曲 正 偉

(東北師范大學(xué) 教育學(xué)部,吉林 長春 130024)

一、問題的提出

黨的十八大以來,我國學(xué)前教育事業(yè)快速發(fā)展,辦學(xué)規(guī)模不斷擴大,教育投入持續(xù)增加,體制機制日益完善,“入園難”“入園貴”等問題得到了有效緩解。2022年,全國適齡兒童學(xué)前教育毛入園率89.7%,普惠性幼兒園占全國幼兒園的比例84.96%,普惠性幼兒園在園幼兒占全國在園幼兒的比例89.55%。我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)生了格局性變化,實現(xiàn)了基本普及普惠目標,邁向了全面普及和高質(zhì)量發(fā)展的新階段。面對學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的新階段,我們一方面要“往前看”,認真梳理和充分考量我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中好的政策經(jīng)驗和實踐做法,保持學(xué)前教育的良好發(fā)展勢頭,持續(xù)推進學(xué)前教育改革發(fā)展,努力回應(yīng)人民群眾對接受良好學(xué)前教育的美好期盼。因為按照政策漸進理論的觀點,“公共政策本質(zhì)上是對過去政策的延伸,政策制定的過程實際上就是一個不斷學(xué)習(xí)、實驗、反饋和調(diào)整的過程”(1)胡紅霞、楊家蓮:《公共政策分析模型分類重構(gòu)研究》,《云南行政學(xué)院學(xué)報》2012年第1期。。另一方面還要“向后看”,按照建設(shè)高質(zhì)量學(xué)前教育體系的要求,對標構(gòu)建廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系,研判當前學(xué)前教育政策制定和實施中的短板和不足,為我國學(xué)前教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供精準的問題指向和政策改進路徑。

