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        食品安全智慧監(jiān)管:一個新的分析框架

        2024-05-10 08:01:58趙忠學(xué)
        中國食品藥品監(jiān)管 2024年3期
        關(guān)鍵詞:監(jiān)管食品智慧

        趙忠學(xué)

        長春市市場監(jiān)督管理局

        一、問題的提出

        食品安全是國家治理現(xiàn)代化的歷史命題、理論課題和實踐主題,尋求有效的監(jiān)管理論和監(jiān)管模式一直是我國食品安全監(jiān)管體制改革和機制創(chuàng)新的內(nèi)在動因。特別是,2018 年機構(gòu)改革將食品安全納入市場綜合監(jiān)管范疇,并跟進采取了事中事后監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管、“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管、信用監(jiān)管等一系列創(chuàng)新舉措,這次改革范式既未延續(xù)傳統(tǒng)做法,也有別于國際慣例,被認為是對原有監(jiān)管格局的系統(tǒng)性、整體性重構(gòu),必然會帶來監(jiān)管理念和監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變。同時,改革進程中也逐漸暴露出市場監(jiān)管的理論支撐問題與機構(gòu)的融合問題[1],事中事后監(jiān)管等“碎片化”應(yīng)對措施也缺乏整體統(tǒng)籌與精神內(nèi)核[2],而以往監(jiān)管理論和實踐經(jīng)驗不足以充分解釋上述情況。那么,當下食品安全監(jiān)管體制變革的動因和遵循的邏輯是什么?有何理論依據(jù)?與之匹配的監(jiān)管模式是什么?是否存在一種規(guī)范的學(xué)術(shù)術(shù)語能夠概括新時代我國食品安全領(lǐng)域的系列變革?

        此外,隨著近年來我國“互聯(lián)網(wǎng)+”和國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施,食品安全智慧監(jiān)管研究逐漸興起。研究初期囿于技術(shù)路線,普遍認為“智慧”源于數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)驅(qū)動智慧監(jiān)管,目的在于提高政府監(jiān)管效率,彰顯監(jiān)管的信息化水平。隨著研究的深入,研究人員意識到食品安全智慧監(jiān)管不應(yīng)僅僅是“傳統(tǒng)監(jiān)管+互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)”的代名詞,智慧監(jiān)管應(yīng)具有行政監(jiān)管、自我監(jiān)管、數(shù)據(jù)監(jiān)管和信用監(jiān)管等多手段綜合運用的意涵[3],以實現(xiàn)“信息技治+治理合作”[4]融合發(fā)展的愿景。也有研究表明,智慧監(jiān)管是一種通過思維創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、手段創(chuàng)新形成的監(jiān)管新模式,監(jiān)管創(chuàng)新的特征和關(guān)注點應(yīng)是監(jiān)管的有效性[5]。對于未來食品安全智慧監(jiān)管的研究,有研究人員強調(diào)推進智慧監(jiān)管應(yīng)有更高層次視角,并建議從政府和市場關(guān)系的最基礎(chǔ)邏輯出發(fā),正確看待智慧監(jiān)管的時代意義[6]等。但上述觀點尚未有進一步的學(xué)理展開和實踐檢證。

        鑒上,本文聚焦新時代我國食品安全監(jiān)管體制變革的理論困境和實踐困惑,從分析國內(nèi)外智慧監(jiān)管研究現(xiàn)狀入手,著眼監(jiān)管的衍變和監(jiān)管改革發(fā)展趨勢,探索建立我國智慧監(jiān)管理論體系和智慧監(jiān)管分析框架,并以此回答我國食品安全監(jiān)管體制變革背后的邏輯遵循和本質(zhì)內(nèi)涵,以滿足當下市場監(jiān)管體制改革的理論需求,回應(yīng)食品安全監(jiān)管面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

        二、國內(nèi)外智慧監(jiān)管研究的簡要述評

        (一)作為監(jiān)管模式的智慧監(jiān)管

        智慧監(jiān)管①“智慧監(jiān)管”是英文“smart regulation”的翻譯,盡管我國有研究人員將其譯為聰明監(jiān)管、精巧規(guī)制、精明規(guī)制、靈活監(jiān)管、精準監(jiān)管,但隨著研究的深入,我國學(xué)界對“智慧監(jiān)管”這一譯法已逐漸達成共識。是由Gunningham等[7]針對20 世紀后期日益嚴重的環(huán)境問題提出的一種全新監(jiān)管理念,用以解釋非政府組織和企業(yè)正在逐漸填補以前由國家占據(jù)的監(jiān)管空間的現(xiàn)象。研究人員認為,命令-控制型監(jiān)管模式在解決最初的環(huán)境問題方面發(fā)揮了優(yōu)勢,但到了20 世紀80 年代初,因其對新的環(huán)境問題反應(yīng)遲鈍而受到批評。智慧監(jiān)管是對命令-控制型監(jiān)管和自由市場都無法提供令人滿意答案的一種監(jiān)管回應(yīng)和折中方案,其通過采用多元監(jiān)管主體和多種政策工具,以互補的、針對具體情況的組合方式,避免命令-控制型監(jiān)管的過度和低效[8]。智慧監(jiān)管強調(diào)既要認識政府監(jiān)管的局限,也要考慮非政府組織的監(jiān)管潛力,特別是推動更多工具的運用,包括命令-控制、經(jīng)濟手段、自我監(jiān)管以及信息策略等[9]。

        智慧監(jiān)管的本質(zhì)是一種更富有想象力、更靈活、更多元化的環(huán)境監(jiān)管方法,其原則包括[10]:①避免相鄰政策的不利影響;②選擇包含廣泛工具的政策組合;③政府賦權(quán)第三方監(jiān)管;④開發(fā)或使用新工具;⑤強調(diào)用激勵性和信息性工具;⑥選擇干預(yù)最少的方式;⑦通過遞進式的工具組合來回應(yīng)監(jiān)管需求;⑧增加監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間雙贏機會。國外研究人員將智慧監(jiān)管原則和方法已應(yīng)用于航運[11]、電子垃圾[12]、健康[13]、金融監(jiān)管[14]等領(lǐng)域。我國研究人員也針對本土問題開展了智慧監(jiān)管的適用性研究,包括:醫(yī)療保險監(jiān)管[15]、證券監(jiān)管[16]、食品安全和市場監(jiān)管[17]、新冠疫情防控[18]、地方政府監(jiān)管改革[19]、區(qū)塊鏈金融監(jiān)管[20]、無人機監(jiān)管[21]、學(xué)前教育立法[22]等。上述研究均強調(diào)應(yīng)充分借鑒智慧監(jiān)管主張的主體多元化、工具多樣性和政策靈活性等方法,解決我國相關(guān)領(lǐng)域的監(jiān)管困境。

        智慧監(jiān)管將回應(yīng)性監(jiān)管的平面“金字塔”升級為立體“金字塔”,使根據(jù)被監(jiān)管者的情況給予差別化待遇成為可能,更進一步是將企業(yè)自我監(jiān)管和第三方機構(gòu)監(jiān)管納入監(jiān)管主體范疇[23]。平面“金字塔”僅利用政府監(jiān)管這一單一工具,而立體“金字塔”則體現(xiàn)由多重主體來實施不同監(jiān)管工具的可能性[7]??梢?,智慧監(jiān)管呈現(xiàn)了監(jiān)管的“多中心”性,但有國外的研究人員認為智慧監(jiān)管忽視了國家政策風(fēng)格、監(jiān)管者的權(quán)力和能力,未能解決體制問題、合規(guī)類型的具體反映、業(yè)績敏感性和監(jiān)管制度的適應(yīng)性問題[24],例如第三方監(jiān)管者沒有足夠的權(quán)限或權(quán)力選擇某些監(jiān)管工具[25]。再有,面對災(zāi)難性風(fēng)險時不適合采取逐級遞進的回應(yīng)方式,對只有一次干預(yù)機會來影響相關(guān)行為時,首選強硬措施或更具有正當性[7]。也有國外的研究人員認為智慧監(jiān)管是一個“偽裝”的放松監(jiān)管議程,優(yōu)先考慮了企業(yè)而不是公共健康、安全和環(huán)境,忽視了命令-控制型監(jiān)管可以比自我監(jiān)管更有效的證據(jù)[26]。我國研究人員對國外的智慧監(jiān)管模式也提出了疑慮:①并非所有監(jiān)管政策工具組合都是互補的,有的組合反而會降低效率,難于操作;②向第二、三方授權(quán)可能引發(fā)責(zé)任倫理問題,下放或外包監(jiān)管權(quán)利要求監(jiān)管人員應(yīng)具備承擔(dān)風(fēng)險的能力[27]。

        (二)作為監(jiān)管改革的智慧監(jiān)管

        自20 世 紀80 年代開始,減少政府過度監(jiān)管的呼聲越來越高,經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Cooperation and Development,OECD)中的國家和地區(qū)開始積極開展放松監(jiān)管、去監(jiān)管或合作監(jiān)管運動[28]。然而,20 世紀90年代食品安全、環(huán)境和金融危機事件屢發(fā),各國和地區(qū)意識到單獨依靠政府監(jiān)管或放松監(jiān)管難以產(chǎn)生最佳效果[29],政府監(jiān)管改革重點從“放松監(jiān)管”轉(zhuǎn)向“更好監(jiān)管”[30]?!案帽O(jiān)管”旨在減輕企業(yè)負擔(dān),提高監(jiān)管質(zhì)量,維護公眾對政府監(jiān)管的信心,尤其鼓勵政府重新審查傳統(tǒng)的命令-控制型監(jiān)管,使用更具響應(yīng)性的基于市場的監(jiān)管工具和靈活的基于績效的監(jiān)管標準,并將監(jiān)管納入成本效益分析[31]。因此“更好監(jiān)管”成為政府監(jiān)管改革議程的“明顯標簽”[32],其既是大部分國家和地區(qū)政治議程上的一個重要議題,也是政府行政職能和政策轉(zhuǎn)變的核心[33]。智慧監(jiān)管作為“更好監(jiān)管”改革的一種策略和工具[29],其理念影響了政府或政府間組織的行為模式[20],推動了政府智慧監(jiān)管的實踐。

