摘要：制定和施行《中華人民共和國檔案法實施條例》是新時代建設(shè)與發(fā)展中國特色社會主義檔案事業(yè)的必然要求。論文闡述了其時代意義、主要特點(diǎn)，說明了其主要內(nèi)容，進(jìn)一步探討了如何制定“永久保管檔案分級的具體標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法”與如何理解和施行“任何內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和個人不得拒絕歸檔或者據(jù)為己有”之規(guī)定等問題。

關(guān)鍵詞：檔案法實施條例 檔案法 檔案行政法規(guī)

Abstract：The formulation and implementa？ tion of the Regulations on the Implementation of the Archives Law of the People’s Republic of Chi？ na is an inevitable requirement for the construc？ tion and development of the socialist archives un？ dertaking with Chinese characteristics in the new era. This paper expounds the significance of the Regulations， its main characteristics， the main con？ tents， and further discusses how to formulate \"the specific standards and management methods for the classification of permanent custody archives\" and how to understand and implement the provi？ sions that \"any internal organization and individual shall not refuse to archive or take it as their own\".

Keywords：Regulations on the Implementa？ tion of the Archives Law； Archives law； Adminis？ trative regulations

2023年12月29日，國務(wù)院第22次常務(wù)會議通過了《中華人民共和國檔案法實施條例》[1]（以下簡稱《實施條例》）?！秾嵤l例》已于2024年1月12日，通過國務(wù)院令第772號向社會公布，并自2024年3月1日起正式施行。這是我國新時代檔案法治建設(shè)所取得的又一項重大標(biāo)志性成果。新《中華人民共和國檔案法》[2]（以下簡稱《檔案法》）實施后，原《中華人民共和國檔案法實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）已經(jīng)很難滿足新時代我國檔案事業(yè)發(fā)展的需要。我國檔案事業(yè)的發(fā)展迫切需要與之相適應(yīng)的一部新的行政法規(guī)，進(jìn)一步細(xì)化《檔案法》中的相關(guān)規(guī)定和法律要求?！秾嵤l例》的公布與施行，適時填補(bǔ)了我國檔案法規(guī)制度體系中的空白，承擔(dān)起了連接法律和其他法規(guī)制度的關(guān)鍵作用，同時也為我國檔案事業(yè)的法治化建設(shè)與高質(zhì)量發(fā)展，提供了必要的法規(guī)條件?！胺钫呙裰?，為治之本也，所以備民也”[3]。本文將就《實施條例》的時代意義、特點(diǎn)與主要內(nèi)容，談?wù)剬W(xué)習(xí)體會，不當(dāng)之處，歡迎廣大讀者批評指正。

一、《實施條例》的時代意義

制定和施行《實施條例》是新時代建設(shè)與發(fā)展中國特色社會主義檔案事業(yè)的必然要求?！秾嵤l例》的出臺與施行，對有效推動新時代我國檔案事業(yè)的發(fā)展具有重要的時代意義。具體而言，可以概括為以下幾個方面。

第一，《實施條例》的施行，對構(gòu)建新時代科學(xué)規(guī)范、系統(tǒng)完備、行之有效的中國特色社會主義檔案法規(guī)體系，將發(fā)揮重要的促進(jìn)作用。法律法規(guī)的生命在于實施?！秾嵤l例》的制定，適時加強(qiáng)了我國檔案法規(guī)體系的“薄弱點(diǎn)”。新《檔案法》正式公布實施以來，我國檔案事業(yè)的發(fā)展迫切需要一部與之相適應(yīng)的行政法規(guī)，用以體現(xiàn)我國新時代檔案工作深化改革、創(chuàng)新發(fā)展精神，科學(xué)規(guī)范相關(guān)主體的行政行為，促進(jìn)各級人民政府的職能轉(zhuǎn)變，切實保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，規(guī)范行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、條件、程序。一方面，原《實施辦法》所規(guī)定的內(nèi)容，同新《檔案法》的內(nèi)容規(guī)定存在著一定差距，尤其是新《檔案法》中增加了“檔案信息化建設(shè)”和“監(jiān)督檢查”等頂層設(shè)計和制度安排，這些都需要通過修訂《實施辦法》才能夠有效細(xì)化和順利實施。另一方面，我國檔案事業(yè)在新時代的建設(shè)與發(fā)展中所遇到的一些帶有普遍性的矛盾與問題的解決，也需要一部新的檔案行政法規(guī)給予明確回應(yīng)。因此，制定與施行《實施條例》，既是深入實施《檔案法》的客觀需要，也是我國新時代依法治檔和高質(zhì)量建設(shè)與發(fā)展檔案事業(yè)實踐的必然要求。