目前對于我國學(xué)前教育政策的研究文獻主要集中在兩個方面:一是靜態(tài)的政策文本分析,即基于不同的理論視角和分析工具對我國學(xué)前教育政策文本做了概括性或者分項式的深入研究。比如,有學(xué)者基于政策工具對我國學(xué)前教育長時段政策的文本內(nèi)容和演進過程做了研究(2)呂武:《我國當前學(xué)前教育政策工具選擇偏向及其影響——基于〈國家長中期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)〉以來的主要政策文本的分析》,《教育科學(xué)》2016年第1期。;有學(xué)者分別對學(xué)前教育管理制度(3)范明麗、洪秀敏:《我國學(xué)前教育管理體制改革的歷程與方向——改革開放40周年回眸與展望》,《學(xué)前教育研究》2019年第1期。、經(jīng)費投入(4)李威瓔、徐玲:《我國學(xué)前教育經(jīng)費政策工具是自愿性、混合性還是強制性?——基于2010—2020年的政策文本分析》,《教育經(jīng)濟評論》2020年第6期。、隊伍建設(shè)(5)姚佳勝、董紅蓮:《政策工具視角下我國學(xué)前教師政策文本量化分析》,《教育理論與實踐》2020年第25期。、教育質(zhì)量(6)黎勇:《政策文本視域中我國農(nóng)村學(xué)前教育質(zhì)量觀念的表征——以中華人民共和國成立以來的政策文本為考察對象》,《學(xué)前教育研究》2023年第8期。等政策文本進行了量化或者質(zhì)性的深入分析;還有學(xué)者對國家連續(xù)實施的三期行動計劃從國家和地方兩個層面做了文本解讀和對比分析(7)田景正等:《我國地方學(xué)前教育的現(xiàn)有基礎(chǔ)與發(fā)展定位——基于對12個省市學(xué)前教育三年行動計劃文本的分析》,《學(xué)前教育研究》2012年第8期。。二是動態(tài)的政策實施分析,即從不同角度和不同層面對我國學(xué)前教育政策實施效果、現(xiàn)狀問題和政策改進做了相應(yīng)研究。比如,有學(xué)者對我國學(xué)前教育普及普惠政策的執(zhí)行偏差問題進行了研究(8)劉穎:《普惠性學(xué)前教育政策的執(zhí)行偏差:表現(xiàn)、原因及對策分析》,《教育發(fā)展研究》2016年第6期。;有學(xué)者對我國農(nóng)村學(xué)前教育政策的實施現(xiàn)狀與執(zhí)行策略做了深入剖析(9)嚴仲連、何靜:《我國農(nóng)村學(xué)前教育政策的實施現(xiàn)狀與執(zhí)行策略》,《東北師大學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2012年第5期。;也有學(xué)者聚焦于國家層面學(xué)前教育三年行動計劃政策,對政策執(zhí)行情況、實施成效、存在的問題和不足進行了研究(10)鄭名:《“學(xué)前教育三年行動計劃”成效分析與政策建議》,《學(xué)前教育研究》2014年第8期。。這些文獻在肯定我國學(xué)前教育政策體系建設(shè)總體成績以及對學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的重要保障意義的同時,對政策實施過程中存在的問題進行了多角度、多層面的分析。從政策分析的角度,對一項政策或者計劃的研究既需要“自上而下”的關(guān)于政策執(zhí)行問題的規(guī)范研究,同樣也需要關(guān)注受政策影響群體“自下而上”的對于政策的認同和內(nèi)化。因為“任何政策的調(diào)整,都將在實際上導(dǎo)致一些人的受益和另一些人的受損,從而會直接影響到相關(guān)人員對于政策的認同感;而最大多數(shù)人對于一項政策的理解、支持以及認同,是其政策有效施行的必要條件”(11)桑玉成:《政策預(yù)期與政策認同及其對于社會公正的意義》,《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2006年第4期。。但是通過文獻梳理發(fā)現(xiàn),目前對于學(xué)前教育政策實施現(xiàn)狀和問題的研究,更傾向于用政策執(zhí)行結(jié)果和政策文本目標的對應(yīng)程度來評估教育政策實施的效果,更強調(diào)政策規(guī)定的量化指標實現(xiàn),但“這些抽象準則或有限的‘數(shù)目字’指標能否全面刻畫利益相關(guān)者(政策受眾,或者稱政策目標群體) 對政策執(zhí)行過程及效果的體驗,存在疑問”(12)李明:《受眾視角下的公共政策執(zhí)行及其效果》,《學(xué)術(shù)月刊》2016年第7期。。即便為數(shù)不多的從利益相關(guān)者視角研究學(xué)前教育政策實施效果的實證研究,也缺少政策受眾對相關(guān)政策認同的產(chǎn)生機制和影響因素進行的解釋性研究。因此,從受眾政策認同視角對學(xué)前教育政策實施問題和效果評估進行研究,還沒有受到應(yīng)有的重視。

政策認同是政策受眾或者政策目標群體對于政策的認可度和支持度。政策受眾對學(xué)前教育政策的認同程度,既是學(xué)前教育政策體系科學(xué)化、民主化的重要標志,也是對學(xué)前教育政策實施效果和社會價值考量的重要標準。如果我們忽視了政策受眾認同的作用和價值,單純政策數(shù)量的增加并不能有效解決現(xiàn)實問題,那么可能會出現(xiàn)政策無效甚至政策本身“制造問題”的客觀事實(13)王春城:《政策精準性與精準性政策——“精準時代”的一個重要公共政策走向 》,《中國行政管理》2018年第1期。。從這個意義上說,政策受眾對于學(xué)前教育政策制定過程的深度參與,對于學(xué)前教育政策實施過程和效果的主觀感受和實際獲得,是學(xué)前教育政策價值目標實現(xiàn)程度的重要標準。因此,充分發(fā)揮政策受眾在學(xué)前教育政策過程中的主體地位和能動作用,關(guān)注政策受眾對學(xué)前教育政策的認同情況以及政策實施后的問題解決和利益調(diào)整,對保障我國學(xué)前教育政策議程設(shè)置的科學(xué)性、政策執(zhí)行的忠實度以及政策績效評估的全面性,提升教育政策的精準性和實現(xiàn)學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展有著重要的促進作用。

