黃小明

目前有關(guān)既有住宅加裝電梯的法律法規(guī)仍顯“單薄”。各地可基于“造福老年人及行動(dòng)不便的人”之前提，細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)，從立法層面進(jìn)一步推進(jìn)“加梯”工作。

相關(guān)政策和法律法規(guī)

加裝電梯是指既有住宅原始建筑未安裝電梯，后結(jié)合樓宇結(jié)構(gòu)，新安裝電梯。既有住宅若建設(shè)時(shí)未預(yù)留電梯井，則加裝電梯一般須改變建筑的原始結(jié)構(gòu)，做外掛式電梯。

近年來(lái)，國(guó)家層面對(duì)既有住宅加裝電梯工作進(jìn)行了一系列部署。自2018年將“有序推進(jìn)城中村、老舊小區(qū)改造，完善配套設(shè)施，鼓勵(lì)有條件的加裝電梯”寫進(jìn)政府工作報(bào)告后，加裝電梯工作在全國(guó)持續(xù)推進(jìn)。2022年的政府工作報(bào)告再次提出，要再開工改造一批城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，支持加裝電梯等設(shè)施。

國(guó)家出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，支持既有住宅加裝電梯。例如，2020年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，將城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造納入保障性安居工程，給予資金補(bǔ)貼，支持有條件的樓棟加裝電梯等。

2022年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步釋放消費(fèi)潛力促進(jìn)消費(fèi)持續(xù)恢復(fù)的意見》，要求繼續(xù)支持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)居民提取住房公積金，用于加裝電梯等自住住房改造。

2022年7月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》，提出推動(dòng)開展老舊小區(qū)改造，有條件的加裝電梯等。同年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022—2035年）》，提出加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)，補(bǔ)齊社區(qū)設(shè)施短板，完善人居環(huán)境。

在不斷出臺(tái)的利好政策推動(dòng)下，各地方政府積極出臺(tái)適應(yīng)本地情況的加裝電梯規(guī)范和經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼政策。例如，上海市《關(guān)于進(jìn)一步做好本市既有多層住宅加裝電梯工作的若干意見》規(guī)定，政府按照加裝電梯施工費(fèi)用的40%予以補(bǔ)貼（最高不超過(guò)28萬(wàn)元/部）；寧波市對(duì)已完成加裝電梯工程且通過(guò)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門使用登記的，按每部20萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)貼。

在法律法規(guī)層面，《民法典》頒布施行前，既有住宅加裝電梯的最大癥結(jié)在于：不同樓層之間的居民意見不統(tǒng)一，難以達(dá)成共識(shí)。有些地方出臺(tái)的規(guī)范性文件中，要求相關(guān)業(yè)主一致同意，才能提出加裝電梯的申請(qǐng)。雖然當(dāng)?shù)卣雠_(tái)了給予財(cái)政補(bǔ)貼等鼓勵(lì)性政策，但決議獲得通過(guò)的情況較少，導(dǎo)致加裝電梯工作推進(jìn)緩慢。有些決議雖然獲得通過(guò)，但因?yàn)閭€(gè)別業(yè)主反對(duì)甚至阻撓施工，產(chǎn)生了一些糾紛。

不同意安裝電梯的業(yè)主，多是認(rèn)為安裝電梯的行為侵犯了其通風(fēng)、采光、通行或隱私等權(quán)利，對(duì)其生活造成了很大負(fù)面影響，所以要求停止施工、恢復(fù)原狀、賠償損失，或獲取一定的經(jīng)濟(jì)賠償?shù)取?/p>

《民法典》自2021年1月1日起正式施行。其中第二百七十八條規(guī)定了既有住宅增設(shè)電梯的業(yè)主表決比例：業(yè)主申請(qǐng)?jiān)鲈O(shè)電梯，應(yīng)當(dāng)由專有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主，且人數(shù)占比三分之二以上的業(yè)主參與表決，并應(yīng)當(dāng)經(jīng)參與表決專有部分面積四分之三以上的業(yè)主，且參與表決人數(shù)四分之三以上的業(yè)主同意。這一規(guī)定明確了增設(shè)電梯的“同意率”問(wèn)題。

