摘要：進入新時代，我國城市基層社會治理已轉向“新總體性治理”。將新時代中國城市基層社會治理置于中國特色的政黨、國家和社會關系中進行考察，其“總體性”主要表現在政黨、國家和基層社會的統(tǒng)合與相融、同向聚合與同頻共振以及政府治理和社會調節(jié)、居民自治的良性互動等方面。新時代城市基層社會治理的“總體性”是由時空共同塑造的，它建基于特定的治理結構之上，蘊含于一套領導與協(xié)同的嵌合機制或控制與互惠的耦合策略之中。新時代中國城市基層社會的這種“新總體性治理”完全不同于改革開放之前總體性社會的治理，它在新的社會結構和政社關系的基礎上，從權威分布和治理結構、建構邏輯和治理指向、組織形式和治理方式等方面實現了對改革開放之前“總體性治理”的揚棄和超越。

關鍵詞：基層社會治理；新總體性治理；黨建引領；新時代；城市

基金項目：安徽省哲學社會科學規(guī)劃項目“新時代城市基層社會治理創(chuàng)新研究”（項目編號：AHSKQ2022D012）

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：1003-854X（2024）05-0044-09

一、引言

黨的十八大以來，我國城市基層社會治理邁進新時代。各地紛紛在加強和創(chuàng)新城市基層社會治理方面進行實踐探索，形成了許多有益的經驗模式。例如，北京市的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革、深圳市南山區(qū)的“一核多元”社區(qū)治理、成都市的“一核多元、賦能基層”社區(qū)發(fā)展治理模式、天津市北辰區(qū)的“一核引領、一網覆蓋、六治融合”、武漢市的“紅色引擎工程”，還有許多地方推行的各種“黨建引領”模式，以及一些地方通過引入新技術實施的“智慧治理”。從制度創(chuàng)新到治理流程再造、再到技術革新，各地城市基層社會治理創(chuàng)新各有側重，內容也不盡相同，那么，這些紛繁復雜的創(chuàng)新實踐是否遵循著相同的邏輯？

目前，關于新時代中國城市基層社會治理已有大量研究。其中，不少研究者對各地城市基層社會治理創(chuàng)新的經驗進行了理論總結，他們要么運用西方盛行的治理理論，比如多中心治理理論、網絡化治理理論、整體性治理理論、協(xié)同治理理論等進行學理解析；要么嘗試建構本土性的理論解釋，提出了諸如網格化治理、體系化治理、樞紐式治理、系統(tǒng)性治理、混合治理、嵌入式治理、嵌合式治理、統(tǒng)合治理、整合治理等各種解釋性概念。前者建立在國家與社會或者公共部門與私人部門二者關系的基礎上，其隱含的理論假設是國家與社會或者公共部門與私人部門之間是平等的合作關系，這種引入西方治理理論來理解新時代中國城市基層社會治理的做法值得商榷。后者雖是基于對中國城市基層社會治理經驗的總結、歸納和提煉，但它們只是抓住了中國城市基層社會治理實踐某一方面的特點，很難提供一種整全性或更具包容性的解釋，其中一些理論解釋甚至相互抵牾。

中華人民共和國成立以后，為了推進社會主義建設，逐步建立了高度集中的計劃經濟體制。與之相應，我國形成了結構分化程度較低、分化速度緩慢、同質性較強的社會，孫立平等稱之為“總體性社會”。（1）在這種總體性社會中，資源和權力高度集中，國家具有很強的動員和組織能力，但社會結構僵硬、凝滯。國家通過單位體制對社會進行全盤控制，并由此確立了國家與社會一體化的結構體制。（2）這種基于意識形態(tài)認同、以單位制為載體并由國家專斷權力作保障的社會治理制度是一個自洽的整體，國家制度與社會制度之間具有較高的同質性和兼容性。（3）這種與總體性社會相適應的高度一元化、集中化的社會治理模式，被有的學者稱為“總體性治理”。（4）嚴格來說，這種“總體性治理”的說法并不嚴謹，毋寧稱之為“總體性社會的治理”。這里的“治理”意指控制、引導和操縱，它與統(tǒng)治、支配一詞交叉使用（5），并不具有現代政治學意義上治理的含義。現今的“治理”一詞與統(tǒng)治不同，指的是一種由共同目標支持的活動，其主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。為了行文方便，本文仍然沿用“總體性治理”這一習慣表述。

改革開放以來，我國社會結構最根本性的變化是由總體性社會向分化性社會轉變（6），不再像改革開放前30年那樣沿循著總體性支配的方式，或者通過群眾性的規(guī)訓、動員和運動來調動政治、社會和經濟諸領域的各種力量，而是為這些領域賦予一定程度的自主權，以此釋放基層社會的活力。（7）那么，與這種社會結構變遷相對應，我國城市基層社會治理是否隨之從改革開放前的總體性治理走向分權式的社會自主治理？事實上并沒有出現這種轉向。即便是在當前的社會治理創(chuàng)新中，這種總體支配性管控思維仍然是一些地方政府的行動“慣習”。（8）不過，我國基層社會結構又確實發(fā)生了深刻變革，城鄉(xiāng)基層社會日益分化，各種社會力量不斷崛起并不可避免地發(fā)生相互抵牾乃至沖突。正因為如此，我國城市基層社會治理又必然具有總體性特征。于是，又有學者提出城鄉(xiāng)基層社會應“走向總體性治理”。不過，這里所說的“總體性治理”與前文提及的“總體性治理”含義不同，它只是意味著制度設計與建設的系統(tǒng)性、整體性、全面性、協(xié)同性（9），強調基層社會各個治理主體之間相互配合、相互補充、相互促進 （10）。它不僅表現在當前城市基層社會治理結構、體系和機制的總體性上，還表現在當前城市基層社會治理行為的總體性上。

