徐緒卿 韓曉敏

(浙江樹(shù)人學(xué)院 中國(guó)民辦高等教育研究院,浙江 杭州 310015)

我國(guó)民辦高等教育政策長(zhǎng)期供應(yīng)不足,且具有明顯的“摸著石頭過(guò)河”的痕跡。這不僅加劇了政策執(zhí)行的不確定性和復(fù)雜性,而且加大了政策理解的難度,使得政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象愈演愈烈。當(dāng)下,政策執(zhí)行阻滯已成為民辦高等教育發(fā)展進(jìn)程中司空見(jiàn)慣的現(xiàn)象,導(dǎo)致政策執(zhí)行低效或無(wú)效、國(guó)家資源浪費(fèi)和政府權(quán)威受損,亦對(duì)民辦教育事業(yè)健康發(fā)展產(chǎn)生諸多負(fù)面效應(yīng)。基于此,本文以民辦高等教育政策為研究對(duì)象,對(duì)其政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象進(jìn)行剖析,挖掘深層次根源,分析生成機(jī)理,提出相關(guān)建議,以期為促進(jìn)我國(guó)民辦高等教育健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展提供參考。

一、教育政策執(zhí)行阻滯的概念與內(nèi)涵

在教育政策執(zhí)行方面,除了本文使用的“阻滯”一詞外,學(xué)界還經(jīng)常使用“偏差”“偏離”“失真”“梗阻”等近似概念。因此,有必要對(duì)“阻滯”及近似概念進(jìn)行簡(jiǎn)要辨析?！捌睢敝高\(yùn)動(dòng)的物體離開(kāi)確定方向的角度,英語(yǔ)中常用deviation表示(1)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室:《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》,外語(yǔ)教學(xué)與研究出版社2002年版,第1470頁(yè);第1471頁(yè);第1729頁(yè);第663頁(yè)。,而“偏離”指因出現(xiàn)偏差而離開(kāi)確定的軌道、方向等,英語(yǔ)中常用deviate表示(2)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室:《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》,外語(yǔ)教學(xué)與研究出版社2002年版,第1470頁(yè);第1471頁(yè);第1729頁(yè);第663頁(yè)。。由此可知,“偏差”“偏離”是一對(duì)同義詞,本質(zhì)上并無(wú)太大差別?！笆д妗奔磁c原來(lái)的有出入,英語(yǔ)中常用distortion表示(3)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室:《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》,外語(yǔ)教學(xué)與研究出版社2002年版,第1470頁(yè);第1471頁(yè);第1729頁(yè);第663頁(yè)。,與“變形”近似。以上三個(gè)詞具有一定的共性,都強(qiáng)調(diào)事物發(fā)展過(guò)程中對(duì)既定目標(biāo)的偏離或偏差,且更強(qiáng)調(diào)事物運(yùn)動(dòng)所導(dǎo)致的結(jié)果?！肮Ｗ琛奔醋枞?block)、攔擋(obstruct),強(qiáng)調(diào)事物運(yùn)動(dòng)過(guò)程中的障礙和不順暢(4)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室:《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》,外語(yǔ)教學(xué)與研究出版社2002年版,第1470頁(yè);第1471頁(yè);第1729頁(yè);第663頁(yè)。。該術(shù)語(yǔ)在公共政策學(xué)政策執(zhí)行研究中較為常見(jiàn)?！白铚卑白琛薄皽眱蓚€(gè)字的內(nèi)容?！对?shī)·秦風(fēng)·蒹葭》曰:“溯洄從之,道阻且長(zhǎng)”,“阻”即艱阻、難行之義(5)夏征農(nóng):《辭海(縮印本)》,上海辭書(shū)出版社1980年版,第488頁(yè);第970頁(yè)。?！痘茨献印r(shí)則訓(xùn)》曰:“流而不滯”,“滯”即不流通(6)夏征農(nóng):《辭海(縮印本)》,上海辭書(shū)出版社1980年版,第488頁(yè);第970頁(yè)。?！白琛薄皽眱蓚€(gè)字組合起來(lái),表示某一事物發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的艱阻、不順暢或停滯不前的現(xiàn)象或情形。本文認(rèn)為,“偏差”“偏離”“失真”“梗阻”等都屬于“阻滯”的現(xiàn)象或情形,統(tǒng)一使用“阻滯”一詞予以表達(dá)更加貼切。也就是說(shuō),本文不囿于“阻滯”與近似概念的考辨,使用其廣義的含義,既包括政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的不順暢或停滯現(xiàn)象(如“梗阻”),又包含政策執(zhí)行后所導(dǎo)致的不良結(jié)果(如“偏差”“偏離”“失真”“走樣”等)。教育政策執(zhí)行阻滯是指受某些消極因素的影響,教育政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了艱阻、不順暢或停滯不前,從而產(chǎn)生政策內(nèi)容失真、政策目標(biāo)偏離、政策時(shí)間延滯等現(xiàn)象,導(dǎo)致教育政策執(zhí)行低效或無(wú)效,使教育政策目標(biāo)不能圓滿達(dá)成甚至完全落空的一種現(xiàn)象或情形。

對(duì)于教育政策執(zhí)行阻滯的研究,學(xué)界已有諸多成果。國(guó)外相關(guān)研究大多關(guān)注政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間的“執(zhí)行差距”(implementation gap),而“失敗”或“執(zhí)行差距”即是政策執(zhí)行阻滯的一種現(xiàn)象、情形或結(jié)果。因此,相關(guān)研究大多圍繞影響教育政策執(zhí)行的因素或理論模型展開(kāi)。從國(guó)外已有研究來(lái)看,專注于“教育政策執(zhí)行阻滯”概念上的考辨尚不多見(jiàn)。國(guó)內(nèi)相關(guān)研究中,學(xué)者們基于不同的研究需要,對(duì)教育政策執(zhí)行中的“阻滯”概念進(jìn)行了界定與說(shuō)明。如:袁振國(guó)(2001)使用“教育政策失真”一詞,即執(zhí)行活動(dòng)及結(jié)果偏離政策目標(biāo)的不良現(xiàn)象(7)袁振國(guó):《教育政策學(xué)》,江蘇教育出版社2001年版,第208頁(yè)。;孫綿濤(2010)認(rèn)為,教育政策執(zhí)行偏離是指與教育政策目標(biāo)有偏差或者完全沒(méi)有執(zhí)行教育政策,不按照教育政策本身的內(nèi)容和精神辦事,導(dǎo)致教育政策執(zhí)行的結(jié)果嚴(yán)重“走樣”(8)孫綿濤:《教育政策學(xué)》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版,第194頁(yè)。;褚宏啟(2011)將“教育政策執(zhí)行偏差”界定為由于各種因素的作用,其行為效果偏離了政策目標(biāo),從而產(chǎn)生了不符合政策目標(biāo)結(jié)果的現(xiàn)象(9)褚宏啟:《教育政策學(xué)》,北京師范大學(xué)出版社2011年版,第212頁(yè)。;徐緒卿(2019)則提出教育政策執(zhí)行的“滯后現(xiàn)象”,即教育政策具有明確的先導(dǎo)性,但是由于各種主客觀因素的干擾,在教育政策執(zhí)行的過(guò)程中出現(xiàn)諸多滯后現(xiàn)象,導(dǎo)致政策的缺失和缺位(10)徐緒卿:《淺論教育政策滯后性現(xiàn)象——以民辦高校分類管理政策為例》,《教育與經(jīng)濟(jì)》2019年第6期,第72-78頁(yè)。。上述學(xué)者的概念界定無(wú)一例外地使用了“不按照”“不符合”“滯后”“不良”等詞匯,來(lái)描述阻滯所導(dǎo)致的教育政策執(zhí)行的負(fù)效應(yīng)。雖然使用的術(shù)語(yǔ)不同,但表達(dá)的意思大同小異,均強(qiáng)調(diào)“變形”“走樣”,都抓住了這個(gè)概念所導(dǎo)致的行為結(jié)果是使既定的教育政策目標(biāo)無(wú)法圓滿達(dá)成或完全落空,即政策執(zhí)行偏離政策目標(biāo)。本文認(rèn)為,“偏差”“偏離”“失真”等更強(qiáng)調(diào)行為的結(jié)果,而“阻滯”一詞則更好地詮釋了政策執(zhí)行過(guò)程的復(fù)雜性,所表達(dá)的意蘊(yùn)也更豐富。

