華鈺文 陳 雅

（南京大學(xué)信息管理學(xué)院 南京 210023）

1 問(wèn)題緣起與研究現(xiàn)狀

基層公共文化服務(wù)是我國(guó)公共文化服務(wù)體系至關(guān)重要的一部分，是保障我國(guó)人民精神文化生活、人民基本文化權(quán)益的主陣地。我國(guó)公共文化服務(wù)體系大致按照行政區(qū)劃體系分級(jí)設(shè)置，其中基層公共文化服務(wù)主要包括市一級(jí)的街道、社區(qū)等公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)（如群眾藝術(shù)館、文化館、社區(qū)圖書(shū)館等），縣區(qū)一級(jí)及以下的公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)（如農(nóng)家書(shū)屋、縣圖書(shū)館、綜合性文化服務(wù)中心、文化站等）等所提供的文化服務(wù)。顯然，基層文化服務(wù)從市級(jí)到縣級(jí)、再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)直至村級(jí)的龐大層級(jí)體系是聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)文化建設(shè)的橋梁和紐帶，是促進(jìn)文化均等化，讓基層用戶(hù)切實(shí)享受文化權(quán)益的重要工具[1]。《“十四五”文化發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》等重要政策文件都對(duì)基層公共文化服務(wù)建設(shè)與發(fā)展提出了更高要求，例如“打造新型城鄉(xiāng)公共文化空間”“提高基層綜合性文化服務(wù)中心使用效益”“推進(jìn)縣以下基層公共文化設(shè)施社會(huì)化管理運(yùn)營(yíng)”等[2-3]。

現(xiàn)階段，學(xué)者對(duì)基層公共文化服務(wù)的研究包括3個(gè)方面。①基層公共文化服務(wù)的服務(wù)供給研究。研究主要以“三館一站”“城市書(shū)房”“農(nóng)家書(shū)屋”等基層公共文化服務(wù)空間的供給服務(wù)為主，如貧困地區(qū)基層圖書(shū)館的閱讀服務(wù)，鼓勵(lì)志愿者介入能夠有效激活基層公共文化服務(wù)點(diǎn)的功能，有助于推動(dòng)貧困地區(qū)基層圖書(shū)館閱讀服務(wù)的發(fā)展[4]。王丹和陳雅以“秋白書(shū)苑”為例，認(rèn)為我國(guó)基層公共文化服務(wù)應(yīng)聚焦群眾高質(zhì)量的文化需求，加強(qiáng)服務(wù)創(chuàng)新、內(nèi)容優(yōu)化和技術(shù)應(yīng)用，以助力“書(shū)香中國(guó)”建設(shè)[5]。②基層公共文化服務(wù)的管理研究。治理主體通過(guò)政策、科技、管理等手段嵌入公共文化服務(wù)，以多種方式滿(mǎn)足用戶(hù)多元文化需求，可調(diào)動(dòng)群眾參與的積極性，顯著提升基層公共文化服務(wù)效能。陳庚和李婷婷[6]認(rèn)為以農(nóng)民需求導(dǎo)向邏輯進(jìn)行資源配置、增強(qiáng)“建”“管”主體之間的聯(lián)系、強(qiáng)化基層統(tǒng)籌和共建共享、加強(qiáng)與基層圖書(shū)館的聯(lián)合互動(dòng)，是促進(jìn)農(nóng)家書(shū)屋轉(zhuǎn)型發(fā)展和提質(zhì)增效的基本策略。③基層公共文化服務(wù)的政策分析。高文華[7]認(rèn)為，省級(jí)圖書(shū)館應(yīng)扮演中心館的角色，創(chuàng)新總分館制，促進(jìn)基層公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。亦有學(xué)者利用政策工具、政策目標(biāo)的二維分析框架來(lái)闡述在鄉(xiāng)村文化振興中鄉(xiāng)村基層公共文化服務(wù)所發(fā)揮的重塑鄉(xiāng)村文化自信的作用[8]。

綜上所述，現(xiàn)階段基層公共文化服務(wù)研究較少關(guān)注相關(guān)政策，研究?jī)?nèi)容聚焦服務(wù)供給與管理兩方面，從政策分析視角研究的成果相對(duì)薄弱。同時(shí)，我國(guó)的公共文化服務(wù)體系建設(shè)重心由“量”向“質(zhì)”轉(zhuǎn)移，基層公共文化服務(wù)是保障公民基本文化權(quán)益的重要組成部分，筆者認(rèn)為有必要對(duì)基層公共文化服務(wù)的政策文本進(jìn)行系統(tǒng)性的整理與分析。因此，本研究以政策工具為視角，對(duì)自“十五”以來(lái)國(guó)家發(fā)布的基層公共文化服務(wù)政策進(jìn)行文本分析，旨在揭示現(xiàn)階段基層公共文化服務(wù)政策工具的使用方式及其與建設(shè)目標(biāo)的結(jié)合情況，并為基層公共文化服務(wù)政策的制定提供具體建議，從而推動(dòng)我國(guó)公共文化服務(wù)體系的高質(zhì)量發(fā)展。