進入新時代以來，在黨建引領之下，我國城市基層社會治理的總體性特色愈來愈明顯。為了不至于跟改革開放之前的總體性社會的治理相混淆，本文用“新總體性治理”來表述。那么，為什么新時代的中國城市基層社會治理是一種新總體性治理？它具有哪些主要特點？這種“新總體性治理”與改革開放前的“總體性治理”有什么區(qū)別？這是本文嘗試回答的問題。

二、研究視角與分析框架

（一）總體性視角

要把握新時代中國城市基層社會治理的體制特點和基本邏輯，必須采取總體性視角來分析和探討。

馬克思主義認為，總體是指有機統(tǒng)一的整體。在馬克思的著作中，經常用“（有）機體”的概念來說明“總體”。譬如，馬克思在《資本論》中對資本主義社會進行了總體性考察，認為資本主義社會就是所有關系在其中同時存在且又互相依存的一種社會“機體”。（11）這個作為一個總體的社會“機體”并不是先天的、自然的，它本身包含著各種先決性條件。在向“總體”發(fā)展的過程中，使社會的各種要素都服從于自己，或者從社會中創(chuàng)造出它尚缺乏的“器官”，這就是社會“機體”在整個歷史上向“總體”發(fā)展或轉變的方式。（12）

總體性思想源于盧卡奇對馬克思主義辯證法的重新詮釋和進一步發(fā)展，是馬克思主義辯證法在其自身發(fā)展過程中的歷史形式。對于盧卡奇而言，“總體性”構成歷史主動性方法論的一個前提，是馬克思主義辯證法理論的重要基石。首先，“總體”也可以理解為一種“整體”。但是，它不是一般意義上的整體，而是一種有機統(tǒng)一的整體、辯證的整體。在盧卡奇看來，“總體”這個范疇意味著整體對各個部分、各個環(huán)節(jié)的全面的、決定性的支配。（13）其次，“總體性”體現了這一整體的主體與客體之間的相互作用與統(tǒng)一。盧卡奇認為，社會歷史領域的總體性主要表現為主體和客體的互動和統(tǒng)一。如果缺乏主體和客體中的一個，“總體性”就失去了意義。（14）第三，“總體”作為一個歷史發(fā)展過程，將過去、當下和未來連接在一起，并且滲透在各種歷史發(fā)展變化之中。盧卡奇認為，只有把社會生活的各種孤立事實作為歷史過程的各個方面，在把握事實的來龍去脈的基礎上將這些事實結合到一個總體之中，對事實的認知才有希望變成現實。（15）而且，在實踐中，這種“總體性”又往往表現為具體的總體。簡單地說，“總體性”就是從總體出發(fā)，強調事物之間有機的、辯證的、歷史的聯(lián)系。

所謂總體性視角，就是運用馬克思主義的總體范疇來分析政治社會現象，從而在總體上認識和理解該現象，把握其本質特征。它與黨的二十大報告所強調的“系統(tǒng)觀念”意思相同。這一視角既強調事物之間的有機聯(lián)系，要求從總體上認識和把握事物的普遍規(guī)律，同時又強調歷史的辯證聯(lián)系，要求從總體上認識和把握事物的發(fā)展過程。因為萬事萬物是相互聯(lián)系、相互依存的，只有用普遍聯(lián)系的觀點、全面系統(tǒng)的觀點觀察事物，才能把握事物發(fā)展變化的規(guī)律。

（二）中國語境中政黨、國家與社會的關系

對于中國城市基層社會治理的研究，除了必須秉持總體性視角以外，還必須把它放置在政黨、國家和基層社會的具體關系中進行分析。

首先，在當代中國，國家和社會并不是一種平行的關系，更不是一種社會對國家的制衡關系，國家始終扮演著主導者的角色，由它實際主導著社會建設和社會治理，并且社會治理是國家治理的重要方面。由此可見，當代中國的國家與社會關系是一種非常獨特的關系，與西方的國家與社會之間二元分立、相互制衡的關系完全不同。

其次，在當代中國，作為執(zhí)政黨的中國共產黨已經超越西式的國家與社會分析框架，成為我國基層社會治理的一個重要主體。我國基層治理中的政黨，既不是西方語境中國家與社會的聯(lián)系中介，也不是像某些國家那樣代替國家權力機關對基層社會進行直接管理。作為執(zhí)政黨的中國共產黨是一種非常獨特的政治力量，在國家生活、社會生活以及國家和社會的關系中居于領導地位，發(fā)揮著組織動員和統(tǒng)籌協(xié)調等特殊作用。（16）“中國共產黨不僅是國家政治生活的領導核心，而且是中國社會的組織核心。所以，在中國，國家與社會關系的變化必然涉及到黨，該變化是在黨、國家和社會三者關系的框架內展開的”（17）。此外，基層社會治理與國家治理具有某種同構性，其中最突出的表現就是政黨在國家治理和基層社會治理中具有相同的獨特地位，發(fā)揮著同樣的領導作用。因此，研究中國的基層社會治理，必須將政黨帶進來（18），這是中國的特殊國情所決定的（19）。特別是對新時代中國城市基層社會治理的研究，更應突出對政黨地位和作用的分析，因為中國共產黨的領導是新時代中國社會治理最大的特色。（20）

