龔朝暉 張玉霞

提質增效滿足監(jiān)護服務需求

人口老齡化程度加深、獨居人士增多等，使社會監(jiān)護服務需求不斷增加。近年來，《民法典》等法律法規(guī)頒布施行，使我國的監(jiān)護制度越來越系統(tǒng)、完善。在此基礎上，監(jiān)護服務也應找到提質增效的新路徑。

支持設立專業(yè)監(jiān)護服務機構

隨著公眾法治意識的增強，多種監(jiān)護確定形式開始為人們所采用。例如，“意定監(jiān)護”指完全民事行為能力成年人以書面形式確定監(jiān)護人，以便在自己行為能力出現(xiàn)問題時由該人實施監(jiān)護；“遺囑監(jiān)護”指被監(jiān)護人的父母擔任監(jiān)護人的，可以通過遺囑指定監(jiān)護人。這些新的監(jiān)護確定形式，是社會監(jiān)護服務需求不斷增加的重要因素。

上海在鼓勵支持專業(yè)機構提供監(jiān)護服務方面，走在全國前列。2020年8月，全國首個專門從事監(jiān)護服務的社會組織在上海市閔行區(qū)成立；2021年4月，全國首個自閉癥家庭社會監(jiān)護服務中心在上海市靜安區(qū)成立。

不過，上海目前仍缺乏針對監(jiān)護服務機構的制度和規(guī)定。2020年出臺的《上海市養(yǎng)老機構等級評定標準細則》，未將監(jiān)護服務作為專項納入評定標準；2021年，上海出臺《上海市養(yǎng)老服務機構綜合監(jiān)管辦法》，要求由民政部門監(jiān)管養(yǎng)老機構的服務內容，制定行業(yè)管理和服務規(guī)范，明確照料護理服務內容、服務分級標準及機構等級；要求價格主管部門制定收費管理政策并實施管理；要求市場監(jiān)管部門監(jiān)督、檢查服務和價格——相關規(guī)定限于養(yǎng)老服務機構，尚未拓展到其他監(jiān)護服務機構。

我國當下的監(jiān)護需求人群主要為老人，其中有子女的老人易確定監(jiān)護人，而失獨孤寡老人比較困難。另外，“遺囑監(jiān)護”需求人群主要為行為能力有問題、患有特殊疾病（如自閉癥等）者，其父母希望能夠提前為孩子確定監(jiān)護服務。這類監(jiān)護服務的難度較大，因為被監(jiān)護人與大部分老人相比，監(jiān)護難度及所要耗費的精力更大。

我國當前的社會監(jiān)護服務主要存在兩方面問題：一是社會需求大，但監(jiān)護服務機構相對較少，且多在一線城市，中小城市更少。二是配套制度不足，缺乏監(jiān)管機制。需要監(jiān)護的當事人，通常其行為能力是存在問題的，在監(jiān)護人有不當行為時，他們顯然難以自行維權。屆時該由誰來監(jiān)管，法律法規(guī)尚不明確。

為完善監(jiān)護服務機構建設，特提出以下建議：

一是鼓勵支持設立專業(yè)監(jiān)護服務機構，由民政部門制定監(jiān)護服務評級標準體系，并定期公布評級名單。要明確，社會監(jiān)護服務機構不一定是養(yǎng)老機構，需求人群也并非全是老人。監(jiān)護服務的落地不能全靠養(yǎng)老機構，需要更多的專業(yè)監(jiān)護機構，以及細化的評級標準，以完善監(jiān)護服務機構運營體系。

二是將監(jiān)護服務納入養(yǎng)老機構等級評定標準細則，鼓勵支持養(yǎng)老機構提供更廣泛的監(jiān)護服務。例如，目前的《上海市養(yǎng)老機構等級評定標準細則》并未將監(jiān)護服務納入評定標準。將此作為加分項納入，可以讓養(yǎng)老機構在評級時獲得更高的評分。

三是明確非養(yǎng)老機構的監(jiān)護服務機構的監(jiān)管主體，加大監(jiān)管力度，規(guī)范監(jiān)護行為及監(jiān)護服務機構和工作人員的獲利行為。例如，制定協(xié)議范本，設立監(jiān)護監(jiān)察人條款；監(jiān)管機構、監(jiān)察人定期查訪當事人情況，監(jiān)護服務機構定期報送服務情況；要求相關機構及工作人員不能因監(jiān)護及相關行為獲利，當事人對監(jiān)護服務已支付合理報酬的，如果監(jiān)護服務方或其人員獲得當事人財產、遺產，那么對其合法性、合理性應慎重考量。

四是加強監(jiān)護服務機構與法院、公證處、居委會等部門和組織的聯(lián)動。監(jiān)護服務機構應在公證下簽訂協(xié)議，由公證處將信息與法院、居委會共享，保障監(jiān)護協(xié)議實際履行。事實上，辦理遺囑公證的人群可能也有監(jiān)護服務需求，公證處可以提供建議。