2 基層公共文化服務(wù)政策的分析框架設(shè)計(jì)

政策工具是指治理主體用來(lái)達(dá)到特定政策目標(biāo)的手段、方法或措施。這些工具被設(shè)計(jì)用來(lái)影響社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面，以實(shí)現(xiàn)政策制定者所設(shè)定的目標(biāo)。政策工具可以是多種多樣的，治理主體可根據(jù)不同的政策目標(biāo)和背景，選擇不同的政策工具來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果[9]。筆者基于政策工具，為確保政策工具與目標(biāo)相匹配并影響政策對(duì)象，創(chuàng)造有利的實(shí)施環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期效果，而采用了常見(jiàn)的二維（X-Y維）分析框架。本研究的二維分析框架以政策工具類(lèi)型（X維）和基層公共文化服務(wù)目標(biāo)（Y維）為基礎(chǔ)，全面探究和揭示基層公共文化服務(wù)建設(shè)發(fā)展規(guī)律。

2.1 政策工具維度（X維度）

政策工具的經(jīng)典研究范式思路主要來(lái)源于Rothwell[10]提出的供給型、需求型與環(huán)境型三大政策工具類(lèi)型以及與三者對(duì)應(yīng)的12種政策工具。隨著研究的不斷深入，學(xué)者們基于Rothwell的觀點(diǎn)對(duì)政策工具的種類(lèi)進(jìn)行了擴(kuò)充，如趙筱媛和蘇竣將政策工具擴(kuò)充至14種[11]，王子健和完顏鄧鄧根據(jù)公共數(shù)字文化服務(wù)的政策特征擴(kuò)充至22種[12]。政策工具在政策文本研究中已趨于成熟，學(xué)者們將其應(yīng)用于鄉(xiāng)村振興[13]、數(shù)字包容[14]、信息安全[15]等多元政策領(lǐng)域。本研究借鑒以上成果，將基層公共文化服務(wù)建設(shè)政策工具分為供給型、需求型與環(huán)境型3大類(lèi)和15小類(lèi)，組成基層公共文化服務(wù)政策分析框架的X維度（見(jiàn)表1）。供給型政策工具類(lèi)型主要是通過(guò)政府的主導(dǎo)作用，以資金、人才、平臺(tái)、技術(shù)等支持手段為支撐，推動(dòng)基層公共文化服務(wù)建設(shè)。需求型政策工具類(lèi)型主要是以政府采用的宏觀手段為主，調(diào)動(dòng)社會(huì)主體（公眾、社會(huì)力量、政府部門(mén)等）參與基層公共文化服務(wù)建設(shè)的積極性，以推動(dòng)基層公共文化服務(wù)的發(fā)展。環(huán)境型政策工具主要是指對(duì)基層公共文化服務(wù)建設(shè)政策環(huán)境的調(diào)控，例如環(huán)境營(yíng)造、目標(biāo)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制訂等等，通過(guò)創(chuàng)設(shè)適宜的政策環(huán)境，引導(dǎo)基層公共文化服務(wù)良性發(fā)展。

表1 基層公共文化服務(wù)建設(shè)政策分析之X維度

2.2 基層公共文化服務(wù)的服務(wù)目標(biāo)（Y維度）

基本政策工具展現(xiàn)了政策實(shí)施方式，但無(wú)法體現(xiàn)實(shí)施后的具體運(yùn)行特征和效果。政策實(shí)施旨在引導(dǎo)服務(wù)對(duì)象，因此文章將我國(guó)基層公共文化服務(wù)的效果作為綜合分析框架的Y維，與X維結(jié)合，全面客觀地分析我國(guó)基層公共文化服務(wù)政策的發(fā)展。

