劉桂環(huán)

近日，《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）出臺(tái)，這是中國(guó)首部專(zhuān)門(mén)針對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆?，?biāo)志著中國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償開(kāi)啟法治化新篇章，將極大穩(wěn)定生態(tài)保護(hù)主體預(yù)期。我想用三組關(guān)鍵詞，來(lái)梳理《條例》的特色和亮點(diǎn)。

第一組是繼往開(kāi)來(lái)、賡續(xù)前行。1998年啟動(dòng)實(shí)施的退耕還林還草等重點(diǎn)生態(tài)工程，拉開(kāi)了中國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)尼∧?。?jīng)過(guò)20多年的不懈努力，中國(guó)已經(jīng)建成了世界上覆蓋范圍最廣、受益人口最多、投入力度最大的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了讓青山有“價(jià)”、綠水含“金”，生態(tài)保護(hù)主體的獲得感不斷增強(qiáng)，正在有效調(diào)動(dòng)各方參與生態(tài)保護(hù)的積極性。《條例》在現(xiàn)有制度格局的基礎(chǔ)上，將經(jīng)過(guò)實(shí)踐驗(yàn)證、行之有效的制度上升到行政法規(guī)層面予以固化并提升，是穩(wěn)定生態(tài)保護(hù)主體預(yù)期的重要舉措。

第二組是有為政府、明確規(guī)制。雖然中國(guó)已經(jīng)形成了符合中國(guó)國(guó)情的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系，但由于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償涉及面廣、利益交織，實(shí)施難度較大，還有不少問(wèn)題需要解決。一是各方關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償內(nèi)涵和界定尚未達(dá)成一致意見(jiàn)，亟須系統(tǒng)化、規(guī)范化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度頂層設(shè)計(jì)；二是跨行政區(qū)域的合作難題亟待破解，中央和地方對(duì)事權(quán)財(cái)權(quán)劃分以及中央應(yīng)介入的程度，補(bǔ)償各方理解尚不完全一致，訴求上存在較大差異；三是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式較為單一，資金補(bǔ)償占主導(dǎo)地位，多元化補(bǔ)償方式的探索仍處于起步階段?！稐l例》明確給出生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)亩x，即通過(guò)財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場(chǎng)化補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，對(duì)按照規(guī)定或者約定開(kāi)展生態(tài)保護(hù)的單位和個(gè)人予以補(bǔ)償?shù)募?lì)性制度安排。

縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在中國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體系中具有較高辨識(shí)度，對(duì)維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全發(fā)揮了重要作用，《條例》充分吸收縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，確定了“1+N”的國(guó)家財(cái)政補(bǔ)償格局，“1”是指生態(tài)功能重要區(qū)域，包括依法劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地等生態(tài)功能重要區(qū)域；“N”是指各類(lèi)重要生態(tài)環(huán)境要素，包括森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地，以及法律、行政法規(guī)和國(guó)家規(guī)定的水生生物資源、陸生野生動(dòng)植物資源等其他重要生態(tài)環(huán)境要素。財(cái)政縱向補(bǔ)償是穩(wěn)定上述生態(tài)功能重要區(qū)域和重要生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出能力的兜底性制度安排。

地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償充分體現(xiàn)了權(quán)責(zé)對(duì)等的特征，是中國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度發(fā)展的方向?！稐l例》界定了地區(qū)間補(bǔ)償?shù)姆懂?，涵蓋江河流域上下游、左右岸、干支流所在區(qū)域，以及重要生態(tài)環(huán)境要素所在區(qū)域、其他生態(tài)功能重要區(qū)、重大引調(diào)水工程水源地以及沿線保護(hù)區(qū)。《條例》指出，地方是開(kāi)展地區(qū)間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w，包括中央在內(nèi)的上級(jí)人民政府通過(guò)組織協(xié)調(diào)、資金支持、政策傾斜等方式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)地區(qū)間建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制，明確了補(bǔ)償協(xié)議簽訂的主要內(nèi)容和考慮因素、資金管理、組織實(shí)施、爭(zhēng)議解決、續(xù)簽事項(xiàng)等關(guān)鍵問(wèn)題。

第三組是有效市場(chǎng)、細(xì)化路徑。推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)化發(fā)展，以市場(chǎng)作為生態(tài)產(chǎn)品與保護(hù)付出之間的橋梁，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)者和受益者之間通過(guò)自愿協(xié)商達(dá)成合理的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境責(zé)任與經(jīng)濟(jì)責(zé)任的聯(lián)動(dòng)，有效提高相關(guān)方開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在動(dòng)力，這是拓展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)模式的重要途徑，是對(duì)政府補(bǔ)償?shù)挠行аa(bǔ)充。

《條例》強(qiáng)調(diào)，遵循市場(chǎng)規(guī)律，堅(jiān)持生態(tài)有價(jià)原則，提出了政府搭建平臺(tái)、各方參與的中國(guó)特色市場(chǎng)化補(bǔ)償路徑，這是在縱橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基礎(chǔ)上的創(chuàng)新發(fā)展，對(duì)以往模糊不清、各方意見(jiàn)不一的市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方向予以細(xì)化實(shí)化。

碳排放權(quán)、排污權(quán)、用水權(quán)、碳匯權(quán)益等資源環(huán)境權(quán)益交易，是對(duì)發(fā)展機(jī)會(huì)和相應(yīng)的生態(tài)產(chǎn)品及服務(wù)的補(bǔ)償，由各市場(chǎng)主體以實(shí)際使用或排放額同初始配額之間的差額余缺為標(biāo)的開(kāi)展市場(chǎng)化交易，引導(dǎo)生態(tài)受益者對(duì)生態(tài)保護(hù)者補(bǔ)償。鼓勵(lì)支持生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)融合，推動(dòng)生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，讓保護(hù)地區(qū)的土地、勞動(dòng)力、資產(chǎn)、自然風(fēng)光等要素活起來(lái)。建立市場(chǎng)化運(yùn)作的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金需要強(qiáng)有力的制度保障，《條例》為社會(huì)投資者參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提供了法律依據(jù)。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法治化，是生態(tài)文明治理能力提升的重要標(biāo)志?！稐l例》對(duì)已有“碎片化”生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了整合和優(yōu)化，推動(dòng)補(bǔ)償立法量質(zhì)齊升，是世界首部專(zhuān)門(mén)針對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牧⒎ǎ彩仟?dú)一無(wú)二的中國(guó)實(shí)踐。