楊智杰　霍思伊

2月28日，老年人在河北廊坊市香河縣大愛書院養(yǎng)老中心活動室休息。目前，該中心有600余名老人入住，其中約90％的老人來自北京。

63歲的周玉感覺自己是一瞬間變老的。她家住山東一座三線城市，兄妹4人，周玉排行老三。因為獨居、能干，8年前退休后，她成為照顧80多歲父母的主力。父母秉持“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念，認為住養(yǎng)老院是最不體面的。父母兩人退休金加起來近1.5萬元，也不愿意請保姆——子女養(yǎng)老才是真正的孝順。

周玉不得不陪父母吃軟爛好消化的餐食，老人休息時，她開始打掃衛(wèi)生。父親常無端向她發(fā)脾氣，“還不如死了呢”。最難的是父母生病。過去一年，周玉母親因心臟病住院三次。2023年6月，周玉連續(xù)10天在醫(yī)院24小時陪護，體重掉了六七斤，血壓降到50/80 毫米汞柱。母親出院后，幾個兄妹開始輪流照料父母，周玉有了幾個月的休整期，為下一次照料養(yǎng)精蓄銳。

隨著人口老齡化的加速和人均預期壽命延長，像周玉這樣的“小老人”照料“老老人”的情況越發(fā)普遍，低齡老人承受著沉重的養(yǎng)老負擔。

今年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟增進老年人福祉的意見》（以下簡稱《意見》），提出要拓展居家助老服務(wù)，完善養(yǎng)老照護服務(wù)。當傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老受到高齡化、少子化沖擊，家庭養(yǎng)老就需要社會化服務(wù)支持和居家養(yǎng)老服務(wù)體系的完善。但另一面，國內(nèi)超過90％老年人所依托的居家和社區(qū)養(yǎng)老，卻一直沒有發(fā)展起來。據(jù)測算，2035年左右，中國60歲及以上老年人口將突破4億，進入重度老齡化階段。這也意味著，未來十年，是中國完善養(yǎng)老服務(wù)和保障體系的關(guān)鍵窗口期。

養(yǎng)老服務(wù)供需錯配

垂暮老人哪怕獨自一人，也不用非得住養(yǎng)老院或在醫(yī)院臨終。老人走向人生終點最理想的狀態(tài)是，在熟悉的地方，擁有信賴的朋友，以及隨心所欲的生活。這是75歲的日本社會學家上野千鶴子描繪的一種理想養(yǎng)老狀態(tài)。

在中國，現(xiàn)行的是“9073”的養(yǎng)老服務(wù)模式：90％的老人在家中養(yǎng)老，7％依托社區(qū)，3％在機構(gòu)養(yǎng)老。2013年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，開啟養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展元年。政策激勵下，多地開始探索居家和社區(qū)養(yǎng)老，涵蓋了用餐、家政、日間照料、醫(yī)療衛(wèi)生、文體活動、適老化改造等多項內(nèi)容。

王越是江蘇一家居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的負責人，公司承接了地方政府購買的基本養(yǎng)老服務(wù)。上門的助老員發(fā)現(xiàn)，他們提供助潔、助購、談心等免費項目時，一些老人心存戒備或直言不需要，但幾乎沒有老人拒絕上門做健康監(jiān)測。

中國老齡協(xié)會事業(yè)發(fā)展部主任李志宏向《中國新聞周刊》指出，目前居家、社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)三個板塊發(fā)展非常不均衡，前兩者是短板。一些地方政府購買的基本養(yǎng)老服務(wù)，大量指向面向活力老人的、較為簡單的服務(wù)項目，只能起到錦上添花的作用，康復護理等剛需服務(wù)反而欠缺，造成供需錯配。

居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的另一個困境是，不少服務(wù)企業(yè)只靠政府購買服務(wù)難以維持生計，但又找不到更好的盈利模式。助餐是需求量最大的養(yǎng)老服務(wù)之一。在《意見》中，解決急難愁盼的第一條就是擴大老年助餐服務(wù)。但另一面，過去幾年，老年食堂頻頻曝出經(jīng)營困難的問題。

