)和難點(diǎn),對(duì)項(xiàng)目總體建設(shè)方案和重大工程方案應(yīng)開展專項(xiàng)論證,確保項(xiàng)目建設(shè)方案合理、工程技術(shù)可行、投資決策科學(xué)、能夠指導(dǎo)建設(shè)和運(yùn)營。對(duì)具備條件的項(xiàng)目應(yīng)加快進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型,研究和實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)—施工—運(yùn)維全過程數(shù)字化應(yīng)用方案,助推數(shù)字中國建設(shè)。

3.4 項(xiàng)目工程投資要具備可批性和持續(xù)性

項(xiàng)目投融資與財(cái)務(wù)方案是項(xiàng)目可研的關(guān)鍵研究內(nèi)容,投資估算、盈利能力、融資方案、償債能力和財(cái)務(wù)可持續(xù)性等應(yīng)具備合理性?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》(國辦發(fā)[2018]52號(hào))要求強(qiáng)化建設(shè)規(guī)劃的導(dǎo)向和約束作用,在規(guī)劃實(shí)施過程中,直接工程投資(扣除物價(jià)上漲因素)原則上較建設(shè)規(guī)劃的增幅不得超過20%。項(xiàng)目可研應(yīng)當(dāng)在政策紅線內(nèi)進(jìn)行投資估算與造價(jià)控制,項(xiàng)目工程規(guī)模、各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、直接工程費(fèi)用等靜態(tài)和動(dòng)態(tài)投資應(yīng)合理可控,投融資方案應(yīng)合理可行,項(xiàng)目的財(cái)務(wù)效益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益應(yīng)具有良好的經(jīng)濟(jì)性,確保項(xiàng)目投資可控、項(xiàng)目可批、效益可持續(xù)。

3.5 項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營要具備安全性和有效性

國家發(fā)展和改革委印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目管理 確保工程安全質(zhì)量的通知》(發(fā)改投資規(guī)[2021]910號(hào))要求:在前期工作階段,要進(jìn)一步加強(qiáng)工程質(zhì)量管理;在規(guī)劃選址時(shí),要優(yōu)化工程選址方案,盡量避免風(fēng)險(xiǎn)較大的敏感區(qū)域;在項(xiàng)目可研中,要對(duì)涉及工程安全質(zhì)量的重大問題進(jìn)行深入分析和評(píng)價(jià)。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)管控和應(yīng)急方案應(yīng)具備安全性、可控性,按照《關(guān)于印發(fā)全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)投資審批管理事項(xiàng)統(tǒng)一名稱和申請(qǐng)材料清單的通知》(發(fā)改投資[2019]268號(hào))、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見》(國辦發(fā)[2019]11號(hào))、《國家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)投資項(xiàng)目審批制度改革的若干意見》(發(fā)改投資[2021]1813號(hào))、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障城市軌道交通安全運(yùn)行的意見》(國辦發(fā)[2018]13號(hào))、《城市軌道交通運(yùn)營管理規(guī)定》(交通運(yùn)輸部令2018年第8號(hào))等政府投資項(xiàng)目相關(guān)審批要求和技術(shù)要求,項(xiàng)目可研需要同步開展用地預(yù)審與選址意見書、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析與評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)價(jià)(項(xiàng)目開工前)、節(jié)能評(píng)估(項(xiàng)目開工前)、地震安全性評(píng)估(工程設(shè)計(jì)前)、運(yùn)營服務(wù)和公共安全等專題或?qū)Ｆ芯?實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目土建工程方案、建設(shè)組織方案、運(yùn)營服務(wù)方案安全可靠,實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)和工程安全應(yīng)對(duì)措施切實(shí)可行,加強(qiáng)韌性城市軌道交通建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

按照發(fā)改投資規(guī)[2023]304號(hào)文件中的政府投資項(xiàng)目可研編制要求,應(yīng)重視項(xiàng)目影響效果分析,項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)影響、社會(huì)影響、生態(tài)環(huán)境影響、資源和能源利用效果、碳達(dá)峰和碳中和等應(yīng)具備促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的可持續(xù)性。應(yīng)注重項(xiàng)目“投融建管運(yùn)”的全生命周期管理,要改變“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的做法,強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目全生命周期的方案優(yōu)化和系統(tǒng)性論證,既要重視工程建設(shè)方案可行性研究,也要重視項(xiàng)目建成后的運(yùn)營方案可行性研究。應(yīng)注重項(xiàng)目運(yùn)營方案和運(yùn)營績效管理,項(xiàng)目運(yùn)營模式選擇、運(yùn)營組織方案、安全保障方案、績效管理方案等應(yīng)具備有效性,還應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目工程技術(shù)特點(diǎn),遵循有關(guān)運(yùn)營管理政策、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。

4 結(jié)語

習(xí)近平總書記指出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,必須抓好城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。未來我國城市發(fā)展將從“強(qiáng)調(diào)建設(shè)”向“強(qiáng)調(diào)治理”轉(zhuǎn)變,城市規(guī)劃作為中國式現(xiàn)代化社會(huì)治理體系的重要內(nèi)容,是提升城市治理水平的重要抓手和工具。城市軌道交通前期研究作為城市規(guī)劃的關(guān)鍵組成部分,是黨中央在“二十大”提出的“提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平”重要切入點(diǎn),是城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)、關(guān)鍵部署和重要保障。加強(qiáng)城市軌道交通前期研究,以技術(shù)手段賦能城市規(guī)劃、建設(shè)和治理,對(duì)推動(dòng)城市軌道交通向更高質(zhì)量、更高品質(zhì)發(fā)展具有重要價(jià)值意義,對(duì)提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要保障作用。

黨的“二十大”報(bào)告提出,加快構(gòu)建新發(fā)展格局,著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展,加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型。今后城市軌道交通前期工作應(yīng)重視和落實(shí)國家高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)的使命和任務(wù),準(zhǔn)確把握城市軌道交通發(fā)展新階段和新理念,加快構(gòu)建城市軌道交通發(fā)展新格局。未來城市軌道交通前期工作應(yīng)堅(jiān)持綠色低碳發(fā)展理念,加快構(gòu)建綠色規(guī)劃體系和實(shí)施規(guī)劃先行行動(dòng),支持“雙碳”重要發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)實(shí)現(xiàn);應(yīng)加強(qiáng)戰(zhàn)略高度、工作力度、科學(xué)精度、論證深度、落地速度;應(yīng)統(tǒng)籌考慮政策、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等多種因素,切實(shí)提升城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)決策質(zhì)量和綜合性效益,助推城市軌道交通高質(zhì)量發(fā)展。