基于此,本文選取幼兒園園長作為政策受眾進行問卷調(diào)查,對當前我國學(xué)前教育政策的認同現(xiàn)狀以及影響因素進行分析。因為幼兒園園長是學(xué)前教育政策制定、實施、評估過程中的重要能動主體,也是教育政策實施效果落地的具體承載者,他們對于相關(guān)學(xué)前教育政策實施過程的主觀感受和客觀獲得感是政策得以順利推進的重要基礎(chǔ)。探討幼兒園園長對學(xué)前教育政策的認同狀況、哪些因素影響了他們的政策認同以及如何提升政策認同程度等問題,將有助于我們進一步明確問題指向,實現(xiàn)精準扶持,為學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展政策的科學(xué)研制和有效推進提供理論指導(dǎo)和政策建議。

二、問卷設(shè)計和樣本來源

本研究對于政策認同的概念分析維度主要基于帕森斯的社會系統(tǒng)理論。帕森斯認為每一個具體行動都包括組織在一起的認知性要素、情感性要素和評價性要素(14)馬爾利姆·沃特斯:《現(xiàn)代社會學(xué)理論》,楊善華等譯,北京:華夏出版社,2000年,第345頁。,并據(jù)此構(gòu)建了幼兒園園長政策認同的三個測量維度:認知維度、情感維度和評價維度。認知維度主要測量幼兒園園長對于當前我國學(xué)前教育主要政策及其配套政策的了解情況,情感維度主要測量幼兒園園長對于學(xué)前教育政策的滿意度,評價維度主要測量幼兒園園長對于學(xué)前教育政策落實方面的看法。根據(jù)以上三個維度,調(diào)查問卷共有30個問項,在數(shù)據(jù)分析前對政策認同總量表和每一維度的內(nèi)在一致性進行檢驗。政策認同總量表的內(nèi)部一致性信度系數(shù)Cronbach’sα值為0.93,各維度政策認知、政策情感和政策評價Cronbach’sα值分別為0.88、0.91、0.92,問卷各維度指標的穩(wěn)定性和可靠性都比較理想。

關(guān)于政策認同影響因素的變量設(shè)計主要包括兩個部分:一是內(nèi)在影響變量,即人口學(xué)信息和園所情況,其中包括幼兒園園長個體的性別、年齡、學(xué)歷、工作經(jīng)歷以及園所所處省份、地域,辦園性質(zhì)等。這些因素是人們受之影響的社會文化因素,會左右人們對事物的認知和評價,因而會影響園長群體對于相關(guān)學(xué)前教育政策的認同程度。之所以將工作經(jīng)歷作為內(nèi)在影響變量進行考察,主要是因為根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,有近30%的園長是由中小學(xué)或者其他組織轉(zhuǎn)崗而來,這種非專業(yè)背景或者其他組織的工作經(jīng)歷是否對其政策認同產(chǎn)生影響有待驗證。二是外在影響變量,主要包括政策參與度、政策期待度、政策受益度和政策信任度四個方面。將這些變量作為外在影響因素的原因主要是根據(jù)已有研究,增加政策制定和執(zhí)行過程中的受眾參與對于提升政策認同十分重要,因為“人們一般是不會對自己參與的決策提出反對意見”的。政策預(yù)期也會影響政策認同的程度,因為“如果人們對于正在施行特別是未來將要施行的政策所能給自己的利益帶來受益或受損的情況有所準確判斷,也就說明具有較高的政策預(yù)期值,政策認同就會得到提升”(15)桑玉成:《政策預(yù)期與政策認同及其對于社會公正的意義》,《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2006年第4期。。政策實施效果與政策認同度之間是正相關(guān)的,而政策實施效果離不開政策宣傳力度和目標群體在政策中的受益情況。同時,政府作為主要的政策執(zhí)行者,幼兒園園長對其的信任水平也必然影響其政策認同程度。

