0 引言

目前，我國(guó)耕地保護(hù)情況不容樂觀，人多地少的矛盾愈發(fā)突出，人均耕地面積甚至不足世界平均水平的 40% ，耕地資源的分布及質(zhì)量也存在問題。隨著城市化和工業(yè)化的推進(jìn)，大量土地被劃為城市建設(shè)和工業(yè)園區(qū)用地，導(dǎo)致耕地資源供給不足，這對(duì)耕地資源保護(hù)提出了新的要求[1]。針對(duì)此，一些政策和措施陸續(xù)出臺(tái)并推行，如退耕還林政策的實(shí)施、土地利用方式的轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)等[2]。堅(jiān)持保護(hù)耕地資源和糧食安全不僅僅是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的問題，更是一個(gè)關(guān)乎國(guó)家全局、國(guó)民福祉的重大戰(zhàn)略問題。從目前來看，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在不斷推進(jìn)，但由于全球氣候變化，干旱、洪澇等自然災(zāi)害頻發(fā)，嚴(yán)重影響了耕地保護(hù)工作的推進(jìn)[3。所以，有必要針對(duì)耕地保護(hù)問題進(jìn)行深入探究，制定符合新環(huán)境、新形勢(shì)的耕地保護(hù)對(duì)策，提高耕地保護(hù)的有效性。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與農(nóng)業(yè)息息相關(guān)[4。根據(jù)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)，我國(guó)現(xiàn)有耕地的數(shù)量及質(zhì)量處于下降趨勢(shì)[5]。我國(guó)南方地區(qū)受地理環(huán)境影響，耕地分散，難以充分利用，“非糧化”的程度超出 40% ，無法保障當(dāng)下糧食安全需求。2017年，我國(guó)下發(fā)相關(guān)文件，明確指出應(yīng)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中注重對(duì)耕地的保護(hù)，應(yīng)當(dāng)建立耕地保護(hù)制度，以耕地質(zhì)量和產(chǎn)能為主要評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)耕地情況展開全面評(píng)估并公布相關(guān)結(jié)果，堅(jiān)決貫徹“藏糧于地、藏糧于技\"的戰(zhàn)略，提升我國(guó)耕地的質(zhì)量和面積，保護(hù)糧食和農(nóng)產(chǎn)品的來源地，構(gòu)建建設(shè)面積、質(zhì)量和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的平衡模式。在耕地保護(hù)措施落實(shí)的研究中，質(zhì)量評(píng)估和空間排列是重要的評(píng)估指標(biāo)。

湖南省洪江市土地總面積 ，耕地面積 ，占比 12.19% ，且洪江市屬于山地丘陵區(qū)，地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，地貌類型多樣，生態(tài)環(huán)境脆弱，耕作過程中水土流失和灌溉困難的問題突出。因此，當(dāng)?shù)氐母鼐C合保護(hù)需要格外引起重視。

1洪江市耕地保護(hù)現(xiàn)狀

為了保護(hù)耕地資源、實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)目標(biāo)，提高耕地資源的利用率，保障糧食安全，洪江市在近些年開展了多次有關(guān)耕地保護(hù)政策、法律的宣傳活動(dòng)，有效增強(qiáng)了全市人民的耕地保護(hù)意識(shí)。洪江市還針對(duì)當(dāng)?shù)馗乇Ｗo(hù)頒行了相關(guān)政策，如《洪江市恢復(fù)耕地方案》《洪江市田長(zhǎng)制實(shí)施方案》。

截至2022年，洪江市順利完成了4宗土地收儲(chǔ)，面積達(dá) ；進(jìn)行了4批用地報(bào)批，涉及

土地，其中建設(shè)用地、農(nóng)用地面積分別為 ；完成了89宗土地出讓，面積達(dá) ，獲取經(jīng)濟(jì)收益9126萬元；還針對(duì)小地塊土地出讓進(jìn)行了試點(diǎn)工作，共計(jì)17宗。洪江市于2023年出臺(tái)了《洪江市2023年度落實(shí)耕地保護(hù)和糧食安全責(zé)任制工作方案》，設(shè)置了田長(zhǎng)公示牌，其中包括1個(gè)市級(jí)、20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、211個(gè)村級(jí)、900個(gè)網(wǎng)格級(jí)，在湖南田長(zhǎng)APP中累計(jì)注冊(cè)人員達(dá)1396人，針對(duì)“三地兩礦”的耕地資源進(jìn)行了月清整改。