4月8日，一位杭州市民在網(wǎng)上發(fā)帖稱，拱墅區(qū)王馬社區(qū)老年食堂關(guān)停許久，“不知道什么時候能恢復，解決老人吃飯困難？”2023年年底，沈陽兩家社區(qū)老年食堂開業(yè)不到兩個月便暫時關(guān)停。負責人告訴媒體，關(guān)門的主要原因是投入很大、虧損嚴重。該公司原計劃開6家社區(qū)食堂，共投資1000萬元，但開了兩家已虧損800多萬元。

2019年8月21日，江西興國縣，老人們在田莊上養(yǎng)老中心做健身操。

2023年6月15日，浙江嘉興市秀洲區(qū)新塍鎮(zhèn)，蓬萊社區(qū)的83歲獨居老人孫志龍展示經(jīng)過適老化改造后加了扶手的衛(wèi)生間。

2023年11月3日，河南鄭州市管城區(qū)平等街社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，工作人員在介紹智慧養(yǎng)老平臺。本版圖/新華

王越所在公司2023年開始籌備做老年助餐。王越介紹，一份老人餐，兩葷兩素，客單價為10～12元，平均毛利率為15％～20％，也就是1.5～2元的利潤空間。相比之下，市場化經(jīng)營的餐廳毛利率超過50％。他們精打細算到每一鍋可以炒幾份老人餐，葷素如何搭配，才能剛剛保持盈虧平衡，“但只要稍微多投入一點，利潤馬上就會被抵消”。

他前期調(diào)研多地的助餐模式發(fā)現(xiàn)，不少入局企業(yè)看重政策紅利，即政府減免場地租金、發(fā)助餐補助。但現(xiàn)實很“骨感”。一些城市推老年助餐，政府承諾每一份飯，社區(qū)和街道各補貼兩元，剩余由符合補貼標準的老人自付。但有些企業(yè)經(jīng)營幾個月甚至半年，也沒拿到政府回款，最終難以為繼。至于場地，去年年初，當?shù)亟值琅c王越所在公司合作，騰出一個街道活動中心免費租給他們做老年食堂。但該助餐點位置偏遠，周圍是立交橋，距離附近的住宅樓至少1公里。王越估算，老人走過來至少得花十多分鐘，這樣的地段很難吸引更多客流量。

社區(qū)養(yǎng)老也面臨相似的盈利難題。綜合為老服務(wù)中心是社區(qū)養(yǎng)老照護的主要模式?！吨袊侣勚芸吩咴L無錫市多家社區(qū)綜合服務(wù)中心。這里就像老年“日托班”，老人們可以在此畫畫、跳舞、下象棋等。規(guī)模較大的服務(wù)中心，還能提供助浴、護理、日托等服務(wù)項目。

但對從業(yè)者來說，養(yǎng)老服務(wù)站點的問題是“許多付費項目不能碰”。王越解釋，不少養(yǎng)老服務(wù)中心，文娛活動、健康檢測、推拿等項目都是免費的。企業(yè)作為運營方，每年將活動類型、服務(wù)人次、經(jīng)費等報備給社區(qū)或街道，然后拿到補貼。在有些中心，企業(yè)能在助餐、短托、老年旅游、老年課堂等項目中收取一定費用，但其他可收費的項目很少。王越所在公司曾希望在按摩項目中收取一定耗材費，立馬遭到社區(qū)拒絕，“因為社區(qū)認為已經(jīng)購買了我們的服務(wù)，站點就要免費開放給老人。如果有額外收費項目，企業(yè)必須要向社區(qū)報備”。

2019年1月15日，山東廣饒縣李鵲鎮(zhèn)黃東村的“一元餐廳”內(nèi)，村里的志愿者為就餐的老人分發(fā)饅頭。圖/新華

中國老年學和老年醫(yī)學學會社區(qū)居家養(yǎng)老分會副會長鄭志剛曾到多地調(diào)研。他注意到，一些地方的居家和社區(qū)養(yǎng)老甚至淪為“面子工程”。有的地方要求每個街道至少建一個養(yǎng)老服務(wù)中心，至少5張床位，“我曾見到一個地方直接把5張床并排放在一個屋里，最離譜的是有人直接把我拉到了一個賓館，說這就是他們的日間照料床位。還有地方的領(lǐng)導告訴我，他們的床位三年沒有老人用過，沒人住，但不能撤，否則會在政府考核中被扣分”。