在變量測量上,幼兒園園長政策認同和外在影響因素變量,采用李克特量表計分方式,每一個問項從“非常不認同”到“非常認同”分別賦值“1”“2”“3”“4”“5”分。3分以下被認為是比較不認同的取值范圍,3—4分被認為是比較認同的取值范圍,4分以上被認為是非常認同的取值范圍。在正式調(diào)查之前,請專家進行了問卷評估及兩次試調(diào)查,盡可能保證問卷的合理性和科學(xué)性。在樣本選擇上,借助園長國培計劃項目實施的資源,于2023年3—10月期間多次對參加全國優(yōu)秀園長高級研究班、全國骨干園長高級研修班和農(nóng)村園長助力工程項目的園長進行問卷調(diào)查。在培訓(xùn)項目選擇上,兼顧目前我國園長培訓(xùn)的全部指令性項目,抽樣園長省份、地域、專業(yè)發(fā)展水平覆蓋性大,樣本代表性強。同時,為了平衡東中西部樣本數(shù)量,還選擇部分省份的園長省培項目學(xué)員進行調(diào)查。問卷通過問卷星在培訓(xùn)學(xué)員群中進行發(fā)放,共回收答卷1048份,剔除填答不完整和明顯與研究要求不相符合的問卷,有效問卷共有978份,有效率達到93.3%。具體樣本構(gòu)成信息如表1:

表1 抽樣樣本的基本情況

續(xù)表1

三、幼兒園園長對學(xué)前教育政策認同現(xiàn)狀和問題

(一)政策認同總體情況

將幼兒園園長的政策認知、政策情感、政策評價三個維度得分進行加總可以得到政策認同的總分。統(tǒng)計結(jié)果顯示,幼兒園園長對學(xué)前教育政策認同平均分為3.43分,與理論均值加減一個標準差進行比較,3.43分處于2.40—3.60分之間,可見幼兒園園長對于學(xué)前教育政策的認同為中等水平。就每一維度得分情況來看,平均得分最低的是“政策認知維度”,僅為3.23分,處于一般水平;平均得分最高的是“政策情感維度”,為3.69分,處于較高水平。

表2 政策認同及各維度得分情況

(二)政策認知維度得分

政策認知情況主要指了解政策途徑的多少、政策知道的多少和政策的熟悉程度。為測量幼兒園園長對學(xué)前教育政策的認知情況,本研究主要選取2010年以來我國出臺的重要學(xué)前教育政策作為調(diào)查樣本,其中包括《國務(wù)院關(guān)于當前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》(2010年)、國家連續(xù)啟動實施的三期學(xué)前教育三年行動計劃、《3—6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》(2012年)、《幼兒園辦園行為督導(dǎo)評估辦法》(2017年)、《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》(2018年)、《教育部關(guān)于大力推進幼兒園與小學(xué)科學(xué)銜接的指導(dǎo)意見》(2021年)、《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動計劃》(2021年)、《幼兒園保育教育質(zhì)量評估指南》(2022年)等。

調(diào)查包括“您了解學(xué)前教育政策的途徑多嗎?”“您所知道的學(xué)前教育政策及配套政策多嗎?”“您對自己知道的學(xué)前教育政策及配套政策熟悉嗎?”三個問項。統(tǒng)計結(jié)果顯示,園長對政策的內(nèi)容不熟悉、對政策認知得分均值為3.23分,整體認知情況不高。進一步分析發(fā)現(xiàn),園長對于相關(guān)學(xué)前教育政策的認知程度呈現(xiàn)出兩個特點:一是在內(nèi)容上,園長對于宏觀政策的認知程度要低于微觀領(lǐng)域政策。比如,對于2018年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》和2021年《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動計劃》的政策認知得分均值分別為2.67分和2.73分,而對于2012年《3—6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》和2022年《幼兒園保育教育質(zhì)量評估指南》的政策認知均值則為3.93分和4.34分;二是在時間上,園長對于那些實施時間長的政策文件更熟悉。比如,園長對2010年《國務(wù)院關(guān)于當前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》(第一期學(xué)前三年行動計劃)、2014年《教育部 國家發(fā)展改革委 財政部關(guān)于實施第二期學(xué)前教育三年行動計劃的意見》和2017年《教育部等四部門關(guān)于實施第三期學(xué)前教育行動計劃的意見》的熟悉程度得分分別為2.68分、2.56分、2.44分。

