趙忠學(xué)

長春市市場監(jiān)督管理局

一、問題的提出

食品安全是國家治理現(xiàn)代化的歷史命題、理論課題和實踐主題，尋求有效的監(jiān)管理論和監(jiān)管模式一直是我國食品安全監(jiān)管體制改革和機制創(chuàng)新的內(nèi)在動因。特別是，2018 年機構(gòu)改革將食品安全納入市場綜合監(jiān)管范疇，并跟進采取了事中事后監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管、“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管、信用監(jiān)管等一系列創(chuàng)新舉措，這次改革范式既未延續(xù)傳統(tǒng)做法，也有別于國際慣例，被認為是對原有監(jiān)管格局的系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)，必然會帶來監(jiān)管理念和監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變。同時，改革進程中也逐漸暴露出市場監(jiān)管的理論支撐問題與機構(gòu)的融合問題[1]，事中事后監(jiān)管等“碎片化”應(yīng)對措施也缺乏整體統(tǒng)籌與精神內(nèi)核[2]，而以往監(jiān)管理論和實踐經(jīng)驗不足以充分解釋上述情況。那么，當下食品安全監(jiān)管體制變革的動因和遵循的邏輯是什么？有何理論依據(jù)？與之匹配的監(jiān)管模式是什么？是否存在一種規(guī)范的學(xué)術(shù)術(shù)語能夠概括新時代我國食品安全領(lǐng)域的系列變革？

此外，隨著近年來我國“互聯(lián)網(wǎng)+”和國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施，食品安全智慧監(jiān)管研究逐漸興起。研究初期囿于技術(shù)路線，普遍認為“智慧”源于數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)驅(qū)動智慧監(jiān)管，目的在于提高政府監(jiān)管效率，彰顯監(jiān)管的信息化水平。隨著研究的深入，研究人員意識到食品安全智慧監(jiān)管不應(yīng)僅僅是“傳統(tǒng)監(jiān)管+互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)”的代名詞，智慧監(jiān)管應(yīng)具有行政監(jiān)管、自我監(jiān)管、數(shù)據(jù)監(jiān)管和信用監(jiān)管等多手段綜合運用的意涵[3]，以實現(xiàn)“信息技治+治理合作”[4]融合發(fā)展的愿景。也有研究表明，智慧監(jiān)管是一種通過思維創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、手段創(chuàng)新形成的監(jiān)管新模式，監(jiān)管創(chuàng)新的特征和關(guān)注點應(yīng)是監(jiān)管的有效性[5]。對于未來食品安全智慧監(jiān)管的研究，有研究人員強調(diào)推進智慧監(jiān)管應(yīng)有更高層次視角，并建議從政府和市場關(guān)系的最基礎(chǔ)邏輯出發(fā)，正確看待智慧監(jiān)管的時代意義[6]等。但上述觀點尚未有進一步的學(xué)理展開和實踐檢證。

鑒上，本文聚焦新時代我國食品安全監(jiān)管體制變革的理論困境和實踐困惑，從分析國內(nèi)外智慧監(jiān)管研究現(xiàn)狀入手，著眼監(jiān)管的衍變和監(jiān)管改革發(fā)展趨勢，探索建立我國智慧監(jiān)管理論體系和智慧監(jiān)管分析框架，并以此回答我國食品安全監(jiān)管體制變革背后的邏輯遵循和本質(zhì)內(nèi)涵，以滿足當下市場監(jiān)管體制改革的理論需求，回應(yīng)食品安全監(jiān)管面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

二、國內(nèi)外智慧監(jiān)管研究的簡要述評

（一）作為監(jiān)管模式的智慧監(jiān)管

智慧監(jiān)管①“智慧監(jiān)管”是英文“smart regulation”的翻譯，盡管我國有研究人員將其譯為聰明監(jiān)管、精巧規(guī)制、精明規(guī)制、靈活監(jiān)管、精準監(jiān)管，但隨著研究的深入，我國學(xué)界對“智慧監(jiān)管”這一譯法已逐漸達成共識。是由Gunningham等[7]針對20 世紀后期日益嚴重的環(huán)境問題提出的一種全新監(jiān)管理念，用以解釋非政府組織和企業(yè)正在逐漸填補以前由國家占據(jù)的監(jiān)管空間的現(xiàn)象。研究人員認為，命令-控制型監(jiān)管模式在解決最初的環(huán)境問題方面發(fā)揮了優(yōu)勢，但到了20 世紀80 年代初，因其對新的環(huán)境問題反應(yīng)遲鈍而受到批評。智慧監(jiān)管是對命令-控制型監(jiān)管和自由市場都無法提供令人滿意答案的一種監(jiān)管回應(yīng)和折中方案，其通過采用多元監(jiān)管主體和多種政策工具，以互補的、針對具體情況的組合方式，避免命令-控制型監(jiān)管的過度和低效[8]。智慧監(jiān)管強調(diào)既要認識政府監(jiān)管的局限，也要考慮非政府組織的監(jiān)管潛力，特別是推動更多工具的運用，包括命令-控制、經(jīng)濟手段、自我監(jiān)管以及信息策略等[9]。

智慧監(jiān)管的本質(zhì)是一種更富有想象力、更靈活、更多元化的環(huán)境監(jiān)管方法，其原則包括[10]：①避免相鄰政策的不利影響；②選擇包含廣泛工具的政策組合；③政府賦權(quán)第三方監(jiān)管；④開發(fā)或使用新工具；⑤強調(diào)用激勵性和信息性工具；⑥選擇干預(yù)最少的方式；⑦通過遞進式的工具組合來回應(yīng)監(jiān)管需求；⑧增加監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間雙贏機會。國外研究人員將智慧監(jiān)管原則和方法已應(yīng)用于航運[11]、電子垃圾[12]、健康[13]、金融監(jiān)管[14]等領(lǐng)域。我國研究人員也針對本土問題開展了智慧監(jiān)管的適用性研究，包括：醫(yī)療保險監(jiān)管[15]、證券監(jiān)管[16]、食品安全和市場監(jiān)管[17]、新冠疫情防控[18]、地方政府監(jiān)管改革[19]、區(qū)塊鏈金融監(jiān)管[20]、無人機監(jiān)管[21]、學(xué)前教育立法[22]等。上述研究均強調(diào)應(yīng)充分借鑒智慧監(jiān)管主張的主體多元化、工具多樣性和政策靈活性等方法，解決我國相關(guān)領(lǐng)域的監(jiān)管困境。

智慧監(jiān)管將回應(yīng)性監(jiān)管的平面“金字塔”升級為立體“金字塔”，使根據(jù)被監(jiān)管者的情況給予差別化待遇成為可能，更進一步是將企業(yè)自我監(jiān)管和第三方機構(gòu)監(jiān)管納入監(jiān)管主體范疇[23]。平面“金字塔”僅利用政府監(jiān)管這一單一工具，而立體“金字塔”則體現(xiàn)由多重主體來實施不同監(jiān)管工具的可能性[7]?？梢?，智慧監(jiān)管呈現(xiàn)了監(jiān)管的“多中心”性，但有國外的研究人員認為智慧監(jiān)管忽視了國家政策風(fēng)格、監(jiān)管者的權(quán)力和能力，未能解決體制問題、合規(guī)類型的具體反映、業(yè)績敏感性和監(jiān)管制度的適應(yīng)性問題[24]，例如第三方監(jiān)管者沒有足夠的權(quán)限或權(quán)力選擇某些監(jiān)管工具[25]。再有，面對災(zāi)難性風(fēng)險時不適合采取逐級遞進的回應(yīng)方式，對只有一次干預(yù)機會來影響相關(guān)行為時，首選強硬措施或更具有正當性[7]。也有國外的研究人員認為智慧監(jiān)管是一個“偽裝”的放松監(jiān)管議程，優(yōu)先考慮了企業(yè)而不是公共健康、安全和環(huán)境，忽視了命令-控制型監(jiān)管可以比自我監(jiān)管更有效的證據(jù)[26]。我國研究人員對國外的智慧監(jiān)管模式也提出了疑慮：①并非所有監(jiān)管政策工具組合都是互補的，有的組合反而會降低效率，難于操作；②向第二、三方授權(quán)可能引發(fā)責(zé)任倫理問題，下放或外包監(jiān)管權(quán)利要求監(jiān)管人員應(yīng)具備承擔(dān)風(fēng)險的能力[27]。

（二）作為監(jiān)管改革的智慧監(jiān)管

自20 世 紀80 年代開始，減少政府過度監(jiān)管的呼聲越來越高，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）中的國家和地區(qū)開始積極開展放松監(jiān)管、去監(jiān)管或合作監(jiān)管運動[28]。然而，20 世紀90年代食品安全、環(huán)境和金融危機事件屢發(fā)，各國和地區(qū)意識到單獨依靠政府監(jiān)管或放松監(jiān)管難以產(chǎn)生最佳效果[29]，政府監(jiān)管改革重點從“放松監(jiān)管”轉(zhuǎn)向“更好監(jiān)管”[30]?！案帽O(jiān)管”旨在減輕企業(yè)負擔(dān)，提高監(jiān)管質(zhì)量，維護公眾對政府監(jiān)管的信心，尤其鼓勵政府重新審查傳統(tǒng)的命令-控制型監(jiān)管，使用更具響應(yīng)性的基于市場的監(jiān)管工具和靈活的基于績效的監(jiān)管標準，并將監(jiān)管納入成本效益分析[31]。因此“更好監(jiān)管”成為政府監(jiān)管改革議程的“明顯標簽”[32]，其既是大部分國家和地區(qū)政治議程上的一個重要議題，也是政府行政職能和政策轉(zhuǎn)變的核心[33]。智慧監(jiān)管作為“更好監(jiān)管”改革的一種策略和工具[29]，其理念影響了政府或政府間組織的行為模式[20]，推動了政府智慧監(jiān)管的實踐。

美國第12866 號行政命令《監(jiān)管計劃和審查》（Regulatory Planning and Review）提出：要建立一個保護公眾利益、降低企業(yè)合規(guī)負擔(dān)、改善經(jīng)濟運行、可理解、可接受的監(jiān)管體系[34]。美國第13579 號行政命令《監(jiān)管和獨立監(jiān)管機構(gòu)》（Regulation and Independent Regulatory Agencies）指出：智慧監(jiān)管取決于公眾的參與和對監(jiān)管可能產(chǎn)生后果的認真分析[35]。美國第13610 號行政命令《識別和減輕監(jiān)管負擔(dān)》（Identifying and Reducing Regulatory Burdens）[36]、第13771 號行政命令《減少監(jiān)管和控制監(jiān)管成本》（Reducing Regulation and Controlling Regulatory Costs）[37]都旨在 加強各機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，減少多余的、不一致的或重疊的監(jiān)管，以減輕負擔(dān)，激發(fā)市場活力。歐盟將智慧監(jiān)管定性為推動實現(xiàn)更簡潔、更公平、更具競爭力的手段[20]，其智慧監(jiān)管的目標在于增長和創(chuàng)造就業(yè)機會，消除商業(yè)壁壘，保持歐盟在全球經(jīng)濟競爭中的優(yōu)勢。歐盟智慧監(jiān)管的實施策略包括：為經(jīng)濟目的制定有效立法；減輕公司的行政負擔(dān)；讓公眾更易理解自己的權(quán)利和義務(wù)；避免過度監(jiān)管等[38]。2010 年8月，歐盟發(fā)布了《歐盟智慧監(jiān)管》（Smart Regulation in the European Union）[39]。加拿大于2003 年5月成立了外部“智慧監(jiān)管”咨詢委員會，2004 年9 月發(fā)布了《智慧監(jiān)管：加拿大監(jiān)管規(guī)劃》（Smart Regulation:A regulation strategy for Canada）報告，并宣布了73項具體措施[40]。由此可見，政府監(jiān)管改革推動下的智慧監(jiān)管目的是支持社會和經(jīng)濟發(fā)展，鼓勵更有活力的經(jīng)濟，樹立全球卓越監(jiān)管的典范[20]。