也有一些學者認識到政黨在我國國家治理中的獨特作用，區(qū)別于西方學者將“政黨”納入“社會”之中，他們把“政黨”置于“國家”的范疇之中，換言之，他們在作具體分析時并沒有把政黨和國家區(qū)分開來。就像黃曉春所指出的那樣，長期以來，我國理論界在研究社會治理轉型與創(chuàng)新問題時，總會把黨組織與政府的行為不加區(qū)分，將二者混為一體，籠統(tǒng)地使用“國家”來指代黨和政府之間復雜且存在分工的治理體系。這種研究視角與理論建構方式忽視了中國共產黨在我國國家治理中的獨特地位和領導作用，簡化了基層治理實踐中的復雜機制與過程，難以對中國社會治理轉型與變遷的核心主線展開深刻的理論想象，把握其邏輯。（21）

最后，需要指出的是，在當代中國，政黨、國家和社會之間并不是簡單的三元或三維分立關系，更不是一種機械（組合）的關系，而是有機統(tǒng)一的總體性關系。因為，黨既嵌入國家之中，又領導國家；黨既融入社會，又領導和組織社會。中國共產黨領導著國家與社會這兩個領域，黨既是政治生活的核心，又是社會生活的核心。（22）在新時代城市基層社會治理中，政黨、國家和社會的關系表現為以黨組織體系為載體的權力關系網絡以及黨對基層政權組織和基層社會組織的領導。（23）基層黨組織不但注重自身的建設，而且引導城市基層社會建設，領導城市基層社會治理。正是政黨、國家和社會的這一總體性關系，在一定意義上決定了新時代城市基層社會治理必然具有“總體性”特色。

三、新時代城市基層社會治理“總體性”的表現

新時代中國城市基層社會治理的“總體性”，主要表現在政黨、國家和基層社會的統(tǒng)合與相融、同向聚合與同頻共振以及政府治理和社會調節(jié)、居民自治的良性互動等方面。

（一）政黨、國家和基層社會的統(tǒng)合與相融

在新時代中國城市基層社會治理中，政黨、國家和基層社會之間不是相互分離的。眾所周知，在改革開放之前，我國是一種“總體性社會”。在這種社會里，政黨、國家和基層社會是合一的。改革開放以后，我國開始朝著政黨、國家和基層社會分離的方向變革。其中，黨政關系經歷了從黨政合一到黨政分開、再到黨政分工的演變。與之相應，政黨又從行政化朝著社會化的方向發(fā)展。一方面，作為執(zhí)政黨，中國共產黨要與國家公共權力緊密結合，實現有效執(zhí)政；另一方面，隨著社會領域的發(fā)展與民眾自主性的增強，中國共產黨需要超越公共權力，直接與社會緊密結合，夯實黨的執(zhí)政基礎（24），形成黨既融入社會又領導社會的獨特體制。

黨的二十大以后，我國進一步深化黨和國家機構改革，自上而下地在各級黨委組建社會工作部門，由其負責統(tǒng)籌指導人民信訪工作，指導人民建議征集工作，統(tǒng)籌推進黨建引領基層治理和基層政權建設，統(tǒng)一領導行業(yè)協(xié)會商會黨的工作，協(xié)調推動行業(yè)協(xié)會商會深化改革和轉型發(fā)展，指導混合所有制企業(yè)、非公有制企業(yè)和新經濟組織、新社會組織、新就業(yè)群體的黨建工作，指導社會工作人才隊伍建設等，從而在正式的制度安排上進一步確立了黨領導社會的體制。

政黨和國家之所以要與城市基層社會相融合，與城市基層社會的變革和治理要求不無關系。改革開放以來，最突出的變化是城市基層社會不斷崛起且日益活躍起來。這緣起于經濟和社會體制改革，一開始是大量“單位人”變?yōu)椤吧鐣恕保ㄗ畛踔饕瞧髽I(yè)改制后大量下崗職工的涌現），隨即是大量農村人口進城務工，在城鄉(xiāng)之間自由流動。隨著市場經濟的深入發(fā)展，各種社會力量日益發(fā)展壯大，“市民社會”因之興起。但與此同時，剛剛興起的城市基層社會又出現了個體化轉型，人與人之間的關系日趨疏離，社會公共性逐漸消解，處于急劇轉型中的中國城市基層社會面臨著各種矛盾和沖突，甚至可能出現系統(tǒng)性的社會風險。正是在這種情況下，城市基層社會治理開始了新的探索，在構建新型城市基層治理體系、推進社會治理現代化的過程中，政黨和國家通過“再組織”，在嵌入城市基層社會的同時與之耦合，并發(fā)生“化學反應”，最終又結合在一起，形成了一種新的總體性治理關系。

就像一些學者所觀察到的那樣，在新時代城市基層社會治理中，國家和社會的有機結合構成了黃宗智所稱的“第三域”，這個“第三域的活動模糊了國家與社會之間的界限，而不是促進了它們的分離。一方面，國家權力繼續(xù)往基層社區(qū)延伸，基層政權建設不斷被強化；另一方面，社會自治力量的活動空間沒有萎縮，而是有了一定的拓展。不同組織的行動邏輯交織在一起形成了這一領域的活動，這可能會引發(fā)城市基層治理，乃至城市基層社會的深層權力秩序的變化”（25）。其實，在此過程中，政黨也通過社會化黨建同步進入我國城市基層社會治理的“第三域”。這樣一來，它們彼此融合在一起，從改革開放以后的漸趨分離又重新結合在一起，形成了黨建引導和統(tǒng)籌城市基層社會治理的新體系。

還有學者注意到，在當前的城市基層社會治理中，國家與社會進行著雙向建構?；鶎由鐣幱趪遗c社會交匯并銜接科層體系與社會網絡的位置，受到來自不同方向的多種力量及其回應性目標訴求、價值觀、組織形式甚至利益關系的交互影響和制約，這使得基層治理制度和政策工具的變化是在多元治理主體的雙向建構中發(fā)生和發(fā)展的。（26）其實，在新時代城市基層社會治理中，不止是國家和基層社會進行著雙向建構，政黨同樣參與進來，一起進行互構，逐漸形成了新的社會治理共同體。在這一社會治理共同體中，政黨處于核心地位。