北京大學人口研究所所長陳功向《中國新聞周刊》提到，目前居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場小而散，供給量不足，質(zhì)量也不高，企業(yè)盈利難。其背后根源在于老年人群體異質(zhì)性強、需求層次多樣。但政府和企業(yè)對老年人的有效需求評估不準確，導致一方面夸大需求，另一方面無法針對需求提供有效服務(wù)。

2018年10月26日，中國鐵路北京局集團有限公司為中老年旅客打造的首趟京津冀“快樂老爸老媽”旅游專列從北京西站首發(fā)。圖/新華

2023年5月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推進基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》，提到基本養(yǎng)老服務(wù)是指由國家直接或通過一定方式支持相關(guān)主體向老年人提供的基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性服務(wù)，并提出針對失能、高齡、特困等老人的16個服務(wù)項目。

在李志宏看來，政府并非基本養(yǎng)老服務(wù)的唯一責任主體，不能把“基本養(yǎng)老服務(wù)”與“政府提供的養(yǎng)老服務(wù)”畫等號。提供基本養(yǎng)老服務(wù)的首要責任主體是家庭，當老人無法通過家庭贍養(yǎng)撫養(yǎng)、市場化購買、社會互助等獲取時，政府才應(yīng)履行兜底保障責任。只有如此，才能形成多元主體責任共擔、老齡化風險梯次應(yīng)對、養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)人人參與的基本養(yǎng)老服務(wù)體系。

多位專家提到，基本養(yǎng)老服務(wù)想要更加精準化，必須基于科學評估。李志宏指出，目前民政、醫(yī)保、衛(wèi)健三個系統(tǒng)對老人的能力都有一套評估標準，沒有完全實現(xiàn)互認。此外，許多地方?jīng)]有隊伍和資金進行評估，也缺乏第三方評估機構(gòu)提供服務(wù)。陳功建議，未來政府需要進一步完善老年人需求的評估，就像是搭建公共服務(wù)平臺，可以為市場指明更精準的服務(wù)對象和需求，有助于整個養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)降本增效。

醫(yī)療服務(wù)是老年人的剛需

近期，北京大學新聞與傳播學院教授胡泳照顧重度阿爾茨海默病母親的經(jīng)歷引發(fā)熱議。胡泳向《中國新聞周刊》回憶，幾年前，如果只是日常小病，他愿意帶母親到社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心開藥或做常規(guī)檢查——老人不必到大醫(yī)院排隊遭罪，照護者的負擔也能大大減輕。但近兩年，他不再去社區(qū)醫(yī)院。母親需要坐輪椅，社區(qū)衛(wèi)生中心大量的區(qū)域不是無障礙通行，或者沒電梯，他和哥哥要抬著母親的輪椅上樓做檢查?！叭绻袑ｉT針對失能老人的上門健康檢查服務(wù)，我會很開心?！?/p>

醫(yī)療服務(wù)是老年人的剛需。2021年，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)起的一項調(diào)查顯示，近一半受訪者希望所在社區(qū)發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)是醫(yī)療服務(wù)，其次是應(yīng)急救援和家政服務(wù)。

2022年10月18日，在重慶市綦江區(qū)安穩(wěn)鎮(zhèn)崇河村，由當?shù)孛裾块T建立的普惠養(yǎng)老場所“自然健康屋”內(nèi)，志愿者為老人提供免費理療服務(wù)。圖/新華

2013年，國務(wù)院發(fā)文，首次提出醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。過去幾年，多地醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展的主要模式是養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)。在“9073”的格局下，政策開始著重推動醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)延伸至社區(qū)、家庭。2022年，國家衛(wèi)健委等部門印發(fā)《關(guān)于進一步推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），第一條便是發(fā)展居家社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)。去年11月，國家衛(wèi)健委等部門又推出《居家和社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)指南（試行）》，明確機構(gòu)和服務(wù)人員資質(zhì)、服務(wù)內(nèi)容等。