第二，《實施條例》的施行，有利于更為深入地貫徹落實黨和國家關(guān)于檔案事業(yè)發(fā)展的各項重大方針政策和決策部署。進(jìn)入新時代以來，黨和國家對檔案工作的重要地位與作用、奮斗目標(biāo)與任務(wù)、發(fā)展路徑與實踐要求等，都做了方針、政策層面的決策部署，明確了檔案工作“走向依法管理、走向開放、走向現(xiàn)代化”[4]的創(chuàng)新發(fā)展方向。習(xí)近平總書記對檔案工作的重要批示，“深刻回答了新時代檔案工作‘怎么看、怎么做’的重大問題，為做好新時代檔案工作提供了根本遵循”。[5]方針政策是制定法律法規(guī)的重要依據(jù)，法律法規(guī)是對方針政策中具有原則性、方向性、指導(dǎo)性思想的重要制度的安排與體現(xiàn)。我國的檔案工作實踐終將證明：《實施條例》作為一部檔案行政法規(guī)文件，將進(jìn)一步增強(qiáng)各級各類檔案機(jī)構(gòu)和機(jī)關(guān)組織單位對新時代黨和國家關(guān)于檔案工作各項重要方針政策的落實能力。

第三，《實施條例》的施行，有利于規(guī)范引導(dǎo)相關(guān)組織單位和個人的行為，保障我國檔案事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)?！秾嵤l例》將我國檔案工作四十多年積累的成功經(jīng)驗和科學(xué)思想理論認(rèn)識成果，通過行政法規(guī)的形式確立下來，體現(xiàn)了科學(xué)立法的要求。四十余載的改革開放，為我國檔案事業(yè)的深入改革與創(chuàng)新發(fā)展，提供了豐富的經(jīng)驗和思想理論成果。進(jìn)入新時代以來，我國檔案工作始終堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不斷強(qiáng)化和健全黨領(lǐng)導(dǎo)檔案工作的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的體制機(jī)制，落實和完善了各級各類檔案機(jī)構(gòu)的職責(zé)要求，提出了檔案工作的全程管理、前端控制、領(lǐng)導(dǎo)首責(zé)、生命周期管理、連續(xù)體管理、協(xié)同管理、監(jiān)督管理、信息化管理、規(guī)劃管理、檔案治理等科學(xué)思想理論，積累了包括檔案宏觀管理、檔案治理體系建設(shè)、檔案資源體系建設(shè)、檔案利用體系建設(shè)、檔案安全體系建設(shè)、檔案信息化、檔案科技人才管理、檔案法規(guī)制度管理等多方面的成功經(jīng)驗。因此，《實施條例》的施行，將為我國檔案事業(yè)的科學(xué)、有序、健康、穩(wěn)定發(fā)展，發(fā)揮強(qiáng)有力的規(guī)范引導(dǎo)作用。

二、《實施條例》的主要特點(diǎn)

就制定過程和內(nèi)容構(gòu)成而言，《實施條例》的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）注重黨管檔案的政治引領(lǐng)性

我國的檔案工作政策和《檔案法》都旗幟鮮明地提出了“加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”的政治要求?！秾嵤l例》依據(jù)《檔案法》的第三條“堅持中國共產(chǎn)黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”根本原則之規(guī)定，進(jìn)一步提出了“檔案工作應(yīng)當(dāng)堅持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，健全黨領(lǐng)導(dǎo)檔案工作的體制機(jī)制，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到檔案工作各方面和各環(huán)節(jié)”[6]等具體的法規(guī)要求，并且在《實施條例》的第二章規(guī)定各級各類檔案機(jī)構(gòu)的法規(guī)責(zé)任時，將這一法律要求做了更為細(xì)化的制度安排。黨的十八大以來，我國檔案機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了一次重大歷史性改革。這次改革后，各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下的檔案主管部門，已依法承擔(dān)起我國檔案行政管理職責(zé)。這次改革的經(jīng)驗成果，也為《實施條例》的制定提供了實踐層面的寶貴經(jīng)驗?！秾嵤l例》以《檔案法》為依據(jù)，從實際出發(fā)，進(jìn)一步明確了新時代黨領(lǐng)導(dǎo)下的各級各類檔案工作機(jī)構(gòu)、地方人民政府和相關(guān)組織單位，應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么、可以做什么等方面的責(zé)任要求問題，將黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，以行政法規(guī)的方式給予了制度性強(qiáng)化。這是《實施條例》與修訂前的《實施辦法》相比，所體現(xiàn)出的一個非常重要的特點(diǎn)。