根據(jù)《公共文化服務(wù)保障法》以及現(xiàn)有文獻(xiàn)記載，公共文化服務(wù)政策的主要目標(biāo)在于保障公共文化服務(wù)的均等性、便利性、多樣性、公益性與基本性[16]發(fā)展。均等性表示公共文化服務(wù)和資源應(yīng)平等分配，公共文化設(shè)施與資源要均衡布局，確保用戶(hù)能公平享受到政府提供的基層公共文化服務(wù)。便利性指用戶(hù)能輕松享受到基層公共文化服務(wù)，并隨時(shí)隨地使用服務(wù)。多樣性意味著基層公共文化服務(wù)和產(chǎn)品應(yīng)多元化，以滿(mǎn)足不同群體的文化需求。公益性表示所提供的基層公共文化服務(wù)應(yīng)以公益為導(dǎo)向，主要以免費(fèi)或低收費(fèi)為主，而非以盈利為目的?；拘允侵腹参幕?wù)主要是滿(mǎn)足群眾基本的文化生活需求的服務(wù)，例如三大文化惠民工程、廣播電視村村通工程等。根據(jù)上述順序，文章將五種基層公共文化服務(wù)屬性編碼為“Y1—Y5”（見(jiàn)圖1）。

圖1 我國(guó)基層公共文化服務(wù)屬性

圖2 基層公共文化服務(wù)政策分析框架

2.3 二維政策文本分析框架的確立

基于X-Y維的內(nèi)容，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)基層公共文化服務(wù)政策出臺(tái)的實(shí)際情況，文章構(gòu)建了政策工具視角下基層公共文化服務(wù)政策文本二維分析框架，如圖 2 所示。

3 我國(guó)基層公共文化服務(wù)政策的計(jì)量分析

3.1 基層公共文化服務(wù)政策源選擇

為確?；鶎庸参幕?wù)政策研究的全面性和權(quán)威性，文章的政策數(shù)據(jù)來(lái)源包括“北大法寶”“公共文化服務(wù)政策基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)”等法律法規(guī)資源數(shù)據(jù)庫(kù)，以及中國(guó)政府網(wǎng)、文化和旅游部官網(wǎng)等政府官方網(wǎng)站。檢索詞主要為“公共文化”“數(shù)字鄉(xiāng)村”“基層文化”等關(guān)鍵詞，檢索時(shí)間范圍為2001年至2023年，旨在探究“十五”至“十四五”期間基層公共文化服務(wù)政策的變化。研究檢索時(shí)間為2023年4月1日至2023年4月8日，選取符合以下標(biāo)準(zhǔn)的政策文本：①涵蓋國(guó)家層面的政策，尤其是中央級(jí)政策；②主題聚焦于基層公共文化服務(wù)，或包含與基層公共文化服務(wù)相關(guān)的內(nèi)容；③政策文本類(lèi)型包括政策、法律、意見(jiàn)、辦法、規(guī)范等。經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)清洗后，共獲得70份符合本研究標(biāo)準(zhǔn)的政策文本（見(jiàn)表2）。

表2 我國(guó)基層公共文化服務(wù)政策文本概況

3.2 政策文本編碼

本研究以單個(gè)政策文本作為文本分析單元，按照“編號(hào)-章節(jié)-條例-政策工具-屬性與功能”的形式對(duì)政策文本的內(nèi)容進(jìn)行編碼。例如“01-1-3-X34-Y1”表示標(biāo)號(hào)為01號(hào)的政策文本中的第一章第三條內(nèi)容，對(duì)應(yīng)使用的是環(huán)境型標(biāo)準(zhǔn)選擇的政策工具。為保證編碼的準(zhǔn)確性與完整性，筆者邀請(qǐng)圖書(shū)情報(bào)與檔案管理專(zhuān)業(yè)的博士生和碩士生各1名進(jìn)行第二輪編碼，經(jīng)計(jì)算與調(diào)整，編碼一致性比率達(dá)到80%以上，結(jié)果可被接受。又邀請(qǐng)1名圖書(shū)情報(bào)與檔案管理專(zhuān)業(yè)的教授和1名同專(zhuān)業(yè)的副教授對(duì)編碼結(jié)果進(jìn)行檢查，評(píng)估編碼可靠性并進(jìn)行調(diào)整。最終形成614條編碼，由于篇幅所限，在此只列舉部分編碼內(nèi)容，具體見(jiàn)表3。