        美國第12866 號行政命令《監(jiān)管計劃和審查》(Regulatory Planning and Review)提出:要建立一個保護公眾利益、降低企業(yè)合規(guī)負擔(dān)、改善經(jīng)濟運行、可理解、可接受的監(jiān)管體系[34]。美國第13579 號行政命令《監(jiān)管和獨立監(jiān)管機構(gòu)》(Regulation and Independent Regulatory Agencies)指出:智慧監(jiān)管取決于公眾的參與和對監(jiān)管可能產(chǎn)生后果的認真分析[35]。美國第13610 號行政命令《識別和減輕監(jiān)管負擔(dān)》(Identifying and Reducing Regulatory Burdens)[36]、第13771 號行政命令《減少監(jiān)管和控制監(jiān)管成本》(Reducing Regulation and Controlling Regulatory Costs)[37]都旨在 加強各機構(gòu)之間的協(xié)調(diào),減少多余的、不一致的或重疊的監(jiān)管,以減輕負擔(dān),激發(fā)市場活力。歐盟將智慧監(jiān)管定性為推動實現(xiàn)更簡潔、更公平、更具競爭力的手段[20],其智慧監(jiān)管的目標在于增長和創(chuàng)造就業(yè)機會,消除商業(yè)壁壘,保持歐盟在全球經(jīng)濟競爭中的優(yōu)勢。歐盟智慧監(jiān)管的實施策略包括:為經(jīng)濟目的制定有效立法;減輕公司的行政負擔(dān);讓公眾更易理解自己的權(quán)利和義務(wù);避免過度監(jiān)管等[38]。2010 年8月,歐盟發(fā)布了《歐盟智慧監(jiān)管》(Smart Regulation in the European Union)[39]。加拿大于2003 年5月成立了外部“智慧監(jiān)管”咨詢委員會,2004 年9 月發(fā)布了《智慧監(jiān)管:加拿大監(jiān)管規(guī)劃》(Smart Regulation:A regulation strategy for Canada)報告,并宣布了73項具體措施[40]。由此可見,政府監(jiān)管改革推動下的智慧監(jiān)管目的是支持社會和經(jīng)濟發(fā)展,鼓勵更有活力的經(jīng)濟,樹立全球卓越監(jiān)管的典范[20]。

        20 世紀90 年代中期以來,我國由指令型國家轉(zhuǎn)向監(jiān)管型國家[41],監(jiān)管體制構(gòu)建及改革成為我國行政體制改革的重要內(nèi)容,歷 數(shù)1982~2023 年9 次國務(wù) 院機構(gòu)改革,都致力于圍繞經(jīng)濟發(fā)展推動政府職能轉(zhuǎn)變。黨的十八大以來我國持續(xù)實施“放管服”改革,旨在下放權(quán)力、降低制度性成本、提高行政效率、優(yōu)化營商環(huán)境。2013~2015年,國 務(wù)院部門共取消或下放行政審批事項537項[42];2018 年以來實施的審批服務(wù)便民化和“證照分離”改革,重在壓縮和減少審批材料、審批環(huán)節(jié)、審批時間等,通過轉(zhuǎn)變政府職能降低制度性交易成本[43]。2019 年我國發(fā)布了多項監(jiān)管政策,一個監(jiān)管理念、監(jiān)管原則和監(jiān)管手段不斷推陳出新的“監(jiān)管新政”時期已經(jīng)來臨[44]。OECD 也認為我國近年來的改革實踐與其所倡導(dǎo)的政府監(jiān)管改革十分相似[45],尤其在行政許可改革上,有些規(guī)定與OECD 制定的“更好監(jiān)管”政策趨于一致[46],相關(guān)改革內(nèi)容也貼合國際上近年提出的“更好監(jiān)管”標準和目標,逐漸實現(xiàn)規(guī)則趨同[47]。“放管服”改革雖未冠以智慧監(jiān)管之名,但其綜合考量了市場創(chuàng)新、經(jīng)濟競爭、社會力量和監(jiān)管效率協(xié)同發(fā)展等諸多因素,契合當前政府監(jiān)管改革需要。

        (三)作為數(shù)據(jù)賦能的智慧監(jiān)管

        數(shù)據(jù)賦能視角的智慧監(jiān)管源于智慧城市研究的興起。智慧城市概念最早由美國學(xué)者Peter Drucker 在20 世紀80 年代的智慧城市運動中引入,用于比較城市的“機動化”和“步行化”[48]。智慧城市概念的再定義發(fā)生在2008 年美國金融危機期間,IBM等公司聲稱智慧城市可以幫助相關(guān)國家和地區(qū)解決面臨的經(jīng)濟問題[49],IBM 公司提出的智慧地球概念,將人類發(fā)明創(chuàng)造安裝到地球,使其具有類似人類的智慧或智能[50]。當前版本的智慧城市概念形成于21 世紀初的10 年之中,其強調(diào)城市與最新科技成果之間的“基因聯(lián)系”[51],普遍認為智慧城市與通過技術(shù)驅(qū)動實現(xiàn)工業(yè)4.0 相關(guān)[52]。2014 年我國開始實施互聯(lián)網(wǎng)+、國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略,以及開展智慧城市、智慧政府的研究,正是在此背景下展開的?;诖搜苌鰜淼闹腔郾O(jiān)管概念是對醫(yī)療、交通、電力、基礎(chǔ)設(shè)施、零售業(yè)等相關(guān)領(lǐng)域智能化變革的監(jiān)管回應(yīng),是政府監(jiān)管的信息化和技術(shù)化解決方案。簡言之,智慧城市需要新的控制方式和策略,以應(yīng)對技術(shù)發(fā)展對傳統(tǒng)政府監(jiān)管模式帶來的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)、法律結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)。

        總體上,我國的智慧監(jiān)管強調(diào)數(shù)據(jù)賦能與政府監(jiān)管結(jié)合,以提高監(jiān)管效率,處理復(fù)雜的經(jīng)濟社會發(fā)展問題。目前,我國的智慧監(jiān)管研究主要集中在電商產(chǎn)品[53]、建筑工地[54]、交通和公共安全[55]、食品、藥品、市場監(jiān)管[56]等領(lǐng)域的監(jiān)管信息化上,其中食品安全和市場智慧監(jiān)管研究占據(jù)突出地位。上述研究中,有研究趨向是將智慧監(jiān)管視同大數(shù)據(jù)監(jiān)管,基礎(chǔ)是信息技術(shù),關(guān)鍵點在于技術(shù)和監(jiān)管的深度融合[57],并普遍認為“智慧”來源于數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)驅(qū)動智慧監(jiān)管。通過剖析這一智慧監(jiān)管研究進路的邏輯,可以看出大數(shù)據(jù)賦能國家治理、政府治理和市場治理,以及大數(shù)據(jù)在政府監(jiān)管體系中的嵌入,驅(qū)動了政府監(jiān)管方式的創(chuàng)新和政府監(jiān)管模式的變革[58]。

        從上述研究進路的本質(zhì)看,智慧城市與智慧監(jiān)管在語義上由“smart”連接?!皊mart”是具體(specific)、可測量(measurable)、可實現(xiàn)(attainable)、務(wù) 實(realistic)和適時(timely)5 個單詞的首字母組成?!皊mart”已成為跨學(xué)科性質(zhì)的概念,并具有可變性。有研究稱,“smart”的概念是用“智能的(intelligent)”含義的同名詞位表達的,用于命名人工智能(artificial intelligence)現(xiàn)象,例如智慧城市(smart city)、智能手機(smart phone)、智慧房 屋(smart house)?!皊mart” 本 身具有多義性,包括“聰明”“明智”“有創(chuàng)造力”“機智”等人類品質(zhì),以及“聰明使用”的意義,例如“計算機控制的,自動化的”,通過賦予人類思維,可以將任何設(shè)備轉(zhuǎn)換為高科技的產(chǎn)品[49]。王湘軍等[59]也指出,區(qū)別于Gunningham 提出的智慧監(jiān)管(smart regulation)概念,我國的智慧(智能)監(jiān)管強調(diào)對現(xiàn)代新技術(shù)的充分運用和監(jiān)管方式與手段的智能化,所用英文對應(yīng)為intelligent。

        綜上所述,當前國內(nèi)外智慧監(jiān)管研究呈現(xiàn)3 種路徑,盡管具有一定的差異性,但都體現(xiàn)了政府監(jiān)管實踐的新趨勢。智慧監(jiān)管普遍應(yīng)用于環(huán)境、能源、健康、安全等社會監(jiān)管領(lǐng)域,以及金融等經(jīng)濟監(jiān)管領(lǐng)域,這些領(lǐng)域的共性特征是,隨著時代發(fā)展和科技進步,所暴露出的問題也越發(fā)復(fù)雜,僅靠政府單一主體和命令-控制單一手段已不足以應(yīng)對上述挑戰(zhàn),也不足以回應(yīng)經(jīng)濟競爭、市場創(chuàng)新需求和公眾期待,亟待改進監(jiān)管模式。通過現(xiàn)有研究可知,我國的智慧監(jiān)管研究聚焦傳統(tǒng)監(jiān)管與信息技術(shù)的結(jié)合,重在改進政府監(jiān)管方式,并呈現(xiàn)技術(shù)特征。其他國家和地區(qū)的智慧監(jiān)管研究也為重構(gòu)我國智慧監(jiān)管體系提供了參考和借鑒,便于我國從更宏觀視角審視食品安全改革實踐。

        三、食品安全智慧監(jiān)管分析框架重構(gòu)

        (一)智慧監(jiān)管的基本概念

        回顧已有研究,尚未有共識性的智慧監(jiān)管概念,但普遍認為“智慧”是智慧監(jiān)管分析的重點。因此,本文從智慧的含義入手,對智慧監(jiān)管的基本概念進行了描述。智慧意指聰明才智[60],對事物能認識、辨析、判斷處理和發(fā)明創(chuàng)造的能力[61],迅速、靈活、正確地理解事物和解決問題的能力[62]。智慧還可以表現(xiàn)為恰當合理的調(diào)控機制[63]、基于度量的方法論[64],或表現(xiàn)為智力、世界觀、悟性、思維重組,以及創(chuàng)新和創(chuàng)意[65]。也有人根據(jù)研究主題將“智慧”解構(gòu),認為智慧政府中的“智慧”元素包含倫理、公共價值、人性化、更多參與、更為負責(zé)、更快回應(yīng)、更加靈活、更有彈性和保障信用[66]。劉鵬[18]將食品安全智慧監(jiān)管中的“智慧”分解為:“智”為監(jiān)管科學(xué),關(guān)注監(jiān)管效率與精準度;“慧”指監(jiān)管藝術(shù),關(guān)注監(jiān)管策略與合作。孫娟娟[67]也認為食品安全智慧監(jiān)管中的“智慧”是主體上的“多元治”和技術(shù)上的“精準管”。羅建中[5]認為“智慧”應(yīng)來源于社會共治。

        基于上述,筆者認為廣義上的智慧監(jiān)管是指政府順應(yīng)時代發(fā)展,利用時代賦能回應(yīng)時代挑戰(zhàn)的監(jiān)管創(chuàng)新,創(chuàng)新是智慧的呈現(xiàn)形式。政府監(jiān)管創(chuàng)新的功能在于回應(yīng)國家治理現(xiàn)代化需要,處理傳統(tǒng)監(jiān)管手段的供需矛盾,解決新時期出現(xiàn)的新問題,以滿足現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)要求[68]。智慧監(jiān)管的目的是推動有效市場、有為政府和有機社會協(xié)同發(fā)展。我國智慧監(jiān)管中的“監(jiān)管”是政府監(jiān)管,代表恒量和常量部分;而“智慧”是政府監(jiān)管的最大變量和增量,代表創(chuàng)新元素和關(guān)鍵張力,可以概括為一系列創(chuàng)新的監(jiān)管原則和方法的總稱。這些原則和方法是政府對傳統(tǒng)監(jiān)管的系統(tǒng)性改進或整體性升級。

        (二)智慧監(jiān)管的理論基礎(chǔ)