（二）注重檔案機(jī)構(gòu)職責(zé)規(guī)定的縱橫結(jié)合性

《實施條例》對各級各類檔案機(jī)構(gòu)及相關(guān)社會主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，均以《檔案法》為依據(jù)，從縱橫結(jié)合兩方面進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充。就縱向而言，《實施條例》的第二章，規(guī)定了各級檔案主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)依法承擔(dān)的行政職責(zé)，界定了機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)檔案業(yè)務(wù)管理職責(zé)，明確了各級國家檔案館應(yīng)當(dāng)依法履行的各項業(yè)務(wù)管理職責(zé)。就橫向而言，《實施條例》對檔案主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、機(jī)關(guān)等社會組織及國家檔案館在檔案收集、科學(xué)整理、安全保護(hù)、利用開放、信息化建設(shè)及其監(jiān)督管理等項活動中，應(yīng)如何分工協(xié)作進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定；《實施條例》還根據(jù)檔案的產(chǎn)生和形成規(guī)律及相關(guān)理論，按照“生命周期”的管理思想，對各級各類檔案機(jī)構(gòu)和社會組織及其工作人員的職責(zé)，進(jìn)行了統(tǒng)籌一致的制度安排。

（三）注重制度設(shè)計與目標(biāo)實現(xiàn)的程序性

《實施條例》作為一部重要的檔案行政法規(guī)，根據(jù)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的規(guī)定，對檔案管理的制度設(shè)計及其目標(biāo)任務(wù)的實現(xiàn)程序和條件，進(jìn)行了明確規(guī)定。例如，《實施條例》的第六條規(guī)定，機(jī)關(guān)在制定本系統(tǒng)的專業(yè)檔案具體管理制度和辦法時，在程序上需要得到檔案主管部門的“同意”?！秾嵤l例》的第十九條第二款規(guī)定，機(jī)關(guān)單位在確定本單位的文件歸檔范圍和檔案保管期限后，只有經(jīng)過同級檔案主管部門審核同意后，才能施行。機(jī)關(guān)單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者工作職能發(fā)生重大變化時，應(yīng)及時調(diào)整文件的歸檔范圍和檔案保管期限，但須經(jīng)同級檔案主管部門重新審核同意后，才能施行。類似的規(guī)定在《實施條例》中多次出現(xiàn)，充分說明我國在檔案工作的法治化、制度化、規(guī)范化的過程中，更加注重程序性要求。

（四）注重制度安排與制度要求的明確性

《實施條例》對經(jīng)過長期檔案工作實踐證明是科學(xué)有效的管理制度，均作出了可操作性的規(guī)定，提出了嚴(yán)格的法規(guī)要求。例如，《實施條例》的第十八條，明確規(guī)定了各單位要健全單位主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)檔案完整與安全第一責(zé)任人職責(zé)的相關(guān)制度；第十九條明確規(guī)定了機(jī)關(guān)單位文件材料的歸檔制度建設(shè)與要求；第二十條明確規(guī)定了向國家檔案館移交檔案的制度與要求；第二十一條明確規(guī)定了檔案館檔案收集工作的征集制度與要求；第二十二、二十三、二十四條明確規(guī)定了檔案保管制度與要求等。這些規(guī)定，有利于破除檔案工作中相關(guān)制度建設(shè)與實施過程中的責(zé)任主體不明、職責(zé)邊界不清等制度障礙，使各個機(jī)關(guān)單位和各級各類檔案機(jī)構(gòu)在制度建設(shè)、制度監(jiān)督檢查、制度實施等項工作中獲得更為明確的法規(guī)依據(jù)。