表3 基層公共文化服務(wù)政策文本編碼情況（部分）

表4 公共數(shù)字文化服務(wù)政策部門(mén)分布列表

3.3 政策文本分析

3.3.1 基層公共文化服務(wù)政策時(shí)間分布

本研究通過(guò)統(tǒng)計(jì)70份基層公共文化服務(wù)政策文本的發(fā)布時(shí)間，構(gòu)建了政策歷時(shí)數(shù)量分布圖（見(jiàn)圖3），有助于梳理我國(guó)基層公共文化服務(wù)政策的演變脈絡(luò)，也能更直觀地呈現(xiàn)出這些政策從初期到成熟的發(fā)展趨勢(shì)。如圖3所示，“十五”至“十一五”期間，我國(guó)基層公共文化服務(wù)政策處于孕育階段，平均每年出臺(tái)2份相關(guān)政策。到“十二五”期間，我國(guó)基層公共文化服務(wù)政策出臺(tái)出現(xiàn)第一個(gè)高潮，在2011年出臺(tái)7份相關(guān)政策，年平均出臺(tái)3.4份相關(guān)政策。十八大召開(kāi)后，國(guó)家為建設(shè)特色社會(huì)主義，對(duì)全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局作出重大部署，由此在2012年后，我國(guó)公共文化服務(wù)建設(shè)進(jìn)入新篇章，相關(guān)的基層公共文化服務(wù)政策數(shù)量也隨之增長(zhǎng)。進(jìn)入“十三五”規(guī)劃時(shí)期，基層公共文化服務(wù)政策出臺(tái)的數(shù)量出現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)，《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》的出臺(tái)意味著我國(guó)基層公共文化服務(wù)發(fā)展與建設(shè)亦有法律保障，另外如《“十三五”時(shí)期全國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃》《“十三五”時(shí)期文化扶貧工作實(shí)施方案》等配套政策的推出，以及鄉(xiāng)村振興中的文化振興對(duì)鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)提出的新要求，共同將“十三五”時(shí)期基層公共文化服務(wù)政策的數(shù)量推向頂峰。到“十四五”時(shí)期，我國(guó)基層公共文化服務(wù)建設(shè)迎來(lái)新局面，中共中央、國(guó)務(wù)院、文化和旅游部、財(cái)政部等正深入探索基層公共文化服務(wù)的現(xiàn)代化、均等化、數(shù)字化、便利化發(fā)展。

圖3 基層公共文化服務(wù)政策歷時(shí)分布圖

3.3.2 基層公共文化服務(wù)政策出臺(tái)機(jī)構(gòu)分布

從收集到的70份政策文本來(lái)看，獨(dú)自發(fā)布1份政策及以上或聯(lián)合發(fā)布2份政策及以上的部門(mén)共12個(gè)。全國(guó)人大常委會(huì)、中共中央辦公廳、財(cái)政部、文化和旅游部是出臺(tái)基層公共文化服務(wù)相關(guān)政策的主要部門(mén)，這顯示出國(guó)家層面對(duì)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重視，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)不斷完善我國(guó)公共文化服務(wù)體系，并對(duì)我國(guó)基層公共文化服務(wù)作出重點(diǎn)規(guī)劃和建設(shè)。文化和旅游部也是基層公共文化服務(wù)建設(shè)的主管部門(mén)，有著根據(jù)中共中央的頂層設(shè)計(jì)，不斷完善基層公共文化服務(wù)建設(shè)相關(guān)政策體系的職能。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、教育部、國(guó)家新聞出版署、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門(mén)也從財(cái)政支持、設(shè)施規(guī)劃、人才培養(yǎng)等不同方面助力基層公共文化服務(wù)建設(shè)。這表明，我國(guó)基層公共文化服務(wù)建設(shè)發(fā)展有賴(lài)于跨部門(mén)、多項(xiàng)目的多元治理與合作。

3.3.3 基層公共文化服務(wù)政策維度分析

為探究政策工具與基本公共文化服務(wù)屬性之間的關(guān)系和規(guī)律，文章根據(jù)X-Y二維政策分析框架進(jìn)行了交叉分析，統(tǒng)計(jì)相應(yīng)的政策工具與基層公共文化服務(wù)屬性，若其中個(gè)別政策工具對(duì)應(yīng)兩個(gè)及兩個(gè)以上屬性，則進(jìn)行重復(fù)編碼，經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)與匯總，最終形成基層公共文化服務(wù)政策二維分布表（見(jiàn)表5）。

表5 基層公共文化服務(wù)政策二維分析表

X維度分析。從X維度即政策工具視角出發(fā)（見(jiàn)圖4），可以發(fā)現(xiàn)三種類(lèi)型政策工具的使用存在一定差距。首先使用得最多的政策工具是環(huán)境型政策工具，占比45.93%，其中二級(jí)維度使用次數(shù)差距較大，數(shù)量最多的二級(jí)維度X31目標(biāo)規(guī)劃占比17.10%，而其他環(huán)境型政策工具占比均未超過(guò)10%，占比最小的為X33實(shí)施監(jiān)管，這說(shuō)明基層公共文化服務(wù)建設(shè)政策主要以目標(biāo)制定與總體規(guī)劃為主，在此基礎(chǔ)上其他環(huán)境型政策工具是保障目標(biāo)規(guī)劃實(shí)施完成的輔助工具。其次是供給型政策工具，其4個(gè)二級(jí)維度占比差距相對(duì)較小，占比最高的是X14基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，占比9.77%；占比最低的是X11資金投入，占比5.70%。從供給型政策工具的使用來(lái)看，國(guó)家對(duì)于基層公共文化服務(wù)的供給十分重視，并從側(cè)面反映出國(guó)家對(duì)于改善基層公共文化服務(wù)供給質(zhì)量、提升服務(wù)效率、促進(jìn)服務(wù)均等化的決心。最后使用得最少的是需求型政策工具，占比20.03%，特別是X23政府外包僅占1.30%，而占比最多的是X24合作共建，占比9.28%，占需求型政策工具近一半的數(shù)量，這反映出國(guó)家鼓勵(lì)基層公共文化服務(wù)跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨部門(mén)、多層次、多主體的協(xié)調(diào)合作，以形成基層公共文化服務(wù)共享共建共治的新模式。