（二）政黨、國家和基層社會的同向聚合與同頻共振

需要指出的是，政黨、國家和基層社會的互構并不是平行的、線性的、等序的。盡管城市基層社會也積極參與這一互構，并且具有一定的能動性和自主性，但是主導權卻始終掌握在政黨和國家的手中。也就是說，新時代城市基層社會治理是由黨建引領、國家主導的，基層社會則是積極協(xié)同，以此確保政黨、國家和基層社會形成同向聚合，達到同頻共振，實現有效治理。換言之，我國城市基層社會治理中的“互構”，就是黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與，城市基層社會治理的各個主體均有自己明確的角色分工和獨特的功能定位，各自發(fā)揮好自己的作用就能建構起共建共治共享的新格局。

所謂黨建引領，是指黨是城市基層社會治理的領導者，并處于城市基層社會治理體系和治理結構的核心位置，由它領導、組織、動員、指引和統(tǒng)籌城市基層社會的治理。在具體實踐中，黨建引領是全面性的、總體性的，它包括政治領導、組織建設、頂層設計（規(guī)劃）、統(tǒng)籌協(xié)調、動員群眾、整合資源、吸納精英、服務增能等系統(tǒng)性行為。特別是黨的基層組織建設，更是一改過去依托于行政體系自上而下進行的單一路徑，還加強了城市基層的區(qū)域化黨建、網格化黨建，形成了龐大且細密的城市基層黨組織網絡，延伸到城市基層社會的全領域和城市基層社會治理的全過程之中，由此建構起總攬全局、協(xié)調各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到包括社會治理在內的國家治理的各領域各方面各環(huán)節(jié)。

同時，黨將各種資源（特別是權威資源和優(yōu)勢資源）集中在自己的手里，由它掌控、支配和落實。在城市基層社會治理中，政黨通過向基層社會賦權增能、調用資源來調動城市基層社會的主動性和積極性。但是，與改革開放之前完全不同的是，在新時代社會治理實踐中，黨首先承認其他治理主體的獨立地位、特殊角色和重要功能，尊重其他社會治理主體的相對自主性。黨不再扮演兜底者或替代者的角色，而是運用其引領、動員、組織、統(tǒng)籌和協(xié)調的政治優(yōu)勢，實現社會自組織有效性與黨的執(zhí)政合法性的有機統(tǒng)一。特別是在城市基層社會治理中，政黨和國家不斷有序地擴大基層社會的自主空間，切實擴展民眾的實際權益，并積極尋求與其他治理主體的協(xié)商與合作，踐行全過程人民民主，“在中心化權威之外，容納和支持多元化活力”（27），從而建構起既有秩序又有活力的城市基層社會。

這樣一種黨建引領式的城市基層社會治理，主要建基于“一核多元”的治理結構和相應的復合式治理機制之上，是一種以黨組織為核心、以國家政權組織為主干、各種社會功能性組織環(huán)繞其周圍的治理形態(tài)。這種“一核多元”的城市基層社會治理結構，跟我國政治結構完全同構。政治學者鄒讜曾經將中國的政治結構比喻為一個由不同層級的同心圓組成的金字塔，中國共產黨居于這個同心圓的中央，在縱向維度上自上而下一以貫之，在橫向維度上具有強大的向心力和控制力。（28）事實上，也只有這樣，才能形成黨組織統(tǒng)領各行動主體的協(xié)同治理格局。

在現實方面，以黨建引領城市基層社會治理，有利于破除城市基層治理碎片化的弊端，有利于凝練最大公約數，組織群眾，整合資源，形成系統(tǒng)性治理的總體效能。誠如何增科所言，中國社會已經進入了以工業(yè)化社會、城鎮(zhèn)化社會、法理社會、能動社會、原子化社會、多樣化社會、豐裕社會、信息社會、風險社會為特征的新的發(fā)展階段，新階段產生了大量新的社會問題和社會需求，對社會治理提出了前所未有的新挑戰(zhàn)。（29）在這種情況下，需要加強黨的基層組織建設，形成“一核多元”的治理結構。黨的基層組織是否強大，黨組織和黨員是否政治過硬，不僅僅關系到黨組織自身的發(fā)展，而且還關系到基層經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設等各項事業(yè)的發(fā)展。因此，應通過增強黨的組織力，讓黨組織和黨員練就過硬的政治素質和高強的專業(yè)本領，使基層黨組織始終成為基層治理中各項事業(yè)的引領者和推動者。

在新時代，以黨建引領城市基層社會治理，既不是政黨對社會進行全面滲透和控制，重走改革開放前“泛政治化”的政治運動的老路，也不是用政黨的組織和功能取代政府的地位和作用，而是為國家的治理重心下移、市民社會的發(fā)育和壯大提供一個現實的操作空間與有效平臺，黨在其中起著領導、統(tǒng)籌和引領的作用，最終目標是促進城市基層社會治理邁向善治。

（三）政府治理和社會調節(jié)、居民自治的良性互動

與改革開放之前總體性社會的治理完全不同的是，新時代城市基層社會治理不但允許、肯定并且支持包括城市基層社會組織和居民在內的各種社會力量的積極參與，政府治理和社會調節(jié)、居民自治之間形成良性互動關系。

城市基層社會治理主要有三種典型的方式：一是政府治理，即由政府這個單一的主體來治理城市基層社會；二是社會調節(jié)，即由社會組織和市場組織遵從內生的“自發(fā)秩序”來調節(jié)城市基層社會，這些社會組織和市場組織是城市基層社會治理的重要主體；三是居民自治，即由城市居民通過一定的自治機制，遵從“共識秩序”進行自我管理。在我國當前的城市基層社會治理中，這三種形態(tài)的治理同時存在且相互兼容，形成了良性互動關系。