（五）注重重點(diǎn)難點(diǎn)問題解決的前瞻性和方向性

《實施條例》對我國檔案工作中存在的一些重點(diǎn)難點(diǎn)問題的解決，作出了具有前瞻性和方向性的規(guī)定。例如，對館藏永久保管檔案的分級問題，《實施條例》的第五條雖然沒有給出具體的分級標(biāo)準(zhǔn)，也沒有提出具體的分級管理辦法，但卻十分明確地規(guī)定了解決該問題的責(zé)任主體，即應(yīng)“由國家檔案主管部門制定”。《實施條例》的第三十七條規(guī)定，國家檔案館應(yīng)根據(jù)工作需要與社會需求，促進(jìn)“檔案文化創(chuàng)意產(chǎn)品”的提供和傳播。這一前置性和方向性的規(guī)定，對促進(jìn)我國文化事業(yè)的繁榮與發(fā)展，增強(qiáng)國家檔案館的社會影響力，傳承與弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，賡續(xù)紅色文化，增強(qiáng)文化自信等，具有非常重要的意義?！秾嵤l例》的第四十二條對有條件的單位開展檔案資源的數(shù)字化識別、內(nèi)容信息挖掘和開發(fā)利用等信息化工作，也提出了方向性要求。

（六）注重監(jiān)督檢查工作職責(zé)要求與實施程序規(guī)定的閉環(huán)性

《實施條例》的第六章，明確規(guī)定了在檔案監(jiān)督檢查工作中，檔案主管部門及各相關(guān)方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的具體職責(zé)及實施程序，體現(xiàn)出完整的閉環(huán)性。這種閉環(huán)性體現(xiàn)在：發(fā)現(xiàn)涉嫌檔案違法線索和案件——組織調(diào)查——確認(rèn)違法行為——依法處理；需要追究責(zé)任人責(zé)任——向有關(guān)單位依法提出處理建議——有關(guān)單位及時依法書面告知檔案主管部門處理結(jié)果?？梢姡秾嵤l例》的規(guī)定，不僅注意明確了檔案主管部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的監(jiān)督檢查職責(zé)，而且通過閉環(huán)性的程序規(guī)定，有效保證了這些職責(zé)的落實。

（七）注重對各種違反檔案法律規(guī)范行為處理規(guī)定的強(qiáng)制性

《實施條例》的第七章對在《檔案法》中未作出明確規(guī)定的違法行為及其處理要求，進(jìn)行進(jìn)一步補(bǔ)充和細(xì)化?！秾嵤┺k法》對違規(guī)擅自擴(kuò)大或縮小檔案接收范圍，不按照國家規(guī)定開放、提供利用檔案，將歸檔材料據(jù)為己有，拒絕移交歸檔，不按規(guī)定移交檔案，侵占、挪用國家檔案館的館舍，明知存在檔案安全隱患而不采取措施等違反檔案法律規(guī)范的行為，均作出了明確的行政處罰規(guī)定。這些規(guī)定的施行，是國家通過強(qiáng)制力加以保障的，具有非常突出的剛性和強(qiáng)制性。從法律意義上說，如果行政法規(guī)中缺乏此類規(guī)范性規(guī)定，那么對相關(guān)行政主體的授權(quán)性規(guī)定及其責(zé)任落實，就等于“紙上談兵”，行政法規(guī)的權(quán)威性也會受到違法行為人的挑釁和質(zhì)疑。

三、《實施條例》的主要內(nèi)容

按照“于法周延、于事有效”的立法原則[7]，《實施條例》新增了“檔案信息化建設(shè)”和“監(jiān)督檢查”兩章內(nèi)容，細(xì)化、補(bǔ)充和完善了《檔案法》的相關(guān)規(guī)定，并對新時代我國檔案工作中遇到的突出矛盾和問題，從法律規(guī)范層面作出了符合實際和檔案工作規(guī)律性要求的規(guī)定。與《實施辦法》相比，《實施條例》不僅與新《檔案法》的總體框架相適應(yīng)，而且還特別注重對《檔案法》作出的新規(guī)定、新要求，進(jìn)行制度層面的系統(tǒng)設(shè)計與補(bǔ)充完善?！秾嵤l例》分為8章，共計52條。各章的主要內(nèi)容如下。