教育政策執(zhí)行中出現(xiàn)的“阻滯”現(xiàn)象,實(shí)質(zhì)上是教育政策執(zhí)行活動(dòng)及結(jié)果偏離了政策的預(yù)定目標(biāo),這是政策制定主體所不想、不愿或力求避免的。在教育政策執(zhí)行實(shí)踐中,阻滯是教育政策執(zhí)行過(guò)程中普遍的伴生現(xiàn)象。執(zhí)行是政策由理想和計(jì)劃變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。教育政策首先表現(xiàn)為教育行政部門為解決特定的教育問(wèn)題而制定的政策文本,但政策的制定并不意味著問(wèn)題的解決。從政策的規(guī)劃和合法化到政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)之間還有一段相當(dāng)長(zhǎng)的距離,還存在著一個(gè)十分復(fù)雜的過(guò)程,只有通過(guò)有效地執(zhí)行,才能保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)(11)丁煌:《政策執(zhí)行阻滯機(jī)制及其防治對(duì)策》,人民出版社2012年版,第29頁(yè)。。否則,再好的制度設(shè)計(jì)也只是空中樓閣,再好的政策也只是一紙空文。美國(guó)學(xué)者Allison(1971)認(rèn)為:“政策方案對(duì)于政策目標(biāo)的貢獻(xiàn)率只占10%,而其余的90%則取決于政策的有效執(zhí)行。”(12)Allison G T, Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis, Little, Brown, and Company, 1971, p.176.只有通過(guò)有效地執(zhí)行,才能使政策目標(biāo)由理想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí),推動(dòng)教育實(shí)踐的變革。

教育政策執(zhí)行是檢驗(yàn)教育政策科學(xué)、合理與否的標(biāo)準(zhǔn)。教育政策執(zhí)行不僅能檢驗(yàn)教育政策的正確與否,而且可以在政策實(shí)踐中不斷地調(diào)整、修正、充實(shí)和完善教育政策,并為下一階段的政策深化和制定提供經(jīng)驗(yàn)與參考,據(jù)此不斷提高政策質(zhì)量,最終促進(jìn)教育問(wèn)題的順利解決和教育政策目標(biāo)的圓滿達(dá)成。教育政策執(zhí)行是一種實(shí)踐活動(dòng)。在實(shí)踐中,行動(dòng)不可避免地要面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。杜威認(rèn)為:“實(shí)踐活動(dòng)有一個(gè)內(nèi)在而不能排除的顯著特征,那就是與它俱在的不確定性。因而我們不得不說(shuō):行動(dòng),但需冒著危險(xiǎn)行動(dòng)?！?13)約翰·杜威著,傅統(tǒng)先譯:《確定性的尋求:關(guān)于知行關(guān)系的研究》,上海人民出版社2004年版,第4頁(yè)。因此,教育政策和實(shí)踐總是處在困境之中(14)大衛(wèi)·K.科恩,蘇珊·L.莫菲特,西蒙娜·戈?duì)柖?《政策和實(shí)踐的困境(上)》,《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2010年第3期,第1-12頁(yè)。。在現(xiàn)實(shí)世界中,沒(méi)有一項(xiàng)公共政策能夠一以貫之,絲毫不打折扣(15)李允杰、丘昌泰:《政策執(zhí)行與評(píng)估》,北京大學(xué)出版社2008年版,第13頁(yè)。,教育政策亦不例外,“上有政策,下有對(duì)策”“打折扣、做選擇、搞變通”等政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象在教育實(shí)踐中屢見(jiàn)不鮮。美國(guó)教育政策學(xué)家福勒通過(guò)數(shù)項(xiàng)研究證明,新的政策要么根本沒(méi)有得到實(shí)施,要么在實(shí)施過(guò)程中被極大地改變了(16)弗朗西斯·C.福勒:《教育政策學(xué)導(dǎo)論》,鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)、江蘇教育出版社2007年版,第16頁(yè)。。加拿大教育政策學(xué)專家萊文也指出,政策是被那些將其轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆?dòng)的人們所變形的(17)本杰明·萊文著,項(xiàng)賢明、洪成文譯:《教育改革:從啟動(dòng)到成果》,教育科學(xué)出版社2004年版,第31頁(yè)。。由此可知,執(zhí)行環(huán)節(jié)作為教育政策落實(shí)的“黑箱”,其本身的動(dòng)態(tài)復(fù)雜性和不確定性常使政策變現(xiàn)過(guò)程面臨各種阻滯,導(dǎo)致政策“扭曲”“變形”“走樣”,偏離政策目標(biāo),政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間出現(xiàn)巨大的“執(zhí)行差距”?？傊?教育政策執(zhí)行不可能總是一帆風(fēng)順的,它充滿著各種各樣的變數(shù)。

