成鵬

忻州市規(guī)劃事務(wù)中心 山西 忻州 034000

隨著國土空間規(guī)劃體系的逐步完善，2022年后半年全國完成了“三線”成果劃定，“三線”成果特別是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界呈現(xiàn)出“分散、飛地、規(guī)模小、邊界犬齒狀、行政區(qū)劃不協(xié)調(diào)”等特點(diǎn)，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃編制與管理帶來了一定挑戰(zhàn)，目前我國部分省市已出臺詳細(xì)規(guī)劃導(dǎo)則，但在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界成果帶來的挑戰(zhàn)下，如何解決詳細(xì)規(guī)劃編制與管理的難點(diǎn)、痛點(diǎn)，仍無有效的技術(shù)路線和方法。

1 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定成果呈現(xiàn)的特征

1.1 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為項(xiàng)目用地報(bào)批的重要依據(jù)，使得城鎮(zhèn)開發(fā)邊界飛地化、規(guī)模分散化

在各級國土空間總體規(guī)劃編制工作尚未完成情況下，為做好社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，根據(jù)國家和省級相關(guān)政策要求，需解決“十四五”期間規(guī)劃的部分重大項(xiàng)目用地報(bào)批問題，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界成果作為項(xiàng)目用地報(bào)批的依據(jù)，其主要圍繞土地要素實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目布局的精準(zhǔn)化。各地自然資源部門在實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目快速落地，特別是項(xiàng)目使用土地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)批時(shí)，為加快土地要素的配套，常常將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界分散化、飛地化，用地規(guī)模亦零星化。

1.2 受預(yù)支空間規(guī)模和劃定規(guī)則影響，與遠(yuǎn)期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界僅存在交叉關(guān)系

在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定過程中，根據(jù)國家相關(guān)要求以預(yù)支一定比例的空間規(guī)模作為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)新增規(guī)模的依據(jù)。根據(jù)預(yù)支的空間規(guī)模，結(jié)合較為靈活的劃定規(guī)則進(jìn)行劃定。但就遠(yuǎn)期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定要求，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)除了已批建設(shè)用地需納入遠(yuǎn)期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，其他用地根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行納入。換言之，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界可能超出遠(yuǎn)期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模，與其在空間位置上僅存在交叉關(guān)系，并不一定是包含或并集關(guān)系。這就為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界在編制控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)如何與遠(yuǎn)期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界做好銜接協(xié)調(diào)提出了挑戰(zhàn)[1]。

1.3 打破原有城規(guī)規(guī)整的規(guī)劃范圍形態(tài)，邊界圖斑化、不規(guī)則化明顯

從“單一規(guī)劃”到“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系，本來也是對傳統(tǒng)空間類規(guī)劃在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、空間結(jié)構(gòu)形態(tài)、規(guī)劃指標(biāo)傳導(dǎo)、要素認(rèn)定分類等的一次重大轉(zhuǎn)變，尤其在規(guī)劃建設(shè)用地空間分布形態(tài)上體現(xiàn)最為直接。原有的城鄉(xiāng)規(guī)劃范圍大多以自然地理邊界、人工地物邊界和規(guī)劃規(guī)模等劃定四至范圍，但國土空間規(guī)劃體系下的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定融合了土地利用規(guī)劃管理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和傳導(dǎo)要求，以第三次國土調(diào)查為底圖底數(shù)，以項(xiàng)目布局為核心，預(yù)留一定的遠(yuǎn)期規(guī)劃空間，以至于無論還是遠(yuǎn)期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定中均出現(xiàn)建設(shè)用地邊界的圖斑化和不規(guī)則化情況，尤其山西省作為典型山地、資源礦產(chǎn)大省，人地關(guān)系高度緊張、用地破碎交融多變、各類資源空間交疊的情況下，表現(xiàn)得尤為明顯。因此，如何打破原有的控制性詳細(xì)規(guī)劃規(guī)整布局，把城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)大量零碎或小片區(qū)式的城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)串聯(lián)起來整體規(guī)劃布局相當(dāng)重要。

2 “詳細(xì)規(guī)劃”的概念及總體要求

2.1 “詳細(xì)規(guī)劃”的概念

自然資源部43號文《關(guān)于加強(qiáng)國土空間詳細(xì)規(guī)劃工作的通知》中明確了詳細(xì)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外特定功能、特定政策區(qū)域的詳細(xì)規(guī)劃和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)的村莊規(guī)劃；詳細(xì)規(guī)劃是是對具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等作出的實(shí)施性安排，是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)等的法定依據(jù)，也是優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、完善功能配置、激發(fā)發(fā)展活力的實(shí)施性政策工具[2]。