（一）第一章“總則”的主要內(nèi)容

《實施條例》的第一章共分為10條，明確了制定法規(guī)的依據(jù)；賦予了國家檔案主管部門確定或會同國家有關(guān)部門確定國家管理檔案的具體范圍的權(quán)利；賦予了省級檔案主管部門會同同級有關(guān)部門，確定反映地方文化習(xí)俗、民族風(fēng)貌、歷史人物、特色品牌等檔案的具體范圍的權(quán)利；明確了檔案工作應(yīng)堅持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，健全黨領(lǐng)導(dǎo)的檔案工作體制機(jī)制，把黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到各個方面和環(huán)節(jié)的要求；規(guī)定了縣級以上人民政府應(yīng)承擔(dān)的檔案工作職責(zé)；明確了機(jī)關(guān)等社會組織的檔案工作職責(zé)；明確了國家檔案館館藏的永久檔案的分級管理要求；規(guī)定了國家檔案主管部門應(yīng)承擔(dān)制定分級的具體標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法的職責(zé)；規(guī)定了中央國家機(jī)關(guān)、省級機(jī)關(guān)，在檔案主管部門的監(jiān)督同意下，可擁有制定本系統(tǒng)專業(yè)檔案具體管理制度和管理辦法的權(quán)利；明確了縣級以上人民政府及其有關(guān)部門，應(yīng)承擔(dān)檔案宣教、檔案知識普及、檔案文化傳播、檔案意識增強(qiáng)的職責(zé)；明確了國家應(yīng)加強(qiáng)對檔案相關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)、檔案學(xué)等相關(guān)專業(yè)設(shè)立的支持要求；明確了國家鼓勵和支持社會力量，通過各種有效方式，參與和支持檔案事業(yè)發(fā)展的要求；界定了檔案行業(yè)組織參與檔案事業(yè)發(fā)展的行為規(guī)范要求及檔案主管部門應(yīng)在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)的指導(dǎo)職責(zé)；明確了檔案工作表彰和獎勵的情形。

（二）第二章“檔案機(jī)構(gòu)及其職責(zé)”的主要內(nèi)容

《實施條例》的第二章，共分為7條，明確規(guī)定了各級各類檔案機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)的相關(guān)職責(zé)。其中包括：明確規(guī)定了國家檔案主管部門應(yīng)依法承擔(dān)的建章立制、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、監(jiān)督指導(dǎo)、組織指導(dǎo)、組織開展國際合作與交流等職責(zé)；規(guī)定了縣級以上檔案主管部門應(yīng)依法承擔(dān)的貫徹執(zhí)行法律法規(guī)、方針政策，制定并組織實施檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和檔案工作規(guī)范制度，監(jiān)督指導(dǎo)分管區(qū)域內(nèi)的檔案工作，監(jiān)督檢查黨和國家的檔案工作法律法規(guī)、方針政策的實施及查處檔案違法行為，組織、指導(dǎo)行政區(qū)域內(nèi)的檔案的理論與科技研究、信息化建設(shè)、宣傳教育與培訓(xùn)等職責(zé)；規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)依法承擔(dān)貫徹落實黨和國家的法律法規(guī)與方針政策、建立健全檔案工作制度規(guī)范，指定專人從事機(jī)關(guān)檔案管理、按國家規(guī)定向檔案館移交檔案，監(jiān)督指導(dǎo)所屬單位及基層群眾性自治組織的檔案工作等職責(zé)；規(guī)定了機(jī)關(guān)、組織單位應(yīng)依法承擔(dān)的貫徹執(zhí)行法律法規(guī)、方針政策，指導(dǎo)本單位的文檔管理工作，向檔案館移交檔案，監(jiān)督指導(dǎo)所屬單位檔案工作的職責(zé)；規(guī)定了國家檔案館應(yīng)依法配備與其承擔(dān)職責(zé)和規(guī)模相適應(yīng)的專業(yè)工作人員，收集檔案，開展檔案資源的開放、研究、開發(fā)、提供利用和檔案的宣傳教育等方面的職責(zé)；明確了檔案主管部門、檔案館和機(jī)關(guān)單位必須為檔案工作人員參加教育培訓(xùn)、職稱評審、崗位聘用等活動創(chuàng)造條件的要求。

（三）第三章“檔案的管理”的主要內(nèi)容

《實施條例》的第三章，共分為11條。其規(guī)定的內(nèi)容如下：明確了各立檔單位開展檔案工作應(yīng)具備的必要條件和必須滿足的工作要求；明確了建立和施行文件材料的歸檔制度，落實歸檔責(zé)任的要求；明確了各立檔單位的檔案移交制度要求；明確了國家對檔案捐獻(xiàn)者的鼓勵和維護(hù)其合法權(quán)益的要求；明確了檔案館對所保管檔案必須采取的主要管理措施要求；明確了縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的提供接收檔案所需的庫房及設(shè)施設(shè)備方面的檔案保管職責(zé)；明確了各立檔單位必須承擔(dān)的檔案鑒定工作責(zé)任要求；明確了縣級以上檔案主管部門可以依托國家檔案館開展的檔案分類別匯集有關(guān)目錄數(shù)據(jù)的對象、范圍等方面的要求；明確了檔案館和各立檔單位向國內(nèi)外的單位或者個人贈送、交換、出售屬于國家所有的檔案的復(fù)制件的條件要求；明確了檔案及其復(fù)制件出境的禁止、允許等方面的條件和應(yīng)遵守的規(guī)定要求；明確了檔案館和各立檔單位依法委托檔案服務(wù)時，應(yīng)當(dāng)確定受委托的檔案服務(wù)企業(yè)所應(yīng)具備的條件要求，以及委托方應(yīng)承擔(dān)的全程指導(dǎo)和監(jiān)督責(zé)任。