二、民辦高等教育政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象的兩則案例

我國(guó)民辦高等教育是在改革開(kāi)放的進(jìn)程中逐步發(fā)展起來(lái)的,是在教育政策一片空白的狀態(tài)下起步的。民間素有舉辦教育的情懷與傳統(tǒng),私學(xué)一直伴隨公學(xué)在教育事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮積極作用。中華人民共和國(guó)成立后,由于國(guó)際形勢(shì)的影響和對(duì)社會(huì)主義條件下私立大學(xué)存在發(fā)展的認(rèn)識(shí)偏差,私立高等教育一度消失于教育舞臺(tái),形成了公立高等教育獨(dú)占舞臺(tái)的局面。改革開(kāi)放以后,國(guó)家重視發(fā)展教育,確定了科教興國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略,但各行各業(yè)百?gòu)U待興、財(cái)政經(jīng)費(fèi)緊缺,不能有效滿足高等教育發(fā)展的需求。改革開(kāi)放前夕,世界許多國(guó)家的高等教育毛入學(xué)率已達(dá)40%以上,而我國(guó)仍在個(gè)位數(shù)徘徊。1998年,歐洲、北美洲和大洋洲國(guó)家的高等教育平均毛入學(xué)率分別為49%、48%和47%,亞洲國(guó)家平均為11%,而中國(guó)只有9.8%,低于亞洲國(guó)家平均水平,高等教育規(guī)模小、水平低(18)數(shù)據(jù)來(lái)源于聯(lián)合國(guó)教科文組織官網(wǎng)。。世界各國(guó)高等教育發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明,開(kāi)放辦學(xué)權(quán)、鼓勵(lì)社會(huì)力量投入高等教育、增加教育資源供給,是發(fā)展高等教育事業(yè)的重要途徑。改革開(kāi)放以后,我國(guó)高等教育發(fā)展也選擇了這一道路。在公辦高等教育一枝獨(dú)秀的背景下,要發(fā)展民辦高等教育,政策的引導(dǎo)、支持和規(guī)制顯得非常重要。民辦高等教育政策具有探索性、獨(dú)創(chuàng)性,往往在與現(xiàn)有政策的沖突中迂回前進(jìn),這就使得政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象更為突出。下文用兩個(gè)具體案例予以闡釋。

案例一:教育“不得以營(yíng)利為目的”的政策執(zhí)行阻滯。1995年頒布的《教育法》明文規(guī)定“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)”,民辦高等教育的相關(guān)政策根據(jù)上位法,也要求“民辦高校不得營(yíng)利”。在以鼓勵(lì)為主、摸著石頭過(guò)河的寬松環(huán)境下,社會(huì)各界對(duì)民辦高校的營(yíng)利現(xiàn)象雖有議論,但政府一直對(duì)此持寬容態(tài)度。民辦高校的營(yíng)利行為伴隨民辦高等教育整個(gè)發(fā)展過(guò)程,有的地方甚至出現(xiàn)了“學(xué)店”現(xiàn)象。雖然這種極端的例子很少,但是營(yíng)利行為在民辦高校辦學(xué)中非常普遍?！安坏靡誀I(yíng)利為目的”的民辦教育政策,一直無(wú)法真正得以貫徹落實(shí)。2002年全國(guó)人大常委會(huì)審議《民辦教育促進(jìn)法》草案,爭(zhēng)議最大的也是營(yíng)利問(wèn)題。經(jīng)過(guò)四輪會(huì)議審議,最后頒布的《民辦教育促進(jìn)法》在遵循“不得以營(yíng)利為目的”規(guī)定的同時(shí),提出“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他必需的費(fèi)用后,出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”?？梢?jiàn),法律及相關(guān)政策實(shí)際上已經(jīng)作了讓步。由于“合理回報(bào)”實(shí)施的具體辦法要“由國(guó)務(wù)院規(guī)定”,且后續(xù)國(guó)務(wù)院也沒(méi)有出臺(tái)新的政策,這一政策實(shí)際上成為一紙空文,使民辦高校陷入可否營(yíng)利的混亂狀態(tài)。有的民辦高校聲稱不營(yíng)利,享受著政府的相關(guān)補(bǔ)助,背后卻實(shí)施營(yíng)利行為。2010年,《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“積極探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理”“開(kāi)展對(duì)營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理試點(diǎn)”,這實(shí)際上宣告了教育“不得以營(yíng)利為目的”的法律規(guī)定已經(jīng)被突破。2015年,全國(guó)人大一攬子修改法律,正式刪除《教育法》及相關(guān)法律中“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”的規(guī)定。2016年,修訂后的《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定:“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)?！菭I(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益,學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)。營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益,學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理?！敝链?教育“不得以營(yíng)利為目的”的政策不再成為普遍遵循的民辦高等教育政策,政策執(zhí)行阻滯最終導(dǎo)致政策的方向發(fā)生了改變。

案例二:獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的政策執(zhí)行阻滯。獨(dú)立學(xué)院是我國(guó)一種新體制辦學(xué)形式,在國(guó)家積極發(fā)展高等教育、推進(jìn)高等教育大眾化進(jìn)程中發(fā)揮了積極作用。由于獨(dú)立學(xué)院在發(fā)展過(guò)程中存在法人地位未落實(shí)、產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、辦學(xué)責(zé)任不明確、辦學(xué)條件不達(dá)標(biāo)、師資結(jié)構(gòu)不合理、內(nèi)部治理不健全等一系列問(wèn)題,在一定程度上影響了教育公平和高等教育的健康發(fā)展,且部分獨(dú)立學(xué)院嚴(yán)重依賴母體高校辦學(xué),稀釋了母體高校的辦學(xué)資源,引發(fā)了社會(huì)輿論的高度關(guān)注。對(duì)于獨(dú)立學(xué)院存在的這些問(wèn)題,教育行政部門希冀通過(guò)轉(zhuǎn)設(shè)加以規(guī)范。自2008年教育部正式啟動(dòng)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作以來(lái),該項(xiàng)工作一直進(jìn)展緩慢,甚至處于停滯狀態(tài)。截至2015年底,全國(guó)完成轉(zhuǎn)設(shè)的獨(dú)立學(xué)院僅有57所,占需要轉(zhuǎn)設(shè)學(xué)校總數(shù)的17.7%(19)根據(jù)教育部發(fā)布的歷年《全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》整理。。隨著新《民辦教育促進(jìn)法》的實(shí)施,獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的任務(wù)更加繁重且迫切。2020年初,教育部頒布《關(guān)于加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實(shí)施方案》,提出“能轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)、能轉(zhuǎn)快轉(zhuǎn),統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進(jìn),分類指導(dǎo)、因校施策”的工作思路和總體要求,并指出“到2020年末,各獨(dú)立學(xué)院全部制定轉(zhuǎn)設(shè)工作方案,同時(shí)推動(dòng)一批獨(dú)立學(xué)院實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)設(shè)”。至此,獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)制度實(shí)行強(qiáng)制性變遷。各地根據(jù)文件精神加快規(guī)劃安排,轉(zhuǎn)設(shè)工作也有了較快推進(jìn)(見(jiàn)圖1),僅2020年就有77所獨(dú)立學(xué)院實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)設(shè)(含停辦和回歸母體高校)。加快轉(zhuǎn)設(shè)這一政策在執(zhí)行過(guò)程中也伴隨著阻滯現(xiàn)象,例如:在一些地方,獨(dú)立學(xué)院的教師、學(xué)生及家長(zhǎng)對(duì)轉(zhuǎn)設(shè)工作不了解、不理解、不認(rèn)可;教師擔(dān)心工作不保、負(fù)擔(dān)加重;學(xué)生擔(dān)心影響學(xué)歷、就業(yè)和考研;舉辦者擔(dān)心投入打水漂等。在多方作用下,抵制獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的輿情不斷發(fā)酵,網(wǎng)絡(luò)上集中出現(xiàn)了大量獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的不實(shí)信息,輿情蔓延10多個(gè)省份。迫于安全穩(wěn)定的壓力,一些地方教育行政部門和相關(guān)院校暫緩了轉(zhuǎn)設(shè)工作?？梢?jiàn),獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策執(zhí)行阻滯導(dǎo)致部分轉(zhuǎn)設(shè)工作被迫按下“暫停鍵”。