2洪江市耕地保護(hù)中存在的問題

2.1耕地占補(bǔ)平衡政策未取得預(yù)期成效

政府在耕地保護(hù)過程中提出的耕地占補(bǔ)平衡政策能夠有效維持耕地面積的平衡，但無法保證耕地質(zhì)量保持不變。據(jù)《全國(guó)耕地質(zhì)量等別更新評(píng)價(jià)》的相關(guān)內(nèi)容，全國(guó)耕地質(zhì)量平均等級(jí)為9.96，但洪江市耕地質(zhì)量位于6等至12等，處于較低水平。當(dāng)?shù)刭Y源管理部門使用耕地占補(bǔ)的方法有效保證了耕地面積，但對(duì)耕地質(zhì)量的重要性缺乏正確認(rèn)知。一般情況下，建設(shè)用地的開發(fā)集中于靠近城市和交通基礎(chǔ)設(shè)施的耕地，這部分土地通常土壤優(yōu)質(zhì)、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)完善、質(zhì)量等級(jí)評(píng)價(jià)較高，但是在推行耕地占補(bǔ)平衡政策的過程中，補(bǔ)充的土地土壤往往較為劣質(zhì)，難以栽培農(nóng)作物。

2.2 不同主體的利益訴求不同

耕地涉及的主體較多，眾多主體的利益訴求各不相同。國(guó)家從全局的角度看待糧食安全問題，因此推出眾多政策用以保護(hù)耕地；地方政府既要承擔(dān)發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的重任，又要執(zhí)行國(guó)家下發(fā)的耕地保護(hù)政策，在雙重目標(biāo)的發(fā)展中重心往往偏向經(jīng)濟(jì)發(fā)展；農(nóng)戶為提升經(jīng)濟(jì)收人，將部分耕地進(jìn)行“非糧化”或者“非農(nóng)化”，與國(guó)家提出的保護(hù)耕地的要求背道而馳。

2.3耕地荒廢情況嚴(yán)重

洪江市受丘陵地勢(shì)影響，小臺(tái)坡地成為主要地形，但當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施較為落后，耕地種植難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，許多年輕人甚至老年群體為獲取更多的經(jīng)濟(jì)收入，放棄耕地種植而選擇去城鎮(zhèn)務(wù)工。此外，村落的合并和撤銷成為村民遷往城鎮(zhèn)的另一原因。農(nóng)村醫(yī)療和教育條件與城鎮(zhèn)相比較為落后，村民為讓子女獲取更優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療及教育資源，選擇到城鎮(zhèn)發(fā)展。農(nóng)村人口的流出導(dǎo)致耕地逐漸荒廢，這不利于洪江市耕地的保護(hù)。2022年，洪江市為保護(hù)耕地發(fā)展，集中整治荒地超 ，落實(shí)耕地進(jìn)出平衡政策補(bǔ)充耕地超 ，整治產(chǎn)業(yè)效能低下的土地超 ，但即便如此，整治后的耕地仍無法達(dá)到相關(guān)要求。

2.4農(nóng)用耕地違規(guī)占用問題嚴(yán)重

近些年，在洪江市的部分地區(qū)、行業(yè)，存在大量非農(nóng)項(xiàng)目違規(guī)占用農(nóng)用耕地資源的問題。根據(jù)三調(diào)數(shù)據(jù)，洪江市違規(guī)占用的農(nóng)用耕地面積達(dá) 其中， 62% 的耕地被用來建設(shè)省重點(diǎn)項(xiàng)目，涉及耕地面積達(dá) 的耕地被用來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施或被群眾私自占用，涉及耕地面積達(dá) ；剩余 18% 的耕地被用來建設(shè)自建房、造景等，涉及耕地面積達(dá) 。導(dǎo)致這些問題的原因是當(dāng)?shù)毓賳T并未意識(shí)到耕地資源保護(hù)的重要性和必要性，很多項(xiàng)目未經(jīng)批準(zhǔn)就開始建設(shè)。除此之外，還有很多其他問題，嚴(yán)重影響了耕地資源的保護(hù)。