（四）第四章“檔案的利用和公布”的主要內(nèi)容

《實施條例》的第四章，共分為9條。主要內(nèi)容包括：規(guī)定了檔案館應(yīng)依法承擔(dān)的分期分批地向社會開放檔案、公布檔案開放目錄的責(zé)任；明確了檔案館應(yīng)建立開放檔案審核協(xié)同機(jī)制的要求，規(guī)定了縣級以上檔案主管部門在檔案開放審核工作中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)責(zé)任；明確了尚未進(jìn)館檔案的開放審核工作由檔案形成單位或保管單位承擔(dān)的責(zé)任要求；規(guī)定了到期不宜開放檔案的處置要求及同級檔案主管部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的監(jiān)督要求；明確了檔案館以復(fù)制件向社會提供檔案利用的要求；作出了經(jīng)檔案保管單位簽章標(biāo)識的檔案復(fù)制件與原件具有同等效力的規(guī)定；明確了檔案館可以采取檔案提供利用形式、創(chuàng)新利用服務(wù)形式、推進(jìn)檔案查詢利用服務(wù)線上線下融合等方面的要求；規(guī)定了檔案館應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的檔案提供利用責(zé)任；規(guī)定了社會組織及公民利用國家檔案館保管的未開放檔案和各立檔單位保管的尚未移交檔案的路徑、約束條件與要求；規(guī)定了首次向社會公開檔案（包括全文或部分原文）的5種形式；明確公布了屬于國家所有的檔案應(yīng)當(dāng)遵守的行為規(guī)范條件、程序和要求，以及檔案館對寄存檔案的公布條件要求；明確了國家檔案館必須根據(jù)工作的需要與社會需求，開展檔案開發(fā)利用和公布的要求；明確了國家鼓勵和支持其他檔案館向社會開放與公布館藏檔案，促進(jìn)社會檔案資源共享的要求。

（五）第五章“檔案信息化建設(shè)”的主要內(nèi)容

《實施條例》的第五章，共分為7條。其主要內(nèi)容包括：明確了各立檔單位應(yīng)承擔(dān)的檔案信息化建設(shè)責(zé)任；明確了電子檔案管理信息系統(tǒng)的建設(shè)要求；明確了符合國家網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全及保密等方面規(guī)定的規(guī)范條件要求；細(xì)化了對各組織單位電子檔案管理“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”的約束條件要求；明確了各立檔單位按規(guī)定定期向檔案館移交電子檔案的要求，以及檔案館可以為未到移交進(jìn)館期限的電子檔案提供保管服務(wù)的要求；明確了檔案館對重要電子檔案進(jìn)行異地備份應(yīng)遵守的條件要求；明確了檔案館災(zāi)難備份系統(tǒng)建設(shè)及對重要電子檔案及其管理系統(tǒng)的備份和災(zāi)難恢復(fù)要求；明確了開展傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化工作的條件要求，以及國家鼓勵具備條件的社會組織開展檔案資源的深度挖掘與開發(fā)利用的要求；明確了檔案館和有條件的立檔單位依規(guī)建設(shè)數(shù)字檔案館、數(shù)字檔案室的要求；規(guī)定了國家檔案主管部門應(yīng)承擔(dān)的制定數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)檔案數(shù)字資源共享利用的職責(zé)；明確了縣級以上檔案主管部門應(yīng)推進(jìn)所在行政區(qū)域內(nèi)檔案數(shù)字資源共享利用的要求。

（六）第六章“監(jiān)督檢查”的主要內(nèi)容

《實施條例》的第六章，共分為3條。這一章主要規(guī)定了以下事項：明確了各級國家檔案館和各個立檔單位，應(yīng)依法定期向同級檔案主管部門，報送本單位的檔案工作情況的要求；規(guī)定了檔案主管部門對涉嫌違法的線索和案件，應(yīng)承擔(dān)組織調(diào)查、依法處理、提出處理建議的行政執(zhí)法職責(zé)與程序要求，以及相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的反饋檔案主管部門處理建議之結(jié)果的要求；明確了縣級以上檔案主管部門必須承擔(dān)的執(zhí)法隊伍建設(shè)和執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)等職責(zé)；明確了檔案行政執(zhí)法人員的條件要求。