20 世紀90 年代中期以來，我國由指令型國家轉(zhuǎn)向監(jiān)管型國家[41]，監(jiān)管體制構(gòu)建及改革成為我國行政體制改革的重要內(nèi)容，歷 數(shù)1982～2023 年9 次國務(wù) 院機構(gòu)改革，都致力于圍繞經(jīng)濟發(fā)展推動政府職能轉(zhuǎn)變。黨的十八大以來我國持續(xù)實施“放管服”改革，旨在下放權(quán)力、降低制度性成本、提高行政效率、優(yōu)化營商環(huán)境。2013～2015年，國 務(wù)院部門共取消或下放行政審批事項537項[42]；2018 年以來實施的審批服務(wù)便民化和“證照分離”改革，重在壓縮和減少審批材料、審批環(huán)節(jié)、審批時間等，通過轉(zhuǎn)變政府職能降低制度性交易成本[43]。2019 年我國發(fā)布了多項監(jiān)管政策，一個監(jiān)管理念、監(jiān)管原則和監(jiān)管手段不斷推陳出新的“監(jiān)管新政”時期已經(jīng)來臨[44]。OECD 也認為我國近年來的改革實踐與其所倡導(dǎo)的政府監(jiān)管改革十分相似[45]，尤其在行政許可改革上，有些規(guī)定與OECD 制定的“更好監(jiān)管”政策趨于一致[46]，相關(guān)改革內(nèi)容也貼合國際上近年提出的“更好監(jiān)管”標準和目標，逐漸實現(xiàn)規(guī)則趨同[47]。“放管服”改革雖未冠以智慧監(jiān)管之名，但其綜合考量了市場創(chuàng)新、經(jīng)濟競爭、社會力量和監(jiān)管效率協(xié)同發(fā)展等諸多因素，契合當前政府監(jiān)管改革需要。

（三）作為數(shù)據(jù)賦能的智慧監(jiān)管

數(shù)據(jù)賦能視角的智慧監(jiān)管源于智慧城市研究的興起。智慧城市概念最早由美國學(xué)者Peter Drucker 在20 世紀80 年代的智慧城市運動中引入，用于比較城市的“機動化”和“步行化”[48]。智慧城市概念的再定義發(fā)生在2008 年美國金融危機期間，IBM等公司聲稱智慧城市可以幫助相關(guān)國家和地區(qū)解決面臨的經(jīng)濟問題[49]，IBM 公司提出的智慧地球概念，將人類發(fā)明創(chuàng)造安裝到地球，使其具有類似人類的智慧或智能[50]。當前版本的智慧城市概念形成于21 世紀初的10 年之中，其強調(diào)城市與最新科技成果之間的“基因聯(lián)系”[51]，普遍認為智慧城市與通過技術(shù)驅(qū)動實現(xiàn)工業(yè)4.0 相關(guān)[52]。2014 年我國開始實施互聯(lián)網(wǎng)+、國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，以及開展智慧城市、智慧政府的研究，正是在此背景下展開的?；诖搜苌鰜淼闹腔郾O(jiān)管概念是對醫(yī)療、交通、電力、基礎(chǔ)設(shè)施、零售業(yè)等相關(guān)領(lǐng)域智能化變革的監(jiān)管回應(yīng)，是政府監(jiān)管的信息化和技術(shù)化解決方案。簡言之，智慧城市需要新的控制方式和策略，以應(yīng)對技術(shù)發(fā)展對傳統(tǒng)政府監(jiān)管模式帶來的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)、法律結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)。

總體上，我國的智慧監(jiān)管強調(diào)數(shù)據(jù)賦能與政府監(jiān)管結(jié)合，以提高監(jiān)管效率，處理復(fù)雜的經(jīng)濟社會發(fā)展問題。目前，我國的智慧監(jiān)管研究主要集中在電商產(chǎn)品[53]、建筑工地[54]、交通和公共安全[55]、食品、藥品、市場監(jiān)管[56]等領(lǐng)域的監(jiān)管信息化上，其中食品安全和市場智慧監(jiān)管研究占據(jù)突出地位。上述研究中，有研究趨向是將智慧監(jiān)管視同大數(shù)據(jù)監(jiān)管，基礎(chǔ)是信息技術(shù)，關(guān)鍵點在于技術(shù)和監(jiān)管的深度融合[57]，并普遍認為“智慧”來源于數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)驅(qū)動智慧監(jiān)管。通過剖析這一智慧監(jiān)管研究進路的邏輯，可以看出大數(shù)據(jù)賦能國家治理、政府治理和市場治理，以及大數(shù)據(jù)在政府監(jiān)管體系中的嵌入，驅(qū)動了政府監(jiān)管方式的創(chuàng)新和政府監(jiān)管模式的變革[58]。

從上述研究進路的本質(zhì)看，智慧城市與智慧監(jiān)管在語義上由“smart”連接?！皊mart”是具體（specific）、可測量（measurable）、可實現(xiàn)（attainable）、務(wù) 實（realistic）和適時（timely）5 個單詞的首字母組成?！皊mart”已成為跨學(xué)科性質(zhì)的概念，并具有可變性。有研究稱，“smart”的概念是用“智能的（intelligent）”含義的同名詞位表達的，用于命名人工智能（artificial intelligence）現(xiàn)象，例如智慧城市（smart city）、智能手機（smart phone）、智慧房 屋（smart house）?！皊mart” 本 身具有多義性，包括“聰明”“明智”“有創(chuàng)造力”“機智”等人類品質(zhì)，以及“聰明使用”的意義，例如“計算機控制的，自動化的”，通過賦予人類思維，可以將任何設(shè)備轉(zhuǎn)換為高科技的產(chǎn)品[49]。王湘軍等[59]也指出，區(qū)別于Gunningham 提出的智慧監(jiān)管（smart regulation）概念，我國的智慧（智能）監(jiān)管強調(diào)對現(xiàn)代新技術(shù)的充分運用和監(jiān)管方式與手段的智能化，所用英文對應(yīng)為intelligent。

綜上所述，當前國內(nèi)外智慧監(jiān)管研究呈現(xiàn)3 種路徑，盡管具有一定的差異性，但都體現(xiàn)了政府監(jiān)管實踐的新趨勢。智慧監(jiān)管普遍應(yīng)用于環(huán)境、能源、健康、安全等社會監(jiān)管領(lǐng)域，以及金融等經(jīng)濟監(jiān)管領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的共性特征是，隨著時代發(fā)展和科技進步，所暴露出的問題也越發(fā)復(fù)雜，僅靠政府單一主體和命令-控制單一手段已不足以應(yīng)對上述挑戰(zhàn)，也不足以回應(yīng)經(jīng)濟競爭、市場創(chuàng)新需求和公眾期待，亟待改進監(jiān)管模式。通過現(xiàn)有研究可知，我國的智慧監(jiān)管研究聚焦傳統(tǒng)監(jiān)管與信息技術(shù)的結(jié)合，重在改進政府監(jiān)管方式，并呈現(xiàn)技術(shù)特征。其他國家和地區(qū)的智慧監(jiān)管研究也為重構(gòu)我國智慧監(jiān)管體系提供了參考和借鑒，便于我國從更宏觀視角審視食品安全改革實踐。

三、食品安全智慧監(jiān)管分析框架重構(gòu)

（一）智慧監(jiān)管的基本概念

回顧已有研究，尚未有共識性的智慧監(jiān)管概念，但普遍認為“智慧”是智慧監(jiān)管分析的重點。因此，本文從智慧的含義入手，對智慧監(jiān)管的基本概念進行了描述。智慧意指聰明才智[60]，對事物能認識、辨析、判斷處理和發(fā)明創(chuàng)造的能力[61]，迅速、靈活、正確地理解事物和解決問題的能力[62]。智慧還可以表現(xiàn)為恰當合理的調(diào)控機制[63]、基于度量的方法論[64]，或表現(xiàn)為智力、世界觀、悟性、思維重組，以及創(chuàng)新和創(chuàng)意[65]。也有人根據(jù)研究主題將“智慧”解構(gòu)，認為智慧政府中的“智慧”元素包含倫理、公共價值、人性化、更多參與、更為負責(zé)、更快回應(yīng)、更加靈活、更有彈性和保障信用[66]。劉鵬[18]將食品安全智慧監(jiān)管中的“智慧”分解為：“智”為監(jiān)管科學(xué)，關(guān)注監(jiān)管效率與精準度；“慧”指監(jiān)管藝術(shù)，關(guān)注監(jiān)管策略與合作。孫娟娟[67]也認為食品安全智慧監(jiān)管中的“智慧”是主體上的“多元治”和技術(shù)上的“精準管”。羅建中[5]認為“智慧”應(yīng)來源于社會共治。

基于上述，筆者認為廣義上的智慧監(jiān)管是指政府順應(yīng)時代發(fā)展，利用時代賦能回應(yīng)時代挑戰(zhàn)的監(jiān)管創(chuàng)新，創(chuàng)新是智慧的呈現(xiàn)形式。政府監(jiān)管創(chuàng)新的功能在于回應(yīng)國家治理現(xiàn)代化需要，處理傳統(tǒng)監(jiān)管手段的供需矛盾，解決新時期出現(xiàn)的新問題，以滿足現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)要求[68]。智慧監(jiān)管的目的是推動有效市場、有為政府和有機社會協(xié)同發(fā)展。我國智慧監(jiān)管中的“監(jiān)管”是政府監(jiān)管，代表恒量和常量部分；而“智慧”是政府監(jiān)管的最大變量和增量，代表創(chuàng)新元素和關(guān)鍵張力，可以概括為一系列創(chuàng)新的監(jiān)管原則和方法的總稱。這些原則和方法是政府對傳統(tǒng)監(jiān)管的系統(tǒng)性改進或整體性升級。

（二）智慧監(jiān)管的理論基礎(chǔ)