2.2 “詳細(xì)規(guī)劃”總體要求

詳細(xì)規(guī)劃編制要分區(qū)分類推進(jìn)。根據(jù)城市建設(shè)、老城更新、鄉(xiāng)村建設(shè)、自然和歷史文化資源保護(hù)利用的需求，因地制宜劃分不同單元類型，分區(qū)分類編制管控詳細(xì)規(guī)劃。

詳細(xì)規(guī)劃要有針對性和可實(shí)施性。通過綜合分析資源資產(chǎn)條件和經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系，準(zhǔn)確把握地區(qū)優(yōu)勢特點(diǎn)，找準(zhǔn)空間治理問題短板，明確功能完善和空間優(yōu)化的方向。

詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)依據(jù)批準(zhǔn)的分區(qū)規(guī)劃進(jìn)行編制和修改，并與批準(zhǔn)的各相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃相銜接。詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)與城市體檢評估結(jié)論相結(jié)合。

詳細(xì)規(guī)劃編制應(yīng)強(qiáng)化公眾參與，廣泛征求公眾意見。

3 “詳細(xì)規(guī)劃”編制面臨的主要挑戰(zhàn)

3.1 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定分散，犬牙狀、點(diǎn)狀化，導(dǎo)致不同類型詳細(xì)規(guī)劃難以協(xié)調(diào)

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是在一定時(shí)期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，以城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經(jīng)濟(jì)布局等劃定的城鎮(zhèn)發(fā)展控制底線。如忻州市中心城區(qū)忻府區(qū)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界103.21平方公里（至2035年），其中集中建設(shè)區(qū)9152.31公頃，彈性發(fā)展區(qū)914.74公頃，特別用途區(qū)254.28公頃。該區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定呈外圍分散、單個(gè)規(guī)模不大、且邊界區(qū)域呈犬牙交錯(cuò)狀。按照自然資源部現(xiàn)行文件要求，開發(fā)邊界內(nèi)編制詳細(xì)規(guī)劃（控制性詳細(xì)規(guī)劃），界外一般區(qū)域編制村莊規(guī)劃，使得界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃與界外村莊規(guī)劃編制協(xié)調(diào)問題突出：

一是外圍飛地狀開發(fā)邊界散落于各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊內(nèi)，而在實(shí)際中飛地常常已有現(xiàn)有項(xiàng)目規(guī)劃落地，導(dǎo)致在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界周邊特別是沿線處用地布局難以整體謀劃、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。

二是飛地狀、分散式的開發(fā)邊界與鄉(xiāng)村其他建設(shè)用地距離較遠(yuǎn)，經(jīng)常導(dǎo)致市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌共享，如單獨(dú)或各自建設(shè)將極大增加投資成本，造成資源極大浪費(fèi)。

三是界內(nèi)外詳細(xì)規(guī)劃開發(fā)強(qiáng)度、路網(wǎng)密度、道路形式、水暖電敷設(shè)標(biāo)準(zhǔn)均不一致，易造成連接處堵點(diǎn)、痛點(diǎn)，且成為社會不穩(wěn)定因素。

3.2 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定與行政區(qū)劃不一致，極易造成界內(nèi)外各類詳細(xì)規(guī)劃編制、規(guī)劃許可管理混亂

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定幾乎與行政區(qū)劃不一致，甚至開發(fā)邊界跨越若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊行政區(qū)劃為常態(tài)。按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃，由市縣自然資源主管部門組織編制，報(bào)同級政府審批；在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，以一個(gè)或幾個(gè)行政村為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，作為詳細(xì)規(guī)劃，報(bào)上一級政府審批。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與行政區(qū)劃不一致，因界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃與村莊規(guī)劃組織主體不同，編制單位多家，編制時(shí)間、編制指導(dǎo)思想、理念亦不同步，導(dǎo)致各類詳細(xì)規(guī)劃在用地布局、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、生態(tài)本底、規(guī)劃控制指標(biāo)等方面存在協(xié)調(diào)難度，極易造成相近相鄰?fù)恋匾虺擎?zhèn)開發(fā)邊界存在使得開發(fā)強(qiáng)度、設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生巨大差距，導(dǎo)致土地開發(fā)方、村鎮(zhèn)居民、規(guī)劃管理人員的困惑，在后續(xù)規(guī)劃管理時(shí)產(chǎn)生混亂[3]。