國家衛(wèi)健委衛(wèi)生發(fā)展研究中心研究室主任郝曉寧向《中國新聞周刊》介紹，老年人對居家和社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的需求，可以分為三大類：第一，是帶病但能自理的老人，超半數(shù)的中老年人群患有多種慢性病，他們對醫(yī)療的需求，是定期健康監(jiān)測和健康教育；第二，是失能臥床的老人，需要專業(yè)照護團隊提供服務(wù)；第三，是出院后仍需醫(yī)療服務(wù)的老年人，需要社區(qū)承接，提供專業(yè)的醫(yī)療與康復服務(wù)。

2022年，國家衛(wèi)健委等多部門發(fā)布《關(guān)于推進家庭醫(yī)生簽約服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》，要求對行動不便、失能失智的老年人、殘疾人等確有需求的重點人群，結(jié)合實際提供上門治療、隨訪管理、護理、安寧療護等服務(wù)，并提出到2035年，家庭醫(yī)生簽約服務(wù)覆蓋率達到75％以上，基本實現(xiàn)家庭全覆蓋。但另一面，在實踐中，家庭醫(yī)生存在“有簽約、無服務(wù)”的問題。多位受訪專家提到，居家醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的難點之一，在于如何提升醫(yī)護人員上門的積極性。

國務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所研究員馮文猛長期研究醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，他向《中國新聞周刊》提到，醫(yī)生平時在醫(yī)院出門診，一小時可以看許多病人，但上門服務(wù)，加上出行時間，看一個病人可能要花兩個小時。服務(wù)費用也缺乏吸引力。郝曉寧也注意到，2021年，北京市衛(wèi)健委上調(diào)家庭醫(yī)生上門服務(wù)費用后，主治及以下醫(yī)師服務(wù)費用為60元/次、副主任醫(yī)師70元/次、主任醫(yī)師80元/次，護士50元/次，整體價格仍不高，不少地方并沒有上門服務(wù)費這一價格類目。此外，基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)屬于公益一類事業(yè)單位，實行績效工資總量核定制度，上門服務(wù)費不會直接分到醫(yī)護手中，而是給機構(gòu)再二次分配。

“目前收費和分配制度問題，不符合多勞多得的設(shè)計，醫(yī)務(wù)人員往往缺乏上門服務(wù)的積極性。”郝曉寧對《中國新聞周刊》說。近年來，陜西、上海等地探索優(yōu)化家庭醫(yī)生的激勵機制。以無錫為例，2023年，該地規(guī)定將上門服務(wù)費的70％直接發(fā)給醫(yī)護人員，不受單位績效工資總額的限制，二級以上公立醫(yī)院醫(yī)生的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)經(jīng)歷，也被納入高級職稱晉級的參考指標。

在無錫惠山區(qū)藕塘社區(qū)服務(wù)中心的院子里，醫(yī)生不用走出醫(yī)療綜合樓，只需穿過一條走廊，便進入了藕塘護理院。藕塘社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心主任、藕塘護理院院長許光清向《中國新聞周刊》介紹，護理院共開放119張床位，主要收治各類失能半失能老人。如果老人有醫(yī)療需求，可以直接利用該社區(qū)服務(wù)中心，甚至可依托醫(yī)共體，轉(zhuǎn)運至上級惠山區(qū)人民醫(yī)院。目前，該護理院已接入醫(yī)保，按床日結(jié)算，每張床位每天有100元的醫(yī)保支持，本地患者還能享受長護險等報銷政策。

2022年發(fā)布的《指導意見》中提到，支持醫(yī)療資源豐富地區(qū)的二級及以下醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)轉(zhuǎn)型。藕塘護理院是江蘇首家嵌入在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的新型公立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合護理院，2023年1月開放。護理院能為需要長期護理的患者提供醫(yī)療護理、康復促進、臨終關(guān)懷等服務(wù)，是醫(yī)院的延續(xù)和補充，能一定程度上緩解老年人在醫(yī)院“壓床養(yǎng)老”的負擔。