(三)政策情感維度得分

政策情感維度主要是指幼兒園園長對學(xué)前教育政策及其實施情況的滿意度。本研究根據(jù)對以上國家目前出臺的主要學(xué)前教育政策的文本梳理,將學(xué)前教育政策的重點任務(wù)列出“擴容量”“強隊伍”“增投入”“建機制”“提質(zhì)量”5項內(nèi)容,包括22項具體政策措施。

表3 政策情感及各維度得分情況

統(tǒng)計結(jié)果顯示,幼兒園園長政策情感得分均值為3.69分,政策情感狀況“較好”。但分維度統(tǒng)計時發(fā)現(xiàn),各維度之間差異性很大,園長對于“增投入”的情感滿意度最高,達到3.90分,對于“提質(zhì)量”和“建制度”也持有較高的滿意度,分別達到3.88分和3.85分,而對于“擴容量”和“強隊伍”的滿意度較低,其中“強隊伍”的滿意度僅為3.36分。如果進一步對22項具體政策措施的情感得分進行統(tǒng)計,與平均分3.69分相比,超過平均分的單項政策有13項,低于平均分的單項政策有8項。得分超過4分的政策有“家庭經(jīng)濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童入園得到了資助”(4.24分)、“您所在幼兒園園所符合安全設(shè)計標準”(4.13分)和“幼兒園規(guī)范發(fā)展程度得到了提升”(4.00分),這些政策具有強制性強、標準明晰、便于操作的特點。得分相對較低的4項政策分別是“學(xué)前教育‘入園難’問題得到了緩解”(3.54分)、“您所在幼兒園教師工資待遇有所提高”(3.4分)、“您所在幼兒園教師補充問題得到緩解”(3.18分)和“您所在幼兒園非在編教師與在編教師同工同酬”(2.5分)。這些情感得分較低的政策都具有長期性、制度性、系統(tǒng)性的特點,推進難度很大,才導(dǎo)致這些單項政策的滿意度不高,情感得分較低。

這種調(diào)研結(jié)果與之前相關(guān)文獻中對于學(xué)前教育政策實施成效的研究結(jié)論具有一致性,反映出園長“所想”和“所得”在教育政策實施中的偏離。調(diào)研中我們設(shè)計了兩道開放性問題,即“您希望通過相關(guān)學(xué)前教育政策實施重點解決的問題排序”“通過相關(guān)學(xué)前教育政策的實施,您實際獲得解決的問題排序”。數(shù)據(jù)分析結(jié)果表明,隨著我國相關(guān)學(xué)前教育政策的深入實施,幼兒園硬件投入日益增多、辦學(xué)規(guī)范程度提升,但是教師素質(zhì)的提升、待遇的保障、隊伍的補充和園所自主發(fā)展是未來一段時間里教育政策亟待解決的問題(見圖1、圖2)。

圖1 園長希望通過相關(guān)學(xué)前教育政策實施重點解決的問題排序

(四)政策評價維度得分

幼兒園園長政策評價是政策對象根據(jù)一定的價值取向和評價標準對政策實施情況的一種判斷。本維度共設(shè)計了“地方政府十分支持學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展”“各級政府對學(xué)前教育相關(guān)政策執(zhí)行力很好”兩個問題。統(tǒng)計結(jié)果顯示,幼兒園園長政策評價均值為3.40分,處于基本認同水平。對該維度的兩個問項得分進行比較,可以發(fā)現(xiàn)兩個問項的得分都不高,對各級政府執(zhí)行相關(guān)政策評價最低,只有3.31分。