五是監(jiān)護服務機構簽訂協(xié)議后，應定期聯(lián)系當事人，了解其現(xiàn)狀，以保障協(xié)議能夠及時履行。

完善相關職業(yè)培訓體系建設

包括養(yǎng)老院在內的社會監(jiān)護服務機構普遍缺少護理人員，且大量專業(yè)人才正在離開這個領域。監(jiān)護服務機構護理一線留不住人才，是長期以來困擾監(jiān)護服務行業(yè)的“頑疾”，其原因是多方面的。

一是護理人員的服務周期短，工作不穩(wěn)定。當下監(jiān)護服務機構的護理人員，大多難以和某一雇主維持長久的雇傭關系，其流動性非常強。擁有專業(yè)護理知識、接受過專業(yè)護理培訓及擁有相關資格證書的護理人員短缺。

二是護理行業(yè)缺乏政府的輿論引導和政策法規(guī)介入。在護理人員與被護理家庭出現(xiàn)業(yè)務矛盾、機構與家庭出現(xiàn)供需不對等情況時，政府應向社會公眾進行正面宣傳，糾正公眾對護理從業(yè)人員及護理行業(yè)的片面認識，以免形成社會大眾不能認可該專業(yè)人員的正面社會形象和社會地位，不能正確對待行業(yè)工作人員的局面。

三是工作壓力只增不減，薪資福利制度有待完善。護理人員在任何時刻都要保持警醒，其作息時間必須根據(jù)被護理人的作息規(guī)律調整，護理工作任務量大。這些因素對護理人員造成了極大的生理與精神壓力。

四是監(jiān)護服務機構的規(guī)劃和管理缺失。一些機構缺乏系統(tǒng)的行業(yè)規(guī)劃與指導，各種弊端有所顯現(xiàn)。部分機構內部缺乏行之有效的管理機制，護理從業(yè)人員隊伍秩序混亂，被動地被雇主選擇往往導致其難以提供專業(yè)的針對性服務。

五是公眾對監(jiān)護服務行業(yè)的認知存在偏見。有觀點認為，在監(jiān)護服務機構從事護理工作不夠體面。公眾對護理工作者的認知不足，甚至對護理工作的印象只停留在“保姆”這個身份上，工作人員有時會遭遇不公平待遇。

為解決上述問題，特提出以下建議：

一是完善體制機制，提高相關從業(yè)人員的個人能力和福利待遇。監(jiān)護服務行業(yè)的高壓工作環(huán)境，需要人員擁有較佳的個人能力和專業(yè)素養(yǎng)。行業(yè)機構要能夠為社會公眾提供專業(yè)的高標準服務。在此基礎上，還需要提高從業(yè)人員的薪酬和福利待遇，方能吸引更多有能力的人員投身監(jiān)護服務行業(yè)。

二是積極引導觀念轉變，制定政策促進發(fā)展。監(jiān)護服務行業(yè)對于被護理人的日常生活和身心健康意義重大。要明確該行業(yè)是一個為公眾身心健康、為全社會有序發(fā)展、為實現(xiàn)健康老齡化目標服務的重要行業(yè)。國家層面應當從頂層設計的高度出臺行業(yè)發(fā)展政策，并加以引導和規(guī)劃，以便從根本上解決高齡老人、失能人群照護難題。

三是完善相關教育體系，提供專業(yè)技能人才。推進職業(yè)院校照護專業(yè)的設置和規(guī)劃，根據(jù)職業(yè)需求動態(tài)更新、調整專業(yè)目錄，推進專業(yè)建設，為行業(yè)提供技能人才。

四是創(chuàng)建職業(yè)發(fā)展體系，完善職業(yè)上升通道。構建完善的職業(yè)發(fā)展體系，對有意向從事監(jiān)護服務的人員進行專業(yè)培訓，不僅可以提高他們的專業(yè)技能水平，也可以使監(jiān)護服務機構的整體水平得到有效提升。探索開展監(jiān)護服務職業(yè)技能等級認定和層級管理，由人社、民政等部門聯(lián)合制定頒布從業(yè)人員職業(yè)技能標準，將其分為初級、中級、高級三個等級序列，按照鑒定考核結果頒發(fā)職業(yè)資格證書，并根據(jù)不同職級設置相應的薪酬待遇標準。

五是對監(jiān)護服務機構的義工活動進行引導和鼓勵。借鑒發(fā)達國家的經驗，護理不僅需要專業(yè)人員，還需要相關的志愿者和義工。隨著監(jiān)護服務機構在我國的發(fā)展，越來越需要志愿服務和義工組織的共同參與，他們會增強監(jiān)護服務的多樣性，帶來更多的精神動力。

（龔朝暉：上海市政協(xié)委員、致公黨中央醫(yī)藥衛(wèi)生專委、致公黨上海市委委員，張玉霞：上海市政協(xié)委員）

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