        1.回應(yīng)性監(jiān)管理論

        Ayres 和Braithwaite 創(chuàng) 建的回應(yīng)性監(jiān)管[69]是分析現(xiàn)代監(jiān)管的一種理論,主要研究聚焦橫向的監(jiān)管權(quán)分配和縱向的監(jiān)管策略構(gòu)建兩個領(lǐng)域。其基本理念是,政府干預(yù)的措施和程度,取決于被監(jiān)管者的具體行為,即政府在決定采用不同程度的干預(yù)之前,要綜合衡量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況、被監(jiān)管者的真實動機和自我監(jiān)管能力,并依據(jù)具體情況選擇使用不同監(jiān)管手段[70]?;貞?yīng)性監(jiān)管認識到一味地懲罰和勸說都是不可行的策略,其更傾向于采取說服的方式,如果這種方式被證明無效,則會采取更嚴厲的措施。相對于命令-控制型監(jiān)管模式,回應(yīng)性監(jiān)管代表了一種更復(fù)雜、多層次的監(jiān)管方法。特別是,監(jiān)管機構(gòu)必須根據(jù)監(jiān)管標準來衡量企業(yè)的行為,并作出相應(yīng)的回應(yīng),而這一過程是監(jiān)管者和企業(yè)之間直接的、高度溝通的關(guān)系。此外,要想實現(xiàn)監(jiān)管目標,監(jiān)管機構(gòu)不僅要依靠自己的權(quán)力,也要激活外部利益相關(guān)者,把監(jiān)管能力和自我監(jiān)管能力聯(lián)系起來。

        2.監(jiān)管空間理論

        1989 年Hancher 和Moran提出監(jiān)管空間概念,用以描述和檢查監(jiān)管環(huán)境,以及各方在其中如何運作、作用和相互影響[71]。首先,空間可以被不同利益群體和參與者占用,包括政府和非政府行為者以及各種正式和非正式的法律、經(jīng)濟和社會控制。其次,空間有主要參與者和次要參與者。第三,監(jiān)管空間有界限,而界限是動態(tài)的,并可視其問題范圍加以界定。第四,監(jiān)管空間中的政府和非政府參與者既是監(jiān)管者也是被監(jiān)管者,不同的參與者可以爭奪主動權(quán),以顯現(xiàn)不同的利益和價值觀優(yōu)勢,權(quán)力是這個過程的核心[72]。監(jiān)管空間理論將政府視為監(jiān)管的來源之一,監(jiān)管能力和資源分散于廣泛的行為者之間。這些資源不僅限于來自立法或政府權(quán)威,其他占據(jù)監(jiān)管空間的參與者也擁有與政府相同的資源,包括信息、機構(gòu)信譽、政治影響力、人員、資金、組織能力和網(wǎng)絡(luò)等。

        3.監(jiān)管中介理論

        監(jiān)管中介概念由Levi-Faur等[73]提出,其強調(diào)傳統(tǒng)監(jiān)管通常被認為是監(jiān)管者(regulator,R)和目標(target,T)之 間的一種雙向關(guān)系,即R →T。其中R 是一個有權(quán)力和能力監(jiān)管T 的行為者。然而,事實上,規(guī)則制定者和規(guī)則接受者都需要各種形式的外部援助和資源來實現(xiàn)目標,中 介(intermediaries,I)是分析的中心,其模型表述為R →I →T。區(qū)別于R →T 模型,R →I →T 模型最大的貢獻在于為分析復(fù)雜監(jiān)管系統(tǒng)構(gòu)建了模塊,可以更加直觀體現(xiàn)互動關(guān)系。中介機構(gòu)擁有監(jiān)管機構(gòu)本身缺乏的與監(jiān)管相關(guān)的能力,或者中介機構(gòu)可以更有效地或以更低的成本提供服務(wù),能夠比監(jiān)管機構(gòu)本身更有效地解釋規(guī)則、監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行和監(jiān)督合規(guī)情況。在基本的R →I →T 模型中,監(jiān)管中介定義為任何直接或間接與監(jiān)管機構(gòu)共同影響目標行為的行為者,以及任何參與者,包括公共或私人、國內(nèi)或國際都可以成為監(jiān)管中介。監(jiān)管中介關(guān)鍵要素包括:業(yè)務(wù)能力、專業(yè)知識、獨立性和合法性。監(jiān)管機構(gòu)可以選擇或創(chuàng)建監(jiān)管中介,通常情況下,中介的作用取決于監(jiān)管機構(gòu)的接受和授權(quán)。此外,根據(jù)監(jiān)管系統(tǒng)復(fù)雜性,R →I →T 模型可以變體為R →I1→I2→I3→T 或R →I →T →I →R 等模型。

        上述幾種理論對構(gòu)建本文的智慧監(jiān)管分析框架具有重要的參考意義?;貞?yīng)性監(jiān)管理論對食品安全監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變,監(jiān)管和執(zhí)法策略的設(shè)計,監(jiān)管制度和工具的選擇具有重要啟發(fā)。監(jiān)管空間理論為分析食品安全監(jiān)管的多元主體構(gòu)成、資源和能力表現(xiàn),以及政府與非政府主體之間如何合作、權(quán)力和責(zé)任如何分配,政府角色如何定位等具有重要意義。R →I →T 模型有助于更好地理解監(jiān)管空間中政府內(nèi)部和政府外部關(guān)系,更好捕捉和分析監(jiān)管性質(zhì)的變化,對理解如何尋找和確定食品安全監(jiān)管空間各主體,以及如何對各主體進行排列組合,制約和促進合作關(guān)系具有重要影響。

        (三)智慧監(jiān)管的主要內(nèi)涵——基于韋伯理性官僚制的審視

        1.智慧監(jiān)管是政府監(jiān)管價值理性的回歸

        官僚機構(gòu)以效率的名義對公眾施加嚴格監(jiān)管,使官僚機構(gòu)變得僵硬和不靈活,在這個客觀化、形式化的合理性背后包含著對人的否定[74]。當對手段和工具的關(guān)注消除了對公眾目的的關(guān)注,或者當手段成為目的時,“鐵籠”就會出現(xiàn),致使工具理性壓倒價值理性而占據(jù)主導(dǎo)地位,也使現(xiàn)代社會中的公眾喪失了自由,在沒有最高價值的情況下生存在一個冷酷、服從命令的世界[75]。這種合理性割斷了人與人之間的社會關(guān)系[76],扼殺了人的主動性,弱化了人的主體性與公共性[77]。因此,回歸人性化或人本性這一價值理性是智慧監(jiān)管強調(diào)的主要意涵,反映出智慧監(jiān)管的目的、動機和價值選擇。歷史進步的趨勢是人的發(fā)展,人是社會的最高價值,這是一個社會本位的價值取向。社會本位實際上也就是人本位,突出強調(diào)人的地位、人的權(quán)利、人的尊嚴,突出強調(diào)人的個性發(fā)展和價值實現(xiàn)[74]。人也是公共管理實踐的核心要素和貫穿公共管理研究的主線[78],新韋伯主義國家(Neo-web erian state,NWS)[79]也強調(diào)以人為本、反映公眾需求,以滿足公眾的需求和愿望為核心公共價值取向,我國國家治理也突出人民的中心性和主體性,人民至上是我國現(xiàn)代化的根本指向[80]。

        食品安全的社會屬性和公共屬性需要智慧監(jiān)管堅持人民的中心性,這是政府監(jiān)管價值和執(zhí)政目標的具體體現(xiàn)。食品安全的復(fù)雜性和嚴峻性又需要政府強化市場自我監(jiān)管機制和社會他律機制,以彌補監(jiān)管的不足。政府通過放權(quán)和激勵措施為企業(yè)和非政府組織參與監(jiān)管創(chuàng)造條件,通過平等對話、互信合作進一步激發(fā)市場和社會的監(jiān)管潛能。近年來,我國實施食品安全信用監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管,以及提倡過罰相當、首違不罰等監(jiān)管和執(zhí)法策略。這些均凸顯了對人本價值的尊重,進而通過人的自我修正和自我完善,促進個人利益與公共利益的雙贏。智慧監(jiān)管的價值理性也契合了當下強調(diào)食品安全主體責(zé)任的時代背景和要求。

        2.智慧監(jiān)管是政府監(jiān)管制度理性的升揚

        官僚制代表著某種權(quán)力的行使,合理合法的權(quán)力是官僚制組織的核心要素[81]。官僚制是一元化的權(quán)力體系,遵從法律與規(guī)則的賦權(quán)[82]。法理型權(quán)力基于官僚機構(gòu)嚴格的規(guī)章制度、技術(shù)優(yōu)勢和專業(yè)知識,并以書面溝通為基礎(chǔ)。官僚制中的賦權(quán)制度是通過獲得和強加關(guān)于做什么和如何做的某些理性知識而存在的。官僚機構(gòu)由權(quán)力提供的分析空間構(gòu)成,并形成組織中每個人的一般規(guī)則和管轄區(qū)域,表現(xiàn)為官僚層級或等級形態(tài)。然而,隨著社會的發(fā)展,這種基于規(guī)則、專業(yè)知識、技術(shù)優(yōu)勢的權(quán)力并不是官僚機構(gòu)的特有現(xiàn)象。智慧監(jiān)管視域下,除了政府外,其他主體同樣具備專業(yè)知識和技術(shù)優(yōu)勢,意即監(jiān)管空間存在不同的權(quán)力主體。按照Foucault 的解釋[83],權(quán)力與知識結(jié)構(gòu)的創(chuàng)造過程是平行的,即在收集系統(tǒng)知識的同時,客體也成為權(quán)力關(guān)系的主體。這促使官僚制隨著從“規(guī)訓(xùn)權(quán)力”關(guān)系向“后現(xiàn)代權(quán)力”關(guān)系的轉(zhuǎn)變而變化,以一種產(chǎn)生行為的方式重構(gòu)組織和制度中的權(quán)力關(guān)系。

        值得注意的是,這并不意味著智慧監(jiān)管要去官僚制,而是強調(diào)制度構(gòu)建中應(yīng)承認多元主體的權(quán)力正當性和合法性,是對制度理性的一種升揚,即發(fā)揮制度理性的反思、調(diào)節(jié)和創(chuàng)新功能,重點是在社會要素之間、制度體系之間、價值理性和工具理性之間、個體理性和公共理性之間尋求平衡,使制度本身所面對的矛盾和沖突處于合理的秩序中,防止矛盾激化[84]。尤其從工具理性來看,權(quán)力是達到目標的手段,是可以被設(shè)計的,完全可以按照其職能把權(quán)力及其運作過程劃分為不同的部分,并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)權(quán)力的合理配置和重新組合,使之成為達到某種既定目標的最佳方法[85]。我國歷次的機構(gòu)改革也呈現(xiàn)了向市場和社會的分權(quán)特征,一方面政府回歸合理的定位,另一方面借用市場機制和激發(fā)社會力量[86]。在智慧監(jiān)管視域下,要通過政府賦權(quán)使監(jiān)管者具有身份意識,也要通過制度固化和調(diào)節(jié)權(quán)力關(guān)系。但這種多元權(quán)力關(guān)系不代表具有監(jiān)管的多中心性,只是呈現(xiàn)不同的監(jiān)管類型,以便政府根據(jù)監(jiān)管空間形態(tài)識別和使用。