上述兩個(gè)案例從不同側(cè)面分析了民辦高等教育政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象。由于執(zhí)行阻滯,政策難以持續(xù)實(shí)施,最終倒逼管理部門放棄或中斷政策的執(zhí)行,給政策的權(quán)威性和實(shí)施帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p害。那么,民辦高等教育政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象產(chǎn)生的根源是什么,具有什么樣的生成機(jī)理?這些問(wèn)題是認(rèn)識(shí)與疏解民辦高等教育政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象的基礎(chǔ)性問(wèn)題,亟須深入探究與厘清。

三、民辦高等教育政策執(zhí)行阻滯的生成機(jī)理

長(zhǎng)期以來(lái),民辦高校舉辦者普遍存在的營(yíng)利性動(dòng)機(jī)及行為與政府對(duì)教育機(jī)構(gòu)營(yíng)利限制之間的矛盾沖突,是民辦高等教育政策執(zhí)行阻滯衍生的基本假設(shè)。研究表明,投資辦學(xué)是我國(guó)民辦高等教育的本質(zhì)特征(21)鄔大光:《我國(guó)民辦教育的特殊性與基本特征》,《教育研究》2007年第1期,第3-8頁(yè)。。既然是投資辦學(xué),就可能有營(yíng)利行為。投資是一種以一定資本為本錢,以獲取一定收益為目的的經(jīng)濟(jì)行為。投資辦學(xué)對(duì)民辦高等教育的最大影響就是舉辦者將辦學(xué)過(guò)程視作營(yíng)利過(guò)程,從而偏離正常的辦學(xué)方向。我國(guó)以往所有的法律法規(guī)都明確規(guī)定教育“不得以營(yíng)利為目的”,但長(zhǎng)期以來(lái)政府對(duì)投資辦學(xué)缺乏理論指導(dǎo)、實(shí)踐引導(dǎo)、法律準(zhǔn)備和政策供給,在民辦高等教育可否營(yíng)利的問(wèn)題上搖擺不定,對(duì)其辦學(xué)營(yíng)利行為持法律禁止、實(shí)踐默許的態(tài)度,使得其政策執(zhí)行陷入系統(tǒng)性困局。

2002年頒布的《民辦教育促進(jìn)法》仍堅(jiān)持“不得以營(yíng)利為目的”的辦學(xué)原則,但是鑒于“現(xiàn)有民辦學(xué)校中90%以上都存在投資動(dòng)機(jī)”(22)吳華:《新〈民辦教育促進(jìn)法〉即將實(shí)施,民辦教育何去何從》,2017-08-07,https://www.sohu.com/a/162899638_379440。的既定事實(shí),該法明確“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他必須的費(fèi)用后,出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”。這實(shí)際上默許了民辦高校的營(yíng)利行為。在《民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施后,有關(guān)部門仍強(qiáng)調(diào)“合理回報(bào)”不是營(yíng)利,其帶有“獎(jiǎng)勵(lì)”性質(zhì),但“合理回報(bào)”的相關(guān)細(xì)則遲遲未出臺(tái),加劇了政策與實(shí)踐之間的矛盾。民辦高校的營(yíng)利行為開(kāi)始由暗轉(zhuǎn)明,使得“不得以營(yíng)利為目的”的政策懸置,政策執(zhí)行阻滯進(jìn)一步突顯。

2016年修訂的《民辦教育促進(jìn)法》取消了“不得以營(yíng)利為目的”“合理回報(bào)”的相關(guān)規(guī)定,允許社會(huì)力量選擇舉辦除義務(wù)教育階段以外的營(yíng)利性民辦學(xué)校。一時(shí)之間,社會(huì)資本直接投資舉辦的營(yíng)利性民辦高校數(shù)量大增。一些民辦高校舉辦者因擔(dān)心政策不穩(wěn)定、預(yù)期不確定,借政策尚未落地的過(guò)渡期,明確選擇營(yíng)利性辦學(xué),使得營(yíng)利性民辦高校數(shù)量激增。不少營(yíng)利性民辦高校所在的教育集團(tuán)紛紛上市,短時(shí)間內(nèi)達(dá)到近百家(23)徐緒卿、周朝成:《制度變遷與民辦高校的風(fēng)險(xiǎn)治理研究》,《浙江樹(shù)人大學(xué)學(xué)報(bào)》2023年第1期,第1-8頁(yè)。。由于法律對(duì)于營(yíng)利的場(chǎng)景和數(shù)額等缺乏細(xì)節(jié)規(guī)制,一些民辦高校出現(xiàn)了“逐利”或“暴利”行為,例如,某高等教育集團(tuán)“一年掙19億”(24)《一年賺19億,民辦大學(xué)是怎么做到的?》,2023-04-22,https://www.sohu.com/a/669200407_121706063。、某上市“教育集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)父女兩人年薪合計(jì)3 400多萬(wàn)元”(25)《宇華教育上市20個(gè)月:市值增長(zhǎng)81% 實(shí)控人年薪飆增80倍》,2018-09-18,https://cj.sina.com.cn/articles/view/1068891872/3fb5fee001900blp4。等報(bào)道見(jiàn)諸媒體,引發(fā)社會(huì)強(qiáng)烈反響。針對(duì)這一現(xiàn)象,教育部強(qiáng)調(diào)“民辦學(xué)校需以公益性為初衷”(26)《教育部解讀民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例修訂:辦學(xué)需以公益性為初衷》,2021-05-17,http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2021/53439/mtbd/202105/t20210518_532010.html。,試圖干預(yù)和限制日趨嚴(yán)重的營(yíng)利行為。允許營(yíng)利并未完全解決政策與舉辦者之間的矛盾,民辦高等教育發(fā)展中“營(yíng)利”與“非營(yíng)利”之間的矛盾將轉(zhuǎn)化為“營(yíng)利為目的”與“有限制營(yíng)利”之間的矛盾,政策執(zhí)行阻滯也將持續(xù)存在與深化。