自2023年9月1日起施行的《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法》規(guī)定：國(guó)家支持既有住宅加裝電梯或者其他無(wú)障礙設(shè)施，為殘疾人、老年人等提供便利?？h級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)采取措施創(chuàng)造條件，推動(dòng)既有住宅加裝電梯或者其他無(wú)障礙設(shè)施。

電動(dòng)爬樓機(jī)是解決“懸空老人”問(wèn)題的一個(gè)選擇

在現(xiàn)階段的司法實(shí)踐中，相關(guān)糾紛多是業(yè)主（包括低樓層業(yè)主）表決后，因施工過(guò)程中影響采光等問(wèn)題，導(dǎo)致低樓層業(yè)主不配合所引起的。法院一般是從維護(hù)多數(shù)業(yè)主的利益角度進(jìn)行判決。當(dāng)然，如果有業(yè)主在《既有住宅室外加裝電梯代建安裝合同》公示期間表示不同意安裝電梯，法院也會(huì)從保障低樓層業(yè)主權(quán)利的角度進(jìn)行判決。

政策層面的建議

應(yīng)該看到的是，在巨大的加裝電梯需求及相關(guān)法律法規(guī)政策的支持下，加裝電梯工作的整體進(jìn)展仍然較為緩慢。老舊小區(qū)加裝電梯，作為滿足老年人基本出行需要的民生工程，雖然有國(guó)家政策支持，但有時(shí)效果不甚理想。加裝電梯工程實(shí)施過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)加裝電梯的住宅小區(qū)設(shè)施老舊、業(yè)主非單一、房屋結(jié)構(gòu)多樣、施工現(xiàn)場(chǎng)復(fù)雜、政策不明晰、施工流程設(shè)計(jì)不完善等問(wèn)題，阻礙了這項(xiàng)民生工程的全面鋪開，亟待相關(guān)部門共同化解。

首先是建立征求意見和協(xié)商機(jī)制。相關(guān)住宅所在的社區(qū)居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等組織，應(yīng)引導(dǎo)相關(guān)業(yè)主在申請(qǐng)加裝電梯前進(jìn)行民主協(xié)商。通過(guò)搭建溝通平臺(tái)，引導(dǎo)相關(guān)業(yè)主通過(guò)友好協(xié)商、優(yōu)化方案、適當(dāng)補(bǔ)償?shù)韧緩剑咨平鉀Q利益平衡問(wèn)題。

其次是建立低樓層業(yè)主利益補(bǔ)償機(jī)制，這被業(yè)界視為關(guān)鍵之舉。在適當(dāng)補(bǔ)償之余，對(duì)住一層的業(yè)主不要求出資，對(duì)住二層的業(yè)主也不要求出資，或者只出較小比例的費(fèi)用；在后續(xù)的電梯運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用分?jǐn)傊?，不使用電梯的業(yè)主一般也不需要承擔(dān)運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用，這樣比較公平合理。

再次是建立費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制。建議由政府主管部門，主要是各市、區(qū)房管部門或住建部門牽頭，在借鑒有益經(jīng)驗(yàn)及充分調(diào)研本地加裝電梯費(fèi)用分?jǐn)倢?shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快制定出臺(tái)既有住宅加裝電梯費(fèi)用分?jǐn)偟膮⒖紭?biāo)準(zhǔn)，讓有意向加裝電梯的業(yè)主有基本的心理預(yù)期。

立法建議

法律規(guī)定不明，物業(yè)公司和開發(fā)商責(zé)任不清，產(chǎn)品質(zhì)量缺乏配套標(biāo)準(zhǔn)，也是阻礙加裝電梯工作推進(jìn)的重要原因。良法是善治的前提，國(guó)家及地方政府應(yīng)通過(guò)立法或出臺(tái)規(guī)范性文件的方式，加速推進(jìn)加裝電梯工作。

國(guó)務(wù)院可適時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的行政法規(guī)。如果暫時(shí)有難度，可以由具有立法權(quán)的省或市人大制定地方性法規(guī)，或由地方政府制定規(guī)章，規(guī)范經(jīng)費(fèi)、申請(qǐng)與審批、安裝與維護(hù)、法律責(zé)任等相關(guān)問(wèn)題，并積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