        3.智慧監(jiān)管是政府監(jiān)管工具理性的飛躍

        基于科學(xué)和技術(shù)的工具理性是官僚制賴以生存的根本,避免了權(quán)力濫用和人治因素,體現(xiàn)了科學(xué)與法制精神[87]。工具理性以效率為目標,可以概括為精確、速度、清晰、檔案知識、連續(xù)性、自由裁量權(quán)、統(tǒng)一性、嚴格服從性、減少摩擦以及降低成本[88]。這些特征的實現(xiàn)意味著官僚制必須對有效手段和程序進行有目的地計算,一方面以專業(yè)化為基礎(chǔ),另一方面以紀律為基礎(chǔ)。在官僚制形成之初,因理性與效率的導(dǎo)引,通常會呈現(xiàn)出管理效率較高、運行成本較低、組織績效較好等蓬勃發(fā)展之勢,但隨著組織環(huán)境與管理對象的迭變,便會出現(xiàn)體制僵化、權(quán)力濫用等問題,特別是由于工具理性與價值理性的雙重迷失,不可避免會出現(xiàn)弊端,逐漸從高效率走向低效率的效率悖論[89]。

        因此,智慧監(jiān)管強調(diào)重拾效率,但這種效率是基于信息社會的時代背景展開的。無疑,以大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)為載體的信息技術(shù)和人工智能,拓展了傳統(tǒng)官僚制所指的專業(yè)性、檔案文件、專業(yè)人員、辦公室規(guī)則、權(quán)力層級、管轄范圍的概念,嘗試突破“鐵籠”,回應(yīng)了“人本”這一價值理性的需要,是對傳統(tǒng)工具理性的飛躍。有研究人員將數(shù)字和人工智能技術(shù)集成到公共行政系統(tǒng)中,稱其為“理性官僚2.0”[90]。根據(jù)韋伯理性官僚制原則,網(wǎng)絡(luò)組織、信息技術(shù)潛在的自動化功能和任務(wù)分類的合理性,能夠為機構(gòu)解決復(fù)雜問題,更具可計算性、可預(yù)測性、可重復(fù)性,能夠更進一步提升行政決策科學(xué)性、管理的精度和速度,進而提升效率。技術(shù)工具還能夠極大提升公眾個體對復(fù)雜科學(xué)技術(shù)和社會規(guī)則的掌握能力,從而打破以精英為主導(dǎo)的信息壟斷[91],尤其是算法技術(shù)的專業(yè)性、高效性消解了傳統(tǒng)行政決策中專家和政府監(jiān)管人員的知識性和專業(yè)性地位,重構(gòu)了行政決策多元主體之間的知識化和專業(yè)化格局[92]。

        (四)智慧監(jiān)管的分析框架

        目前,我國研究人員一般基于Gunningham 等提出的智慧監(jiān)管原則,相較于命令-控制型監(jiān)管模式,主要從監(jiān)管理念、監(jiān)管主體、監(jiān)管方法和監(jiān)管規(guī)范[20],或從監(jiān)管理念、監(jiān)管主體、監(jiān)管手段和監(jiān)管效果[93],或從監(jiān)管目標、監(jiān)管主體、監(jiān)管范圍、監(jiān)管方法等維度分析智慧監(jiān)管[22]。我國的智慧監(jiān)管一般從平臺建設(shè)、模型開發(fā)、權(quán)力配置和制度建設(shè)[94],或從問題、政治、政策、政策創(chuàng)新[95]等維度對智慧監(jiān)管進行分析。本文回歸監(jiān)管的本質(zhì),即無論理論還是實務(wù),關(guān)于監(jiān)管的討論始終圍繞誰來管、管什么、如何管、管得如何等問題展開[96]。監(jiān)管分析一般基于監(jiān)管者、目標、監(jiān)管方式和結(jié)果4 個要素,也有研究人員建議從基準、策略和測量3 個層面評價什么是“更好監(jiān)管”[97]。據(jù)此,本文建立了一個新的食品安全智慧監(jiān)管分析框架,如圖1 所示。在基準層,用食品安全監(jiān)管空間解釋誰來監(jiān)管、監(jiān)管什么的問題;在策略層,用食品安全監(jiān)管制度和監(jiān)管工具解釋如何監(jiān)管的問題;在測量層,用食品安全監(jiān)管評估解釋監(jiān)管效果如何評價的問題,并確定了各維度的分析指標,解析了智慧特征??傮w上,本文所建立的食品安全智慧監(jiān)管分析框架主要圍繞監(jiān)管空間的有序性、監(jiān)管制度的回應(yīng)性、監(jiān)管工具的有效性和監(jiān)管評估的科學(xué)性展開討論。

        圖1 食品安全智慧監(jiān)管分析框架

        1.食品安全監(jiān)管空間

        食品安全監(jiān)管空間指政府圍繞食品安全監(jiān)管目標,協(xié)調(diào)各參與者建立的監(jiān)管共同體和合作場域。食品安全監(jiān)管空間一方面寓意監(jiān)管主體的多元性,包括公共、私人、國家和國際等,因此產(chǎn)生不同的監(jiān)管類型,例如政府行政監(jiān)管、企業(yè)自我監(jiān)管、第三方監(jiān)管等。另一方面,食品安全監(jiān)管空間亦強調(diào)法律和政策過程的多元性,包括以政府為代表的公法和以私營組織為代表的私法共存。利用食品安全監(jiān)管空間分析方法,可以解決研究人員所困惑的政府與非政府監(jiān)管邊界不清、權(quán)責(zé)模糊、主體分散和資源碎片化問題,以及多元監(jiān)管主體如何合作、各種監(jiān)管類型如何組合、政府角色如何定位等問題。食品安全監(jiān)管空間總體要呈現(xiàn)有序性,其“智慧”體現(xiàn)在監(jiān)管主體的多元性、合作性和自主性,監(jiān)管目標的公共性、人本性和共贏性,監(jiān)管權(quán)力的明晰性、合法性和問責(zé)性。

        2.食品安全監(jiān)管制度

        食品安全監(jiān)管制度指政府為實現(xiàn)監(jiān)管目標所采取的有效措施,具體指為維護食品安全監(jiān)管空間秩序而設(shè)計和實施的一系列法制、體制和機制。監(jiān)管制度反映一個國家、政府或監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管風(fēng)格,以及產(chǎn)生風(fēng)險或受風(fēng)險影響的各參與者的組織方式。食品安全監(jiān)管制度重點分析監(jiān)管體制、監(jiān)管法制和監(jiān)管機制。體制決定格局,法制決定軌道,機制決定動力,體制和法制是關(guān)乎治理的基礎(chǔ),機制則解決的是執(zhí)行力、創(chuàng)造力問題[98]。食品安全監(jiān)管制度總體上要呈現(xiàn)回應(yīng)性,其“智慧”體現(xiàn)在監(jiān)管體制的匹配性、周期性、調(diào)適性,監(jiān)管法制的層次性、相容性、程序性,監(jiān)管機制的包容性、審慎性、透明性。

        3.食品安全監(jiān)管工具

        食品安全監(jiān)管工具是引導(dǎo)被監(jiān)管者做出符合預(yù)期目的行為的干預(yù)手段。傳統(tǒng)監(jiān)管工具與法律密切相關(guān),而在全球化監(jiān)管、控制形式多樣化的背景下,法律處于相對次要位置[99],市場競爭與社會壓力反而對控制行為發(fā)揮著重要作用,例如企業(yè)可以通過合約、標準等調(diào)控他人的行為,監(jiān)管與被監(jiān)管者可以通過協(xié)商達成一致,而非通過法律裁決。這并非說命令-控制型的法律和強制力不重要,而是監(jiān)管工具的多樣化和非官僚化的一種轉(zhuǎn)變。本文以“硬”工具和“軟”工具說明食品安全監(jiān)管工具的類型,并強調(diào)應(yīng)優(yōu)先使用間接和柔性的監(jiān)管工具?!坝病惫ぞ叻褐敢苑伞⒁?guī)則為代表的傳統(tǒng)命令-控制型工具;“軟”工具主要指以市場機制為主建立起來的一系列工具。食品安全監(jiān)管工具總體上要呈現(xiàn)有效性,其“智慧”體現(xiàn)在監(jiān)管工具的多樣性、組合性、靈活性。

        4.食品安全監(jiān)管評估

        食品安全監(jiān)管評估指用來檢驗監(jiān)管效果、為決策提供信息的過程。傳統(tǒng)監(jiān)管評估模型適用于度量如命令-控制型監(jiān)管的效果,因R →T 監(jiān)管結(jié)構(gòu)相對簡單,監(jiān)管成本和收益易于判斷。智慧監(jiān)管涉及諸多變量,較難找到適合其特點的監(jiān)管影響評估流程。因此,本文中的監(jiān)管評估是作為智慧監(jiān)管的一個重要分析指標,用以評估食品安全這一特定事項的監(jiān)管效果,重在考察食品安全監(jiān)管評估方法的選擇、指標權(quán)重的設(shè)計,以及監(jiān)管評估結(jié)果的運用等。食品安全監(jiān)管評估總體要呈現(xiàn)科學(xué)性,其“智慧”體現(xiàn)在監(jiān)管評估體系設(shè)計的全面性、度量性和開放性,以期通過評估改進食品安全監(jiān)管制度,促進監(jiān)管目標的實現(xiàn)。

        四、我國食品安全智慧監(jiān)管歷史進路分析

        (一)發(fā)展過程

        1.粗放監(jiān) 管階段(1949~1997 年)