我國(guó)民辦高等教育發(fā)展中存在的“營(yíng)利”與“非營(yíng)利”之間的矛盾具有深刻的社會(huì)原因。一方面,民辦高等教育發(fā)展初期社會(huì)資金集聚度弱,缺乏大筆資金投入,政府資助與社會(huì)捐助又少,使得民辦高校從建校到運(yùn)行都依賴市場(chǎng)運(yùn)作?？梢哉f(shuō),市場(chǎng)機(jī)制是民辦高校得以生存和發(fā)展的基礎(chǔ),舉辦者往往從市場(chǎng)的角度來(lái)評(píng)估和執(zhí)行政策。另一方面,我國(guó)高等教育市場(chǎng)并非完全開(kāi)放市場(chǎng),與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)制起決定性作用不同,當(dāng)下高等教育仍是一個(gè)計(jì)劃占主體和起決定性作用的有限市場(chǎng),政府通常用適應(yīng)性的要求來(lái)制定民辦高等教育政策。營(yíng)利性辦學(xué)和非營(yíng)利性辦學(xué)的碰撞,實(shí)際上反映了市場(chǎng)和計(jì)劃的矛盾與博弈。雖然政策已經(jīng)允許高等教育營(yíng)利,但是市場(chǎng)主體對(duì)營(yíng)利的自由追求和政策容許的有限營(yíng)利之間的矛盾仍然存在,政策執(zhí)行阻滯在所難免。

首先,在民辦高等教育發(fā)展中,政府一直是社會(huì)利益的代表和教育事業(yè)的主要管理者,直接參與調(diào)節(jié)和管理。政府既要保證國(guó)家教育主權(quán)、政治方向,也要盡可能地提供數(shù)量更多和類型更豐富的教育資源,以滿足社會(huì)需求。同時(shí),政府要協(xié)調(diào)各方關(guān)系,規(guī)制和杜絕民辦高校的營(yíng)利行為。民辦高等教育政策幾經(jīng)變遷,從《社會(huì)力量辦學(xué)條例》《民辦教育促進(jìn)法》《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》到相關(guān)配套文件,都堅(jiān)持和明確“不得以營(yíng)利為目的”的核心政策理念,相關(guān)條文也都貫徹這一精神,因此這些法律和政策出現(xiàn)執(zhí)行阻滯也是意料之中的事。對(duì)舉辦者而言,既然是投資辦學(xué),就必然要營(yíng)利,營(yíng)利既是辦學(xué)的動(dòng)機(jī),也是辦學(xué)的動(dòng)力,還是可持續(xù)辦學(xué)的路徑,可見(jiàn)營(yíng)利是舉辦者辦學(xué)的“共性”。2016年修訂的《民辦教育促進(jìn)法》賦予營(yíng)利性民辦學(xué)校合法地位。舉辦者通過(guò)辦學(xué)獲取經(jīng)濟(jì)利益,主要表現(xiàn)為追求成本的最低化和經(jīng)濟(jì)效益的最大化,這就使?fàn)I利與質(zhì)量成為營(yíng)利性民辦高校辦學(xué)中難以調(diào)和的矛盾。在民辦高等教育政策執(zhí)行過(guò)程中,舉辦者往往會(huì)將政策進(jìn)行是否有利于營(yíng)利的比較,如果政策對(duì)營(yíng)利有利,執(zhí)行就會(huì)比較順暢;反之,就很可能消極執(zhí)行甚至抵抗,造成政策執(zhí)行阻滯?！安坏靡誀I(yíng)利為目的”的法律規(guī)定從根本上忽視了舉辦者的利益訴求,也與辦學(xué)實(shí)踐相脫節(jié),失去了政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。

其次,民辦高校辦學(xué)資金來(lái)源單一,主要依靠收費(fèi)來(lái)歸還貸款、支撐基建和維持運(yùn)行。徐緒卿(2018)研究指出,學(xué)費(fèi)及住宿費(fèi)占民辦高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)總收入的82%(27)徐緒卿:《民辦院校辦學(xué)體制與發(fā)展政策研究》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2018年版,第261頁(yè)。。因此,民辦高校的學(xué)生不僅是民辦高等教育資源的享用者,也是學(xué)校的主要投資者。當(dāng)學(xué)生認(rèn)為一些政策的實(shí)施可能導(dǎo)致學(xué)校過(guò)度營(yíng)利、自身學(xué)習(xí)資源受到擠占、相關(guān)利益受到損害時(shí),他們就會(huì)奮起反抗,這也可能導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象的出現(xiàn)。例如,獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)有可能使轉(zhuǎn)設(shè)后的高校更加“資本化”,遭到學(xué)生和家長(zhǎng)的強(qiáng)烈抵觸。2021年發(fā)生的獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)波(28)2021年夏,在浙江、江蘇等地發(fā)生了獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校、獨(dú)立學(xué)院與公辦高職院校聯(lián)合轉(zhuǎn)設(shè)為職業(yè)大學(xué)而引發(fā)的輿情風(fēng)波。,就是從某高校擬轉(zhuǎn)為企業(yè)控制而引發(fā)的。學(xué)生認(rèn)為,這可能促使學(xué)校辦成營(yíng)利性高校,利潤(rùn)輸出可能導(dǎo)致學(xué)習(xí)資源減少和教學(xué)質(zhì)量下降,損害受教育者的利益,因而采取過(guò)激行動(dòng)阻止政策的執(zhí)行。

最后,民辦高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展必然需要尊重教育規(guī)律和大學(xué)基本規(guī)范。盡管教育行政部門對(duì)辦學(xué)規(guī)范形成了一系列政策,但教育規(guī)律與市場(chǎng)規(guī)律之間固有的矛盾始終存在。由于經(jīng)費(fèi)有限,民辦高校既要滿足舉辦者的“營(yíng)利要求”,也要符合政策規(guī)定的辦學(xué)規(guī)范,只能從兩者之間尋找平衡,但往往顧此失彼、難以調(diào)和,使得政策執(zhí)行受到阻滯。為保證營(yíng)利,民辦高校在維持辦學(xué)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)必要開(kāi)支的基礎(chǔ)上,盡量壓縮一些非教學(xué)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。而教育行政部門對(duì)辦學(xué)的各個(gè)方面都有規(guī)范政策,例如:教輔人員、思政人員需要達(dá)到一定的人數(shù),人員經(jīng)費(fèi)也要列入預(yù)算;生均圖書(shū)設(shè)備都要達(dá)標(biāo),否則要被掛“黃牌”甚至減少招生名額;學(xué)生獎(jiǎng)助學(xué)金等需要足額提取等。在這種情況下,民辦高校就陷入了營(yíng)利和質(zhì)量難以兼顧的困境,若要完全達(dá)到教育行政部門的要求,就可能出現(xiàn)利潤(rùn)微薄的情況;若要保住較高利潤(rùn),教學(xué)投入就達(dá)不到要求,通不過(guò)評(píng)估。有些民辦高校為了通過(guò)教育行政部門的審核評(píng)估,往往采取臨時(shí)招聘人員、應(yīng)急安排預(yù)算等短期行為?？梢?jiàn),教育行政部門對(duì)民辦高校業(yè)務(wù)指導(dǎo)的相關(guān)政策,實(shí)際上也普遍存在執(zhí)行阻滯的情況。在民辦高等教育政策制定和執(zhí)行的過(guò)程中,政府、舉辦者和學(xué)生等利益相關(guān)者都在博弈,以獲取自身的利益。民辦高校政策執(zhí)行阻滯實(shí)質(zhì)上是各利益相關(guān)者博弈的綜合表現(xiàn)(見(jiàn)圖2)。