1.回應(yīng)性監(jiān)管理論

Ayres 和Braithwaite 創(chuàng) 建的回應(yīng)性監(jiān)管[69]是分析現(xiàn)代監(jiān)管的一種理論，主要研究聚焦橫向的監(jiān)管權(quán)分配和縱向的監(jiān)管策略構(gòu)建兩個領(lǐng)域。其基本理念是，政府干預(yù)的措施和程度，取決于被監(jiān)管者的具體行為，即政府在決定采用不同程度的干預(yù)之前，要綜合衡量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況、被監(jiān)管者的真實動機和自我監(jiān)管能力，并依據(jù)具體情況選擇使用不同監(jiān)管手段[70]?；貞?yīng)性監(jiān)管認識到一味地懲罰和勸說都是不可行的策略，其更傾向于采取說服的方式，如果這種方式被證明無效，則會采取更嚴厲的措施。相對于命令-控制型監(jiān)管模式，回應(yīng)性監(jiān)管代表了一種更復(fù)雜、多層次的監(jiān)管方法。特別是，監(jiān)管機構(gòu)必須根據(jù)監(jiān)管標準來衡量企業(yè)的行為，并作出相應(yīng)的回應(yīng)，而這一過程是監(jiān)管者和企業(yè)之間直接的、高度溝通的關(guān)系。此外，要想實現(xiàn)監(jiān)管目標，監(jiān)管機構(gòu)不僅要依靠自己的權(quán)力，也要激活外部利益相關(guān)者，把監(jiān)管能力和自我監(jiān)管能力聯(lián)系起來。

2.監(jiān)管空間理論

1989 年Hancher 和Moran提出監(jiān)管空間概念，用以描述和檢查監(jiān)管環(huán)境，以及各方在其中如何運作、作用和相互影響[71]。首先，空間可以被不同利益群體和參與者占用，包括政府和非政府行為者以及各種正式和非正式的法律、經(jīng)濟和社會控制。其次，空間有主要參與者和次要參與者。第三，監(jiān)管空間有界限，而界限是動態(tài)的，并可視其問題范圍加以界定。第四，監(jiān)管空間中的政府和非政府參與者既是監(jiān)管者也是被監(jiān)管者，不同的參與者可以爭奪主動權(quán)，以顯現(xiàn)不同的利益和價值觀優(yōu)勢，權(quán)力是這個過程的核心[72]。監(jiān)管空間理論將政府視為監(jiān)管的來源之一，監(jiān)管能力和資源分散于廣泛的行為者之間。這些資源不僅限于來自立法或政府權(quán)威，其他占據(jù)監(jiān)管空間的參與者也擁有與政府相同的資源，包括信息、機構(gòu)信譽、政治影響力、人員、資金、組織能力和網(wǎng)絡(luò)等。

3.監(jiān)管中介理論

監(jiān)管中介概念由Levi-Faur等[73]提出，其強調(diào)傳統(tǒng)監(jiān)管通常被認為是監(jiān)管者（regulator，R）和目標（target，T）之 間的一種雙向關(guān)系，即R →T。其中R 是一個有權(quán)力和能力監(jiān)管T 的行為者。然而，事實上，規(guī)則制定者和規(guī)則接受者都需要各種形式的外部援助和資源來實現(xiàn)目標，中 介（intermediaries，I）是分析的中心，其模型表述為R →I →T。區(qū)別于R →T 模型，R →I →T 模型最大的貢獻在于為分析復(fù)雜監(jiān)管系統(tǒng)構(gòu)建了模塊，可以更加直觀體現(xiàn)互動關(guān)系。中介機構(gòu)擁有監(jiān)管機構(gòu)本身缺乏的與監(jiān)管相關(guān)的能力，或者中介機構(gòu)可以更有效地或以更低的成本提供服務(wù)，能夠比監(jiān)管機構(gòu)本身更有效地解釋規(guī)則、監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行和監(jiān)督合規(guī)情況。在基本的R →I →T 模型中，監(jiān)管中介定義為任何直接或間接與監(jiān)管機構(gòu)共同影響目標行為的行為者，以及任何參與者，包括公共或私人、國內(nèi)或國際都可以成為監(jiān)管中介。監(jiān)管中介關(guān)鍵要素包括：業(yè)務(wù)能力、專業(yè)知識、獨立性和合法性。監(jiān)管機構(gòu)可以選擇或創(chuàng)建監(jiān)管中介，通常情況下，中介的作用取決于監(jiān)管機構(gòu)的接受和授權(quán)。此外，根據(jù)監(jiān)管系統(tǒng)復(fù)雜性，R →I →T 模型可以變體為R →I1→I2→I3→T 或R →I →T →I →R 等模型。

上述幾種理論對構(gòu)建本文的智慧監(jiān)管分析框架具有重要的參考意義?；貞?yīng)性監(jiān)管理論對食品安全監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變，監(jiān)管和執(zhí)法策略的設(shè)計，監(jiān)管制度和工具的選擇具有重要啟發(fā)。監(jiān)管空間理論為分析食品安全監(jiān)管的多元主體構(gòu)成、資源和能力表現(xiàn)，以及政府與非政府主體之間如何合作、權(quán)力和責(zé)任如何分配，政府角色如何定位等具有重要意義。R →I →T 模型有助于更好地理解監(jiān)管空間中政府內(nèi)部和政府外部關(guān)系，更好捕捉和分析監(jiān)管性質(zhì)的變化，對理解如何尋找和確定食品安全監(jiān)管空間各主體，以及如何對各主體進行排列組合，制約和促進合作關(guān)系具有重要影響。

（三）智慧監(jiān)管的主要內(nèi)涵——基于韋伯理性官僚制的審視

1.智慧監(jiān)管是政府監(jiān)管價值理性的回歸

官僚機構(gòu)以效率的名義對公眾施加嚴格監(jiān)管，使官僚機構(gòu)變得僵硬和不靈活，在這個客觀化、形式化的合理性背后包含著對人的否定[74]。當對手段和工具的關(guān)注消除了對公眾目的的關(guān)注，或者當手段成為目的時，“鐵籠”就會出現(xiàn)，致使工具理性壓倒價值理性而占據(jù)主導(dǎo)地位，也使現(xiàn)代社會中的公眾喪失了自由，在沒有最高價值的情況下生存在一個冷酷、服從命令的世界[75]。這種合理性割斷了人與人之間的社會關(guān)系[76]，扼殺了人的主動性，弱化了人的主體性與公共性[77]。因此，回歸人性化或人本性這一價值理性是智慧監(jiān)管強調(diào)的主要意涵，反映出智慧監(jiān)管的目的、動機和價值選擇。歷史進步的趨勢是人的發(fā)展，人是社會的最高價值，這是一個社會本位的價值取向。社會本位實際上也就是人本位，突出強調(diào)人的地位、人的權(quán)利、人的尊嚴，突出強調(diào)人的個性發(fā)展和價值實現(xiàn)[74]。人也是公共管理實踐的核心要素和貫穿公共管理研究的主線[78]，新韋伯主義國家（Neo-web erian state，NWS）[79]也強調(diào)以人為本、反映公眾需求，以滿足公眾的需求和愿望為核心公共價值取向，我國國家治理也突出人民的中心性和主體性，人民至上是我國現(xiàn)代化的根本指向[80]。

食品安全的社會屬性和公共屬性需要智慧監(jiān)管堅持人民的中心性，這是政府監(jiān)管價值和執(zhí)政目標的具體體現(xiàn)。食品安全的復(fù)雜性和嚴峻性又需要政府強化市場自我監(jiān)管機制和社會他律機制，以彌補監(jiān)管的不足。政府通過放權(quán)和激勵措施為企業(yè)和非政府組織參與監(jiān)管創(chuàng)造條件，通過平等對話、互信合作進一步激發(fā)市場和社會的監(jiān)管潛能。近年來，我國實施食品安全信用監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管，以及提倡過罰相當、首違不罰等監(jiān)管和執(zhí)法策略。這些均凸顯了對人本價值的尊重，進而通過人的自我修正和自我完善，促進個人利益與公共利益的雙贏。智慧監(jiān)管的價值理性也契合了當下強調(diào)食品安全主體責(zé)任的時代背景和要求。

2.智慧監(jiān)管是政府監(jiān)管制度理性的升揚

官僚制代表著某種權(quán)力的行使，合理合法的權(quán)力是官僚制組織的核心要素[81]。官僚制是一元化的權(quán)力體系，遵從法律與規(guī)則的賦權(quán)[82]。法理型權(quán)力基于官僚機構(gòu)嚴格的規(guī)章制度、技術(shù)優(yōu)勢和專業(yè)知識，并以書面溝通為基礎(chǔ)。官僚制中的賦權(quán)制度是通過獲得和強加關(guān)于做什么和如何做的某些理性知識而存在的。官僚機構(gòu)由權(quán)力提供的分析空間構(gòu)成，并形成組織中每個人的一般規(guī)則和管轄區(qū)域，表現(xiàn)為官僚層級或等級形態(tài)。然而，隨著社會的發(fā)展，這種基于規(guī)則、專業(yè)知識、技術(shù)優(yōu)勢的權(quán)力并不是官僚機構(gòu)的特有現(xiàn)象。智慧監(jiān)管視域下，除了政府外，其他主體同樣具備專業(yè)知識和技術(shù)優(yōu)勢，意即監(jiān)管空間存在不同的權(quán)力主體。按照Foucault 的解釋[83]，權(quán)力與知識結(jié)構(gòu)的創(chuàng)造過程是平行的，即在收集系統(tǒng)知識的同時，客體也成為權(quán)力關(guān)系的主體。這促使官僚制隨著從“規(guī)訓(xùn)權(quán)力”關(guān)系向“后現(xiàn)代權(quán)力”關(guān)系的轉(zhuǎn)變而變化，以一種產(chǎn)生行為的方式重構(gòu)組織和制度中的權(quán)力關(guān)系。

值得注意的是，這并不意味著智慧監(jiān)管要去官僚制，而是強調(diào)制度構(gòu)建中應(yīng)承認多元主體的權(quán)力正當性和合法性，是對制度理性的一種升揚，即發(fā)揮制度理性的反思、調(diào)節(jié)和創(chuàng)新功能，重點是在社會要素之間、制度體系之間、價值理性和工具理性之間、個體理性和公共理性之間尋求平衡，使制度本身所面對的矛盾和沖突處于合理的秩序中，防止矛盾激化[84]。尤其從工具理性來看，權(quán)力是達到目標的手段，是可以被設(shè)計的，完全可以按照其職能把權(quán)力及其運作過程劃分為不同的部分，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)權(quán)力的合理配置和重新組合，使之成為達到某種既定目標的最佳方法[85]。我國歷次的機構(gòu)改革也呈現(xiàn)了向市場和社會的分權(quán)特征，一方面政府回歸合理的定位，另一方面借用市場機制和激發(fā)社會力量[86]。在智慧監(jiān)管視域下，要通過政府賦權(quán)使監(jiān)管者具有身份意識，也要通過制度固化和調(diào)節(jié)權(quán)力關(guān)系。但這種多元權(quán)力關(guān)系不代表具有監(jiān)管的多中心性，只是呈現(xiàn)不同的監(jiān)管類型，以便政府根據(jù)監(jiān)管空間形態(tài)識別和使用。