        這一階段我國的主要問題是糧食和食物短缺,主要任務(wù)是解決溫飽,公眾的注意力集中在吃飽和相對吃好上,再加上計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的逐漸過渡,因此采用了傳統(tǒng)和現(xiàn)代交織的食品衛(wèi)生管理手段[100],形成了食品安全指令型管控,屬于粗放式監(jiān)管的格局。其主要特點為:①行業(yè)自我管理為主的監(jiān)管空間形態(tài)。國有體制和單位制度下,這一階段各部門都有自己的食品生產(chǎn)經(jīng)營單位,各部門也成為食品安全的主管部門,部門與企業(yè)的關(guān)系更像是內(nèi)部上下級的行政管理關(guān)系[101]。食品安全監(jiān)管空間內(nèi)主要以行業(yè)自我管理為主,管理對象集中在行業(yè)、部門和單位內(nèi)部的食品生產(chǎn)經(jīng)營者和相關(guān)活動,管理目標主要是實現(xiàn)保障供應(yīng)基礎(chǔ)上的衛(wèi)生合格。②混合型的監(jiān)管制度特征。這一階段食品安全正由“前市場”風(fēng)險向經(jīng)濟利益驅(qū)動的人為風(fēng)險轉(zhuǎn)變。在監(jiān)管體制上,自1953 年1 月開始,國家在全國范圍內(nèi)建立了衛(wèi)生防疫站,從事食品衛(wèi)生監(jiān)管工作,衛(wèi)生部門會同相關(guān)行業(yè)管理部門共同管理食品衛(wèi)生,確立了食品行業(yè)部門與衛(wèi)生部門“雙頭共管”的混合型監(jiān)管模式[100]。在監(jiān)管法制上,1979年8月,在國務(wù)院1965 年8 月轉(zhuǎn)批的《食品衛(wèi)生管理試行條例》基礎(chǔ)上通過了《食品衛(wèi)生管理條例》,但該法規(guī)主要用于監(jiān)管國有的食品生產(chǎn)經(jīng)營實體[102]。1983年7月,我國首次以法律形式實施了《食品衛(wèi)生法(試行)》,代替了《食品衛(wèi)生管理條例》。1995年10 月《食品衛(wèi)生法》正式通過,一直延續(xù)到2009年,成為覆蓋所有食品市場主體的法規(guī),也是確保我國從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國過渡期間食品安全的一部重要法律。③側(cè)重內(nèi)部激勵等軟性監(jiān)管措施。這一階段,行業(yè)自我管理是確保食品安全的主要方式,食品安全監(jiān)管工具側(cè)重激勵措施,監(jiān)管部門通常采取思想教育、質(zhì)量競賽等內(nèi)部管控方式對企業(yè)行為進行約束,而經(jīng)濟獎懲、司法審判、信息披露以及專業(yè)技術(shù)標準等現(xiàn)代化的監(jiān)管政策工具運用相對較少[101]?!妒称沸l(wèi)生法(試行)》發(fā)布實施后要求從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)和食品商販必須取得衛(wèi)生許可證,并對違法后果設(shè)定了相應(yīng)的法律責(zé)任,監(jiān)管工具逐漸由“軟”性激勵措施向“硬”性管控規(guī)定轉(zhuǎn)變,這也體現(xiàn)了混合型體制和法制的特點。④監(jiān)管評估強調(diào)城市食品衛(wèi)生工作。自1990年起,我國開展國家衛(wèi)生城市創(chuàng)建活動,其中食品衛(wèi)生工作是一項檢查評比內(nèi)容。按照《全國城市衛(wèi)生檢查評比標準》(1991 年版)要求,在150 分中,食品衛(wèi)生占8分,重點檢查食品生產(chǎn)經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境、設(shè)施布局、餐具消毒、食品衛(wèi)生質(zhì)量、衛(wèi)生許可證和健康證、從業(yè)人員培訓(xùn)及個人衛(wèi)生管理、食物中毒情況等,該階段食品衛(wèi)生權(quán)重占比相對較低。

        2.權(quán)威監(jiān) 管階段(1998~2012 年)

        這一階段是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的重要時期,食品安全處于從解決溫飽向注重衛(wèi)生、質(zhì)量和安全轉(zhuǎn)型的過程。伴隨改革開放持續(xù)深入和市場經(jīng)濟發(fā)展,以及2001 年12 月我國加入世界貿(mào)易組織,食品安全問題逐漸顯現(xiàn)。1998~2012 年的《政府工作報告》中,食品“衛(wèi)生”“安全”“事件”“監(jiān)管”成為高頻詞,公眾對食品安全訴求由數(shù)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量。2005~2014 年全國發(fā)生食品安全事件高達227 386起,其中2011 年發(fā)生38 513起,處歷史最高值[103]。20 世 紀90 年代中期以來,我國由指令型國家轉(zhuǎn)向監(jiān)管型國家[41],并采取了傳統(tǒng)的命令-控制型監(jiān)管模式,體現(xiàn)了馬克斯·韋伯所描述的科層制結(jié)構(gòu),即希望通過政府監(jiān)管的專業(yè)化、專門化進而集中、統(tǒng)一、權(quán)威、精確和高效地防御和應(yīng)對現(xiàn)代社會的風(fēng)險[104]。政府監(jiān)管具有權(quán)威性和排他性,其法定權(quán)威以理性和法律為基礎(chǔ),在社會轉(zhuǎn)型的過程中,面對食品安全風(fēng)險的加劇,通過政府強制力、威懾力確保食品安全,具有重要意義,包括:①政府行政監(jiān)管為主的監(jiān)管空間形態(tài)。政府基于公共利益介入市場,以避免市場失靈、維護競爭和降低社會風(fēng)險,且政府獨立于市場之外。而此階段,公民意識正處于覺醒階段[105],參與食品安全監(jiān)管的意愿不強,社會組織不發(fā)達,政府相關(guān)保障措施還不健全。監(jiān)管機構(gòu)是監(jiān)管的核心和主體,企業(yè)、公眾、行業(yè)組織被歸為監(jiān)管的客體,忽視了社會力量的參與及重要性[106]。②分段監(jiān)管+綜合協(xié)調(diào)的監(jiān)管制度特征。在監(jiān)管體制上,2003 年組建國家食品藥品監(jiān)督管理局后,2004 年9月,國務(wù)院確立了分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式。監(jiān)管體制的一個重要特征是工商、質(zhì)檢和食藥監(jiān)部門均實行省級以下垂直管理,呈現(xiàn)中央集權(quán)特征,這也是權(quán)威監(jiān)管的一個縮影。在監(jiān)管法制上,2003~2012年,共頒布了食品安全相關(guān)法律4 部、法規(guī)34 部和規(guī) 章287部[107]。2009年《食品安全法》發(fā)布實施,并據(jù)此對食品安全監(jiān)管體制做出調(diào)整,由多部門分段共管轉(zhuǎn)為分管與統(tǒng)一協(xié)調(diào)相結(jié)合,立法宗旨亦從保證食品衛(wèi)生轉(zhuǎn)向保證食品安全。在監(jiān)管機制上,2009 年版《食品安全法》建立了風(fēng)險監(jiān)測和評估制度、召回制度、懲罰性賠償制度等。③突出命令-控制型手段。這一階段食品安全問題較為凸顯,韓大平[108]通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)超過90%的受訪者認為我國食品安全存在問題,85%以上的受訪者對此表示關(guān)注,因此政府監(jiān)管側(cè)重法律等“硬”性工具的使用,以回應(yīng)輿情和滿足民意。有統(tǒng)計稱,1993~2012 年共計出臺的637 個監(jiān)管工具中,其中強制型、引導(dǎo)型、自愿型工具分別為407個、193 個、39個[109]。④從衛(wèi)生評比轉(zhuǎn)向風(fēng)險評估。2009 年版《食品安全法》首次以法律形式提出在國家層面建立食品安全風(fēng)險評估制度,2011 年10 月設(shè)立了國家食品安全風(fēng)險評估中心。盡管風(fēng)險評估更側(cè)重專業(yè)技術(shù)視角,但為評估食品安全監(jiān)管效果提供了一種科學(xué)方法,是對食品安全科學(xué)監(jiān)管的有效促進。

        3.智慧監(jiān)管階段(2013年至今)

        這一階段我國食品安全監(jiān)管目標主要圍繞運行好食品安全戰(zhàn)略,在國家治理現(xiàn)代化背景下,食品安全監(jiān)管理念和監(jiān)管路徑發(fā)生深刻變化。一方面,傳統(tǒng)監(jiān)管忽視了公眾等其他社會主體的力量和作用,食品安全威權(quán)監(jiān)管模式出現(xiàn)失靈[106]。另一方面,背書式審批、過度管控以及依賴運動治理應(yīng)對市場失靈,造成了行政吸納市場現(xiàn)象[110]。因此,從威權(quán)管制邁向政府與第三方的合作治理、公私合作、網(wǎng)絡(luò)治理成為必然選擇[111]。但這種轉(zhuǎn)向或轉(zhuǎn)型,并不是將現(xiàn)代食品安全價值目標僅僅理解為監(jiān)管或治理主體的多元化現(xiàn)象,以及因襲傳統(tǒng)威權(quán)式管理制度和功能,而是在我國特色治理視域下對食品安全監(jiān)管體系和監(jiān)管能力的重新解讀,是政府監(jiān)管價值理性、制度理性和工具理性的整體重構(gòu),顯現(xiàn)我國食品安全進入了智慧監(jiān)管階段。筆者對這種轉(zhuǎn)向或轉(zhuǎn)型進行了總結(jié),主要包括:①構(gòu)建政府主導(dǎo)的社會共治空間。2015 年版《食品安全法》明確提出“預(yù)防為主、風(fēng)險管理、全程控制、社會共治”的方針,表明監(jiān)管主體由政府獨立的威權(quán)式監(jiān)管轉(zhuǎn)向多元治理,致力于構(gòu)建“企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的共治格局[112],體現(xiàn)了食品安全治理理念的重大轉(zhuǎn)變[113]。我國的社會共治是由政府主導(dǎo)的,合作監(jiān)管活動的中心仍然是國家,這體現(xiàn)了我國監(jiān)管風(fēng)格,也適切我國國情和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。②實施整體治理的監(jiān)管制度改革。在監(jiān)管體制上,市場綜合監(jiān)管體制徹底改變了食品安全分段監(jiān)管歷史,體現(xiàn)了整體性治理和大市場、大監(jiān)管的理念,有利于降低監(jiān)管成本,降低企業(yè)負擔(dān)和消費者的維權(quán)成本,能拓寬基層食品安全監(jiān)管的覆蓋面[114]。在監(jiān)管法制上,伴隨“史上最嚴”2015 年版《食品安全法》的發(fā)布實施和“四個最嚴”要求的提出,進一步推動領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任具體化、企業(yè)責(zé)任違法行為“雙罰化”以及職能部門監(jiān)管責(zé)任刑罰化。在監(jiān)管機制上,逐步建立健全和完善了食品安全責(zé)任保險制度、有獎舉報制度、懲罰性賠償制度、民事公益訴訟制度等。③采用靈活多元的監(jiān)管方式。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”和國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施,促進了食品安全監(jiān)管信息化追溯系統(tǒng)、檢驗系統(tǒng)以及檢查系統(tǒng)的建設(shè);更加注重信用監(jiān)管,施行聯(lián)合懲戒,加強信息披露,通過聲譽罰讓失信者寸步難行;通過審批服務(wù)便民化改革,由以往注重事前許可向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變,激發(fā)食品市場創(chuàng)新熱情;針對不同違法行為,對等運用約談、警告、檢查執(zhí)法等手段。④轉(zhuǎn)向食品安全監(jiān)管綜合評價。2014年起,我國通過開展“國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣”“國家食品安全示范城市”創(chuàng)建工作來檢驗地方食品安全監(jiān)管工作的整體效果,對基層食品安全治理起到一定的促進作用?!丁笆奈濉笔袌霰O(jiān)管現(xiàn)代化規(guī)劃》也指出“建立符合我國國情的食品安全綜合評價指標體系,構(gòu)建評價分析模型,推出食品安全綜合評價指數(shù)”,綜合評估全國和各地的食品安全狀況。