圖4 基層公共文化服務(wù)政策編碼結(jié)果之X維度

Y維度分析。從Y維度編碼結(jié)果來(lái)看（見(jiàn)圖5），首先基層公共文化服務(wù)的基本性占比最高，為51.79%，這意味著政府采用政策工具的主要依據(jù)基層公共文化服務(wù)的基本性，即滿(mǎn)足用戶(hù)的基本文化需求。其次是多樣性與均等性，分別占比23.58%與14.17%，最后是公益性與便利性，分別占比7.2%與3.26%。綜上而言，現(xiàn)階段基層公共文化服務(wù)政策文本的屬性分布并不均衡，國(guó)家依然將基層公共文化服務(wù)的基本性建設(shè)放在首位。根據(jù)Y維度屬性的歷年變化情況來(lái)看（見(jiàn)圖6），在“十五”至“十一五”期間，我國(guó)基層公共文化服務(wù)建設(shè)主要是保障其基本性發(fā)展，進(jìn)入“十二五”時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)和信息數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，政府提供基層公共文化服務(wù)的工作重心逐步向均等性、便利性、多樣性與公益性偏移，我國(guó)基層公共文化服務(wù)從重“量”發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)楸！百|(zhì)”發(fā)展的新時(shí)期，政府開(kāi)始重視其全方位發(fā)展。

圖5 基層公共文化服務(wù)政策編碼結(jié)果之Y維度

圖6 Y維度屬性歷時(shí)分布圖

二維交叉分析。根據(jù)表5縱向比較的數(shù)據(jù)來(lái)看，基層公共文化服務(wù)中的多樣性與基本性涉及本研究中所有的政策工具，共計(jì)459個(gè)編碼點(diǎn)。政府在保障基層公共文化服務(wù)基本性的同時(shí)，亦開(kāi)始關(guān)注服務(wù)的多樣性問(wèn)題，以滿(mǎn)足用戶(hù)日益增長(zhǎng)的文化需求?；鶎庸参幕?wù)的便利性涉及的政策工具最少，說(shuō)明便利性并非現(xiàn)階段政府工作的重點(diǎn)，僅有7項(xiàng)政策工具。涉及3次及以上的政策工具分別為X12技術(shù)支持8次、X14基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)3次以及X24合作共建4次，此三種政策工具主要依靠數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用、網(wǎng)絡(luò)信息設(shè)施建設(shè)以及多元的政社聯(lián)動(dòng)來(lái)推進(jìn)利用。均等性共涉及13項(xiàng)政策工具，共87個(gè)編碼點(diǎn)；公益性共涉及12項(xiàng)政策工具，但編碼點(diǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于均等性，僅48個(gè)編碼點(diǎn)。

根據(jù)表5橫向比較的數(shù)據(jù)來(lái)看，在所有政策工具中，有6項(xiàng)政策工具貫穿了基層公共文化服務(wù)的5種屬性，分別為X12技術(shù)支持、X14基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、X24合作共建、X31目標(biāo)規(guī)劃、X32標(biāo)準(zhǔn)建立以及X35機(jī)制健全，這6項(xiàng)政策工具共有355個(gè)編碼點(diǎn)，且總應(yīng)用比重較大，占比57.81%。從供給型政策工具來(lái)看，基層公共文化服務(wù)建設(shè)重點(diǎn)依然是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和高新技術(shù)的應(yīng)用與升級(jí)。從需求型政策工具來(lái)看，政府鼓勵(lì)多領(lǐng)域、多主體、多部門(mén)參與基層公共文化服務(wù)的合作共建。從環(huán)境型政策工具來(lái)看，在基層公共文化服務(wù)的目標(biāo)指引下，基層公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和配套相關(guān)機(jī)制的建立有助于基層公共文化服務(wù)實(shí)現(xiàn)在不同地區(qū)、不同人群之間的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化配置，提升多樣資源分配的均等化，滿(mǎn)足人民對(duì)多元文化的需求，實(shí)現(xiàn)精神生活共同富裕[17]。