3.智慧監(jiān)管是政府監(jiān)管工具理性的飛躍

基于科學(xué)和技術(shù)的工具理性是官僚制賴以生存的根本，避免了權(quán)力濫用和人治因素，體現(xiàn)了科學(xué)與法制精神[87]。工具理性以效率為目標，可以概括為精確、速度、清晰、檔案知識、連續(xù)性、自由裁量權(quán)、統(tǒng)一性、嚴格服從性、減少摩擦以及降低成本[88]。這些特征的實現(xiàn)意味著官僚制必須對有效手段和程序進行有目的地計算，一方面以專業(yè)化為基礎(chǔ)，另一方面以紀律為基礎(chǔ)。在官僚制形成之初，因理性與效率的導(dǎo)引，通常會呈現(xiàn)出管理效率較高、運行成本較低、組織績效較好等蓬勃發(fā)展之勢，但隨著組織環(huán)境與管理對象的迭變，便會出現(xiàn)體制僵化、權(quán)力濫用等問題，特別是由于工具理性與價值理性的雙重迷失，不可避免會出現(xiàn)弊端，逐漸從高效率走向低效率的效率悖論[89]。

因此，智慧監(jiān)管強調(diào)重拾效率，但這種效率是基于信息社會的時代背景展開的。無疑，以大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)為載體的信息技術(shù)和人工智能，拓展了傳統(tǒng)官僚制所指的專業(yè)性、檔案文件、專業(yè)人員、辦公室規(guī)則、權(quán)力層級、管轄范圍的概念，嘗試突破“鐵籠”，回應(yīng)了“人本”這一價值理性的需要，是對傳統(tǒng)工具理性的飛躍。有研究人員將數(shù)字和人工智能技術(shù)集成到公共行政系統(tǒng)中，稱其為“理性官僚2.0”[90]。根據(jù)韋伯理性官僚制原則，網(wǎng)絡(luò)組織、信息技術(shù)潛在的自動化功能和任務(wù)分類的合理性，能夠為機構(gòu)解決復(fù)雜問題，更具可計算性、可預(yù)測性、可重復(fù)性，能夠更進一步提升行政決策科學(xué)性、管理的精度和速度，進而提升效率。技術(shù)工具還能夠極大提升公眾個體對復(fù)雜科學(xué)技術(shù)和社會規(guī)則的掌握能力，從而打破以精英為主導(dǎo)的信息壟斷[91]，尤其是算法技術(shù)的專業(yè)性、高效性消解了傳統(tǒng)行政決策中專家和政府監(jiān)管人員的知識性和專業(yè)性地位，重構(gòu)了行政決策多元主體之間的知識化和專業(yè)化格局[92]。

（四）智慧監(jiān)管的分析框架

目前，我國研究人員一般基于Gunningham 等提出的智慧監(jiān)管原則，相較于命令-控制型監(jiān)管模式，主要從監(jiān)管理念、監(jiān)管主體、監(jiān)管方法和監(jiān)管規(guī)范[20]，或從監(jiān)管理念、監(jiān)管主體、監(jiān)管手段和監(jiān)管效果[93]，或從監(jiān)管目標、監(jiān)管主體、監(jiān)管范圍、監(jiān)管方法等維度分析智慧監(jiān)管[22]。我國的智慧監(jiān)管一般從平臺建設(shè)、模型開發(fā)、權(quán)力配置和制度建設(shè)[94]，或從問題、政治、政策、政策創(chuàng)新[95]等維度對智慧監(jiān)管進行分析。本文回歸監(jiān)管的本質(zhì)，即無論理論還是實務(wù)，關(guān)于監(jiān)管的討論始終圍繞誰來管、管什么、如何管、管得如何等問題展開[96]。監(jiān)管分析一般基于監(jiān)管者、目標、監(jiān)管方式和結(jié)果4 個要素，也有研究人員建議從基準、策略和測量3 個層面評價什么是“更好監(jiān)管”[97]。據(jù)此，本文建立了一個新的食品安全智慧監(jiān)管分析框架，如圖1 所示。在基準層，用食品安全監(jiān)管空間解釋誰來監(jiān)管、監(jiān)管什么的問題；在策略層，用食品安全監(jiān)管制度和監(jiān)管工具解釋如何監(jiān)管的問題；在測量層，用食品安全監(jiān)管評估解釋監(jiān)管效果如何評價的問題，并確定了各維度的分析指標，解析了智慧特征?？傮w上，本文所建立的食品安全智慧監(jiān)管分析框架主要圍繞監(jiān)管空間的有序性、監(jiān)管制度的回應(yīng)性、監(jiān)管工具的有效性和監(jiān)管評估的科學(xué)性展開討論。

圖1 食品安全智慧監(jiān)管分析框架

1.食品安全監(jiān)管空間

食品安全監(jiān)管空間指政府圍繞食品安全監(jiān)管目標，協(xié)調(diào)各參與者建立的監(jiān)管共同體和合作場域。食品安全監(jiān)管空間一方面寓意監(jiān)管主體的多元性，包括公共、私人、國家和國際等，因此產(chǎn)生不同的監(jiān)管類型，例如政府行政監(jiān)管、企業(yè)自我監(jiān)管、第三方監(jiān)管等。另一方面，食品安全監(jiān)管空間亦強調(diào)法律和政策過程的多元性，包括以政府為代表的公法和以私營組織為代表的私法共存。利用食品安全監(jiān)管空間分析方法，可以解決研究人員所困惑的政府與非政府監(jiān)管邊界不清、權(quán)責(zé)模糊、主體分散和資源碎片化問題，以及多元監(jiān)管主體如何合作、各種監(jiān)管類型如何組合、政府角色如何定位等問題。食品安全監(jiān)管空間總體要呈現(xiàn)有序性，其“智慧”體現(xiàn)在監(jiān)管主體的多元性、合作性和自主性，監(jiān)管目標的公共性、人本性和共贏性，監(jiān)管權(quán)力的明晰性、合法性和問責(zé)性。

2.食品安全監(jiān)管制度

食品安全監(jiān)管制度指政府為實現(xiàn)監(jiān)管目標所采取的有效措施，具體指為維護食品安全監(jiān)管空間秩序而設(shè)計和實施的一系列法制、體制和機制。監(jiān)管制度反映一個國家、政府或監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管風(fēng)格，以及產(chǎn)生風(fēng)險或受風(fēng)險影響的各參與者的組織方式。食品安全監(jiān)管制度重點分析監(jiān)管體制、監(jiān)管法制和監(jiān)管機制。體制決定格局，法制決定軌道，機制決定動力，體制和法制是關(guān)乎治理的基礎(chǔ)，機制則解決的是執(zhí)行力、創(chuàng)造力問題[98]。食品安全監(jiān)管制度總體上要呈現(xiàn)回應(yīng)性，其“智慧”體現(xiàn)在監(jiān)管體制的匹配性、周期性、調(diào)適性，監(jiān)管法制的層次性、相容性、程序性，監(jiān)管機制的包容性、審慎性、透明性。

3.食品安全監(jiān)管工具

食品安全監(jiān)管工具是引導(dǎo)被監(jiān)管者做出符合預(yù)期目的行為的干預(yù)手段。傳統(tǒng)監(jiān)管工具與法律密切相關(guān)，而在全球化監(jiān)管、控制形式多樣化的背景下，法律處于相對次要位置[99]，市場競爭與社會壓力反而對控制行為發(fā)揮著重要作用，例如企業(yè)可以通過合約、標準等調(diào)控他人的行為，監(jiān)管與被監(jiān)管者可以通過協(xié)商達成一致，而非通過法律裁決。這并非說命令-控制型的法律和強制力不重要，而是監(jiān)管工具的多樣化和非官僚化的一種轉(zhuǎn)變。本文以“硬”工具和“軟”工具說明食品安全監(jiān)管工具的類型，并強調(diào)應(yīng)優(yōu)先使用間接和柔性的監(jiān)管工具?！坝病惫ぞ叻褐敢苑伞⒁?guī)則為代表的傳統(tǒng)命令-控制型工具；“軟”工具主要指以市場機制為主建立起來的一系列工具。食品安全監(jiān)管工具總體上要呈現(xiàn)有效性，其“智慧”體現(xiàn)在監(jiān)管工具的多樣性、組合性、靈活性。

4.食品安全監(jiān)管評估

食品安全監(jiān)管評估指用來檢驗監(jiān)管效果、為決策提供信息的過程。傳統(tǒng)監(jiān)管評估模型適用于度量如命令-控制型監(jiān)管的效果，因R →T 監(jiān)管結(jié)構(gòu)相對簡單，監(jiān)管成本和收益易于判斷。智慧監(jiān)管涉及諸多變量，較難找到適合其特點的監(jiān)管影響評估流程。因此，本文中的監(jiān)管評估是作為智慧監(jiān)管的一個重要分析指標，用以評估食品安全這一特定事項的監(jiān)管效果，重在考察食品安全監(jiān)管評估方法的選擇、指標權(quán)重的設(shè)計，以及監(jiān)管評估結(jié)果的運用等。食品安全監(jiān)管評估總體要呈現(xiàn)科學(xué)性，其“智慧”體現(xiàn)在監(jiān)管評估體系設(shè)計的全面性、度量性和開放性，以期通過評估改進食品安全監(jiān)管制度，促進監(jiān)管目標的實現(xiàn)。