圖2 民辦高等教育政策執(zhí)行阻滯示意圖

四、民辦高等教育政策執(zhí)行阻滯的負(fù)面效應(yīng)

民辦高等教育政策執(zhí)行阻滯是一種普遍存在的客觀現(xiàn)象,但其作用具有兩面性。一方面,政策執(zhí)行阻滯對(duì)于一部分尚在探索中的政策而言,可以修正政策目標(biāo),糾正原有政策偏差,明確未來(lái)政策的發(fā)展方向,因此,對(duì)教育政策執(zhí)行阻滯的效應(yīng)分析不能簡(jiǎn)單加以否定。如,雖然“不得以營(yíng)利為目的”的政策執(zhí)行受到阻滯,但推動(dòng)了分類管理政策的誕生。另一方面,多數(shù)情況下,政策執(zhí)行阻滯所帶來(lái)的都是負(fù)面效應(yīng)。所謂負(fù)面效應(yīng),是指民辦高等教育政策執(zhí)行阻滯帶來(lái)的消極或不利的影響。教育政策的制定與執(zhí)行是國(guó)家對(duì)教育實(shí)施宏觀調(diào)控和持續(xù)性變革的重要手段,而民辦高等教育政策執(zhí)行過(guò)程中的阻滯現(xiàn)象對(duì)民辦教育系統(tǒng)性變革與教育現(xiàn)代化產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響,成為教育改革的“絆腳石”。民辦高等教育政策執(zhí)行阻滯的負(fù)面效應(yīng)主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

(一)阻礙政策落實(shí)落地

任何教育政策的頒布與實(shí)施都是為了解決特定的教育問(wèn)題,但教育政策的制定并不意味著教育問(wèn)題的解決。只有通過(guò)有效的政策執(zhí)行,才能解決教育政策所關(guān)涉的實(shí)踐問(wèn)題。民辦高等教育是高等教育的重要組成部分,國(guó)家出臺(tái)一系列政策原本是回應(yīng)社會(huì)關(guān)切和公民訴求,切實(shí)解決民辦高等教育發(fā)展過(guò)程中存在的各類問(wèn)題,促進(jìn)民辦高等教育良性、有序、健康地發(fā)展,但長(zhǎng)期深陷“執(zhí)行難”的困局使民辦高等教育成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)高等教育現(xiàn)代化的阻礙。執(zhí)行阻滯客觀上對(duì)政策的落實(shí)落地造成重大影響,如政策實(shí)施不順利、不理想、進(jìn)展緩慢,嚴(yán)重的甚至中斷執(zhí)行或棄用。這種由政策執(zhí)行阻滯造成的障礙,對(duì)我國(guó)民辦高等教育事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了很大影響?！安灰誀I(yíng)利為目的”的政策條款雖經(jīng)政府一再?gòu)?qiáng)調(diào),但是“社會(huì)反響強(qiáng)烈”,一些民辦高等教育研究專家和舉辦者都呼吁,該條款影響社會(huì)力量對(duì)教育的投入,導(dǎo)致“不得以營(yíng)利為目的”的政策難以執(zhí)行到位?，F(xiàn)實(shí)中,一些民辦高校營(yíng)利行為愈演愈烈,產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響;而獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)波過(guò)后,實(shí)際上全國(guó)大部分省(區(qū)、市)已經(jīng)停止了轉(zhuǎn)設(shè)工作,打亂了教育部的轉(zhuǎn)設(shè)工作計(jì)劃,許多地區(qū)轉(zhuǎn)設(shè)工作已經(jīng)陷于停頓。直至2023年11月,這項(xiàng)工作才重新得以啟動(dòng)。可見(jiàn),民辦高等教育相關(guān)政策長(zhǎng)期的執(zhí)行阻滯,終究使其陷入執(zhí)行低效或無(wú)效的沉疴。

(二)改變政策發(fā)展方向

政策執(zhí)行阻滯不僅影響政策的落地,而且可能引發(fā)政策分化甚至改變政策的發(fā)展方向。2002年頒布的《民辦教育促進(jìn)法》提出“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后,出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”,表明“不得以營(yíng)利為目的”的政策在法律層面已經(jīng)松動(dòng)。不僅如此,由于與“不得以營(yíng)利為目的”的立法宗旨相沖突,“合理回報(bào)”實(shí)際上不具操作性,相關(guān)政策條款無(wú)法落實(shí)和執(zhí)行。為克服“合理回報(bào)”政策執(zhí)行阻滯帶來(lái)的問(wèn)題,2015年全國(guó)人大實(shí)施一攬子修法,刪除了《教育法》《高等教育法》《教師法》中不得營(yíng)利的相關(guān)條款。2016年全國(guó)人大又審議通過(guò)《民辦教育促進(jìn)法》修正案,明確“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)?！?同時(shí)實(shí)行分類管理,使得除義務(wù)教育階段以外的營(yíng)利性民辦學(xué)校合法化。從“不得以營(yíng)利為目的”到可以取得“合理回報(bào)”,再到“選擇設(shè)立非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)校”,政策的方向發(fā)生了根本的改變。雖然分類管理政策對(duì)于“不得以營(yíng)利為目的”的政策來(lái)說(shuō)不一定是負(fù)效應(yīng),但是受執(zhí)行阻滯的影響,新老政策方向大相徑庭是不爭(zhēng)的事實(shí)。