（七）第七章“法律責(zé)任”和第八章“附則”的主要內(nèi)容

《實施條例》的第七章，共分為4條。這一章主要明確了各種違法行為的主要情形及其處罰規(guī)定，其中各種違法行為的情形包括：（1）國家檔案館的兩種違法情形——違反國家規(guī)定擅自擴(kuò)大或者縮小檔案接收范圍的，不按照國家規(guī)定開放、提供利用檔案的；（2）單位或個人的5種違法情形——將應(yīng)歸檔的材料據(jù)為己有，拒絕檔案機(jī)構(gòu)、檔案工作人員歸檔的，不按照國家規(guī)定向國家檔案館移交檔案的，侵占、挪用國家檔案館館舍的，責(zé)令整改后依然拒不改正的；（3）檔案服務(wù)企業(yè)違法情形——在提供服務(wù)過程中明知存在檔案安全隱患而不采取措施的。《實施辦法》明確了行使處罰權(quán)力的主體，以及對違法行為的責(zé)任追究制度和處罰制度；明確了行政處罰信息的公示要求。

《實施條例》的第八章，規(guī)定了該行政法規(guī)的施行時間，以及原《實施辦法》的廢止時間。

四、《實施條例》相關(guān)實踐和理論問題的探討

《實施條例》的施行，不僅為依法規(guī)范開展檔案工作提供了有效的行政法規(guī)依據(jù)，也為開展檔案工作實踐和理論問題的研究指明了方向。本文著重探討以下兩個問題。

（一）永久保管檔案分級的具體標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法應(yīng)該如何制定

《實施條例》將制定國家檔案館館藏永久保管檔案分級的具體標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法的職責(zé)，賦予了國家檔案主管部門。但在實踐中，國家檔案主管部門應(yīng)當(dāng)如何行動才能有效履行這一職責(zé)，確實是一個值得深入探討的問題。

目前已有的思路還不足以很好地解決該問題。一些學(xué)者主張：參照文物分級的做法，按照檔案的形成年代、珍稀程度、內(nèi)容和來源的重要性等標(biāo)準(zhǔn)，先將館藏永久保管檔案區(qū)分為重點(diǎn)檔案和一般檔案，再將重點(diǎn)檔案進(jìn)一步區(qū)分為一級、二級、三級。這種思路并沒有真正體現(xiàn)檔案的形成特點(diǎn)及其整體價值屬性，只是把檔案視為相對獨(dú)立的“個體”加以鑒別。對文物而言，這種思路是可行的，因為每一件文物都具有較為突出的個體獨(dú)立性，通過運(yùn)用上述評價標(biāo)準(zhǔn)，可以較好地確定文物的珍貴程度及其歷史、文化和研究價值。但是，對于檔案分級鑒定來說，這種鑒定標(biāo)準(zhǔn)并不完全適用。原因在于：檔案的形成規(guī)律和特點(diǎn)決定了它是一種相對完整的、連續(xù)的歷史記錄，其價值往往是通過其所提供憑證的完整性、有機(jī)聯(lián)系性、相互佐證性來體現(xiàn)的。因此，檔案的分級評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)出檔案的這種獨(dú)特的形成規(guī)律和特點(diǎn)。

基于此，建議國家檔案主管部門在制定永久保管檔案的分級標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法時，采用分步實施的多維價值評價模式。具體思路是：檔案分級應(yīng)當(dāng)在堅持來源原則和全宗原則的前提下，采用多維整體鑒定策略，即按照“全宗→全宗內(nèi)檔案的主要類別→案卷”的順序，采用逐級評價的方法。第一步——確定全宗分級的具體標(biāo)準(zhǔn)，即先將館藏檔案全宗的分級工作做好，形成檔案全宗的分級標(biāo)準(zhǔn)；第二步——確定各級別全宗內(nèi)各基本大類檔案的分級標(biāo)準(zhǔn)，形成各級別全宗內(nèi)不同類別檔案的分級標(biāo)準(zhǔn)；第三步——確定各類別中具體案卷（或組件）的分級標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，國家檔案主管部門再制定各個級別全宗檔案的綜合分級管理辦法。在開展檔案分級鑒定工作中，國家檔案主管部門應(yīng)通過組織試點(diǎn)，不斷總結(jié)和提煉各維度分級鑒定的成功經(jīng)驗，逐步明確全宗級、類項級、案卷級（或組件級）的檔案分級鑒定標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的行為規(guī)則。