四、我國食品安全智慧監(jiān)管歷史進路分析

（一）發(fā)展過程

1.粗放監(jiān) 管階段（1949～1997 年）

這一階段我國的主要問題是糧食和食物短缺，主要任務(wù)是解決溫飽，公眾的注意力集中在吃飽和相對吃好上，再加上計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的逐漸過渡，因此采用了傳統(tǒng)和現(xiàn)代交織的食品衛(wèi)生管理手段[100]，形成了食品安全指令型管控，屬于粗放式監(jiān)管的格局。其主要特點為：①行業(yè)自我管理為主的監(jiān)管空間形態(tài)。國有體制和單位制度下，這一階段各部門都有自己的食品生產(chǎn)經(jīng)營單位，各部門也成為食品安全的主管部門，部門與企業(yè)的關(guān)系更像是內(nèi)部上下級的行政管理關(guān)系[101]。食品安全監(jiān)管空間內(nèi)主要以行業(yè)自我管理為主，管理對象集中在行業(yè)、部門和單位內(nèi)部的食品生產(chǎn)經(jīng)營者和相關(guān)活動，管理目標主要是實現(xiàn)保障供應(yīng)基礎(chǔ)上的衛(wèi)生合格。②混合型的監(jiān)管制度特征。這一階段食品安全正由“前市場”風(fēng)險向經(jīng)濟利益驅(qū)動的人為風(fēng)險轉(zhuǎn)變。在監(jiān)管體制上，自1953 年1 月開始，國家在全國范圍內(nèi)建立了衛(wèi)生防疫站，從事食品衛(wèi)生監(jiān)管工作，衛(wèi)生部門會同相關(guān)行業(yè)管理部門共同管理食品衛(wèi)生，確立了食品行業(yè)部門與衛(wèi)生部門“雙頭共管”的混合型監(jiān)管模式[100]。在監(jiān)管法制上，1979年8月，在國務(wù)院1965 年8 月轉(zhuǎn)批的《食品衛(wèi)生管理試行條例》基礎(chǔ)上通過了《食品衛(wèi)生管理條例》，但該法規(guī)主要用于監(jiān)管國有的食品生產(chǎn)經(jīng)營實體[102]。1983年7月，我國首次以法律形式實施了《食品衛(wèi)生法（試行）》，代替了《食品衛(wèi)生管理條例》。1995年10 月《食品衛(wèi)生法》正式通過，一直延續(xù)到2009年，成為覆蓋所有食品市場主體的法規(guī)，也是確保我國從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國過渡期間食品安全的一部重要法律。③側(cè)重內(nèi)部激勵等軟性監(jiān)管措施。這一階段，行業(yè)自我管理是確保食品安全的主要方式，食品安全監(jiān)管工具側(cè)重激勵措施，監(jiān)管部門通常采取思想教育、質(zhì)量競賽等內(nèi)部管控方式對企業(yè)行為進行約束，而經(jīng)濟獎懲、司法審判、信息披露以及專業(yè)技術(shù)標準等現(xiàn)代化的監(jiān)管政策工具運用相對較少[101]?！妒称沸l(wèi)生法（試行）》發(fā)布實施后要求從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)和食品商販必須取得衛(wèi)生許可證，并對違法后果設(shè)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，監(jiān)管工具逐漸由“軟”性激勵措施向“硬”性管控規(guī)定轉(zhuǎn)變，這也體現(xiàn)了混合型體制和法制的特點。④監(jiān)管評估強調(diào)城市食品衛(wèi)生工作。自1990年起，我國開展國家衛(wèi)生城市創(chuàng)建活動，其中食品衛(wèi)生工作是一項檢查評比內(nèi)容。按照《全國城市衛(wèi)生檢查評比標準》（1991 年版）要求，在150 分中，食品衛(wèi)生占8分，重點檢查食品生產(chǎn)經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境、設(shè)施布局、餐具消毒、食品衛(wèi)生質(zhì)量、衛(wèi)生許可證和健康證、從業(yè)人員培訓(xùn)及個人衛(wèi)生管理、食物中毒情況等，該階段食品衛(wèi)生權(quán)重占比相對較低。

2.權(quán)威監(jiān) 管階段（1998～2012 年）

這一階段是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的重要時期，食品安全處于從解決溫飽向注重衛(wèi)生、質(zhì)量和安全轉(zhuǎn)型的過程。伴隨改革開放持續(xù)深入和市場經(jīng)濟發(fā)展，以及2001 年12 月我國加入世界貿(mào)易組織，食品安全問題逐漸顯現(xiàn)。1998～2012 年的《政府工作報告》中，食品“衛(wèi)生”“安全”“事件”“監(jiān)管”成為高頻詞，公眾對食品安全訴求由數(shù)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量。2005～2014 年全國發(fā)生食品安全事件高達227 386起，其中2011 年發(fā)生38 513起，處歷史最高值[103]。20 世 紀90 年代中期以來，我國由指令型國家轉(zhuǎn)向監(jiān)管型國家[41]，并采取了傳統(tǒng)的命令-控制型監(jiān)管模式，體現(xiàn)了馬克斯·韋伯所描述的科層制結(jié)構(gòu)，即希望通過政府監(jiān)管的專業(yè)化、專門化進而集中、統(tǒng)一、權(quán)威、精確和高效地防御和應(yīng)對現(xiàn)代社會的風(fēng)險[104]。政府監(jiān)管具有權(quán)威性和排他性，其法定權(quán)威以理性和法律為基礎(chǔ)，在社會轉(zhuǎn)型的過程中，面對食品安全風(fēng)險的加劇，通過政府強制力、威懾力確保食品安全，具有重要意義，包括：①政府行政監(jiān)管為主的監(jiān)管空間形態(tài)。政府基于公共利益介入市場，以避免市場失靈、維護競爭和降低社會風(fēng)險，且政府獨立于市場之外。而此階段，公民意識正處于覺醒階段[105]，參與食品安全監(jiān)管的意愿不強，社會組織不發(fā)達，政府相關(guān)保障措施還不健全。監(jiān)管機構(gòu)是監(jiān)管的核心和主體，企業(yè)、公眾、行業(yè)組織被歸為監(jiān)管的客體，忽視了社會力量的參與及重要性[106]。②分段監(jiān)管+綜合協(xié)調(diào)的監(jiān)管制度特征。在監(jiān)管體制上，2003 年組建國家食品藥品監(jiān)督管理局后，2004 年9月，國務(wù)院確立了分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式。監(jiān)管體制的一個重要特征是工商、質(zhì)檢和食藥監(jiān)部門均實行省級以下垂直管理，呈現(xiàn)中央集權(quán)特征，這也是權(quán)威監(jiān)管的一個縮影。在監(jiān)管法制上，2003～2012年，共頒布了食品安全相關(guān)法律4 部、法規(guī)34 部和規(guī) 章287部[107]。2009年《食品安全法》發(fā)布實施，并據(jù)此對食品安全監(jiān)管體制做出調(diào)整，由多部門分段共管轉(zhuǎn)為分管與統(tǒng)一協(xié)調(diào)相結(jié)合，立法宗旨亦從保證食品衛(wèi)生轉(zhuǎn)向保證食品安全。在監(jiān)管機制上，2009 年版《食品安全法》建立了風(fēng)險監(jiān)測和評估制度、召回制度、懲罰性賠償制度等。③突出命令-控制型手段。這一階段食品安全問題較為凸顯，韓大平[108]通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)超過90%的受訪者認為我國食品安全存在問題，85%以上的受訪者對此表示關(guān)注，因此政府監(jiān)管側(cè)重法律等“硬”性工具的使用，以回應(yīng)輿情和滿足民意。有統(tǒng)計稱，1993～2012 年共計出臺的637 個監(jiān)管工具中，其中強制型、引導(dǎo)型、自愿型工具分別為407個、193 個、39個[109]。④從衛(wèi)生評比轉(zhuǎn)向風(fēng)險評估。2009 年版《食品安全法》首次以法律形式提出在國家層面建立食品安全風(fēng)險評估制度，2011 年10 月設(shè)立了國家食品安全風(fēng)險評估中心。盡管風(fēng)險評估更側(cè)重專業(yè)技術(shù)視角，但為評估食品安全監(jiān)管效果提供了一種科學(xué)方法，是對食品安全科學(xué)監(jiān)管的有效促進。

3.智慧監(jiān)管階段（2013年至今）

這一階段我國食品安全監(jiān)管目標主要圍繞運行好食品安全戰(zhàn)略，在國家治理現(xiàn)代化背景下，食品安全監(jiān)管理念和監(jiān)管路徑發(fā)生深刻變化。一方面，傳統(tǒng)監(jiān)管忽視了公眾等其他社會主體的力量和作用，食品安全威權(quán)監(jiān)管模式出現(xiàn)失靈[106]。另一方面，背書式審批、過度管控以及依賴運動治理應(yīng)對市場失靈，造成了行政吸納市場現(xiàn)象[110]。因此，從威權(quán)管制邁向政府與第三方的合作治理、公私合作、網(wǎng)絡(luò)治理成為必然選擇[111]。但這種轉(zhuǎn)向或轉(zhuǎn)型，并不是將現(xiàn)代食品安全價值目標僅僅理解為監(jiān)管或治理主體的多元化現(xiàn)象，以及因襲傳統(tǒng)威權(quán)式管理制度和功能，而是在我國特色治理視域下對食品安全監(jiān)管體系和監(jiān)管能力的重新解讀，是政府監(jiān)管價值理性、制度理性和工具理性的整體重構(gòu)，顯現(xiàn)我國食品安全進入了智慧監(jiān)管階段。筆者對這種轉(zhuǎn)向或轉(zhuǎn)型進行了總結(jié)，主要包括：①構(gòu)建政府主導(dǎo)的社會共治空間。2015 年版《食品安全法》明確提出“預(yù)防為主、風(fēng)險管理、全程控制、社會共治”的方針，表明監(jiān)管主體由政府獨立的威權(quán)式監(jiān)管轉(zhuǎn)向多元治理，致力于構(gòu)建“企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的共治格局[112]，體現(xiàn)了食品安全治理理念的重大轉(zhuǎn)變[113]。我國的社會共治是由政府主導(dǎo)的，合作監(jiān)管活動的中心仍然是國家，這體現(xiàn)了我國監(jiān)管風(fēng)格，也適切我國國情和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。②實施整體治理的監(jiān)管制度改革。在監(jiān)管體制上，市場綜合監(jiān)管體制徹底改變了食品安全分段監(jiān)管歷史，體現(xiàn)了整體性治理和大市場、大監(jiān)管的理念，有利于降低監(jiān)管成本，降低企業(yè)負擔(dān)和消費者的維權(quán)成本，能拓寬基層食品安全監(jiān)管的覆蓋面[114]。在監(jiān)管法制上，伴隨“史上最嚴”2015 年版《食品安全法》的發(fā)布實施和“四個最嚴”要求的提出，進一步推動領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任具體化、企業(yè)責(zé)任違法行為“雙罰化”以及職能部門監(jiān)管責(zé)任刑罰化。在監(jiān)管機制上，逐步建立健全和完善了食品安全責(zé)任保險制度、有獎舉報制度、懲罰性賠償制度、民事公益訴訟制度等。③采用靈活多元的監(jiān)管方式。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”和國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施，促進了食品安全監(jiān)管信息化追溯系統(tǒng)、檢驗系統(tǒng)以及檢查系統(tǒng)的建設(shè)；更加注重信用監(jiān)管，施行聯(lián)合懲戒，加強信息披露，通過聲譽罰讓失信者寸步難行；通過審批服務(wù)便民化改革，由以往注重事前許可向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，激發(fā)食品市場創(chuàng)新熱情；針對不同違法行為，對等運用約談、警告、檢查執(zhí)法等手段。④轉(zhuǎn)向食品安全監(jiān)管綜合評價。2014年起，我國通過開展“國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣”“國家食品安全示范城市”創(chuàng)建工作來檢驗地方食品安全監(jiān)管工作的整體效果，對基層食品安全治理起到一定的促進作用?！丁笆奈濉笔袌霰O(jiān)管現(xiàn)代化規(guī)劃》也指出“建立符合我國國情的食品安全綜合評價指標體系，構(gòu)建評價分析模型，推出食品安全綜合評價指數(shù)”，綜合評估全國和各地的食品安全狀況。