四、幼兒園園長對政策認同的影響因素分析

幼兒園園長政策認同的內(nèi)在影響因素包括性別、年齡、學(xué)歷、工作經(jīng)歷、園所省份、地域、辦園性質(zhì)。由于這些變量的類型不同,在檢驗這些因素對認同的影響時分別使用不同的統(tǒng)計方法:性別變量、辦園性質(zhì)使用獨立樣本t檢驗,年齡、學(xué)歷、工作經(jīng)歷、園所省份、地域等變量使用單因素方差分析。結(jié)果顯示,園長的政策認同度在年齡[F(2,475)=0.79,p>0.05,偏η2=0.003]、工作經(jīng)歷[F(2,475)=1.43,p>0.05,偏η2=0.006]、辦園性質(zhì)[t(474)=-0.47,p>0.05]上并不存在顯著差異,但在性別、學(xué)歷、園所省份、地域上存在著顯著差異。具體而言:(1)政策認同平均分在性別上存在顯著差異[t(476)=-2.00,p<0.05]。女性的政策認同度顯著高于男性,但這種差異有可能是因為樣本數(shù)量中性別比例差異過大造成的。(2)政策認同平均分在學(xué)歷上存在顯著差異[F(2,475)=4.38,p<0.05,偏η2=0.018]。研究生學(xué)歷的園長對政策實施成效的認同程度要顯著高于大專及以下學(xué)歷的園長(p<0.05),大專及以下學(xué)歷與大學(xué)本科學(xué)歷之間、大學(xué)本科學(xué)歷與研究生學(xué)歷之間沒有存在顯著差異。(3)政策認同平均分在省份上存在顯著差異[F(2,473)=6.68,p<0.001,偏η2=0.027]。東部地區(qū)的園長認同顯著高于中部與西部地區(qū)(p<0.05),中部與西部地區(qū)之間沒有存在顯著差異。(4)政策認同平均分在地域上也存在顯著差異[F(2,473)=9.16,p<0.001,偏η2=0.037]。城區(qū)的園長要顯著高于鎮(zhèn)區(qū)、鄉(xiāng)村的園長(p<0.05),鎮(zhèn)區(qū)與鄉(xiāng)村的園長之間不存在顯著差異。

表4 政策認同度在性別與辦園性質(zhì)上的獨立樣本t檢驗結(jié)果

表5 政策認同度在人口學(xué)變量上的單因素方差分析結(jié)果

續(xù)表5

園長政策認同的外在影響因素包括四個維度八個變量。其中,政策參與度主要包括政策出臺前的調(diào)研(主動參與)和政策出臺后的宣傳(被動參與),政策期待度主要包括對學(xué)前教育事業(yè)的期待以及對自身職業(yè)前景的期待,政策受益度是指自身(或者幼兒園)得到實惠多少的評價,政策信任度主要包括對基層政府的信任和與對政策抱怨的多少。首先將這些變量與政策認同度之間進行相關(guān)性分析,結(jié)果如表6所示,參與度、期待度、信任度、受益度與政策認同的相關(guān)系數(shù)r分別為0.54、0.55、0.19、0.64,均達到顯著相關(guān)關(guān)系,其中參與度、期待度、受益度與政策認同的相關(guān)系數(shù)達到顯著中度相關(guān)程度(r在0.40—0.70之間為中度相關(guān)),而信任度與政策認同的相關(guān)系數(shù)達到顯著低度相關(guān)程度(r在0.40以下)。

表6 政策認同與外部因素的相關(guān)矩陣

上述分析只驗證了內(nèi)外影響因素與政策認同度之間的相關(guān)關(guān)系,但無法觀察到這些影響因素對園長政策認同的影響力,有必要做進一步的回歸分析。由于內(nèi)部因素均是分類變量,因此在進行回歸分析前對能顯著影響政策認同的內(nèi)部因素進行虛擬化。在虛擬化過程中,均將這些內(nèi)部因素的水平1作為參照組,如“性別”標量中水平1為男性,以男性為參照組,產(chǎn)生的虛擬變量為“女性與男性的比較”,以0、1計分,如果原始選擇為1(表示男性),則虛擬選擇為0(表示不是女性與男性的比較,而是男性自己),如果原始選擇為2(表示女生),則虛擬選擇為1(表示是女性與男性的比較)。

由上可知,內(nèi)部因素中,對政策認同平均分起顯著影響作用的是性別、學(xué)歷、省份、地域;外部因素中,對政策認同平均分起顯著影響作用的是參與度、期待度、受益度、信任度。