政府治理以政府為主體，以公共權力為基礎，以行政、法治方式處理基層公共事務，維護社會正常秩序。政府治理的最大優(yōu)勢是其權威性，即能運用公共權威調動各類資源，整合各方力量，規(guī)范各方行為，處理各種公共問題。但政府治理能夠動員的公共資源終究有限，行政命令的方式也難以解決所有治理問題，甚至還存在政府治理失靈的情況。況且，當基層治理承擔的任務愈加廣泛與復雜時，政府也缺乏足夠的精力與能力展開精準化與精細化服務。

社會調節(jié)則是積極調動社會資源，激發(fā)社會志愿精神，發(fā)揮社會組織和市場組織的專長優(yōu)勢，利用契約型合作機制，彌補政府的能力短板和視野盲區(qū)。然而，在我國城市基層，社會組織還沒有充分發(fā)育、成長、壯大起來，這嚴重地束縛了社會調節(jié)功能的發(fā)揮。而且，已有的社會組織和市場組織在參與城市基層社會治理的渠道、機制和規(guī)則等方面亟待進一步完善。

我國城市基層的居民自治行之有年，在實行城市居民自我管理、自我教育、自我服務等方面取得了重要進展，尤其是在表達和綜合群眾訴求和意愿、匯集民智和凝聚民力、因地制宜又行之有效地處理基層公共事務方面具有獨特的比較優(yōu)勢。但當前的城市基層居民自治也面臨著內生資源稀缺、部分居民參與能力和積極性不足、行政化趨勢比較嚴重等突出問題。

在新時代城市基層社會治理中，上述三種形態(tài)兼容共生并形成互動關系與黨建引領不無關系。黨通過政治領導、組織建設、價值觀引領乃至資源調配，不僅保障而且推動了政府治理和社會調節(jié)、居民自治三者之間良性互動關系的建構和改進?？傊邳h建引領下，政府治理的權威性優(yōu)勢，社會調節(jié)的志愿性、契約性、專業(yè)性優(yōu)勢和居民自治的民主性優(yōu)勢疊加起來，而各自的短板又相互補足，從而形成了“1+1+1＞3”的總體性治理效能。

四、城市基層社會治理的“總體性”何以生成

（一）城市基層社會治理“總體性”的時空塑造

新時代城市基層社會治理的“總體性”是由時空共同塑造的。因此，這種“總體滲透在現象的時空特點中”（30）：從時間的維度來看，我國走的是一條與西方迥異的道路，即由政黨建設國家、國家建設社會、“黨建”引領“社建”；從空間維度而言，無論是國家的宏觀政治還是城鄉(xiāng)基層的微觀治理，都遵循著政黨領導、國家主導、社會協(xié)同、民眾參與的運行邏輯?！翱臻g是社會的產品，社會空間既是行為的領域，也是行為的基礎”（31）。城市空間長期處于高密度的國家治理過程之中。在國家權力與空間邊界的聯(lián)合塑造下，城市空間成為社會治理與基層黨建的“領域單元”，這種單元是通過“空間行政層級體系”與“行政區(qū)劃體系”（32）串聯(lián)，并由此形成國家“縱向到底、橫向到邊”的權力結構。其中，政黨處于總體性權力支配的國家治理結構和技術性政策工具混合使用的交互空間內，并代表國家政治權力對社會發(fā)生統(tǒng)合作用。（33）中國共產黨不僅限于政治、組織、思想層面的領導，而是參與到實際的基層社會治理實踐中去，一是彌補政府行政整合的不足，二是通過政黨社會化提升黨組織的基層治理能力。

（二）城市基層社會治理“總體性”的結構支撐

新時代城市基層社會治理的“總體性”建基于特定的治理結構之上。具體而言，這種“總體性”蘊含在“政黨-國家-社會”交融形成的復合治理結構中?！皬秃稀敝傅氖鞘挛飪炔扛饕刂g或事物之間既保有緊密的聯(lián)系，同時各要素又具有各自運動和擴展的空間，發(fā)揮著各自不同的功能作用。在新時代城市基層社會治理中，一方面形成政黨既嵌入國家又領導國家、黨政既融入社會又整合社會的新型復合式治理結構，另一方面政黨、國家和基層社會在互構的基礎上又發(fā)揮各自的功能，達到部分之和大于整體的總體治理效能。這種復合治理結構又具體地表征為：

其一，由政治領導轉向全面引領。中國共產黨不同于西方政黨，西方的政黨主要在國家與社會之間扮演著中介和橋梁的角色，而中國共產黨作為執(zhí)政黨，它首先扮演著領導核心的角色，擔負著政治領導的功能。具體到城市基層治理中，中國共產黨的這種政治領導主要體現為對基層社會治理的直接領導。特別是黨的十九大以來，更加強調基層黨組織的政治功能，要求把基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘?；鶎狱h組織除了要擔負好直接教育黨員、管理黨員、監(jiān)督黨員的職責以外，還必須組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾，引導廣大黨員發(fā)揮先鋒模范作用。黨的二十大之后，各級黨委成立社會工作部門，其根本目的是進一步統(tǒng)籌推進黨建引領基層社會治理和基層政權建設。