如忻州云中溫泉生態(tài)園區(qū)（合索）詳細(xì)規(guī)劃（如圖1所示），由忻府區(qū)自然資源局組織，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)用地規(guī)模為0.6平方公里，土地現(xiàn)狀屬于北合索村、東呼延村（以河為界），對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界土地用途、道路交通、市政配套等進(jìn)行了規(guī)劃布局；而與之對應(yīng)的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外土地屬于北合索村，由合索鎮(zhèn)人民政府組織編制村莊規(guī)劃，對村域內(nèi)空間資源、配套設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃管控。兩個(gè)類型詳細(xì)規(guī)劃在同一國土空間總體規(guī)劃的指標(biāo)約束下，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)及邊界沿線周邊的道路交通、市政配套、用地布局等均不一致，可以預(yù)測到規(guī)劃審批依據(jù)、規(guī)劃適用范圍、重要設(shè)施統(tǒng)籌、土地開發(fā)利用均不唯一明確，導(dǎo)致一段時(shí)期內(nèi)規(guī)劃管理及實(shí)施將存在混亂情況（如圖2所示）。

圖1 合索園區(qū)詳細(xì)規(guī)劃用地布局

圖2 北合索村實(shí)用性村莊規(guī)劃

3.3 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界考慮現(xiàn)行規(guī)劃的延續(xù)性欠缺，部分區(qū)域詳細(xì)規(guī)劃編制城區(qū)功能缺失

各地在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定時(shí)綜合考慮了規(guī)劃遠(yuǎn)近期、建設(shè)區(qū)新增規(guī)?？偭?、項(xiàng)目落地實(shí)際情況、現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)情況等因素，但在新增建設(shè)用地規(guī)?？偭靠刂七@一強(qiáng)制性要素要求下，現(xiàn)行的城市發(fā)展策略被迫轉(zhuǎn)變，致使已按現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的城鄉(xiāng)建設(shè)部分范圍未納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，造成了部分基礎(chǔ)設(shè)施、公共投資的浪費(fèi)，也壓縮了該部分區(qū)域城市功能甚至缺失[4]。

如忻州中心城區(qū)南云中河沿岸區(qū)域，現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃規(guī)劃了該區(qū)域作為康養(yǎng)、會議、教育、低密度住區(qū)的城市功能，且城市按照現(xiàn)行規(guī)劃完成了道路交通、綠地系統(tǒng)、重要地標(biāo)建筑及重要的教育、醫(yī)療、康養(yǎng)設(shè)施的建設(shè)，但城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定后，周邊作為中小學(xué)、街頭游園等配套設(shè)施用地均劃出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，現(xiàn)有城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)土地基本為近期出讓、建設(shè)，部分城區(qū)功能在詳細(xì)規(guī)劃編制和管理時(shí)將被壓縮或缺失。

4 詳細(xì)規(guī)劃編制優(yōu)化路徑

4.1 結(jié)合遠(yuǎn)近期規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮規(guī)劃的延續(xù)性

基于現(xiàn)階段城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定成果呈現(xiàn)的特點(diǎn)以及詳細(xì)規(guī)劃編制遇到的挑戰(zhàn)，在此背景下，本文提出統(tǒng)籌考慮規(guī)劃和遠(yuǎn)期的關(guān)系這一規(guī)劃編制策略。具體而言，首先在規(guī)劃定位和規(guī)劃規(guī)模方面應(yīng)充分銜接遠(yuǎn)期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定情況，通盤考慮整個(gè)城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對城鎮(zhèn)人口規(guī)模和遠(yuǎn)期至2035年人口規(guī)模分別預(yù)測，作為規(guī)劃確定各項(xiàng)設(shè)施規(guī)模的依據(jù)之一；在用地規(guī)模上以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地作為和遠(yuǎn)期城鎮(zhèn)用地規(guī)模。其次，依據(jù)服務(wù)人口規(guī)模、用地規(guī)模，在統(tǒng)籌醫(yī)療教育、文化體育等公共服務(wù)設(shè)施，以及交通設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施等主要方面外，還應(yīng)對城鎮(zhèn)的遠(yuǎn)期，特別是遠(yuǎn)期城市更新部分補(bǔ)齊相應(yīng)的配套設(shè)施，以此保證整個(gè)控制性詳細(xì)規(guī)劃成果的完整性、規(guī)劃內(nèi)容的系統(tǒng)性、規(guī)劃政策的延續(xù)性[5]。