首先對這些預(yù)測變量之間的共線性進行分析發(fā)現(xiàn),容忍度在0.63—0.97之間(應(yīng)大于0.10),膨脹指數(shù)在1.03—1.58之間(應(yīng)小于10),表明這些預(yù)測變量之間不存在共線性問題,可以進行下一步的回歸分析。

由表7可知,在園長政策認同的影響因素中起主要作用的是外部因素,所有外部因素對政策認同的聯(lián)合解釋力為57%;其中,參與度、受益度、期待度對政策認同的預(yù)測作用顯著。參與度的預(yù)測作用最大,參與度每增加1個標準單位,園長對政策實施成效的認同程度就增加0.34個標準單位;而信任度對政策認同的預(yù)測作用并不顯著。所有內(nèi)部因素對政策認同的聯(lián)合解釋力為4%;其中,省份、地域?qū)φ哒J同的預(yù)測作用顯著。具體來看,就省份的兩個虛擬變量而言,回歸系數(shù)均為負,表示與東部地區(qū)的園長相比,中西部地區(qū)園長的政策認同程度較低,且從標準化回歸系數(shù)的數(shù)值大小可知,中部地區(qū)園長的政策認同程度最低;就地域的兩個虛擬變量而言,只有“鎮(zhèn)區(qū)&城區(qū)”虛擬變量的回歸系數(shù)達顯著,表示與城區(qū)園長相比,鎮(zhèn)區(qū)園長的政策認同程度較低,而鄉(xiāng)村與城區(qū)之間沒有顯著差異。

表7 以政策認同為因變量的回歸分析

五、主要結(jié)論及其政策建議

基于以上的實證分析,可以得出以下主要結(jié)論:

第一,幼兒園園長對于我國學(xué)前教育政策認同總體上處于中等水平。就政策認同的三個維度進行比較發(fā)現(xiàn),政策認知和政策評價得分都處于相對較低水平,園長對于學(xué)前教育政策及其配套措施的內(nèi)容不熟悉、了解不充分,政策落實評價低;園長政策情感得分處于較好水平,但各維度之間滿意程度差異性很大,園長對“增投入”“提質(zhì)量”和“建制度”持有較高的滿意度,對于“擴容量”和“強隊伍”的實施效果滿意度較低。

第二,幼兒園園長政策認同的內(nèi)在影響因素中,園長個體因素中的性別、學(xué)歷對政策認同度有顯著的影響,園所因素中的省份和地域?qū)@長的政策認同存在顯著差異,年齡、工作經(jīng)歷和園所性質(zhì)對園長政策認同的影響沒有得到數(shù)據(jù)支持。

第三,在園長政策認同的影響因素中,起主要作用的是外部因素。在外在影響因素中,參與度、受益度、期待度對園長政策認同均有顯著的影響,其中參與度的預(yù)測作用最大。

本研究根據(jù)以上結(jié)論,提出如下政策建議以解決影響園長政策認同的阻礙因素,提升園長對于政策的認同程度,確保我國學(xué)前教育政策的科學(xué)研制和事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的順利實施。

第一,加大對學(xué)前教育政策的教育宣傳。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,目前園長對于相關(guān)學(xué)前教育政策的認知水平較低,且出現(xiàn)“了解政策途徑多”和“政策熟悉度低”的悖論。因此,通過有效的政策宣傳途徑,提高園長對于相關(guān)政策的知曉度是提升政策認同的重要基礎(chǔ),也是學(xué)前教育政策得以有效執(zhí)行的前提性工作。尤其是在“以縣為主”學(xué)前教育管理體制背景下,地方政府可利用多元靈活的方式,繼續(xù)提升培訓(xùn)在政策宣傳的主渠道作用和實效性,充分發(fā)揮各種媒體的作用,擴充政策獲知途徑,提高園長的政策認知水平。