其二，由行政末梢轉向樞紐型治理體系。以往的城市基層社會治理，往往是不斷向下延伸行政建制，并且形成上下同構的壓力型體制，其結果必然是在賦權闕如的情況下不斷下沉治理任務，直接導致城市基層社會“權微、事多、責重”，不但無法解決自治與行政之間的沖突，反而使城市基層社區(qū)和社會組織越發(fā)行政化，整個城市基層治理陷入科層化漩渦之中無法自拔。進入新時代之后，隨著治理重心的下沉，街道社區(qū)進一步強化統(tǒng)籌協(xié)調職能，逐漸轉變?yōu)槌鞘谢鶎由鐣闹卫順屑~。這主要體現在以下三個方面：一是承上啟下，既有義務向下傳達黨和國家的方針和政策，又有責任向上表達基層社會的需求和意見，從中起著良好的溝通和交流作用；二是治理資源在城市基層匯集融合，上級下沉的資源都匯聚于治理樞紐中，由樞紐組織整合并統(tǒng)一配置資源，這樣既可以解決行政體制內條塊沖突、各自為政的問題，又可以整合聯(lián)動區(qū)域內所有可供利用的資源，從而形成強大的治理效能；三是在黨建引領下積極培育并充分吸納以社會組織為代表的社會力量，通過指導社會組織的黨組織建設，發(fā)揮黨的政治引領作用，不斷增強黨組織的力量，夯實黨的執(zhí)政基礎，同時也有助于社會組織鏈接黨組織資源更好地發(fā)展自己，發(fā)揮其社會協(xié)同作用。

其三，由純粹意識形態(tài)輸出轉向核心價值觀引領。?？聦乙曌饕粋€集合理性、策略和實踐于一體的綜合網絡，因此現代政府的發(fā)展過程就是不同治理手段的運用過程，在這個意義上，“社會運行是可以被改善和優(yōu)化的”（34）。一個國家乃至一個城市的基層社會治理，不能沒有意識形態(tài)的引導和教育。誠如葛蘭西所言，“國家［始終］具有教育和塑造的作用，其目的在于創(chuàng)造更高級的新文明，使‘文明和廣大群眾的道德風范適應經濟生產設備的繼續(xù)發(fā)展，從而發(fā)展出實實在在的新人類”（35）。改革開放伊始，黨便提出建設社會主義精神文明，“在建設高度物質文明的同時，提高全民族的教育科學文化水平和健康水平，樹立崇高的革命理想和革命道德風尚，發(fā)展高尚的豐富多彩的文化生活，建設高度的社會主義精神文明”（36）。精神文明建設是新時代城市基層治理的重要維度和不可或缺的內容。不可否認，改革開放以后，隨著市場經濟的深入發(fā)展和社會的日益開放，人們的價值觀漸趨多元化。我國始終堅持社會主義核心價值觀的引領，用社會主義核心價值觀凝聚民心、匯聚民力，從強制灌輸轉向更加包容的柔性引導，促進了城市基層社會有序和可持續(xù)的發(fā)展。

（三）城市基層社會治理“總體性”的機制耦合

新時代城市基層社會治理的“總體性”蘊含于一套領導與協(xié)同的嵌合機制、控制與互惠的耦合策略之中。所以，這種“總體性”愈來愈深地潛藏于城市基層社會治理的日常運行中。一方面，政黨和國家發(fā)揮主導性作用，自上而下地創(chuàng)制社會治理伙伴；另一方面，政黨和國家又牽引著城市基層社會治理，“通過制度設計、資源配置等方式，使社會運行在國家設定的框架內”?！皣遥ê驼h）一方面在調整治理要素、創(chuàng)造社會發(fā)展機會，另一方面將國家意志通過政策制度傳達給社會主體，將其納入管理體制，展示出‘寓管理于社會創(chuàng)制中的國家自主性”。這樣一種國家創(chuàng)制社會的機制和路徑，巧妙地結合了國家偏好和社會偏好，逐漸形成新的社會治理共同體，既維護了治權統(tǒng)合，又選擇性地調整了治理要素，從而增強了其合法性與自主性。（37）這樣，就既維持了城市基層社會秩序，又增強了城市基層社會活力。

五、新總體性治理之“新”

新時代城市基層治理具有鮮明的“總體性”特征。為了區(qū)別于改革開放之前的總體性社會的治理，筆者將新時代城市基層社會治理歸納總結為“新總體性治理”。之所以稱之為“新總體性治理”，是因為它完全不同于改革開放之前的“總體性治理”。從某種意義上說，它是對改革開放之前的“總體性治理”的揚棄和超越。

（一）新的社會結構和政社關系

一些人習慣上將改革開放之前的治理概括為“總體性治理”，是基于“全能主義國家”和“總體性社會”的認知和判斷。在這種治理中，政黨與國家是合一的，不僅由政黨來領導國家，而且實際上往往是以黨領政、以黨代政；在基層，政權與基層社會又是合二為一的，無論是城市人民公社還是農村人民公社都是典型的政社合一的組織，由此形成了政黨、國家和社會的高度結構化乃至一體化的關系。

改革開放以后，政社關系開始朝著政社分開的方向發(fā)展。在城市基層，隨著單位制的式微，國家將大量的社會管理和社會服務職能下放給基層社會，政府不再自上而下地包辦和強制管控各種社會事務，而是充分調動基層的社會治理積極性。這個時候，社會力量有所發(fā)展但依然依附于國家。進入新時代以后，通過完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，達成了一種新的總體性治理。這一新總體性治理，除了對國家與社會的關系進行重新界定和建構以外，更加強調政黨的核心領導地位以及政黨既融入國家和社會又領導國家和社會的獨特角色和功能。

（二）新的權威分布和治理結構

總體性治理和新總體性治理的權威分布是大不相同的?？傮w性治理是一種一元化管理，其權威是高度集中的，且是單一的，黨處于領導核心位置。在新總體性治理中，盡管黨依然處于領導核心位置，但同時又注重發(fā)揮政府、社會和公眾的各自作用，形成黨總攬全局、協(xié)調各方的領導制度體系和“一核多元”的治理結構。