4 我國(guó)基層公共文化服務(wù)政策分析

隨著我國(guó)文化建設(shè)的深入開(kāi)展，基層公共文化服務(wù)作為公共文化服務(wù)體系的基礎(chǔ)支撐，其地位愈發(fā)凸顯，發(fā)展亦愈發(fā)受到國(guó)家重視。整體來(lái)看，從全國(guó)人大、中共中央、國(guó)務(wù)院的頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃，到文旅部、教育部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家新聞出版署等部門(mén)的緊密合作，結(jié)合政策出臺(tái)數(shù)量、自上而下的政策配套程度，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)基層公共文化服務(wù)的政策發(fā)展已步入成熟階段，形成了較系統(tǒng)的政策體系。

4.1 政策工具的選擇分析

政策工具選擇的本質(zhì)是尋求價(jià)值、確認(rèn)價(jià)值和實(shí)現(xiàn)價(jià)值的過(guò)程[18]，起著在政策績(jī)效和政策目標(biāo)之間搭建橋梁的作用。由于文章選擇的都是中央印發(fā)的重要政策文本，會(huì)從全局角度考慮基層公共文化服務(wù)的建設(shè)規(guī)劃，這使得環(huán)境型政策工具中的目標(biāo)規(guī)劃成為整個(gè)政策工具框架中使用次數(shù)最多的，也相應(yīng)提升了環(huán)境型政策工具的總體使用次數(shù)?？梢哉f(shuō)，目標(biāo)規(guī)劃這一政策工具的廣泛應(yīng)用對(duì)國(guó)家各職能機(jī)關(guān)和各級(jí)地方政府建設(shè)基層公共文化服務(wù)進(jìn)行了明確的價(jià)值引導(dǎo)，對(duì)基層公共文化服務(wù)建設(shè)進(jìn)行了前提性、原則性以及整體性的價(jià)值確定，符合國(guó)家價(jià)值取向，但現(xiàn)階段基層公共文化服務(wù)建設(shè)中的政策工具使用存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題。從一級(jí)指標(biāo)來(lái)看，主要表現(xiàn)為環(huán)境型政策工具相對(duì)溢出，而缺乏用于達(dá)成調(diào)控環(huán)境目的的供給型和需求型工具。這意味著政策頂層設(shè)計(jì)過(guò)剩，可能會(huì)造成政策執(zhí)行效率降低，即頂層設(shè)計(jì)下沒(méi)有相匹配的政策實(shí)現(xiàn)措施。再者，相較于供給型與需求型政策工具，政府更注重供給型工具的使用，這會(huì)導(dǎo)致基層公共文化服務(wù)的供給與需求不相匹配。整體上看，中央政府過(guò)于強(qiáng)調(diào)對(duì)基層公共文化服務(wù)建設(shè)中政策環(huán)境的把控與調(diào)節(jié)，而對(duì)起到推動(dòng)與拉動(dòng)效應(yīng)的供給型和需求型政策工具有所忽略。從二級(jí)指標(biāo)來(lái)看，僅供給型政策工具中的二級(jí)指標(biāo)數(shù)量分布相對(duì)均衡，目標(biāo)規(guī)劃和合作共建的比重分別占環(huán)境型和需求型政策工具數(shù)量的37.23%與46.34%，其他環(huán)境型和需求型政策工具未受到重視，造成其內(nèi)部不合理使用。盡管不同政策工具的使用可能存在差異，但政府在政策制定過(guò)程中仍要綜合權(quán)衡各種工具的使用效果，以確保政策體系內(nèi)部的系統(tǒng)協(xié)調(diào)性。