4.2 設(shè)置規(guī)劃范圍與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之間的非法定空間，體現(xiàn)規(guī)劃的系統(tǒng)性

針對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界圖斑化、不規(guī)則化、飛地化導(dǎo)致詳細(xì)規(guī)劃編制難以協(xié)調(diào)、管理混亂等問題。為保證城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與其相連的其他建設(shè)用地和農(nóng)用地等的連續(xù)性和完整性，本文建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)編制村莊詳細(xì)規(guī)劃時(shí)應(yīng)協(xié)同自然資源部門，將村莊行政區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界應(yīng)納入村莊詳細(xì)規(guī)劃統(tǒng)籌范圍，與村莊建設(shè)用地、耕地、林地、水域等統(tǒng)籌布局，自然資源部門在編制邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)與村莊規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一。其次，鄉(xiāng)村詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)明確提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊建設(shè)用地范圍與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界一起作為法定空間，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊建設(shè)用地與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之間用于填充的區(qū)域作為非法定空間，對于非法定空間內(nèi)的各類用地在規(guī)劃中分別提出相關(guān)指引性用途管控規(guī)則，但不納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，保證了法定空間與非法定空間、規(guī)劃剛性和彈性，以及規(guī)劃的系統(tǒng)性。

4.3 全域?qū)崿F(xiàn)片區(qū)單元化，開發(fā)建設(shè)區(qū)域地塊化，實(shí)現(xiàn)詳細(xì)規(guī)劃全域覆蓋管控

全域全要素作為國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容之一，詳細(xì)規(guī)劃的全域性應(yīng)體現(xiàn)。在相關(guān)省市出臺的《詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)指南(試行〉》中也明確提出詳細(xì)規(guī)劃的層次包括單元規(guī)劃和地塊規(guī)劃，其中單元規(guī)劃是落實(shí)總體規(guī)劃確定的底線約束、功能定位和規(guī)?？刂频葍?nèi)容。鑒于此，本文提出根據(jù)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界分布情況，以行政村邊界、鎮(zhèn)區(qū)范圍、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)紅線、基本農(nóng)田線等片區(qū)要素，結(jié)合水域管控線、市政設(shè)施其他線性要素控制線，劃定片區(qū)單元規(guī)劃范圍，明確每個(gè)單元的底線規(guī)模、主導(dǎo)功能定位、開發(fā)建設(shè)（保護(hù)、限制）要求。建設(shè)開發(fā)區(qū)域結(jié)合生活圈設(shè)施配置、村鎮(zhèn)建筑標(biāo)準(zhǔn)要求確定重要公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施、重要開敞空間的空間布局和規(guī)模，將開發(fā)建設(shè)區(qū)域同時(shí)規(guī)定容積率、建筑限高、建設(shè)風(fēng)貌等主要指標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)詳細(xì)規(guī)劃編制的全域覆蓋。

4.4 創(chuàng)新規(guī)劃管理、加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，做好詳細(xì)規(guī)劃編制、管理的協(xié)調(diào)性

建議當(dāng)?shù)卣畱?yīng)建立村莊詳細(xì)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃的協(xié)調(diào)組織機(jī)制，村莊詳細(xì)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)形成編制工作計(jì)劃，工作計(jì)劃應(yīng)統(tǒng)籌行政區(qū)劃與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界關(guān)系、組織編制時(shí)序，盡可能飛地狀、鋸齒狀的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃與相鄰的村莊詳細(xì)規(guī)劃同步編制，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外規(guī)劃編制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

5 結(jié)束語

詳細(xì)規(guī)劃編制管理應(yīng)統(tǒng)籌考慮規(guī)劃和遠(yuǎn)期的關(guān)系、設(shè)置規(guī)劃范圍與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之間的非法定空間、全域?qū)崿F(xiàn)片區(qū)單元化、開發(fā)建設(shè)區(qū)域地塊化，創(chuàng)新規(guī)劃管理、加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)等建議探討性策略與方法，以期作為下一步全面開展詳細(xì)規(guī)劃編制提供參考或借鑒。