(三)增加政策執(zhí)行成本

從政策的制定到政策的執(zhí)行,再到政策的執(zhí)行評(píng)估,均需大量的人力、物力和財(cái)力,這實(shí)際上也是政策資源投入、消耗的過(guò)程。政策執(zhí)行阻滯使得原有的投入沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的效益,重新啟動(dòng)推進(jìn)實(shí)施或制定新的政策不僅浪費(fèi)原有的政策資源,而且必然增加新的投入和資源成本,從而造成政策資源的巨大浪費(fèi)。政策資源本身是一種公共資源,而公共資源的浪費(fèi)意味著國(guó)家和人民的公共利益受到損害。例如,獨(dú)立學(xué)院是我國(guó)高等教育特殊發(fā)展時(shí)期的產(chǎn)物,在一定階段內(nèi)豐富了高等教育的資源和類型,使更多的適齡人口能夠接受高等教育,所以當(dāng)時(shí)國(guó)家鼓勵(lì)具備條件的高校建立獨(dú)立學(xué)院?，F(xiàn)如今,獨(dú)立學(xué)院顯然已經(jīng)完成了歷史使命,亟待轉(zhuǎn)設(shè)。在這個(gè)過(guò)程中,“校中校”模式的獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)尤為艱難。這類獨(dú)立學(xué)院與母體高校的利益盤根錯(cuò)節(jié),加上轉(zhuǎn)設(shè)會(huì)使在校師生的利益產(chǎn)生諸多不確定性,因此轉(zhuǎn)設(shè)工作遭遇多方圍阻,增加了政策執(zhí)行成本。一項(xiàng)教育政策的制定需要各行政部門、專家學(xué)者、社會(huì)公眾、高校等主體共同出謀劃策,而執(zhí)行阻滯會(huì)使政策制定的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn),甚至使政策遭到棄用,也會(huì)使政策制定與政策執(zhí)行投入的人財(cái)物資源和時(shí)間成本付諸東流,造成教育資源的大量損耗。

(四)嚴(yán)重削弱政府權(quán)威

中央政府及教育部作為教育政策的頂層設(shè)計(jì)者,其頒布的一系列民辦高等教育政策具有權(quán)威性、合法性、嚴(yán)肅性等特點(diǎn)。一些教育政策出臺(tái)后在執(zhí)行場(chǎng)域中遭遇阻滯,使得政策目標(biāo)偏離或失真,降低了公眾對(duì)政府的信任度,削弱了民辦高等教育政策制定主體的權(quán)威。從民辦高等教育發(fā)展實(shí)踐來(lái)看,重要政策執(zhí)行阻滯后出現(xiàn)了一些怪象:無(wú)論政策如何調(diào)整,似乎都有比較強(qiáng)勁的不理睬、不支持甚至否定政策的聲音存在。究其原因,民辦高等教育發(fā)展中許多政策執(zhí)行乏力,導(dǎo)致利益相關(guān)者對(duì)政策制定主體的不信任和政策執(zhí)行的質(zhì)疑。

根據(jù)公共管理理論,政府的權(quán)威理論上來(lái)自國(guó)家法律的賦權(quán)和人民的事權(quán)授權(quán)(29)李岳龍:《民選政府與人民關(guān)系芻議》,《新疆社會(huì)科學(xué)》2016年第2期,第92-97頁(yè)。。在社會(huì)生活中,政府權(quán)威其實(shí)更多地來(lái)自政府能力和政策績(jī)效,而政府能力和政策績(jī)效需要通過(guò)公共政策的執(zhí)行及其成效來(lái)體現(xiàn)。由于政策執(zhí)行阻滯在很大程度上直接損害了公眾利益,政府權(quán)威受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn),并有可能誘發(fā)公眾對(duì)相關(guān)公共政策的信任危機(jī),嚴(yán)重的甚至爆發(fā)輿情,給局部地區(qū)的安全穩(wěn)定帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。民辦高校的舉辦者、教師、學(xué)生及家長(zhǎng)等利益相關(guān)者對(duì)政府政策的執(zhí)行持不合作的態(tài)度,長(zhǎng)此以往將形成政策執(zhí)行阻滯的惡性循環(huán)。久而久之,政策的權(quán)威性和社會(huì)對(duì)政策的信任度都將大打折扣。

五、民辦高等教育政策執(zhí)行阻滯的理性思考

政策的執(zhí)行過(guò)程遠(yuǎn)比過(guò)去人們想象和了解的要復(fù)雜(30)戴維·T.康利著,侯定凱譯:《誰(shuí)在管理我們的學(xué)?！兓械慕巧拓?zé)任》,華東師范大學(xué)出版社2005年版,第91頁(yè)。。洞悉政策執(zhí)行過(guò)程的復(fù)雜性是緩釋與疏解民辦高等教育發(fā)展政策執(zhí)行阻滯的必要條件。只有充分了解政策執(zhí)行的動(dòng)態(tài)性、多變性、復(fù)雜性、曲折性、艱巨性和不穩(wěn)定性,才能形成正確的政策認(rèn)知,最大限度地規(guī)避政策執(zhí)行阻滯。民辦高等教育發(fā)展是一個(gè)教育問(wèn)題,但更是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題,嵌套在社會(huì)發(fā)展變革的系統(tǒng)中,其落實(shí)落地程度不僅涉及管理體制、利益博弈、價(jià)值取向、文化傳統(tǒng)等諸多因素,而且涉及政府、社會(huì)、學(xué)校、家庭等多元主體。本文無(wú)意于也難以通過(guò)一篇學(xué)術(shù)論文提出具體、清晰、明確的政策建議,徹底解決民辦高等教育政策執(zhí)行阻滯的沉疴痼疾,但希冀通過(guò)案例闡釋明晰這些復(fù)雜因素的作用機(jī)理,深化社會(huì)各界人士對(duì)民辦高等教育政策執(zhí)行低效問(wèn)題的認(rèn)識(shí),更好地把控民辦高等教育發(fā)展過(guò)程中的矛盾及其帶來(lái)的影響,實(shí)現(xiàn)民辦高等教育健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展,為建設(shè)高等教育強(qiáng)國(guó)貢獻(xiàn)力量。