（二）變革動因

1.食品治理升級與公眾感受不足的矛盾

黨中央始終高度重視食品安全工作，將其視為對執(zhí)政能力的重大考驗和治國理政的頭等大事。相應(yīng)地，政府通過強化監(jiān)管作為食品治理升級的回應(yīng)，尤其在“四個最嚴”要求下，食品安全監(jiān)管力度和強度均有所增加，食品安全形勢持續(xù)穩(wěn)中向好。據(jù)2013～2022 年《全球食品 安全指數(shù)報告》顯示，我國食品安全在全球100 多個國家和地區(qū)中的排名由2013 年的42 位上升至2022 年的25 位。但公眾對于食品安全滿意度相對較低，食品投訴仍處在消費投訴量的首位。根據(jù)洪巍等[115]的調(diào)查顯示，僅有29.58% 和8.99% 的受訪者認為，當前食品安全總體情況有所好轉(zhuǎn)或大有好轉(zhuǎn)，有26.9%和12.67%的受訪者對未來食品安全狀況的信心較強或信心很強?？傮w上，消費者食品安全滿意度平均值介于一般和比較滿意之間[116]。上述反差體現(xiàn)了人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分發(fā)展之間的矛盾，而客觀食品安全的提升尚未轉(zhuǎn)化為主觀食品安全，是當前消費者對食品安全信心和信任不足的主要原因[117]。從人類發(fā)展史看，人的需要是整個社會歷史發(fā)展的最終動因[118]，新時代也必然是通過滿足公眾多樣性的食品安全需求，使公眾對食品安全的主觀預(yù)期和客觀感受相一致。智慧監(jiān)管的價值理性正是基于人的全面發(fā)展，強調(diào)人的權(quán)利、人的尊嚴和人的需求，即實現(xiàn)人的社會最高價值是智慧監(jiān)管的潛在動因，是實施智慧監(jiān)管的動力來源。智慧監(jiān)管是對食品安全政治承諾和以人為本執(zhí)政允諾的具體實踐回應(yīng)，是超越了傳統(tǒng)的基于市場失靈的監(jiān)管目標。智慧監(jiān)管成為提振公眾對食品安全的信心、增強對政府監(jiān)管信任的重要手段。

2.食品風(fēng)險積迭與科層結(jié)構(gòu)超載的矛盾

當前，食品安全融合了保障民生、共同富裕、全民健康和國家安全多重意涵，鑒于食品安全的特殊性，以及長期以來政府在市場活動中的主導(dǎo)地位，使政府包攬了過多的行政職責(zé)，背上了過重的監(jiān)管負擔(dān)[119]，導(dǎo)致監(jiān)管機構(gòu)負荷和科層結(jié)構(gòu)超載。主要表現(xiàn)在：①面對復(fù)雜多變的食品安全風(fēng)險，政府監(jiān)管專業(yè)性減弱。專業(yè)化是官僚制的主要特征，一定程度上，權(quán)威性來源于監(jiān)管機構(gòu)的專業(yè)性。但隨著食品被納入市場綜合監(jiān)管，其監(jiān)管的專業(yè)性可能被忽視，監(jiān)管力量被稀釋的問題也成為新的挑戰(zhàn)，長期困擾我國食品安全監(jiān)管的專業(yè)技術(shù)人員短缺、專業(yè)力量嚴重不足問題也未得到有效解決。②面對不斷增加的市場主體，監(jiān)管人員數(shù)量有限。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，全國市場主體已達到1.7 億戶，食品生產(chǎn)經(jīng)營者數(shù)量從2013 年的980 多萬戶發(fā)展到目前的1800多萬戶，而市場監(jiān)管隊伍僅約40萬人，食品安全監(jiān)管人員流失、偏離主業(yè)現(xiàn)象較嚴重[120]。目前，全國各地陸續(xù)培訓(xùn)考核各級食品安全檢查員（審查員）僅29 513人[121]，監(jiān)管人員與監(jiān)管對象數(shù)量對比懸殊，基層監(jiān)管面臨巨大壓力，以往“保姆式”等政府監(jiān)管形態(tài)，以及依靠人海戰(zhàn)術(shù)等傳統(tǒng)監(jiān)管做法與食品安全現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢不相適應(yīng)。智慧監(jiān)管所主張的監(jiān)管主體多元化、合作化和監(jiān)管工具多樣性等措施能有效彌補傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)的缺點和不足。

3.食品市場流變與規(guī)則供給滯后的矛盾

食品工業(yè)承載滿足市場需求、關(guān)切國民健康、穩(wěn)定社會就業(yè)和服務(wù)“三農(nóng)”的重任[122]，并客觀反映人民生活質(zhì)量、國民經(jīng)濟水平和國家文明程度。我國人口基數(shù)大，每天消耗40 億斤食品[123]。巨大市場規(guī)模刺激了食品工業(yè)發(fā)展，2013 年全國規(guī)模以上食品工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入就已突破10萬億，食品產(chǎn)業(yè)位列全球第一[124]。2015 年以來國務(wù)院積極推進“放管服”改革，食品市場創(chuàng)新如火如荼，食品新原料、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)層出不窮，最具代表性的是餐飲服務(wù)新業(yè)態(tài)的崛起。通過產(chǎn)品創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、組織創(chuàng)新重構(gòu)了食品供應(yīng)鏈條、生產(chǎn)流程和銷售體系，但新業(yè)態(tài)對現(xiàn)行法律法規(guī)的構(gòu)成產(chǎn)生了一定挑戰(zhàn)。我國對食品生產(chǎn)經(jīng)營施行許可制度，盡管申請材料逐次簡化，審批時間有所縮短，但實踐中，許可審查呈現(xiàn)進一步細化、規(guī)范和嚴格的趨勢，相關(guān)規(guī)定的完善與提升仍然是監(jiān)管部門的重要課題。新業(yè)態(tài)因法律法規(guī)上的空白同樣處于無證能辦的尷尬境地，究其原因，一方面，現(xiàn)有的食品經(jīng)營許可制度嚴格有余而更新不足，顯現(xiàn)規(guī)則供給的滯后和欠靈活性；另一方面，政府監(jiān)管方式的單一化和官僚化制約了食品市場創(chuàng)新發(fā)展。因此，打破市場創(chuàng)新與監(jiān)管滯后的局面，需要監(jiān)管者既要包容審慎，給企業(yè)一定的創(chuàng)新緩沖期，也要及時跟進出臺“量體裁衣”的法規(guī)政策，這符合智慧監(jiān)管所主張的實施靈活、彈性、回應(yīng)性、包容性監(jiān)管策略，以期實現(xiàn)管與放、預(yù)防風(fēng)險和激發(fā)活力的有效平衡，促進有效市場和有為政府的結(jié)合發(fā)展。

4.食品技術(shù)異化與信息對稱需求的矛盾

人類食物鏈的延伸和對食物多樣性的需求，促使食品技術(shù)迅猛發(fā)展，產(chǎn)生了食品生產(chǎn)技術(shù)、運輸技術(shù)、保鮮技術(shù)和銷售技術(shù)革命，進而提高了現(xiàn)代食品系統(tǒng)的復(fù)雜性[125]。人類通過技術(shù)活動干預(yù)和改造自然界、環(huán)境和食物鏈的同時也帶來食品技術(shù)異化，即產(chǎn)生了非正?；⒒位筒B(tài)化并給人類自身帶來危害的現(xiàn)象[126]，從而使技術(shù)由為人服務(wù)的工具變?yōu)橐环N壓抑人的異化力量[127]。按照馬克思技術(shù)異化思想的解釋，技術(shù)的勝利似乎是以道德的敗壞為代價換來的[128]。食品技術(shù)異化帶來最大的問題是信息不對稱，在經(jīng)濟學(xué)視角下，信息不對稱是造成食品安全問題的根本原因[129]，其導(dǎo)致了食品交易市場的逆向選擇和道德風(fēng)險?，F(xiàn)代工業(yè)食品工藝復(fù)雜，消費者僅根據(jù)外觀和標簽有時較難判斷和掌握食品的“前世今生”，加重了信息不對稱現(xiàn)象。這在很大程度上與工業(yè)化和城市化水平有關(guān)，意味著復(fù)雜的供應(yīng)鏈變得越來越不透明，有關(guān)信息很容易被篡改[130]，進而造成食品安全信息追溯的失靈。全球各國和地區(qū)也在尋求利用現(xiàn)代科技進步避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，強調(diào)技術(shù)的正向價值而非使其成為時代的異化力量。當前，我國的智慧監(jiān)管研究意在通過物聯(lián)網(wǎng)、云計算、區(qū)塊鏈等智能技術(shù)實現(xiàn)有效追溯、精準監(jiān)管和算法治理，堵塞技術(shù)異化帶來的潛在風(fēng)險。因此，智慧監(jiān)管能夠利用信用工具、信息工具、網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)工具，并基于算法和算力解決食品安全信息不對稱和信任問題，以提高政府監(jiān)管的效率、效能，以及有效性和精準性。

（三）生成條件

1.國家治理現(xiàn)代化

在國家治理現(xiàn)代化目標要求下，我國開始從“政府—市場—社會”這一宏觀視角考慮政府職能、市場作用，以及公眾對社會事務(wù)的管理能力問題[131]，并強調(diào)轉(zhuǎn)型社會發(fā)揮主導(dǎo)作用的重要性[132]，重點關(guān)注公共權(quán)力及其相關(guān)主體的參與及協(xié)調(diào)的互動過程[133]。具有我國特色的食品治理理念在于其是有中心的治理，即在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府與市場的邊界通過資源配置作用勘定，政府與社會的關(guān)系通過多元治理結(jié)構(gòu)鏈接，市場與社會的作用通過強化各自責(zé)任厘清，形成自上而下的政府行政監(jiān)管，橫向平行的企業(yè)自我監(jiān)管，多元分散的社會監(jiān)管。在國家治理現(xiàn)代化從“入題”到“解題”的進程中，食品安全治理現(xiàn)代化是題中之意[134]，其強調(diào)用黨的領(lǐng)導(dǎo)破解我國食品安全的獨特挑戰(zhàn)[135]。所謂食品安全治理現(xiàn)代化就是要讓政府、市場、社會，相互補充、相得益彰、高效運作，共同保障食品安全；所謂食品安全治理體系就是通過法律、政策等制度形式固化政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、新聞媒體和消費者等各類主體的權(quán)利（力）和義務(wù)關(guān)系；所謂食品安全治理能力就是推進各類制度對食品安全行為引導(dǎo)和約束的執(zhí)行[136]。可見，國家治理現(xiàn)代化的治理理念，為食品安全智慧監(jiān)管的價值目標實現(xiàn)和多元主體選擇提供了堅實的政治基礎(chǔ)和空間環(huán)境。我國智慧監(jiān)管從屬于國家治理，是食品安全治理的一種監(jiān)管模式，是食品安全治理現(xiàn)代化的表現(xiàn)形式。

2.資源配置市場化

發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用是新時代我國處理市場和政府關(guān)系的重要論斷，資源配置市場化就是資源和要素配置主要靠市場機制推動，呈現(xiàn)市場力量重塑官僚制組織行動邏輯的過程[137]。有別于其他國家和地區(qū)將放松監(jiān)管理解為回歸市場，我國主張市場對資源配置的決定作用并非放松監(jiān)管，而是探索尋求新的治理機制以應(yīng)對政策變化，最主要的是認識市場，并尊重其規(guī)律法則。將食品安全納入市場綜合監(jiān)管，一方面體現(xiàn)了市場監(jiān)管的政府職能定位和價值歸位，再次證明安全的食品首先是生產(chǎn)出來的，是市場機制競爭出來的，政府監(jiān)管只能是市場機制的有益補充而不是否定和代替[138]。另一方面，也反映出我國食品安全問題的癥結(jié)在市場，例如食品生產(chǎn)經(jīng)營者誠信不足、自律缺失，食品摻雜使假等問題，均是食品市場發(fā)展不充分、不完善，市場機制不配套、不健全的充分反映。再者，將食品回歸市場，是向市場尋求解決之道的具體呈現(xiàn)。市場綜合監(jiān)管意味監(jiān)管政策工具更加多樣，使準入、價格、認證、檢測、產(chǎn)量、標準、信用、獎懲、激勵等政策性工具的綜合運用成為可能，市場監(jiān)管效率和效果將會進一步提升。總體看，市場和政府關(guān)系的重新勘定，為食品安全智慧監(jiān)管的策略選擇和工具組合提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)和市場條件。