        (二)變革動因

        1.食品治理升級與公眾感受不足的矛盾

        黨中央始終高度重視食品安全工作,將其視為對執(zhí)政能力的重大考驗和治國理政的頭等大事。相應(yīng)地,政府通過強化監(jiān)管作為食品治理升級的回應(yīng),尤其在“四個最嚴”要求下,食品安全監(jiān)管力度和強度均有所增加,食品安全形勢持續(xù)穩(wěn)中向好。據(jù)2013~2022 年《全球食品 安全指數(shù)報告》顯示,我國食品安全在全球100 多個國家和地區(qū)中的排名由2013 年的42 位上升至2022 年的25 位。但公眾對于食品安全滿意度相對較低,食品投訴仍處在消費投訴量的首位。根據(jù)洪巍等[115]的調(diào)查顯示,僅有29.58% 和8.99% 的受訪者認為,當前食品安全總體情況有所好轉(zhuǎn)或大有好轉(zhuǎn),有26.9%和12.67%的受訪者對未來食品安全狀況的信心較強或信心很強??傮w上,消費者食品安全滿意度平均值介于一般和比較滿意之間[116]。上述反差體現(xiàn)了人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分發(fā)展之間的矛盾,而客觀食品安全的提升尚未轉(zhuǎn)化為主觀食品安全,是當前消費者對食品安全信心和信任不足的主要原因[117]。從人類發(fā)展史看,人的需要是整個社會歷史發(fā)展的最終動因[118],新時代也必然是通過滿足公眾多樣性的食品安全需求,使公眾對食品安全的主觀預(yù)期和客觀感受相一致。智慧監(jiān)管的價值理性正是基于人的全面發(fā)展,強調(diào)人的權(quán)利、人的尊嚴和人的需求,即實現(xiàn)人的社會最高價值是智慧監(jiān)管的潛在動因,是實施智慧監(jiān)管的動力來源。智慧監(jiān)管是對食品安全政治承諾和以人為本執(zhí)政允諾的具體實踐回應(yīng),是超越了傳統(tǒng)的基于市場失靈的監(jiān)管目標。智慧監(jiān)管成為提振公眾對食品安全的信心、增強對政府監(jiān)管信任的重要手段。

        2.食品風(fēng)險積迭與科層結(jié)構(gòu)超載的矛盾

        當前,食品安全融合了保障民生、共同富裕、全民健康和國家安全多重意涵,鑒于食品安全的特殊性,以及長期以來政府在市場活動中的主導(dǎo)地位,使政府包攬了過多的行政職責(zé),背上了過重的監(jiān)管負擔(dān)[119],導(dǎo)致監(jiān)管機構(gòu)負荷和科層結(jié)構(gòu)超載。主要表現(xiàn)在:①面對復(fù)雜多變的食品安全風(fēng)險,政府監(jiān)管專業(yè)性減弱。專業(yè)化是官僚制的主要特征,一定程度上,權(quán)威性來源于監(jiān)管機構(gòu)的專業(yè)性。但隨著食品被納入市場綜合監(jiān)管,其監(jiān)管的專業(yè)性可能被忽視,監(jiān)管力量被稀釋的問題也成為新的挑戰(zhàn),長期困擾我國食品安全監(jiān)管的專業(yè)技術(shù)人員短缺、專業(yè)力量嚴重不足問題也未得到有效解決。②面對不斷增加的市場主體,監(jiān)管人員數(shù)量有限。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,全國市場主體已達到1.7 億戶,食品生產(chǎn)經(jīng)營者數(shù)量從2013 年的980 多萬戶發(fā)展到目前的1800多萬戶,而市場監(jiān)管隊伍僅約40萬人,食品安全監(jiān)管人員流失、偏離主業(yè)現(xiàn)象較嚴重[120]。目前,全國各地陸續(xù)培訓(xùn)考核各級食品安全檢查員(審查員)僅29 513人[121],監(jiān)管人員與監(jiān)管對象數(shù)量對比懸殊,基層監(jiān)管面臨巨大壓力,以往“保姆式”等政府監(jiān)管形態(tài),以及依靠人海戰(zhàn)術(shù)等傳統(tǒng)監(jiān)管做法與食品安全現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢不相適應(yīng)。智慧監(jiān)管所主張的監(jiān)管主體多元化、合作化和監(jiān)管工具多樣性等措施能有效彌補傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)的缺點和不足。

        3.食品市場流變與規(guī)則供給滯后的矛盾

        食品工業(yè)承載滿足市場需求、關(guān)切國民健康、穩(wěn)定社會就業(yè)和服務(wù)“三農(nóng)”的重任[122],并客觀反映人民生活質(zhì)量、國民經(jīng)濟水平和國家文明程度。我國人口基數(shù)大,每天消耗40 億斤食品[123]。巨大市場規(guī)模刺激了食品工業(yè)發(fā)展,2013 年全國規(guī)模以上食品工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入就已突破10萬億,食品產(chǎn)業(yè)位列全球第一[124]。2015 年以來國務(wù)院積極推進“放管服”改革,食品市場創(chuàng)新如火如荼,食品新原料、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)層出不窮,最具代表性的是餐飲服務(wù)新業(yè)態(tài)的崛起。通過產(chǎn)品創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、組織創(chuàng)新重構(gòu)了食品供應(yīng)鏈條、生產(chǎn)流程和銷售體系,但新業(yè)態(tài)對現(xiàn)行法律法規(guī)的構(gòu)成產(chǎn)生了一定挑戰(zhàn)。我國對食品生產(chǎn)經(jīng)營施行許可制度,盡管申請材料逐次簡化,審批時間有所縮短,但實踐中,許可審查呈現(xiàn)進一步細化、規(guī)范和嚴格的趨勢,相關(guān)規(guī)定的完善與提升仍然是監(jiān)管部門的重要課題。新業(yè)態(tài)因法律法規(guī)上的空白同樣處于無證能辦的尷尬境地,究其原因,一方面,現(xiàn)有的食品經(jīng)營許可制度嚴格有余而更新不足,顯現(xiàn)規(guī)則供給的滯后和欠靈活性;另一方面,政府監(jiān)管方式的單一化和官僚化制約了食品市場創(chuàng)新發(fā)展。因此,打破市場創(chuàng)新與監(jiān)管滯后的局面,需要監(jiān)管者既要包容審慎,給企業(yè)一定的創(chuàng)新緩沖期,也要及時跟進出臺“量體裁衣”的法規(guī)政策,這符合智慧監(jiān)管所主張的實施靈活、彈性、回應(yīng)性、包容性監(jiān)管策略,以期實現(xiàn)管與放、預(yù)防風(fēng)險和激發(fā)活力的有效平衡,促進有效市場和有為政府的結(jié)合發(fā)展。

        4.食品技術(shù)異化與信息對稱需求的矛盾

        人類食物鏈的延伸和對食物多樣性的需求,促使食品技術(shù)迅猛發(fā)展,產(chǎn)生了食品生產(chǎn)技術(shù)、運輸技術(shù)、保鮮技術(shù)和銷售技術(shù)革命,進而提高了現(xiàn)代食品系統(tǒng)的復(fù)雜性[125]。人類通過技術(shù)活動干預(yù)和改造自然界、環(huán)境和食物鏈的同時也帶來食品技術(shù)異化,即產(chǎn)生了非正?;⒒位筒B(tài)化并給人類自身帶來危害的現(xiàn)象[126],從而使技術(shù)由為人服務(wù)的工具變?yōu)橐环N壓抑人的異化力量[127]。按照馬克思技術(shù)異化思想的解釋,技術(shù)的勝利似乎是以道德的敗壞為代價換來的[128]。食品技術(shù)異化帶來最大的問題是信息不對稱,在經(jīng)濟學(xué)視角下,信息不對稱是造成食品安全問題的根本原因[129],其導(dǎo)致了食品交易市場的逆向選擇和道德風(fēng)險?,F(xiàn)代工業(yè)食品工藝復(fù)雜,消費者僅根據(jù)外觀和標簽有時較難判斷和掌握食品的“前世今生”,加重了信息不對稱現(xiàn)象。這在很大程度上與工業(yè)化和城市化水平有關(guān),意味著復(fù)雜的供應(yīng)鏈變得越來越不透明,有關(guān)信息很容易被篡改[130],進而造成食品安全信息追溯的失靈。全球各國和地區(qū)也在尋求利用現(xiàn)代科技進步避免這種現(xiàn)象的發(fā)生,強調(diào)技術(shù)的正向價值而非使其成為時代的異化力量。當前,我國的智慧監(jiān)管研究意在通過物聯(lián)網(wǎng)、云計算、區(qū)塊鏈等智能技術(shù)實現(xiàn)有效追溯、精準監(jiān)管和算法治理,堵塞技術(shù)異化帶來的潛在風(fēng)險。因此,智慧監(jiān)管能夠利用信用工具、信息工具、網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)工具,并基于算法和算力解決食品安全信息不對稱和信任問題,以提高政府監(jiān)管的效率、效能,以及有效性和精準性。

        (三)生成條件

        1.國家治理現(xiàn)代化

        在國家治理現(xiàn)代化目標要求下,我國開始從“政府—市場—社會”這一宏觀視角考慮政府職能、市場作用,以及公眾對社會事務(wù)的管理能力問題[131],并強調(diào)轉(zhuǎn)型社會發(fā)揮主導(dǎo)作用的重要性[132],重點關(guān)注公共權(quán)力及其相關(guān)主體的參與及協(xié)調(diào)的互動過程[133]。具有我國特色的食品治理理念在于其是有中心的治理,即在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,政府與市場的邊界通過資源配置作用勘定,政府與社會的關(guān)系通過多元治理結(jié)構(gòu)鏈接,市場與社會的作用通過強化各自責(zé)任厘清,形成自上而下的政府行政監(jiān)管,橫向平行的企業(yè)自我監(jiān)管,多元分散的社會監(jiān)管。在國家治理現(xiàn)代化從“入題”到“解題”的進程中,食品安全治理現(xiàn)代化是題中之意[134],其強調(diào)用黨的領(lǐng)導(dǎo)破解我國食品安全的獨特挑戰(zhàn)[135]。所謂食品安全治理現(xiàn)代化就是要讓政府、市場、社會,相互補充、相得益彰、高效運作,共同保障食品安全;所謂食品安全治理體系就是通過法律、政策等制度形式固化政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、新聞媒體和消費者等各類主體的權(quán)利(力)和義務(wù)關(guān)系;所謂食品安全治理能力就是推進各類制度對食品安全行為引導(dǎo)和約束的執(zhí)行[136]。可見,國家治理現(xiàn)代化的治理理念,為食品安全智慧監(jiān)管的價值目標實現(xiàn)和多元主體選擇提供了堅實的政治基礎(chǔ)和空間環(huán)境。我國智慧監(jiān)管從屬于國家治理,是食品安全治理的一種監(jiān)管模式,是食品安全治理現(xiàn)代化的表現(xiàn)形式。

        2.資源配置市場化

        發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用是新時代我國處理市場和政府關(guān)系的重要論斷,資源配置市場化就是資源和要素配置主要靠市場機制推動,呈現(xiàn)市場力量重塑官僚制組織行動邏輯的過程[137]。有別于其他國家和地區(qū)將放松監(jiān)管理解為回歸市場,我國主張市場對資源配置的決定作用并非放松監(jiān)管,而是探索尋求新的治理機制以應(yīng)對政策變化,最主要的是認識市場,并尊重其規(guī)律法則。將食品安全納入市場綜合監(jiān)管,一方面體現(xiàn)了市場監(jiān)管的政府職能定位和價值歸位,再次證明安全的食品首先是生產(chǎn)出來的,是市場機制競爭出來的,政府監(jiān)管只能是市場機制的有益補充而不是否定和代替[138]。另一方面,也反映出我國食品安全問題的癥結(jié)在市場,例如食品生產(chǎn)經(jīng)營者誠信不足、自律缺失,食品摻雜使假等問題,均是食品市場發(fā)展不充分、不完善,市場機制不配套、不健全的充分反映。再者,將食品回歸市場,是向市場尋求解決之道的具體呈現(xiàn)。市場綜合監(jiān)管意味監(jiān)管政策工具更加多樣,使準入、價格、認證、檢測、產(chǎn)量、標準、信用、獎懲、激勵等政策性工具的綜合運用成為可能,市場監(jiān)管效率和效果將會進一步提升。總體看,市場和政府關(guān)系的重新勘定,為食品安全智慧監(jiān)管的策略選擇和工具組合提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)和市場條件。