4.2 政策目標(biāo)的導(dǎo)向分析

根據(jù)X-Y維基層公共文化服務(wù)政策分析框架，現(xiàn)階段政府使用政策工具的目的主要是保障基層公共文化服務(wù)的基本性。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民物質(zhì)生活水平的提升，加上我國(guó)物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、人工智能等高新技術(shù)的不斷演變與融合，政府已有能力與條件推進(jìn)基層公共文化服務(wù)的全面發(fā)展。然而，根據(jù)文章的分析，用于支撐基層公共文化服務(wù)的基本性政策工具數(shù)量已超過(guò)總政策工具數(shù)量的一半，這種數(shù)量上的差異可能會(huì)逐漸演變?yōu)榛鶎庸参幕?wù)屬性發(fā)展程度上的不平衡，從而為其穩(wěn)定發(fā)展埋下隱患。多樣性的不足可能無(wú)法滿(mǎn)足用戶(hù)不斷增長(zhǎng)的多元文化需求；公益性和均等性的缺失可能使弱勢(shì)用戶(hù)無(wú)法公平享有基本文化權(quán)益；便利性的不足可能無(wú)法滿(mǎn)足用戶(hù)隨時(shí)隨地利用文化服務(wù)的需求。制定政策文本的初衷是通過(guò)各類(lèi)政策工具完善基層公共文化服務(wù)并推動(dòng)其不斷發(fā)展，以促進(jìn)基層公共文化服務(wù)屬性的協(xié)調(diào)發(fā)展。研究還發(fā)現(xiàn)政策工具的使用相對(duì)單一，且與基層公共文化服務(wù)屬性不完全匹配。例如，目標(biāo)規(guī)劃政策工具被廣泛使用，達(dá)到105次，但在提升基層公共文化服務(wù)便利性方面只使用了1次，在增強(qiáng)公益性方面僅使用了9次，這種情況可能會(huì)影響整個(gè)政策工具體系的協(xié)調(diào)性。目標(biāo)規(guī)劃是基于基層公共文化服務(wù)的頂層規(guī)劃，對(duì)基層公共文化屬性應(yīng)用的不均衡可能會(huì)影響基層公共文化服務(wù)的協(xié)調(diào)性發(fā)展，致使服務(wù)效率降低，進(jìn)而影響部分弱勢(shì)用戶(hù)群體（例如低收入群體）享受文化成果的權(quán)利。

4.3 政策出臺(tái)的綜合分析

根據(jù)《公共文化服務(wù)保障法》的規(guī)定，“國(guó)務(wù)院文化主管部門(mén)、新聞出版廣電主管部門(mén)依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)負(fù)責(zé)全國(guó)的公共文化服務(wù)工作”。從政策出臺(tái)的部門(mén)來(lái)看，除了中共中央和國(guó)務(wù)院之外，文化和旅游部以及國(guó)家新聞出版署也參與了促進(jìn)基層公共文化服務(wù)發(fā)展的政策制定。其中，文化和旅游部是主要的政策制定部門(mén)，國(guó)家新聞出版署的參與程度較低。在部門(mén)協(xié)作方面，總計(jì)有12個(gè)政府部門(mén)參與了基層公共文化服務(wù)發(fā)展的政策制定，其中8個(gè)是國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)或直屬機(jī)構(gòu)，這表明關(guān)于基層公共文化服務(wù)發(fā)展建設(shè)問(wèn)題正逐步引起國(guó)家重視，各部門(mén)在各自領(lǐng)域內(nèi)的合作更緊密，合作領(lǐng)域也在逐步擴(kuò)大。然而，就政策出臺(tái)的數(shù)量和屬性而言，盡管涵蓋基層公共文化服務(wù)的政策范圍廣且數(shù)量可觀，但專(zhuān)項(xiàng)性政策相對(duì)較少，也尚未出臺(tái)一套系統(tǒng)規(guī)劃和全面部署基層公共文化服務(wù)發(fā)展的專(zhuān)門(mén)性政策，缺乏統(tǒng)一且有針對(duì)性的核心政策。例如，《關(guān)于推進(jìn)基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》雖然在協(xié)調(diào)基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)方面起到頂層設(shè)計(jì)的作用，但在現(xiàn)階段國(guó)家尚未出臺(tái)統(tǒng)一的專(zhuān)門(mén)性政策來(lái)作為基層公共文化服務(wù)政策體系的核心。

5 我國(guó)基層公共文化服務(wù)政策制定策略

本研究從政策工具的角度出發(fā)，對(duì)基層公共文化服務(wù)政策文本進(jìn)行了分析，揭示了當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題?；诨鶎庸参幕?wù)政策分析框架，文章提出以下對(duì)策來(lái)完善基層公共文化服務(wù)政策的制定。