經(jīng)費(fèi)方面，應(yīng)鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、電梯制造與安裝企業(yè)及社會(huì)組織積極參與，依法探索代建式、租賃式、共享式等商業(yè)模式，推動(dòng)既有住宅加裝電梯。此外，政府可以根據(jù)住戶人數(shù)適當(dāng)調(diào)整補(bǔ)貼額度。

由于加裝電梯大多采用業(yè)主集資墊付的方式解決初始資金問(wèn)題，應(yīng)提高政府補(bǔ)貼到賬的效率。鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)、相關(guān)企業(yè)積極參與方案展示、裝配施工、綠色節(jié)能等新材料、新技術(shù)、新方法的研究和應(yīng)用，及時(shí)推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，降低項(xiàng)目成本，提高實(shí)施效率，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。

有關(guān)部門可以實(shí)行集中聯(lián)合審批，簡(jiǎn)化加裝電梯報(bào)批與驗(yàn)收程序，減少對(duì)電梯安裝施工與居民日常生活的影響。此外，政府及相關(guān)部門還應(yīng)建立健全工作例會(huì)、專題協(xié)調(diào)、檢查通報(bào)等制度，加強(qiáng)對(duì)加裝電梯工作的統(tǒng)籌、指導(dǎo)和監(jiān)督，優(yōu)化條塊結(jié)合的協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

除加裝電梯過(guò)程中居民意見統(tǒng)一難、費(fèi)用分?jǐn)傠y、現(xiàn)場(chǎng)施工管理難等諸多復(fù)雜環(huán)節(jié)耗費(fèi)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)外，規(guī)劃審批環(huán)節(jié)是否高效也是重要問(wèn)題。建議規(guī)范審批流程，提高審批時(shí)效。

既有住宅“加梯”工程

實(shí)踐中，各個(gè)地區(qū)的電梯加裝流程可能不同。建議各地相關(guān)部門總結(jié)近年來(lái)“加梯管理”的成功經(jīng)驗(yàn)，梳理可示范、可復(fù)制的類別、模式及審批流程，方便“加梯”工程的申報(bào)和實(shí)施，加快審批速度。此外，建議政府部門加大對(duì)“加梯”工程的財(cái)政支持力度，組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)，通過(guò)采購(gòu)專業(yè)的第三方服務(wù)，提高“加梯”質(zhì)量，增強(qiáng)專業(yè)審批能力，進(jìn)而加快審批進(jìn)程。

針對(duì)加裝電梯過(guò)程中遭遇的突發(fā)事件，應(yīng)有相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。屆時(shí)應(yīng)及時(shí)與居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和居民溝通，說(shuō)明主要問(wèn)題和需要配合的事項(xiàng)，爭(zhēng)取得到居民的理解和支持。

最后需要關(guān)注的是加裝電梯后的運(yùn)營(yíng)管理工作。目前尚無(wú)與之直接相關(guān)的法律法規(guī)，各地大多采取“事前簽合同”的方式約定后續(xù)的管理方式。然而，如果有個(gè)別住戶不守信用，例如不按時(shí)付費(fèi)，抱著“搭便車”的心理，就會(huì)產(chǎn)生使用和運(yùn)營(yíng)維護(hù)方面的問(wèn)題。

加裝電梯的后續(xù)運(yùn)維，由誰(shuí)來(lái)做、主體責(zé)任人是誰(shuí)，都是有待解決的問(wèn)題。各地一直在積極探索，近幾年陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)文件，但其約束力有限。例如，電梯在運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的物業(yè)服務(wù)費(fèi)、電費(fèi)等，業(yè)主應(yīng)當(dāng)按時(shí)繳納，這跟其是否在當(dāng)?shù)鼐幼](méi)有直接關(guān)系，是由法律明確下來(lái)的。既有電梯房的業(yè)主都是這樣執(zhí)行的，鮮有人違反。那么，加裝電梯的后續(xù)運(yùn)維，是不是也應(yīng)該這樣操作呢？?jī)H靠合同或者規(guī)范性文件，在實(shí)際執(zhí)行中可能碰到難題，應(yīng)該從立法上明晰權(quán)屬和責(zé)任。

建議通過(guò)立法，明確把加裝電梯納入住宅物業(yè)管理體系，將加裝電梯在不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書上予以記載。這樣在房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時(shí)，相關(guān)權(quán)利義務(wù)也可以同時(shí)轉(zhuǎn)移。法律需要對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行明確。