        3.公眾參與制度化

        公眾參與制度化是推進社會治理創(chuàng)新的突破口和奠基石[139]。黨的十九屆四中全會提出“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系,建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”,這不僅回答了加強什么樣的社會治理,而且回答了怎樣完善社會治理[140]??梢?,政府權(quán)力本位開始轉(zhuǎn)向公民權(quán)利本位[141],更加注重公共權(quán)利與公民權(quán)利之間的協(xié)調(diào)和平衡[142]。公眾參與的動力源于社會變革時期復(fù)雜的社會矛盾,單靠政府力量是無法有效解決,需要吸納除政府外的經(jīng)濟社會組織介入。這種狀況下,政府的傳統(tǒng)責(zé)任在決策和實施中與非政府行為者分擔(dān)。食品安全受眾面廣,公眾的合理訴求與價值預(yù)期日益成為政策制定的重要信息來源與判斷標準,公眾食品安全滿意度也與公眾參與緊密相關(guān)[143]。在食品安全領(lǐng)域,公眾參與的范圍包括:食品安全立法、執(zhí)法、司法等各個環(huán)節(jié);參與方式包括:座談會、論證會、聽證會,以及投訴舉報等。尤其,信息社會背景下,數(shù)字技術(shù)增強了公眾參與監(jiān)管的能力和潛力??傊?,公眾參與的制度安排和社會共治的立法保障,為食品安全智慧監(jiān)管所強調(diào)的主體多元性、合法性、可問責(zé)性提供了社會資源和法治保障。也可以說,公眾參與的制度化、規(guī)范化是實現(xiàn)食品安全智慧監(jiān)管的合法性基礎(chǔ)和必要前提條件,也是確保食品安全監(jiān)管空間中的公眾參與有法可依的必要條件。

        4.政府監(jiān)管數(shù)字化

        我國已經(jīng)進入信息社會[144],信息社會帶來最大變化是技術(shù)變化,技術(shù)變化是政府治理變革的最深刻動因[145],技術(shù)手段的歷次革新,都會引發(fā)人類認知和社會結(jié)構(gòu)的變革,進而推動政府治理范式的演進[146]。技術(shù)視角下的數(shù)據(jù)賦能對政府監(jiān)管最大改變是推動監(jiān)管情境信息化、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化和智能化。政府監(jiān)管數(shù)字化是互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新一代信息技術(shù)綜合運用的結(jié)果[147],其既是數(shù)字化時代的政府監(jiān)管職能方式,也是現(xiàn)代政府監(jiān)管的基本特征,更是提升政府監(jiān)管效能和促進政府監(jiān)管現(xiàn)代化的必然選擇[148]。監(jiān)管數(shù)字化也正成為食品安全監(jiān)管的新方法,采用數(shù)字技術(shù)能主動發(fā)現(xiàn)和處理危險行為,響應(yīng)更靈活的監(jiān)管要求和摒棄無效的做法,具體體現(xiàn)在:①監(jiān)管場景不再局限于線下實體食品生產(chǎn)經(jīng)營者,也包括了線上平臺。②監(jiān)管手段不再局限于人海戰(zhàn)術(shù)和傳統(tǒng)“看一看、聞一聞、嗅一嗅”的鑒別方法,也包括利用網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)進行網(wǎng)絡(luò)巡查、數(shù)據(jù)追溯、智能分析等,應(yīng)用數(shù)據(jù)追溯技術(shù)可以有效解決信息不對稱問題。③由定期監(jiān)管轉(zhuǎn)向全天候監(jiān)管,從被動響應(yīng)轉(zhuǎn)向主動預(yù)見,從紙質(zhì)文書轉(zhuǎn)向電子政務(wù),從事故處理轉(zhuǎn)向風(fēng)險預(yù)防。④通過數(shù)據(jù)的搜集和分析,增加了政府行政執(zhí)法自由裁量的科學(xué)性等??傊畔⑸鐣木W(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)工具為實現(xiàn)食品安全智慧監(jiān)管提供了技術(shù)基礎(chǔ)和實現(xiàn)載體。

        五、食品安全智慧監(jiān)管實踐邏輯闡釋

        (一)社會共治:監(jiān)管空間構(gòu)建路徑

        “社會共治”是對合作治理、網(wǎng)絡(luò)治理等治理理論精髓高度總結(jié)概況后,結(jié)合我國國情的一種理論認知和話語表達[149],并成為了新時代食品安全法治原則。目前,除了強調(diào)嚴格政府監(jiān)管和落實企業(yè)主體責(zé)任外,食品安全社會共治更多聚焦如何激發(fā)第三方參與熱情,其方式包括:①吸納公眾參與。智慧監(jiān)管強調(diào)同一監(jiān)管空間內(nèi)有豐富的非政府參與者,且具有相應(yīng)的參與意愿、能力、資源和渠道。無疑,通過制度設(shè)計來吸納公眾參與是較為科學(xué)的做法。深圳市的“食品藥品安全志愿者”服務(wù)隊伍是較為成功的案例,截至2022 年4月,共有14 522 名實名注冊志愿者[150]。志愿服務(wù)的范圍包括:科普宣傳、教育培訓(xùn)、社會調(diào)查、投訴舉報、消費監(jiān)督、意見收集、食品藥品抽檢等[151]。在志愿人員構(gòu)成上,深圳市廣泛吸納具備專業(yè)知識或?qū)嵺`經(jīng)驗的人員擴充到食品藥品安全志愿者隊伍,充分調(diào)動學(xué)術(shù)組織、行業(yè)協(xié)會、技術(shù)機構(gòu)、政府部門、科研高校等單位從業(yè)人員,利用其專業(yè)背景參與或開展志愿服務(wù)工作[150],成為食品安全監(jiān)管的重要補充力量。②賦權(quán)監(jiān)管中介。監(jiān)管中介的分析方法和R →I →T 模型正被逐漸引入食品安全領(lǐng)域,這為理解食品安全社會共治提供了分析框架。R →I →T 模型指出監(jiān)管一般通過中介鏈間接運作,并強調(diào)監(jiān)管機構(gòu)和目標可以通過選擇、參與甚至創(chuàng)建中介來擴大其能力。例如,《食品安全法》通過賦權(quán)網(wǎng)絡(luò)平臺間接強化了對入網(wǎng)經(jīng)營者的監(jiān)管,《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》《電子商務(wù)法》相繼出臺,網(wǎng)絡(luò)平臺對入網(wǎng)者的審查、抽查、監(jiān)測、處理等類監(jiān)管權(quán)[152]更加明確。上述立法實踐也進一步增強了以“美團”“餓了么”等為代表的平臺中介的合法性、獨立性和專業(yè)性,為其發(fā)揮中介作用和平臺自治提供了法理依據(jù)。基于法律賦權(quán)和監(jiān)管約束,“美團”“餓了么”等平臺制定了相應(yīng)的平臺自我監(jiān)管制度,旨在形成確保網(wǎng)絡(luò)食品安全“合同義務(wù)+平臺規(guī)則+市場退出”的自治模式[153],即用戶與平臺間協(xié)議產(chǎn)生的“契約力”,行業(yè)自律性規(guī)范的“約束力”,政府給平臺的“賦權(quán)力”,平臺技術(shù)和資源上的“支配力”[154]。③外包行政監(jiān)管。政府通過合同委托第三方向社會提供服務(wù),而不再是直接面向公眾,這種治理模式被稱為第三方治理、代理人治理或合同治理[155]。從治理角度看,除了委托代理理論中的傳統(tǒng)契約觀念之外,這種委托關(guān)系是建立在合同利益、相互信任、共同價值和靈活協(xié)作基礎(chǔ)上的伙伴關(guān)系。例如,浙江省嘉興市嘉善縣探索通過政府購買服務(wù)形式,引入具備相應(yīng)資質(zhì)和能力的第三方機構(gòu)參與食品安全監(jiān)管工作[156],監(jiān)管范圍涵蓋食品生產(chǎn)經(jīng)營各環(huán)節(jié),主要工作是對照清單,對食品經(jīng)營者進行逐項排查,建立食品安全排查工作臺賬,梳理食品安全隱患問題清單。目前,第三方協(xié)作監(jiān)管已成為嘉善縣食品安全社會共治的一種新模式[157]。