3.公眾參與制度化

公眾參與制度化是推進社會治理創(chuàng)新的突破口和奠基石[139]。黨的十九屆四中全會提出“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”，這不僅回答了加強什么樣的社會治理，而且回答了怎樣完善社會治理[140]?？梢?，政府權(quán)力本位開始轉(zhuǎn)向公民權(quán)利本位[141]，更加注重公共權(quán)利與公民權(quán)利之間的協(xié)調(diào)和平衡[142]。公眾參與的動力源于社會變革時期復(fù)雜的社會矛盾，單靠政府力量是無法有效解決，需要吸納除政府外的經(jīng)濟社會組織介入。這種狀況下，政府的傳統(tǒng)責(zé)任在決策和實施中與非政府行為者分擔(dān)。食品安全受眾面廣，公眾的合理訴求與價值預(yù)期日益成為政策制定的重要信息來源與判斷標準，公眾食品安全滿意度也與公眾參與緊密相關(guān)[143]。在食品安全領(lǐng)域，公眾參與的范圍包括：食品安全立法、執(zhí)法、司法等各個環(huán)節(jié)；參與方式包括：座談會、論證會、聽證會，以及投訴舉報等。尤其，信息社會背景下，數(shù)字技術(shù)增強了公眾參與監(jiān)管的能力和潛力?？傊?，公眾參與的制度安排和社會共治的立法保障，為食品安全智慧監(jiān)管所強調(diào)的主體多元性、合法性、可問責(zé)性提供了社會資源和法治保障。也可以說，公眾參與的制度化、規(guī)范化是實現(xiàn)食品安全智慧監(jiān)管的合法性基礎(chǔ)和必要前提條件，也是確保食品安全監(jiān)管空間中的公眾參與有法可依的必要條件。

4.政府監(jiān)管數(shù)字化

我國已經(jīng)進入信息社會[144]，信息社會帶來最大變化是技術(shù)變化，技術(shù)變化是政府治理變革的最深刻動因[145]，技術(shù)手段的歷次革新，都會引發(fā)人類認知和社會結(jié)構(gòu)的變革，進而推動政府治理范式的演進[146]。技術(shù)視角下的數(shù)據(jù)賦能對政府監(jiān)管最大改變是推動監(jiān)管情境信息化、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化和智能化。政府監(jiān)管數(shù)字化是互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新一代信息技術(shù)綜合運用的結(jié)果[147]，其既是數(shù)字化時代的政府監(jiān)管職能方式，也是現(xiàn)代政府監(jiān)管的基本特征，更是提升政府監(jiān)管效能和促進政府監(jiān)管現(xiàn)代化的必然選擇[148]。監(jiān)管數(shù)字化也正成為食品安全監(jiān)管的新方法，采用數(shù)字技術(shù)能主動發(fā)現(xiàn)和處理危險行為，響應(yīng)更靈活的監(jiān)管要求和摒棄無效的做法，具體體現(xiàn)在：①監(jiān)管場景不再局限于線下實體食品生產(chǎn)經(jīng)營者，也包括了線上平臺。②監(jiān)管手段不再局限于人海戰(zhàn)術(shù)和傳統(tǒng)“看一看、聞一聞、嗅一嗅”的鑒別方法，也包括利用網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)進行網(wǎng)絡(luò)巡查、數(shù)據(jù)追溯、智能分析等，應(yīng)用數(shù)據(jù)追溯技術(shù)可以有效解決信息不對稱問題。③由定期監(jiān)管轉(zhuǎn)向全天候監(jiān)管，從被動響應(yīng)轉(zhuǎn)向主動預(yù)見，從紙質(zhì)文書轉(zhuǎn)向電子政務(wù)，從事故處理轉(zhuǎn)向風(fēng)險預(yù)防。④通過數(shù)據(jù)的搜集和分析，增加了政府行政執(zhí)法自由裁量的科學(xué)性等?？傊畔⑸鐣木W(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)工具為實現(xiàn)食品安全智慧監(jiān)管提供了技術(shù)基礎(chǔ)和實現(xiàn)載體。

五、食品安全智慧監(jiān)管實踐邏輯闡釋

（一）社會共治：監(jiān)管空間構(gòu)建路徑

“社會共治”是對合作治理、網(wǎng)絡(luò)治理等治理理論精髓高度總結(jié)概況后，結(jié)合我國國情的一種理論認知和話語表達[149]，并成為了新時代食品安全法治原則。目前，除了強調(diào)嚴格政府監(jiān)管和落實企業(yè)主體責(zé)任外，食品安全社會共治更多聚焦如何激發(fā)第三方參與熱情，其方式包括：①吸納公眾參與。智慧監(jiān)管強調(diào)同一監(jiān)管空間內(nèi)有豐富的非政府參與者，且具有相應(yīng)的參與意愿、能力、資源和渠道。無疑，通過制度設(shè)計來吸納公眾參與是較為科學(xué)的做法。深圳市的“食品藥品安全志愿者”服務(wù)隊伍是較為成功的案例，截至2022 年4月，共有14 522 名實名注冊志愿者[150]。志愿服務(wù)的范圍包括：科普宣傳、教育培訓(xùn)、社會調(diào)查、投訴舉報、消費監(jiān)督、意見收集、食品藥品抽檢等[151]。在志愿人員構(gòu)成上，深圳市廣泛吸納具備專業(yè)知識或?qū)嵺`經(jīng)驗的人員擴充到食品藥品安全志愿者隊伍，充分調(diào)動學(xué)術(shù)組織、行業(yè)協(xié)會、技術(shù)機構(gòu)、政府部門、科研高校等單位從業(yè)人員，利用其專業(yè)背景參與或開展志愿服務(wù)工作[150]，成為食品安全監(jiān)管的重要補充力量。②賦權(quán)監(jiān)管中介。監(jiān)管中介的分析方法和R →I →T 模型正被逐漸引入食品安全領(lǐng)域，這為理解食品安全社會共治提供了分析框架。R →I →T 模型指出監(jiān)管一般通過中介鏈間接運作，并強調(diào)監(jiān)管機構(gòu)和目標可以通過選擇、參與甚至創(chuàng)建中介來擴大其能力。例如，《食品安全法》通過賦權(quán)網(wǎng)絡(luò)平臺間接強化了對入網(wǎng)經(jīng)營者的監(jiān)管，《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》《電子商務(wù)法》相繼出臺，網(wǎng)絡(luò)平臺對入網(wǎng)者的審查、抽查、監(jiān)測、處理等類監(jiān)管權(quán)[152]更加明確。上述立法實踐也進一步增強了以“美團”“餓了么”等為代表的平臺中介的合法性、獨立性和專業(yè)性，為其發(fā)揮中介作用和平臺自治提供了法理依據(jù)。基于法律賦權(quán)和監(jiān)管約束，“美團”“餓了么”等平臺制定了相應(yīng)的平臺自我監(jiān)管制度，旨在形成確保網(wǎng)絡(luò)食品安全“合同義務(wù)+平臺規(guī)則+市場退出”的自治模式[153]，即用戶與平臺間協(xié)議產(chǎn)生的“契約力”，行業(yè)自律性規(guī)范的“約束力”，政府給平臺的“賦權(quán)力”，平臺技術(shù)和資源上的“支配力”[154]。③外包行政監(jiān)管。政府通過合同委托第三方向社會提供服務(wù)，而不再是直接面向公眾，這種治理模式被稱為第三方治理、代理人治理或合同治理[155]。從治理角度看，除了委托代理理論中的傳統(tǒng)契約觀念之外，這種委托關(guān)系是建立在合同利益、相互信任、共同價值和靈活協(xié)作基礎(chǔ)上的伙伴關(guān)系。例如，浙江省嘉興市嘉善縣探索通過政府購買服務(wù)形式，引入具備相應(yīng)資質(zhì)和能力的第三方機構(gòu)參與食品安全監(jiān)管工作[156]，監(jiān)管范圍涵蓋食品生產(chǎn)經(jīng)營各環(huán)節(jié)，主要工作是對照清單，對食品經(jīng)營者進行逐項排查，建立食品安全排查工作臺賬，梳理食品安全隱患問題清單。目前，第三方協(xié)作監(jiān)管已成為嘉善縣食品安全社會共治的一種新模式[157]。

（二）監(jiān)管沙箱：監(jiān)管制度創(chuàng)新類型

監(jiān)管沙箱概念源于2015 年英國金融領(lǐng)域的監(jiān)管改革，是應(yīng)對金融科技帶來新的監(jiān)管挑戰(zhàn)而提出的一種監(jiān)管理念[158]。監(jiān)管沙箱指為企業(yè)測試創(chuàng)新產(chǎn)品提供一個安全空間，而在測試期間不會因其從事相關(guān)活動而立即招致常規(guī)監(jiān)管的后果[159]。監(jiān)管沙箱允許企業(yè)在市場創(chuàng)新中試錯，政府部門進行監(jiān)管容錯，實現(xiàn)監(jiān)管者和被監(jiān)管者雙贏[160]。食品安全領(lǐng)域的相關(guān)探索實踐與監(jiān)管沙箱理念異曲同工，包括：①包容審慎的市場準入機制。全球貿(mào)易的快速發(fā)展以及相應(yīng)的治理變革刺激了新興業(yè)態(tài)大量涌現(xiàn)，給傳統(tǒng)監(jiān)管帶來挑戰(zhàn)，促使“包容審慎”成為第四次工業(yè)革命背景下新經(jīng)濟業(yè)態(tài)的行政監(jiān)管策略[161]?！胺殴芊备母镉狭藝H化浪潮。2017年，國家層面提出包容審慎監(jiān)管，即對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)采取既具理性又有規(guī)范的管理。2021年版《食品安全法》將僅銷售預(yù)包裝由許可改為備案，一些低風(fēng)險食品生產(chǎn)許可實行告知承諾制，這些政策措施刺激了食品新業(yè)態(tài)的興起，也給行政審批和監(jiān)管帶來全新挑戰(zhàn)。例如，星巴克咖啡公司“上海烘焙工坊”的行政審批，其開放式生產(chǎn)經(jīng)營模式已不能被現(xiàn)有法規(guī)所涵蓋，即按照現(xiàn)行的法律法規(guī)，很多商業(yè)新模式無法按圖索驥[162]。面對市場準入難題，相關(guān)部門就開放式生產(chǎn)模式合規(guī)性等問題進行可行性研究，并結(jié)合現(xiàn)行法律規(guī)范和上海發(fā)展實際，制定了《上海市焙炒咖啡開放式生產(chǎn)許可審查細則》。該細則不僅為“上海烘焙工坊”項目排除了最大的法規(guī)障礙，也為后續(xù)發(fā)證和事后監(jiān)管制定了相關(guān)依據(jù)[163]。經(jīng)過量身定制規(guī)則和標準，上海頒發(fā)了全國首個“焙炒咖啡開放式生產(chǎn)許可證”，彌補現(xiàn)有法規(guī)滯后、僵化的不足，做到了“創(chuàng)新合規(guī)、監(jiān)管合法、公眾滿意”。②拾級而上的監(jiān)管執(zhí)法策略。食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的法制建設(shè)遵循嚴懲重罰原則，但即使如此，違法行為仍屢有發(fā)生，過罰不當也成為社會熱議話題。因此，采取拾級而上的柔性監(jiān)管執(zhí)法策略成為2013 年以來食品安全領(lǐng)域的法制改革趨勢?！妒称钒踩ā分胸?zé)任約談制度的設(shè)定符合回應(yīng)性監(jiān)管理論勸服優(yōu)先、懲罰為后的柔性行政執(zhí)法理念[164]。此外，新修訂的《行政處罰法》創(chuàng)設(shè)了“首違不罰”規(guī)定，也是柔性監(jiān)管的重要體現(xiàn)。作為對上述改革措施的回應(yīng)，成都市在全國首推柔性執(zhí)法[165]，發(fā)布了《成都市市場監(jiān)督管理局關(guān)于推行柔性執(zhí)法的實施意見》，其主旨思想是支持市場主體健康發(fā)展，明確要求執(zhí)法過程中按照寬嚴相濟思路和堅持過罰相當原則，引導(dǎo)當事人改正輕微違法行為，促進企業(yè)守法誠信經(jīng)營。柔性執(zhí)法體現(xiàn)在：只要不觸碰安全底線，給予合理“觀察期”；對需要達標整改的企業(yè)，給予必要“過渡期”；采取預(yù)警、提醒等方式幫助執(zhí)法對象糾錯改正；實施容缺執(zhí)法；實行守信激勵，推行信用監(jiān)管；采取說服教育、勸導(dǎo)示范、行政建議、行政指導(dǎo)、行政約談、行政告誡、行政回訪等方式[166]。