2.5耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的目標(biāo)產(chǎn)生沖突

洪江市山地丘陵區(qū)具有重要的生態(tài)功能和生態(tài)環(huán)境價(jià)值，維護(hù)生態(tài)平衡和生態(tài)系統(tǒng)的完整性尤為重要。但該地區(qū) 65% 以上的耕地屬于坡地，且其中大部分耕地坡度在 以上。隨著對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展的重視程度日益提高，當(dāng)?shù)卮罅ν七M(jìn)“退耕還林”，森林面積明顯增加，但與此同時(shí)，耕地面積則明顯減少。另外，部分地區(qū)土地資源保護(hù)相關(guān)工作人員對(duì)耕地的生態(tài)價(jià)值認(rèn)識(shí)不足，難以實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的統(tǒng)籌發(fā)展。

2.6農(nóng)戶缺乏耕地保護(hù)意識(shí)

根據(jù)相關(guān)調(diào)研，洪江市多地在農(nóng)作物種植方面缺乏相應(yīng)的技術(shù)，如無法科學(xué)有序開展施肥，無法利用套作等相關(guān)技術(shù)。種植人員年紀(jì)較大、勞動(dòng)速度緩慢，無法保證農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量，農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)收益低，影響農(nóng)戶對(duì)耕地的重視程度，進(jìn)而對(duì)耕地缺乏保護(hù)意識(shí)。具體體現(xiàn)在以下方面：一是日常勞作中缺乏對(duì)耕地質(zhì)量的保護(hù)，未提供耕地所需的養(yǎng)分，導(dǎo)致土壤質(zhì)量下降，農(nóng)作物產(chǎn)能低；二是不注重耕地環(huán)境的維護(hù)，各種污染情況時(shí)有發(fā)生。

3耕地保護(hù)對(duì)策

3.1繼續(xù)推行耕地占補(bǔ)平衡措施，維持面積與質(zhì)量的雙平衡

各地在保護(hù)耕地的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保障城市建筑用地需求。首先，優(yōu)化耕地占補(bǔ)平衡相關(guān)制度，在平衡數(shù)量的情況下保障質(zhì)量不下降；其次，若補(bǔ)充土地的質(zhì)量較差，無法滿足耕地質(zhì)量不下降的要求，可使用相關(guān)技術(shù)提升其土壤質(zhì)量，從而有序保障占補(bǔ)耕地面積和質(zhì)量的雙平衡。

3.2提高相關(guān)主體參與耕地保護(hù)的積極性

地方政府應(yīng)建立完善的耕地保護(hù)制度，鼓勵(lì)并支持各種社會(huì)力量共同參與耕地保護(hù)，為參與耕地保護(hù)的主體提供補(bǔ)償。政府可根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展現(xiàn)狀、耕地質(zhì)量等制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于擁有較多耕地資源的地區(qū)，政府應(yīng)為參與耕地保護(hù)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者提供優(yōu)惠政策，從而為農(nóng)業(yè)發(fā)展、耕地保護(hù)提供有力保障。