但這一模式的推廣并不易。郝曉寧發(fā)現(xiàn)，目前二級及以下醫(yī)院轉(zhuǎn)型為護理院的數(shù)量不多，缺口較大?，F(xiàn)有公立醫(yī)院績效考核中，病例組合指數(shù)（CMI值）、手術(shù)完成率等是考核醫(yī)療機構(gòu)的重要指標。醫(yī)療機構(gòu)轉(zhuǎn)型護理院，沒了門診、手術(shù)等醫(yī)療服務(wù)，收入和考核排名都會下降，“除非二級及以下醫(yī)療機構(gòu)確實很難活下去，否則都不愿意轉(zhuǎn)型為護理院”。此外，在一些省市，護理院并沒有納入醫(yī)保支付的范疇。

一些養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)希望“養(yǎng)辦醫(yī)”。王越所屬總公司旗下有一個社區(qū)護理站，是一級醫(yī)療機構(gòu)，配有幾名護士。他向《中國新聞周刊》介紹，目前，社區(qū)醫(yī)院的醫(yī)護配比不夠，幾個人要服務(wù)的老人可能有幾百人，且短期內(nèi)很難擴編。因此，企業(yè)希望拓展上門醫(yī)療服務(wù)，“但我們又不敢大面積地去增加有風險的服務(wù)，比如靜脈注射，護士要拿到醫(yī)院或醫(yī)生的處方才能上門，如果出現(xiàn)問題，要及時跟醫(yī)生聯(lián)系”。

“養(yǎng)辦醫(yī)”更大的門檻在于醫(yī)療資質(zhì)。根據(jù)國家衛(wèi)健委等部門要求，居家和社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)的提供方，必須是取得醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可或在衛(wèi)生健康行政部門備案的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)。企業(yè)想要拓展這一業(yè)務(wù)，必須先成立一個醫(yī)療機構(gòu)，組建醫(yī)護團隊，相應(yīng)的科室和設(shè)施設(shè)備也要符合標準。

郝曉寧并不贊成養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)開展上門醫(yī)療服務(wù)，“一是他們要去找有醫(yī)療資質(zhì)的人員，成本很高；二是養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)做上門醫(yī)療服務(wù)，需要具備極強的醫(yī)療風險處理能力；三是政府監(jiān)管的難度更大”。

待完善的個人養(yǎng)老金制度

在周玉看來，體面養(yǎng)老的前提，還是要有資金的保障。養(yǎng)老金是老年人的重要生活來源之一。

與一些國家“先富后老”的歷史進程不同，快速老齡化讓中國“未富”之前，就不得不面臨沉重的養(yǎng)老壓力。李志宏指出，此前相當長一段時期，中國銀發(fā)經(jīng)濟的短板，有供給側(cè)因素，即“有錢買不到合適產(chǎn)品和服務(wù)”，也有需求側(cè)因素，“沒錢的老年人無力消費”。關(guān)鍵還是要完善支付端制度，除了長期護理保險，另一個重要的支付手段是養(yǎng)老保險。

從全球來看，養(yǎng)老金保障體系一般由三大支柱組成：第一支柱是基本養(yǎng)老保險，采取個人繳費、單位繳費或政府補貼的模式強制實行，提供基礎(chǔ)保障；第二支柱是企業(yè)年金，或稱職業(yè)年金，是企業(yè)自愿為員工繳納的補充養(yǎng)老保險，由企業(yè)和個人共同繳納；第三支柱是個人自愿購買的個人養(yǎng)老金。

近年來，隨著老齡化加速，中國基本養(yǎng)老金支付壓力不斷提升。2019年，中國社會科學院世界社保研究中心發(fā)布《中國養(yǎng)老金精算報告2019-2050》，提出養(yǎng)老金當期收入呈現(xiàn)快速增加趨勢。保留現(xiàn)在財政補貼機制情況下，到2028年養(yǎng)老金當期收支出現(xiàn)缺口，隨著時間推移，缺口逐漸放大。