改革開放以來，我國雖然解構了之前的總體性治理，但并沒有改變政黨中心主義的發(fā)展路徑。新總體性治理延續(xù)了總體性治理的政黨中心主義的一元領導（38），與之前的總體性治理不同的是，新總體性治理尊重社會的多元化發(fā)展，注重激發(fā)社會活力，并對社會進行賦權式整合，充分發(fā)揮社會協(xié)同、公眾參與的積極作用。

（三）新的建構邏輯和治理指向

從建構邏輯來看，總體性治理可以說是基于“理性計劃秩序”而形成的，而新總體性治理則試圖結合“規(guī)劃秩序”和“共識秩序”的優(yōu)點，同時又規(guī)避二者的缺點，形成更加良善的社會治理體制。

不同的治理指向與不同的建構邏輯相呼應?？傮w性治理是在穩(wěn)定社會秩序的前提下以計劃經濟發(fā)展作為治理指向，而新總體性治理則指向社會治理的現代化。與之相應，二者的價值取向也迥然不同。在國家與社會同質結構下，總體性治理秉持一種高度集權式的、無所不包的“全能主義”管控思維，目的是集中所有力量與資源發(fā)展計劃經濟，具有典型的“規(guī)劃政治”的特色。在這一階段，個人高度服從于集體權威，群體利益高度同質化，在集體利益面前也就無所謂個體利益的優(yōu)先性。改革開放以后，經過國家與社會結構的分化，流動空間里產生了大量異質化群體和自由的個體，國家無法也不能延續(xù)“全能主義”思維，取而代之的是中央集權下適度放權的協(xié)商合作式治理。協(xié)商合作式治理的核心關懷是人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設更高水平的平安中國，因而具有顯著的“引領政治”的特色。

（四）新的組織形式和治理方式

總體性治理和新總體性治理在組織結構形式上迥然不同?？傮w性治理采取的是一種以黨政權力為基點、自上而下建構的金字塔式組織結構形式，它封閉地統(tǒng)合所有單位和集體，這些單位和集體以及這些單位和集體中的個體都等級分明且位序固化。在這種組織結構形式下，黨和國家不僅一體化，而且是唯一的社會治理主體。而新總體性治理采取的則是以黨為領導核心往外延伸的同心圓結構，黨不僅是最高政治領導力量，而且將黨的領導落實到包括社會治理在內的國家治理的各領域各方面各環(huán)節(jié)，從而以黨建的形式重構基層社會。

自然地，總體性治理和新總體性治理的治理方式與治理工具亦不同。在總體性治理中，國家雖然把權力集中于一體，但是由于治理資源的限制，只能頻繁采用非常規(guī)治理方式來突擊解決或者運動式解決面臨的問題。由于非常規(guī)治理方式的頻繁使用，也導致難以建立制度化、常規(guī)化的治理體系。因此，總體性治理主要通過政治動員和社會動員的方式實現對社會的總體性分配與控制。在邁向國家治理現代化的過程中，城市基層社會的新總體性治理重在提升國家治理能力與黨的執(zhí)政能力。一方面，通過黨的基層組織的區(qū)域化建設嵌入城市基層社會，進行社會整合和社會動員，充分發(fā)揮社會協(xié)同的作用；另一方面，黨和國家對基層社會進行賦權增能，通過治理樞紐的構建和社會治理共同體的建設，形成共建共治共享新格局。

六、結語

黨的十八大以來，我國城市基層社會治理邁進新時代，呈現出與之前完全不同的樣貌和特色。從我國獨特的政黨、國家和社會關系出發(fā)，新時代中國城市基層社會治理不能簡單地套用西方的理論范式來加以理解和闡釋，它也不同于改革開放之前的總體性社會的治理。本文立足于新時代中國城市基層社會治理實際，嘗試提出“新總體性治理”，并以此來重新理解新時代中國城市基層社會治理的制度本色。

本文的主要貢獻在于：一是從總體性視角考察和分析新時代中國城市基層社會治理，探討新時代中國城市基層社會治理的基本邏輯和主要特征。從總體性視角來考察新時代中國城市基層社會治理，可以發(fā)現政黨、國家和基層社會是有機統(tǒng)一的，這主要表現在政黨、國家和基層社會的統(tǒng)合與相融、同向聚合與同頻共振以及政府治理和社會調節(jié)、居民自治的良性互動等方面。二是將新時代中國城市基層社會治理放置在我國獨特的政黨、國家和社會關系中來加以考察和分析。對新時代城市基層社會治理的研究，不能簡單地套用西方政治學盛行的“國家-社會”分析框架，必須將政黨帶進來。政黨、國家與社會之間的獨特關系是中國特色社會主義治理制度的核心內容，也是認識和理解新時代中國城市基層社會治理邏輯的一把“鑰匙”。

本文的研究表明：在形成新的城市基層社會治理共同體的過程中，政黨、國家和基層社會是合作、互構的，城市基層社會具有一定的能動性和自主性，但是這種互構并不是平行的、線性的，其引領權和主導權始終掌握在政黨和國家的手中。同時，與改革開放之前總體性社會的治理完全不同的是，新時代城市基層社會治理不但允許、肯定并且支持包括城市基層社會組織和居民在內的各種社會力量的積極參與，注重發(fā)揮多元治理主體各自的優(yōu)勢，在黨建引領下形成政府治理和社會調節(jié)、居民自治的良性互動。從這個意義上而言，黨的十九屆四中全會提出“建設社會治理共同體”，其實是為了更進一步推進新總體性治理。這種新總體性治理，從本質上來講，就是在政黨領導和國家主導之下，政黨、國家與基層社會之間達成緊密合作，形成共建共治共享的新格局。通過基層社會治理共同體的建構，可以達成體系化或系統(tǒng)性治理，發(fā)揮治理的總體性效能。換言之，可以通過新總體性治理，將中國特色社會主義各方面的制度優(yōu)勢轉化為社會治理的總體性效能，推進社會治理體系和治理能力的現代化。