(一)政策制定主體的視角

對(duì)政策制定主體而言,要想緩釋與疏解民辦高等教育政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象,首先應(yīng)體認(rèn)政策執(zhí)行主體的實(shí)踐邏輯,表達(dá)對(duì)阻滯這種實(shí)踐邏輯的尊重與體察。當(dāng)阻滯發(fā)生時(shí),政策制定主體不是作為“局外人”對(duì)政策執(zhí)行主體嚴(yán)加苛責(zé),而是應(yīng)該走近甚至走進(jìn)政策執(zhí)行場(chǎng)域,反思政策本身的合理性與科學(xué)性?；仡櫭褶k高等教育政策執(zhí)行過(guò)程不難發(fā)現(xiàn),政策制定與政策執(zhí)行之間常常存在割裂和對(duì)立,即:制定者往往無(wú)視執(zhí)行者所處的特殊生存環(huán)境,自上而下地要求、命令、強(qiáng)制政策執(zhí)行者貫徹落實(shí)政策,卻忽視了舉辦者、學(xué)校、地方所處的特殊生存環(huán)境及利益訴求,從而導(dǎo)致民辦高校夾縫生存。其次,相當(dāng)多的阻滯都是政策執(zhí)行者的一種實(shí)踐邏輯。布迪厄(Bourdieu)在談到“實(shí)踐邏輯”時(shí)說(shuō):“談?wù)搶?shí)踐不是一件容易的事?！?31)皮埃爾·布迪厄著,蔣梓驊譯:《實(shí)踐感》,譯林出版社2003年版,第124頁(yè)。實(shí)踐受場(chǎng)域、慣習(xí)、資本等諸多綜合因素的羈絆,有時(shí)甚至行動(dòng)者本人也未必能道明自身行為的動(dòng)機(jī)與內(nèi)在邏輯,但實(shí)踐還是如其所是地發(fā)生了。民辦高等教育政策執(zhí)行是一種復(fù)雜的政策實(shí)踐,而阻滯現(xiàn)象就是某些政策執(zhí)行者的實(shí)踐邏輯。政策制定遵循自身的獨(dú)特邏輯,政策執(zhí)行也遵循自身的獨(dú)特邏輯,但兩者不是簡(jiǎn)單的二元對(duì)立,而是錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。最后,要轉(zhuǎn)變立場(chǎng),從基于經(jīng)驗(yàn)的決策轉(zhuǎn)變?yōu)榛谧C據(jù)的決策,介入、了解、扎根民辦高等教育發(fā)展實(shí)踐,深切體察政策執(zhí)行者阻滯行為背后的深層原因,將其作為反思政策價(jià)值合理性與過(guò)程科學(xué)性的寶貴資源。只有政策制定主體與政策執(zhí)行主體循環(huán)往復(fù)、雙向交流的持續(xù)互動(dòng),才能使我國(guó)民辦高等教育發(fā)展政策的執(zhí)行者了解政策、認(rèn)同政策,共創(chuàng)政策執(zhí)行的新樣態(tài)。

(二)政策執(zhí)行主體的視角

法國(guó)著名思想家莫蘭分析了理念轉(zhuǎn)變對(duì)教育變革產(chǎn)生的影響,“教育的改革應(yīng)當(dāng)導(dǎo)致思想的變革,而思想的變革應(yīng)當(dāng)導(dǎo)致教育的改革”(32)埃德加·莫蘭著,陳一壯譯:《復(fù)雜性理論與教育問(wèn)題》,北京大學(xué)出版社2004年版,第108頁(yè)。。思想變革是教育改革的前提,教育改革反過(guò)來(lái)又能促進(jìn)思想變革。因此,對(duì)政策執(zhí)行主體而言,必須破除根植于民辦高等教育發(fā)展政策執(zhí)行過(guò)程中普遍存在的短視行為、功利行為,轉(zhuǎn)變各方政策參與主體的價(jià)值理念,以“立德樹(shù)人”的初心使命作為行動(dòng)先導(dǎo),凝聚政策共識(shí),實(shí)現(xiàn)民辦高等教育集體行動(dòng)利益的最大化。教育改革之所以陷入僵局,終究是“利益”二字在作祟(33)吳康寧:《理解“深化教育領(lǐng)域綜合改革”》,《清華大學(xué)教育研究》2013年第1期,第6-9頁(yè)。。追求民辦高等教育的公共利益應(yīng)該成為民辦高校、政府及教育行政部門的行動(dòng)指南與價(jià)值依歸。當(dāng)前,營(yíng)利性與公益性之爭(zhēng)是民辦高校面臨的一對(duì)基本矛盾,但兩者并非相互沖突、互不兼容、非此即彼的二元對(duì)立。倘若各方能夠樹(shù)立“營(yíng)利性是民辦高校存在與發(fā)展的必要條件,也是舉辦者投資辦學(xué)的必然屬性,保障其營(yíng)利性更有利于實(shí)現(xiàn)其公益性”(34)潘懋元、別敦榮、石猛:《論民辦高校的公益性與營(yíng)利性》,《教育研究》2013年第3期,第25-34頁(yè)。的開(kāi)放包容理念,那么民辦高等教育政策的執(zhí)行也將更加順暢?？梢?jiàn),理念轉(zhuǎn)變是推動(dòng)民辦高等教育政策執(zhí)行的前提條件。短視功利的理念導(dǎo)向是當(dāng)前民辦高等教育政策執(zhí)行阻滯的主要原因,也是掣肘民辦高等教育政策執(zhí)行的內(nèi)在阻力,主要表現(xiàn)為舉辦者過(guò)度重視辦學(xué)收益而忽視辦學(xué)質(zhì)量,一味地追求自身利益的最大化,偏離了立德樹(shù)人的初心使命。因此,要克服民辦高等教育政策執(zhí)行阻滯問(wèn)題,必須轉(zhuǎn)變各政策參與主體的價(jià)值理念,以立德樹(shù)人為行動(dòng)主導(dǎo),凝聚政策共識(shí),實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)利益的最大化。

(三)政策執(zhí)行環(huán)境的視角

良好的制度約束、多元的政策聯(lián)動(dòng)是保障民辦高等教育政策長(zhǎng)效落實(shí)的外部條件,也是減少或規(guī)避不必要阻滯行為的有效策略。民辦高等教育政策執(zhí)行阻滯不僅是一個(gè)嵌套在我國(guó)高等教育整體發(fā)展大局中的教育問(wèn)題,而且是一個(gè)嵌套在社會(huì)復(fù)雜系統(tǒng)中的社會(huì)問(wèn)題。完善的制度保障可以減少或規(guī)避不必要的阻滯行為,使民辦高等教育政策執(zhí)行更加順暢,如建立民辦高等教育政策發(fā)展的利益表達(dá)機(jī)制。利益表達(dá)是公民參與政治過(guò)程的一種重要形式,而民辦高等教育利益表達(dá)是指地方政府、舉辦者、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)、社會(huì)公眾等利益相關(guān)者,為了實(shí)現(xiàn)自身或群體的利益訴求,借助一定的手段與方式,通過(guò)合法合規(guī)的渠道,直接或間接地向各級(jí)教育行政部門提出意見(jiàn)、建議或訴求的過(guò)程。教育行政部門可以通過(guò)靈活多樣的方式聽(tīng)取不同利益群體的訴求,征求不同利益群體的意見(jiàn),事實(shí)上這也是一個(gè)集聚民間智慧、彌合決策者與執(zhí)行者之間信息鴻溝、整合利益訴求的過(guò)程。當(dāng)然,民辦高等教育政策執(zhí)行不僅涉及教育行政部門,更涉及國(guó)土資源、財(cái)政、人力資源與社會(huì)保障等諸多行政部門的聯(lián)動(dòng)配合。只有制定專門的配套政策,從外圍營(yíng)造良好的政策執(zhí)行環(huán)境,才能協(xié)同推進(jìn)民辦高等教育政策的落實(shí)落地。