圖/視覺中國

2024年10月，中國將全面實現(xiàn)養(yǎng)老金并軌，即機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)員工的養(yǎng)老保險繳納方式和領(lǐng)取標準將統(tǒng)一化。圖/視覺中國

一個不爭的事實是，未來基本養(yǎng)老保險的替代率將越來越低。養(yǎng)老金替代率，即退休后養(yǎng)老金與退休前收入之比，被用來衡量養(yǎng)老金能否滿足退休后生活需求。世界銀行建議，養(yǎng)老金替代率至少達到70％，才能讓老人維持原有生活質(zhì)量。中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文近期接受采訪時透露，據(jù)學界估算，目前國內(nèi)養(yǎng)老金替代率約為40％。

今年10月，中國將全面實現(xiàn)養(yǎng)老金并軌，即機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)員工的養(yǎng)老保險繳納方式和領(lǐng)取標準將統(tǒng)一化。相關(guān)專家分析，并軌改革從籌資方式上解決了體制內(nèi)外基本養(yǎng)老金的不公平問題，但并軌后兩者的差距仍會存在。一方面，不少企業(yè)按最低標準建立基本養(yǎng)老金，而機關(guān)事業(yè)單位多是按實發(fā)工資足額繳納；另一方面，并軌改革要求，機關(guān)事業(yè)單位應(yīng)當為其工作人員建立職業(yè)年金，但企業(yè)年金制度并非強制，可能會導致新的不公。

在一些國家，第二、三支柱和第一支柱共同發(fā)揮養(yǎng)老作用，但中國以第一支柱為主，第二、三支柱規(guī)模小。人社部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2023年第三季度，國內(nèi)企業(yè)年金與職業(yè)年金覆蓋人數(shù)超過7000萬，與第一支柱10.6億的參保人數(shù)相比有較大差距。中國社科院世界社保研究中心執(zhí)行研究員張盈華向《中國新聞周刊》介紹，非正規(guī)化就業(yè)多，勞動保護不健全，導致不少企業(yè)缺乏為員工建立企業(yè)年金的意識?！?000多萬覆蓋人群中，企業(yè)覆蓋的只有3000多萬人，第二支柱覆蓋面的擴大難度不小。”

個人養(yǎng)老金作為第三支柱，是一種補充性養(yǎng)老保險，也是家庭理財工具，目前規(guī)模占比不足1％。今年的政府工作報告中提到，2024年要在全國實施個人養(yǎng)老金制度，積極發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險。

2022年11月，國內(nèi)36個城市開始試點推行個人養(yǎng)老金制度。參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的勞動者在銀行開戶，最高每年繳納12000元養(yǎng)老金，自主購買個人養(yǎng)老金產(chǎn)品，同時享受一定額度個稅減免。人社部數(shù)據(jù)顯示，截至2023年年底，開設(shè)個人養(yǎng)老金賬戶人數(shù)突破5000萬人，繳存人數(shù)占開戶人數(shù)的22％，而人均繳存金額僅約2000元，呈現(xiàn)“開戶熱投資冷、繳存意愿不高”等現(xiàn)象。

“這恐怕是政策設(shè)計之初也未想到的?！睆堄A對《中國新聞周刊》坦言。許多人開戶是受銀行諸多的優(yōu)惠政策吸引，而非真正為養(yǎng)老儲備目的。比如，中國銀行給北京用戶群發(fā)短信：開個人養(yǎng)老金業(yè)務(wù)，享個稅減免，“現(xiàn)在開戶贏最高316元微信立減金權(quán)益，繳存還得最高115元微信立減金權(quán)益”。

為何繳存人數(shù)少？鄭秉文向《中國新聞周刊》解釋，主要因為資本市場整體表現(xiàn)不好，人們用個人養(yǎng)老金賬戶資金購買理財和基金，可能會導致投資收益出現(xiàn)浮虧?！坝械漠a(chǎn)品利率在場內(nèi)外差不多，人們憑什么要進場存款？”張盈華則指出，國內(nèi)還沒有形成長期的養(yǎng)老儲備文化，大家對短期收益的預期和重視度過高。有銀行客戶經(jīng)理曾公開提到，有客戶一聽退休時才能拿到這筆錢，“轉(zhuǎn)身就走了”。