注釋：

（1）（6） 孫立平、王漢生、王思斌、林彬、楊善華：《改革以來中國社會結構的變遷》，《中國社會科學》1994年第2期。

（2） 李友梅、黃曉春、張虎翔等：《從彌散到秩序：“制度與生活”視野下的中國社會變遷（1921—2011）》，中國大百科全書出版社2011年版，第132頁。

（3） 劉正強：《“總體性治理”與國家“訪”務——以信訪制度變遷為中心的考察》，《社會科學》2016年第6期。

（4） 唐皇鳳：《社會成長與國家治理——以中國社會治安綜合治理為分析對象》，《中南大學學報》（社會科學版）2007年第2期。

（5） 俞可平：《治理和善治引論》，《馬克思主義與現實》1999年第5期。

（7） 渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》2009年第6期。

（8） 黃毅、文軍：《從“總體-支配型”到“技術-治理型”：地方政府社會治理創(chuàng)新的邏輯》，《新疆師范大學學報》（哲學社會科學版）2014年第2期。

（9） 郎友興：《走向總體性治理：村政的現狀與鄉(xiāng)村治理的走向》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2015年第2期。

（10） 鄭言、李猛：《推進國家治理體系與國家治理能力現代化》，《吉林大學社會科學學報》2014年第2期。

（11） 《馬克思恩格斯選集》 第1卷，人民出版社2012年版，第143頁。

（12） 《馬克思恩格斯全集》第46卷（上），人民出版社2020年版，第235—236頁。

（13）（14）（15）（30） ［匈］盧卡奇：《歷史與階級意識》，杜章智、任立、燕宏遠譯，商務印書館2009年版，第76、77—78、56、75頁。

（16） 林尚立：《集權與分權：黨、國家與社會權力關系及其變化》，陳明明主編：《革命后社會的政治與現代化》（《復旦政治學評論》第1輯），上海辭書出版社2002年版，第152—153頁。

（17） 林尚立：《社區(qū)自治中的政黨：對黨、國家與社會關系的微觀考察——以上海社區(qū)為考察對象》，《組織與體制：上海社區(qū)發(fā)展理論研討會會議資料匯編》，2002年4月，第48—58頁。

（18） 景躍進：《將政黨帶進來——國家與社會關系范疇的反思與重構》，《探索與爭鳴》2019年第8期。

（19） 馬麗：《黨的領導與基層治理：嵌入機制及其發(fā)展》，《當代世界與社會主義》2020年第1期。

（20） 趙黎：《政黨整合型社會治理：后疫情時代社會治理的中國范式》，《中國農村觀察》2020年第6期。

（21） 黃曉春：《黨建引領下的當代中國社會治理創(chuàng)新》，《中國社會科學》2021年第6期。

（22） 蔣永甫：《當代中國國家建構的政黨治理邏輯》，《特區(qū)實踐與理論》2019年第3期。

（23） 金玲、馬良燦：《從“國家-社會”到“政黨-國家-社會”：鄉(xiāng)村治理研究的視角轉換》，《黨政研究》2021年第2期。

（24） 鄭琦：《政黨社會化：當代基層黨組織建設的路徑選擇》，《中共浙江省委黨校學報》2016年第1期。

（25） 趙秀梅：《基層治理中的國家-社會關系——對一個參與社區(qū)公共服務的NGO的考察》，《開放時代》2008年第4期。

（26） 孫柏瑛、武俊偉：《“雙向建構”中的城市政府基層社會治理轉型——路徑、困境與未來展望》，《公共管理與政策評論》2018年第1期。

（27）（38） 唐文玉：《政黨整合治理：當代中國基層治理的模式詮釋——兼論與總體性治理和多中心治理的比較》，《浙江社會科學》2020年第3期。

（28） 鄒讜：《二十世紀中國政治：從宏觀歷史與微觀行動角度看》，香港牛津大學出版社1994年版，第158—160頁。

（29） 何增科：《試析我國社會管理面臨的新挑戰(zhàn)》，《北京交通大學學報》（社會科學版）2009年第4期。

（31） ［法］亨利·列斐伏爾：《空間與政治》，李春譯，上海人民出版社2008年版，第30頁。

（32） 王磊：《從空間整合到服務供給：區(qū)域化黨建推動城市基層治理體制創(chuàng)新》，《中共天津市委黨校學報》2020年第6期。

（33） 謝忠文：《當代中國社會治理的政黨在場與嵌入路徑——一項政黨與社會關系調適的研究》，《西南大學學報》（社會科學版）2015年第4期。

（34） ［澳］薄大偉：《單位的前世今生：中國城市的社會空間與治理》，柴彥威、張純、何宏光、張艷譯，東南大學出版社2014年版，第71頁。

（35） ［意］ 安東尼奧·葛蘭西：《獄中札記》，曹雷雨、姜麗、張跣譯，河南大學出版社、重慶出版社2016年版，第310—311頁。

（36） 中共中央文獻研究室編：《改革開放三十年重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2008年版，第71頁。

（37） 吳曉林、謝伊云：《國家主導下的社會創(chuàng)制：城市基層治理轉型的“憑借機制”——以成都市武侯區(qū)社區(qū)治理改革為例》，《中國行政管理》2020年第5期。

作者簡介：吳侗，安徽大學馬克思主義學院講師，安徽大學社會治理研究中心研究員，安徽合肥，230601。

（責任編輯 劉龍伏）