（三）算法行政：監(jiān)管工具開發(fā)向度

數(shù)據(jù)是信息社會的重要資源，算法是推進這一資源資產(chǎn)化和價值化的運行基礎(chǔ)[167]。算法作為一種“軟”工具嵌入社會科學(xué)及公共行政和治理的行為，能重構(gòu)社會秩序[168]，規(guī)訓(xùn)社會[169]，也為政府治理提供了決策實現(xiàn)路徑[170]，用以實現(xiàn)治理或行政的可計算性[171]，因此，產(chǎn)生了算法治理、算法行政等概念。算法行政契合了官僚制對工具理性的追求和超越，食品安全領(lǐng)域算法行政主要體現(xiàn)在運用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控、實施數(shù)據(jù)挖掘和開展信用評級3 個方面。①運用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控是封閉式的主動監(jiān)管，監(jiān)管數(shù)據(jù)并無特定監(jiān)管意圖，只有發(fā)生違法行為才觸發(fā)報警機制，視頻信息才被轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)，并通過既定程序和算法分析對具體違法行為自動識別，進而實現(xiàn)精準監(jiān)管。在食品安全領(lǐng)域，因受眾面廣，“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管被廣泛應(yīng)用于餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)，各地開展的“明廚亮灶”“陽光廚房”工程建設(shè)即屬典型案例。②實施數(shù)據(jù)挖掘。隨著食品工業(yè)發(fā)展和供應(yīng)鏈延長，開發(fā)有效技術(shù)來監(jiān)測食品供應(yīng)鏈，增加可追溯性和透明度成為重要課題。例如，基于數(shù)據(jù)的追溯應(yīng)用于農(nóng)業(yè)與食品供應(yīng)鏈、食源性疾病等突發(fā)事件和來源鑒定，以及通過多樣性數(shù)據(jù)分析食品安全問題產(chǎn)生原因等。浙江省搭建的食品安全追溯體系是實施數(shù)據(jù)挖掘的典型案例。2021 年3 月浙江省建成全國首個食品安全追溯閉環(huán)管理系統(tǒng)——“浙食鏈”[172]，實現(xiàn)了對食品的“一碼統(tǒng)管、一庫集中、一鏈存證、一鍵追溯、一掃查詢、一體監(jiān)管”[173]?！罢闶虫湣边€與海關(guān)部門、農(nóng)業(yè)部門進行數(shù)據(jù)對接和共享，實現(xiàn)跨部門協(xié)同應(yīng)用，通過開發(fā)App 程序終端為消費者提供服務(wù)?！罢闶虫湣背浞诌\用區(qū)塊鏈技術(shù)，其分布式特征具有不變性和透明性等屬性，網(wǎng)絡(luò)中的任何系統(tǒng)都可以驗證存儲數(shù)據(jù)的真實性，這為食品鏈條中各環(huán)節(jié)使用者建立了信心。③開展信用評級。信用監(jiān)管成為新時代規(guī)范市場秩序、優(yōu)化營商環(huán)境、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要監(jiān)管機制。近年來，對食品生產(chǎn)經(jīng)營者信用分級分類監(jiān)管成為新趨勢。2022 年1 月《市場監(jiān)管總局關(guān)于推進企業(yè)信用風(fēng)險分類管理進一步提升監(jiān)管效能的意見》發(fā)布，要求對市場系統(tǒng)全面推進企業(yè)信用風(fēng)險分類管理，綜合運用大數(shù)據(jù)、機器學(xué)習(xí)、人工智能等現(xiàn)代科技手段，對各類涉企信息進行匯聚整合、關(guān)聯(lián)分析和數(shù)據(jù)挖掘，依托信息化系統(tǒng)進行自動分類。企業(yè)信用風(fēng)險分類管理是基于各類信用風(fēng)險信息對企業(yè)違法失信的可能性進行研判，目的是通過實施差異化監(jiān)管，讓違法失信企業(yè)處處受限[174]。信用分級分類涉及模型構(gòu)建和數(shù)據(jù)分析，呈現(xiàn)了典型的算法行政特征。

（四）風(fēng)險管理：監(jiān)管評估重點選項

風(fēng)險社會視域下，監(jiān)管是對風(fēng)險的管理和分配。風(fēng)險被界定為系統(tǒng)地處理現(xiàn)代化自身引致的危險和不安全感的方式，而風(fēng)險一般源于工業(yè)化大規(guī)模產(chǎn)品的過度生產(chǎn)，例如食物中的毒素或核威脅[175]，或者說，風(fēng)險之所以產(chǎn)生，是現(xiàn)代社會持續(xù)脫嵌的必然結(jié)果[176]。因此,風(fēng)險或風(fēng)險社會理論為分析食品安全成因和監(jiān)管帶來全新視角。風(fēng)險也日益成為一項架構(gòu)政府組織的原則，風(fēng)險識別、風(fēng)險評估和風(fēng)險管理等術(shù)語是對政府作用的最好畫像。基于風(fēng)險的監(jiān)管是指確定可能的危害并要求政府決定是否采取行動的決策過程，即通過有針對性的監(jiān)管來防止那些超過可接受水平的危害[177]。在這種情況下，基于風(fēng)險的監(jiān)管不僅具有決策職能，還具有約束職能，控制監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)如何行動，至少在原則上為監(jiān)管機構(gòu)提供了一種手段，以減輕因未能防止最不可能和最不必要的不利后果而受到指責(zé)。

在食品安全領(lǐng)域，國際社會日益認識到有必要制定以風(fēng)險為基礎(chǔ)、有科學(xué)依據(jù)的政策，通過從農(nóng)田到餐桌的綜合風(fēng)險管理，防止食品污染和食物中毒。1983年，美國國家科學(xué)院（National Academy of Sciences，NAS）將風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險交流作為風(fēng)險分析框架[178]，對全球食品安全政策產(chǎn)生深遠影響。我國也在2015 年版《食品安全法》中將“風(fēng)險管理”作為食品安全工作的一項基本原則。風(fēng)險管理是一個基于政策的過程，依據(jù)評估結(jié)論，跟進相應(yīng)的策略，以預(yù)防、控制和減輕風(fēng)險，同時確保健康保護和公平貿(mào)易[179]，風(fēng)險管理水平也代表著國家應(yīng)對食品安全風(fēng)險的能力[180]。從2014 年開始，我國通過“國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣”“國家食品安全示范城市”創(chuàng)建工作來評估從農(nóng)田到餐桌的全鏈條食品安全風(fēng)險，并檢驗政策落實效果以及考察地方政府的食品安全監(jiān)管能力，呈現(xiàn)了典型的風(fēng)險管理意識和特征，創(chuàng)建過程就是風(fēng)險評估的過程，同時也是政策校準的過程。從評比指標設(shè)計看，“國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣”評比重在考核各地農(nóng)業(yè)源頭治理效果，側(cè)重控制源頭風(fēng)險，目前全國分三批次開展了441 個農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣創(chuàng)建工作[181]?！皣沂称钒踩痉冻鞘小痹u比則突出各地食品安全黨政同責(zé)落實效果，側(cè)重消解過程風(fēng)險，截至2022 年國務(wù)院食品安全委員會辦公室已部署5 批179 個城市開展創(chuàng)建，覆蓋所有省會城市和計劃單列市[182]。

六、結(jié)語

站在新時代的歷史起點上，我國食品安全監(jiān)管理念和監(jiān)管方式已經(jīng)發(fā)生深刻變化，傳統(tǒng)監(jiān)管受到社會變遷帶來的沖擊已經(jīng)顯現(xiàn)諸多不適應(yīng)，亟須在國家治理現(xiàn)代化目標要求下和全國統(tǒng)一大市場整體布局中，尋求適合我國的食品安全監(jiān)管理論和監(jiān)管模式。對智慧監(jiān)管研究的反思為本文提供了切入和突破視角，作為一個總括性概念，智慧監(jiān)管為分析我國食品安全領(lǐng)域的政府監(jiān)管變革提供了新的思路。通過對智慧監(jiān)管概念的再認識和內(nèi)涵的再審視，有助于理解新時代我國食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的一系列變革和創(chuàng)新，社會共治、監(jiān)管沙箱、算法行政、風(fēng)險管理等創(chuàng)新舉措是對當下我國食品安全監(jiān)管碎片化應(yīng)對措施的學(xué)術(shù)概括和理論凝練，體現(xiàn)了我國從中央到地方食品安全監(jiān)管實踐的智慧。

毋庸置疑，確保食品安全是我國各級政府一項長期職能和艱巨任務(wù)，智慧監(jiān)管是以政府為中心或政府主導(dǎo)的監(jiān)管創(chuàng)新，是對傳統(tǒng)政府監(jiān)管的一種自我修正和迭代升級，是食品安全治理現(xiàn)代化的具體呈現(xiàn)形式。如何豐富和完善政府智慧監(jiān)管的內(nèi)涵和外延，以契合我國現(xiàn)代化需要，也是一個值得長期探索的課題。