3.3建立健全新增耕地開發(fā)制度

首先，鼓勵(lì)實(shí)施“村集體 + 農(nóng)戶\"模式，由村集體對(duì)荒廢的耕地資源進(jìn)行統(tǒng)一管理，并根據(jù)其經(jīng)營(yíng)效益進(jìn)行分紅；大力支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)施“新型經(jīng)營(yíng)主體 + 農(nóng)戶\"模式，整合分散的耕地資源，充分發(fā)揮耕地資源的價(jià)值，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。其次，盤點(diǎn)當(dāng)?shù)氐膹U棄工礦地、項(xiàng)目用地、宅基地等土地資源，通過土壤修復(fù)、植被恢復(fù)、水土保持等措施，將廢棄土地改造成可用的耕地；對(duì)利用率較低的集體建設(shè)用地進(jìn)行重新規(guī)劃，在考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，將土地復(fù)墾工作與相關(guān)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和利用。各地應(yīng)在確保土地占補(bǔ)平衡的同時(shí)，促進(jìn)耕地保護(hù)與項(xiàng)目建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。最后，為實(shí)現(xiàn)土地利用的節(jié)約化和集約化，提高閑置土地資源的使用效率，一方面應(yīng)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，整合土地資源，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，另一方面應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)的主體作用，了解土地資源的利用狀況、市場(chǎng)需求和潛在機(jī)會(huì)，以便制定有效的解決方案。

3.4堅(jiān)決落實(shí)耕地保護(hù)相關(guān)政策法規(guī)

根據(jù)相關(guān)政策，任何組織及個(gè)人都不允許以任何途徑非法占用耕地開展建設(shè)，同時(shí)應(yīng)對(duì)耕地轉(zhuǎn)向非耕地的行為嚴(yán)格管理，堅(jiān)決落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度。一是貫徹落實(shí)非法使用耕地問責(zé)制度。二是對(duì)違章搭建的建筑進(jìn)行強(qiáng)制拆除，恢復(fù)耕地質(zhì)量。三是擴(kuò)大監(jiān)督范圍，加大檢查力度。四是推行監(jiān)督舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，有效運(yùn)用群眾監(jiān)督的力量。五是嚴(yán)格規(guī)范耕地開展非耕地行為的審批流程。

3.5促進(jìn)耕地保護(hù)與生態(tài)建設(shè)協(xié)同發(fā)展

首先，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，對(duì)不適宜耕種的陡坡耕地進(jìn)行退耕還林還草，特別是生態(tài)價(jià)值較高的地區(qū)，如飲用水水源地、河道附近、自然保護(hù)區(qū)等，以保障生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。其次，實(shí)施輪作休耕制度，恢復(fù)土壤養(yǎng)分、保護(hù)土壤生態(tài)環(huán)境，提高土壤質(zhì)量和耕地的生產(chǎn)力，促進(jìn)耕地的可持續(xù)利用。最后，大力推動(dòng)耕地的治理和改善，通過土地整治，提高農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)對(duì)外部環(huán)境變化的抵抗能力，從而維護(hù)生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定性。

3.6增強(qiáng)農(nóng)戶耕地保護(hù)意識(shí)

耕地直接關(guān)系到糧食的生產(chǎn)能力和供給，必須促進(jìn)“藏糧于地、藏糧于技\"戰(zhàn)略的有效實(shí)施，有效解決目前耕地管理不善、土壤質(zhì)量低下的問題。大力開展有關(guān)耕地保護(hù)的宣傳活動(dòng)，提高農(nóng)戶耕地保護(hù)的認(rèn)知水平，促進(jìn)耕地資源的改良和修復(fù)；著眼于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的提升，引進(jìn)和培養(yǎng)專業(yè)農(nóng)業(yè)人才，以技術(shù)推動(dòng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展；加強(qiáng)農(nóng)戶對(duì)土地使用權(quán)的法律認(rèn)識(shí)和保護(hù)意識(shí)，避免耕地資源的違規(guī)占用。

4結(jié)束語

耕地是支撐糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要資源，關(guān)系到糧食安全、生態(tài)平衡和社會(huì)穩(wěn)定。因此，必須堅(jiān)決保護(hù)耕地資源，加強(qiáng)對(duì)耕地使用的嚴(yán)格管控。政府部門應(yīng)從頂層規(guī)劃的層面為耕地保護(hù)提供支持與保障，根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況，采取相應(yīng)的措施來平衡城市發(fā)展和耕地保護(hù)，對(duì)違規(guī)占用耕地或擅自改變耕地用途的行為進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管和處罰，對(duì)新增建設(shè)用地進(jìn)行合理規(guī)劃和利用，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

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