5.1 優(yōu)化政策工具應(yīng)用體系

為確?；鶎庸参幕?wù)的可持續(xù)發(fā)展，需要協(xié)調(diào)三大類(lèi)型的政策工具。未來(lái)制定政策時(shí)，應(yīng)全面考慮各個(gè)具體的政策工具在基層公共文化服務(wù)不同發(fā)展階段的作用、優(yōu)勢(shì)以及協(xié)同配合。政策工具的整體結(jié)構(gòu)布局需要得到優(yōu)化，以形成系統(tǒng)均衡的政策工具應(yīng)用體系。具體而言，一方面，國(guó)家應(yīng)適當(dāng)調(diào)整環(huán)境型政策工具的使用結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)有目標(biāo)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)推動(dòng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的制定，推動(dòng)基層公共文化服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。通過(guò)實(shí)施監(jiān)管體系，了解基層公共文化工作的現(xiàn)狀，為基層公共文化服務(wù)開(kāi)通綠色通道，通過(guò)優(yōu)惠政策和資源統(tǒng)籌為其提供支持。還要建立健全發(fā)展機(jī)制，以保障基層公共文化服務(wù)的良性發(fā)展。另一方面，要加強(qiáng)需求型政策工具的應(yīng)用，充分發(fā)揮其在推動(dòng)基層公共文化服務(wù)發(fā)展方面的作用。政府應(yīng)簡(jiǎn)化政策制定流程，鼓勵(lì)社會(huì)力量和公眾參與基層公共文化服務(wù)建設(shè)。政府可以加強(qiáng)宣傳，建立需求反饋渠道，了解用戶(hù)需求，同時(shí)鼓勵(lì)使用政府外包和政府購(gòu)買(mǎi)等政策工具。

5.2 推動(dòng)基層公共文化服務(wù)全屬性均衡發(fā)展

從基層公共文化服務(wù)的屬性分布來(lái)看，政策在建設(shè)基層公共文化服務(wù)的基本性環(huán)節(jié)中占比過(guò)大，便利性與公益性環(huán)節(jié)明顯不足?；拘允腔鶎庸参幕?wù)最為核心的屬性，而提升便利性與公益性可以實(shí)現(xiàn)基層公共文化服務(wù)的提質(zhì)增效，拓展用戶(hù)群體，提高用戶(hù)參與度，為基層公共文化服務(wù)的良性發(fā)展添磚加瓦。所以，未來(lái)的政策制定應(yīng)在保障基層公共文化服務(wù)基本性的基礎(chǔ)上，整合公共資源，對(duì)基層公共文化服務(wù)的其他屬性進(jìn)行重點(diǎn)投入與扶持。例如利用技術(shù)建立云平臺(tái)來(lái)提升服務(wù)便利性，鼓勵(lì)政府外包、政府購(gòu)買(mǎi)等，提供多樣性市場(chǎng)供給服務(wù)，通過(guò)資金投入、優(yōu)惠政策來(lái)保障服務(wù)的均等性、公益性等。此外，在完善基層公共文化服務(wù)政策的過(guò)程中，還應(yīng)注重政策工具的選擇。有關(guān)主體需要明確不同階段政策工具的具體目標(biāo)和發(fā)展要求，以目標(biāo)為導(dǎo)向、需求為驅(qū)動(dòng)，根據(jù)不同階段的目標(biāo)和需求，選擇相應(yīng)的政策工具。應(yīng)將各類(lèi)政策工具充分服務(wù)于實(shí)現(xiàn)基層公共文化服務(wù)政策目標(biāo)，以提升政策工具與目標(biāo)的適配度，這有助于提高基層公共文化服務(wù)政策的實(shí)施成效。

5.3 構(gòu)建基層公共文化服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)政策體系

基層公文化服務(wù)在我國(guó)公共文化服務(wù)體系中占據(jù)重要地位，是我國(guó)公共文化服務(wù)的基礎(chǔ)，正所謂“水之積也不厚，則其負(fù)大舟也無(wú)力”，只有打好基礎(chǔ)，我國(guó)的公共文化服務(wù)體系建設(shè)才能平穩(wěn)前行。一方面，要由中共中央、國(guó)務(wù)院或文化和旅游部、國(guó)家新聞出版署聯(lián)合制定并發(fā)布“十四五”至“十五五”期間基層公共文化服務(wù)建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略?；鶎庸参幕?wù)的發(fā)展需要建立專(zhuān)門(mén)的規(guī)劃框架，系統(tǒng)有序地策劃未來(lái)5至10年的建設(shè)任務(wù)。這框架應(yīng)明確不同時(shí)段、領(lǐng)域和地區(qū)的具體建設(shè)任務(wù)，為各級(jí)政府部門(mén)推動(dòng)基層公共文化服務(wù)的發(fā)展提供指導(dǎo)。同時(shí)，還需要以整體性思維為基礎(chǔ)，建立多部門(mén)、多層級(jí)的協(xié)同合作機(jī)制，根據(jù)政策關(guān)聯(lián)的不同要素，加強(qiáng)多部門(mén)的協(xié)同合作，充分利用各部門(mén)的優(yōu)勢(shì)，滿(mǎn)足基層公共文化服務(wù)的多樣需求。在此基礎(chǔ)上，可制定整體的公共文化建設(shè)戰(zhàn)略，自上而下地構(gòu)建由基層公共文化服務(wù)多要素專(zhuān)項(xiàng)政策支撐的政策體系，從而更好地推動(dòng)基層公共文化服務(wù)的發(fā)展。