        (二)監(jiān)管沙箱:監(jiān)管制度創(chuàng)新類型

        監(jiān)管沙箱概念源于2015 年英國金融領(lǐng)域的監(jiān)管改革,是應(yīng)對金融科技帶來新的監(jiān)管挑戰(zhàn)而提出的一種監(jiān)管理念[158]。監(jiān)管沙箱指為企業(yè)測試創(chuàng)新產(chǎn)品提供一個安全空間,而在測試期間不會因其從事相關(guān)活動而立即招致常規(guī)監(jiān)管的后果[159]。監(jiān)管沙箱允許企業(yè)在市場創(chuàng)新中試錯,政府部門進行監(jiān)管容錯,實現(xiàn)監(jiān)管者和被監(jiān)管者雙贏[160]。食品安全領(lǐng)域的相關(guān)探索實踐與監(jiān)管沙箱理念異曲同工,包括:①包容審慎的市場準入機制。全球貿(mào)易的快速發(fā)展以及相應(yīng)的治理變革刺激了新興業(yè)態(tài)大量涌現(xiàn),給傳統(tǒng)監(jiān)管帶來挑戰(zhàn),促使“包容審慎”成為第四次工業(yè)革命背景下新經(jīng)濟業(yè)態(tài)的行政監(jiān)管策略[161]?!胺殴芊备母镉狭藝H化浪潮。2017年,國家層面提出包容審慎監(jiān)管,即對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)采取既具理性又有規(guī)范的管理。2021年版《食品安全法》將僅銷售預(yù)包裝由許可改為備案,一些低風(fēng)險食品生產(chǎn)許可實行告知承諾制,這些政策措施刺激了食品新業(yè)態(tài)的興起,也給行政審批和監(jiān)管帶來全新挑戰(zhàn)。例如,星巴克咖啡公司“上海烘焙工坊”的行政審批,其開放式生產(chǎn)經(jīng)營模式已不能被現(xiàn)有法規(guī)所涵蓋,即按照現(xiàn)行的法律法規(guī),很多商業(yè)新模式無法按圖索驥[162]。面對市場準入難題,相關(guān)部門就開放式生產(chǎn)模式合規(guī)性等問題進行可行性研究,并結(jié)合現(xiàn)行法律規(guī)范和上海發(fā)展實際,制定了《上海市焙炒咖啡開放式生產(chǎn)許可審查細則》。該細則不僅為“上海烘焙工坊”項目排除了最大的法規(guī)障礙,也為后續(xù)發(fā)證和事后監(jiān)管制定了相關(guān)依據(jù)[163]。經(jīng)過量身定制規(guī)則和標準,上海頒發(fā)了全國首個“焙炒咖啡開放式生產(chǎn)許可證”,彌補現(xiàn)有法規(guī)滯后、僵化的不足,做到了“創(chuàng)新合規(guī)、監(jiān)管合法、公眾滿意”。②拾級而上的監(jiān)管執(zhí)法策略。食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的法制建設(shè)遵循嚴懲重罰原則,但即使如此,違法行為仍屢有發(fā)生,過罰不當也成為社會熱議話題。因此,采取拾級而上的柔性監(jiān)管執(zhí)法策略成為2013 年以來食品安全領(lǐng)域的法制改革趨勢?!妒称钒踩ā分胸?zé)任約談制度的設(shè)定符合回應(yīng)性監(jiān)管理論勸服優(yōu)先、懲罰為后的柔性行政執(zhí)法理念[164]。此外,新修訂的《行政處罰法》創(chuàng)設(shè)了“首違不罰”規(guī)定,也是柔性監(jiān)管的重要體現(xiàn)。作為對上述改革措施的回應(yīng),成都市在全國首推柔性執(zhí)法[165],發(fā)布了《成都市市場監(jiān)督管理局關(guān)于推行柔性執(zhí)法的實施意見》,其主旨思想是支持市場主體健康發(fā)展,明確要求執(zhí)法過程中按照寬嚴相濟思路和堅持過罰相當原則,引導(dǎo)當事人改正輕微違法行為,促進企業(yè)守法誠信經(jīng)營。柔性執(zhí)法體現(xiàn)在:只要不觸碰安全底線,給予合理“觀察期”;對需要達標整改的企業(yè),給予必要“過渡期”;采取預(yù)警、提醒等方式幫助執(zhí)法對象糾錯改正;實施容缺執(zhí)法;實行守信激勵,推行信用監(jiān)管;采取說服教育、勸導(dǎo)示范、行政建議、行政指導(dǎo)、行政約談、行政告誡、行政回訪等方式[166]。

        (三)算法行政:監(jiān)管工具開發(fā)向度

        數(shù)據(jù)是信息社會的重要資源,算法是推進這一資源資產(chǎn)化和價值化的運行基礎(chǔ)[167]。算法作為一種“軟”工具嵌入社會科學(xué)及公共行政和治理的行為,能重構(gòu)社會秩序[168],規(guī)訓(xùn)社會[169],也為政府治理提供了決策實現(xiàn)路徑[170],用以實現(xiàn)治理或行政的可計算性[171],因此,產(chǎn)生了算法治理、算法行政等概念。算法行政契合了官僚制對工具理性的追求和超越,食品安全領(lǐng)域算法行政主要體現(xiàn)在運用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控、實施數(shù)據(jù)挖掘和開展信用評級3 個方面。①運用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控是封閉式的主動監(jiān)管,監(jiān)管數(shù)據(jù)并無特定監(jiān)管意圖,只有發(fā)生違法行為才觸發(fā)報警機制,視頻信息才被轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù),并通過既定程序和算法分析對具體違法行為自動識別,進而實現(xiàn)精準監(jiān)管。在食品安全領(lǐng)域,因受眾面廣,“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管被廣泛應(yīng)用于餐飲服務(wù)環(huán)節(jié),各地開展的“明廚亮灶”“陽光廚房”工程建設(shè)即屬典型案例。②實施數(shù)據(jù)挖掘。隨著食品工業(yè)發(fā)展和供應(yīng)鏈延長,開發(fā)有效技術(shù)來監(jiān)測食品供應(yīng)鏈,增加可追溯性和透明度成為重要課題。例如,基于數(shù)據(jù)的追溯應(yīng)用于農(nóng)業(yè)與食品供應(yīng)鏈、食源性疾病等突發(fā)事件和來源鑒定,以及通過多樣性數(shù)據(jù)分析食品安全問題產(chǎn)生原因等。浙江省搭建的食品安全追溯體系是實施數(shù)據(jù)挖掘的典型案例。2021 年3 月浙江省建成全國首個食品安全追溯閉環(huán)管理系統(tǒng)——“浙食鏈”[172],實現(xiàn)了對食品的“一碼統(tǒng)管、一庫集中、一鏈存證、一鍵追溯、一掃查詢、一體監(jiān)管”[173]?!罢闶虫湣边€與海關(guān)部門、農(nóng)業(yè)部門進行數(shù)據(jù)對接和共享,實現(xiàn)跨部門協(xié)同應(yīng)用,通過開發(fā)App 程序終端為消費者提供服務(wù)?!罢闶虫湣背浞诌\用區(qū)塊鏈技術(shù),其分布式特征具有不變性和透明性等屬性,網(wǎng)絡(luò)中的任何系統(tǒng)都可以驗證存儲數(shù)據(jù)的真實性,這為食品鏈條中各環(huán)節(jié)使用者建立了信心。③開展信用評級。信用監(jiān)管成為新時代規(guī)范市場秩序、優(yōu)化營商環(huán)境、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要監(jiān)管機制。近年來,對食品生產(chǎn)經(jīng)營者信用分級分類監(jiān)管成為新趨勢。2022 年1 月《市場監(jiān)管總局關(guān)于推進企業(yè)信用風(fēng)險分類管理進一步提升監(jiān)管效能的意見》發(fā)布,要求對市場系統(tǒng)全面推進企業(yè)信用風(fēng)險分類管理,綜合運用大數(shù)據(jù)、機器學(xué)習(xí)、人工智能等現(xiàn)代科技手段,對各類涉企信息進行匯聚整合、關(guān)聯(lián)分析和數(shù)據(jù)挖掘,依托信息化系統(tǒng)進行自動分類。企業(yè)信用風(fēng)險分類管理是基于各類信用風(fēng)險信息對企業(yè)違法失信的可能性進行研判,目的是通過實施差異化監(jiān)管,讓違法失信企業(yè)處處受限[174]。信用分級分類涉及模型構(gòu)建和數(shù)據(jù)分析,呈現(xiàn)了典型的算法行政特征。

        (四)風(fēng)險管理:監(jiān)管評估重點選項

        風(fēng)險社會視域下,監(jiān)管是對風(fēng)險的管理和分配。風(fēng)險被界定為系統(tǒng)地處理現(xiàn)代化自身引致的危險和不安全感的方式,而風(fēng)險一般源于工業(yè)化大規(guī)模產(chǎn)品的過度生產(chǎn),例如食物中的毒素或核威脅[175],或者說,風(fēng)險之所以產(chǎn)生,是現(xiàn)代社會持續(xù)脫嵌的必然結(jié)果[176]。因此,風(fēng)險或風(fēng)險社會理論為分析食品安全成因和監(jiān)管帶來全新視角。風(fēng)險也日益成為一項架構(gòu)政府組織的原則,風(fēng)險識別、風(fēng)險評估和風(fēng)險管理等術(shù)語是對政府作用的最好畫像。基于風(fēng)險的監(jiān)管是指確定可能的危害并要求政府決定是否采取行動的決策過程,即通過有針對性的監(jiān)管來防止那些超過可接受水平的危害[177]。在這種情況下,基于風(fēng)險的監(jiān)管不僅具有決策職能,還具有約束職能,控制監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)如何行動,至少在原則上為監(jiān)管機構(gòu)提供了一種手段,以減輕因未能防止最不可能和最不必要的不利后果而受到指責(zé)。

        在食品安全領(lǐng)域,國際社會日益認識到有必要制定以風(fēng)險為基礎(chǔ)、有科學(xué)依據(jù)的政策,通過從農(nóng)田到餐桌的綜合風(fēng)險管理,防止食品污染和食物中毒。1983年,美國國家科學(xué)院(National Academy of Sciences,NAS)將風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險交流作為風(fēng)險分析框架[178],對全球食品安全政策產(chǎn)生深遠影響。我國也在2015 年版《食品安全法》中將“風(fēng)險管理”作為食品安全工作的一項基本原則。風(fēng)險管理是一個基于政策的過程,依據(jù)評估結(jié)論,跟進相應(yīng)的策略,以預(yù)防、控制和減輕風(fēng)險,同時確保健康保護和公平貿(mào)易[179],風(fēng)險管理水平也代表著國家應(yīng)對食品安全風(fēng)險的能力[180]。從2014 年開始,我國通過“國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣”“國家食品安全示范城市”創(chuàng)建工作來評估從農(nóng)田到餐桌的全鏈條食品安全風(fēng)險,并檢驗政策落實效果以及考察地方政府的食品安全監(jiān)管能力,呈現(xiàn)了典型的風(fēng)險管理意識和特征,創(chuàng)建過程就是風(fēng)險評估的過程,同時也是政策校準的過程。從評比指標設(shè)計看,“國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣”評比重在考核各地農(nóng)業(yè)源頭治理效果,側(cè)重控制源頭風(fēng)險,目前全國分三批次開展了441 個農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣創(chuàng)建工作[181]?!皣沂称钒踩痉冻鞘小痹u比則突出各地食品安全黨政同責(zé)落實效果,側(cè)重消解過程風(fēng)險,截至2022 年國務(wù)院食品安全委員會辦公室已部署5 批179 個城市開展創(chuàng)建,覆蓋所有省會城市和計劃單列市[182]。

        六、結(jié)語

        站在新時代的歷史起點上,我國食品安全監(jiān)管理念和監(jiān)管方式已經(jīng)發(fā)生深刻變化,傳統(tǒng)監(jiān)管受到社會變遷帶來的沖擊已經(jīng)顯現(xiàn)諸多不適應(yīng),亟須在國家治理現(xiàn)代化目標要求下和全國統(tǒng)一大市場整體布局中,尋求適合我國的食品安全監(jiān)管理論和監(jiān)管模式。對智慧監(jiān)管研究的反思為本文提供了切入和突破視角,作為一個總括性概念,智慧監(jiān)管為分析我國食品安全領(lǐng)域的政府監(jiān)管變革提供了新的思路。通過對智慧監(jiān)管概念的再認識和內(nèi)涵的再審視,有助于理解新時代我國食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的一系列變革和創(chuàng)新,社會共治、監(jiān)管沙箱、算法行政、風(fēng)險管理等創(chuàng)新舉措是對當下我國食品安全監(jiān)管碎片化應(yīng)對措施的學(xué)術(shù)概括和理論凝練,體現(xiàn)了我國從中央到地方食品安全監(jiān)管實踐的智慧。

        毋庸置疑,確保食品安全是我國各級政府一項長期職能和艱巨任務(wù),智慧監(jiān)管是以政府為中心或政府主導(dǎo)的監(jiān)管創(chuàng)新,是對傳統(tǒng)政府監(jiān)管的一種自我修正和迭代升級,是食品安全治理現(xiàn)代化的具體呈現(xiàn)形式。如何豐富和完善政府智慧監(jiān)管的內(nèi)涵和外延,以契合我國現(xiàn)代化需要,也是一個值得長期探索的課題。

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