第二,提升園長的政策參與度。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,園長對政策的參與度對于園長政策認同具有較大的解釋力。因此,在政策制定過程中,要摒棄決策信息的“內(nèi)部輸入”以及決策過程的“內(nèi)部循環(huán)”,采取前期調(diào)研、過程反饋以及政策評估等多種方式,充分吸收園長群體以及其他政策實施利益相關(guān)者進入相關(guān)決策的全過程,因為在參與政策的過程中,“不但可以加深其對政策意義的理解,而且會使他們知道政策何以如此,從而增加他們配合政策運行的自覺,提高政策的效率”(16)梁麗萍:《論公共政策與公眾認同的互動與融合》,《中國行政管理》2006年第7期。。

第三,實現(xiàn)問題指向精準扶持。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,園長對于學(xué)前教育政策的重點內(nèi)容和相關(guān)政策實施情況的滿意度較高,但內(nèi)部差異性很大。這一方面反映出相關(guān)學(xué)前教育政策的推進實施已經(jīng)在某些領(lǐng)域和指標上取得了重要進展,園長的政策獲得感在增強;但另一方面也反映出在政策實施過程中園長“所得”與“所想”之間的差距。只有對園長“所想”問題做出診斷、解決,才能有效提升園長對于教育政策的認同度和實施效果。因此,相關(guān)部門在推進學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展政策研制過程中應(yīng)充分考量園長在實際辦園治園時面對的客觀困境,不能用“增量的成績”掩蓋或者忽視“存量的問題”,應(yīng)選準政策的主攻方向,確定政策執(zhí)行的優(yōu)先順序,將更大的財力放在教師數(shù)量補充、教師素質(zhì)和職業(yè)地位提升、保教質(zhì)量保障等方面,以確保政策實施精準,切實解決一線學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的真實問題和迫切需求。

第四,重視政策實施中的受益差異問題。根據(jù)本研究對于園長政策認同內(nèi)部影響因素的分析,我們發(fā)現(xiàn),中部地區(qū)園長相比于東部地區(qū)和西部地區(qū)的園長,政策認同度最低;鎮(zhèn)區(qū)園長相比于城市和鄉(xiāng)村的園長,政策認同度最低。對于這一數(shù)據(jù)結(jié)果,可能的解釋是,在相關(guān)教育政策實施過程中,東部地區(qū)和城市可以借助其原有基礎(chǔ)和資源優(yōu)勢獲得更多的政策收益,西部地區(qū)和鄉(xiāng)村在國家“保底攻堅”的背景下也獲得了弱勢補償?shù)恼呤找?但中部地區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)卻在教育政策實施中出現(xiàn)了“中間凹陷”的政策盲區(qū)。這一點值得我們關(guān)注,尤其在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)等政策背景下,這種“中間凹陷”將會大大掩蓋和削減政策實施的整體效果。因此,在未來政策制定過程中,應(yīng)在“抓兩頭”的同時做到“強中間”,使其具有借力發(fā)展的可行能力,共享教育政策實施的改革成果。

第五,完善地方政府項目實施的績效評價?；趯嵶C數(shù)據(jù)的分析,園長對于地方政府政策執(zhí)行的認同度不高。究其原因在于,目前很多學(xué)前教育政策和項目都是以“項目制”為基本推進策略,其中“任何一級政策都夾帶著多重的意圖和目標”,“地方政府和部門亦從自身角度出發(fā),既要在立項、結(jié)項過程中做到完全符合項目所要求的各種形式要件,又要本著自己的實際情況出發(fā)‘打包’項目,對項目資金進行重新配置”(17)渠敬東:《項目制:一種新的國家治理體制》,《中國社會科學(xué)》2012年第5期。。這就使得地方政府有充分的變通能力,在國家政策框架下根據(jù)自身的利益需求,結(jié)合任務(wù)的難易程度、顯效時間長短等因素確定教育政策實施的重點任務(wù)和推進順序。因此,在未來教育政策制定和實施過程中,在對地方政府顯性數(shù)量指標考核的同時,應(yīng)加大對于發(fā)展質(zhì)量指標以及對未來發(fā)展起支撐和基礎(chǔ)工作的評價權(quán)重,以保障國家政策的有效落地,進而提升園長群體的政策認同度。