目前，個人養(yǎng)老金制度從試點推向全國的具體時間未知。但張盈華分析，試點城市經(jīng)濟較為發(fā)達，參與人的金融知識水平相對高。未來個人養(yǎng)老金從試點推向全國，效果有待觀察。

張盈華還指出，國內(nèi)個人養(yǎng)老金賬戶資金的提取方式是：達到領(lǐng)取基本養(yǎng)老金年齡，完全喪失勞動能力，或出國（境）定居。這種方式“缺乏彈性，進一步削弱了個人養(yǎng)老金對年輕人的吸引力”。 美國、新西蘭、加拿大等國允許人們在首次購房時提前支取，有些國家還允許個人在有相關(guān)教育計劃、無法報銷醫(yī)療費，或購買醫(yī)療保險時，有條件提前支取。

為防止個人養(yǎng)老金被隨意挪用，這些國家限制了提前支取的周期和額度，并設(shè)置懲罰機制。加拿大規(guī)定，符合提前支取條件者領(lǐng)取個人養(yǎng)老金后，必須在10～15年內(nèi)返還，逾期也要繳納罰款，否則退還繳存的個人養(yǎng)老金，并補齊此前免繳的稅。專家建議，中國可參考這些做法，比如針對靈活就業(yè)人群，允許他們失業(yè)時支取部分資金，待重新就業(yè)后補回。

多位受訪者還稱，要增加個人養(yǎng)老金產(chǎn)品的多樣性。國內(nèi)可供選擇的個人養(yǎng)老金產(chǎn)品有753只，包括460多只儲蓄類產(chǎn)品、162只基金類產(chǎn)品、107只保險類產(chǎn)品等，在不同商業(yè)銀行上線，用戶無法跨行選擇產(chǎn)品。張盈華指出，商業(yè)銀行既是個人養(yǎng)老金的開戶行，又提供相關(guān)金融產(chǎn)品，這意味著，銀行“既是裁判員，又是運動員”，與其他提供個人養(yǎng)老金產(chǎn)品的基金、保險行業(yè)是競爭關(guān)系?！般y行可能會傾向于將開戶人引流到儲蓄類個人養(yǎng)老金，甚至增加人們選購其他類型個人養(yǎng)老金產(chǎn)品的難度。”

2018年11月1日，福建武夷山市，老年人在社會福利中心聊天。圖/新華

她呼吁，個人養(yǎng)老金制度上，商業(yè)銀行應(yīng)只承擔單一角色，“要么是賬戶托管人，要么是相關(guān)儲蓄類產(chǎn)品的提供者”。與此同時，她建議人社部建立一個全國個人養(yǎng)老金產(chǎn)品“超市”，人們能在不同銀行開戶并自由轉(zhuǎn)戶和購買各類個人養(yǎng)老金產(chǎn)品。

此外，目前個人養(yǎng)老金通過免稅的方式吸引客戶，這意味著，這一制度主要面向繳納個人所得稅的群體。鄭秉文介紹，這是一種EET稅優(yōu)模式，在繳費和投資收益環(huán)節(jié)無須繳納個稅，在退休提取環(huán)節(jié)，本金與投資收益一并繳稅。這種模式下，靈活就業(yè)人員和平臺從業(yè)人員等非納稅人，不能享受稅延的好處，退休領(lǐng)取時反而還要納稅，個人養(yǎng)老金獲得感大打折扣。

他建議，未來中國個人養(yǎng)老金可以探索EET+TEE模式。TEE模式，即只在繳納環(huán)節(jié)繳個稅，在投資收益及領(lǐng)取環(huán)節(jié)免個稅，更適合低收入階層?！扒捌诓挥帽徽鞫?，領(lǐng)取時免稅，人們繳存?zhèn)€人養(yǎng)老金的積極性會增加，從而擴大個人養(yǎng)老金的覆蓋面?！?/p>

（周玉、王越為化名）