對于無全宗依托的零散歷史檔案文件的分級鑒定，可以根據(jù)其珍貴程度、形成年代、立檔單位的社會歷史地位，以及檔案文件記錄內(nèi)容的重要性、記錄方式的獨(dú)特性、記錄載體的稀有性與特殊性等相關(guān)評價因素的分析，確定其分級的具體標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法。

（二）對“任何內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和個人不得拒絕歸檔或者據(jù)為己有”之規(guī)定的理解和施行

在傳統(tǒng)紙質(zhì)文檔環(huán)境下，各立檔單位施行該規(guī)定是較易落實的。因為，在傳統(tǒng)紙質(zhì)文檔環(huán)境下，各立檔單位只要嚴(yán)格執(zhí)行歸檔制度并加強(qiáng)對文件材料歸檔、移交工作的監(jiān)督檢查，有效地管控紙質(zhì)文件材料流向，基本上就可以杜絕內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和個人拒絕歸檔或擅自將應(yīng)歸檔的文件材料據(jù)為己有問題的發(fā)生。歸檔紙質(zhì)文件材料，一旦完成了保管地點(diǎn)的物理位移，那么原來的形成和保管者就失去了繼續(xù)“占有”歸檔文件材料的可能性。此種情形下，相關(guān)立檔單位只要管控好不讓原形成者或保管者擅自復(fù)制、留存相關(guān)歸檔文件材料的復(fù)制品，就可以達(dá)到維護(hù)歸檔文件材料和移交檔案完整與安全的管理要求。

但是，考慮到電子文件和電子檔案的多點(diǎn)共生性，即使各立檔單位按歸檔要求，完成了電子文件歸檔和電子檔案移交工作，也不能說原形成者和保管者不再占有已經(jīng)被歸檔和移交的電子文件或電子檔案。事實上，由于缺乏全程控制思想的指導(dǎo)和相關(guān)細(xì)化制度的約束，許多已經(jīng)完成文件歸檔和檔案移交的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和相關(guān)人員卻依然保存著相關(guān)電子文件和電子檔案的另一個具有相同屬性、相同效力的電子文件或電子檔案實體。鑒于此種情形，各立檔單位和檔案主管部門在施行《檔案法》和《實施條例》的實踐中，應(yīng)當(dāng)特別注意進(jìn)一步完善和明確相關(guān)的約束程序條件，完善相關(guān)的檔案行政規(guī)章、建立健全電子文件歸檔和電子檔案移交的制度等措施和手段，有效堵塞相關(guān)的制度管控漏洞，強(qiáng)化對持有的相關(guān)存儲介質(zhì)及設(shè)備的相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員的監(jiān)督檢查力度，才能真正杜絕《實施條例》所規(guī)定的法規(guī)禁止行為的發(fā)生。為此，建議國家檔案主管部門和有關(guān)立檔單位應(yīng)對“擅自據(jù)為己有”的相關(guān)制度安排予以細(xì)化，進(jìn)一步補(bǔ)充完善電子文件、電子檔案歸檔和移交的各項后續(xù)處理措施與要求，切實落實好總體國家安全觀，有效維護(hù)國家檔案的完整與安全，推動我國檔案安全工作實現(xiàn)“從分散到集中、遲緩到高效、被動到主動的歷史性變革”[8]。

注釋及參考文獻(xiàn)：

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[3]高亨.商君書注譯[M].北京：中華書局，1974：190.

[4][7]省委書記、省人大常委會主任習(xí)近平同志在考察省檔案局省檔案館時的講話[J].浙江檔案，2003（6）：2.

[5]王紹忠.夯實檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展法治基礎(chǔ)[EB/ OL].（2024- 01- 29）[2024- 03- 05].https：//www.saac.gov.cn/ daj/yaow/202401/e162b9d2360143b79f0d7c67cad24e51.shtml.

[8]共產(chǎn)黨員網(wǎng).習(xí)近平的總體國家安全觀[EB/OL].（2014-04-15）[2024-03-05].https：//news.12371.cn/ 2018/ 04/ 13 / PHOA 1523603730096395. shtml # g=https% 3A% 2F% 2Fnews.12371.cn% 2F 2018 % 2F04 % 2F13% 2FPHOA1523603730096395.xmlp=PHOT1523841042689396.

作者單位：中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院