格巖

摘要：公共政策是黨和國家治國理政的重要途徑，提升公共政策水平有利于提升綜合治理能力，進一步提升人民群眾社會生活水平。對公共政策的分析和研究有利于促進政策形成過程更加科學合理，從而產生更加科學化民主化的公共政策。在政策研究過程中，政策擴散過程的研究是一個重要的方面，能夠加深對公共政策的把握，從而進一步提升決策水平。學習型政策擴散機制是政策擴散機制中的典型，也是應用較多的一種。社區(qū) “紅細胞”工程政策的擴散過程在一定程度上契合了學習型政策擴散機制，對此進行研究有利于深化對政策的分析研究。

關鍵詞：學習型政策擴散機制；社區(qū) “紅細胞”工程

一、政策擴散及學習型擴散機制

政策擴散是一種常見的現象，被各國學者廣泛研究。對于公共政策擴散過程和機制進行研究在理論和實踐上都有必要性。在理論上，有利于進一步深化對政策擴散的原因、路徑等方面的認識，從而更深入理解政策過程。在實踐上，對政策擴散進行研究能影響決策成本，推進實現科學決策過程。政策擴散在通常意義上指的是一種政策從一個空間轉移到另一個空間，被某個其他系統(tǒng)內的成員所采納的過程。與其相近的概念包括政策轉移、政策學習等，但政策擴散具有其自身特征，主要包括：第一，政策擴散不僅是有主觀意愿、主觀選擇的擴散，還包括某一政策自然地產生傳播和擴散的現象；第二，政策擴散不僅包含公共政策的單向度傳播，也包括公共政策主體對政策的采納及推行過程；第三，公共政策擴散涉及微觀的公共政策過程，也涉及公共政策的整體性；第四，公共轉移與政策系統(tǒng)內的主體高度相關，與其他相關度一般，但公共政策擴散與政策系統(tǒng)內部的整體結構都有重要關聯。

政策擴散機制是政策擴散研究中的重要模塊，為理解決策的擴散原因、擴散過程、實際應用及其在此過程中政府的選擇等方面提供了有效的分析視角。從西方研究來看，目前公認的主要政策擴散機制包括五種：學習型機制、模仿型機制、社會化機制、競爭機制和強制型機制。相較于西方，我國在傳統(tǒng)文化、社會環(huán)境等多方面都存在差異性，結合我國發(fā)展實際情況，我國學者也進行了多方面研究，提出了依據我國研究得出的政策擴散機制主要種類。例如，我國學者王浦劬、賴先進在已有研究的基礎上，提出中國公共政策擴散的五種主要機制包括：學習機制、競爭機制、模仿機制、行政指令機制、社會構建機制。[1]學者楊代福將我國政策創(chuàng)新擴散機制總結為強制、誘致、學習、競爭、模仿以及社會化等六種。[2]可以看出學習、模仿和競爭都是主要的擴散機制類型。

學習型機制是政策擴散的主要機制之一，也是在實踐中比較多的一種。在學習機制之下，其他地區(qū)通常會向政策取得一定成效的地區(qū)學習，將該政策整體或者部分學習并應用在當地。本文重點以克拉瑪依社區(qū) “紅細胞”工程政策的擴散過程為例，分析其擴散過程中體現的學習型擴散機制并分析促進學習擴散的內在機理。

二、社區(qū)“紅細胞”工程擴散過程

習近平總書記多次強調，“社區(qū)雖小，卻連著千家萬戶，做好社區(qū)工作十分重要”，“社區(qū)治理得好不好，關鍵在基層黨組織、在廣大黨員”。習近平總書記的重要論述進一步凸顯了社區(qū)的重要作用，也指明了基層黨組織、廣大黨員的重要責任。如何進一步發(fā)揮廣大黨員的旗幟作用，加強基層黨組織力量，有效引領基層治理，是我們需要不斷研究和探索的。近年來，各地為深化城市基層黨建工作，充實社區(qū)力量，發(fā)揮黨員作用，進行了一系列探索和創(chuàng)新，其中新疆克拉瑪依市實踐較早的以黨員到社區(qū)報到為核心要義的社區(qū) “紅細胞”工程就是政策創(chuàng)新實踐之一。社區(qū) “紅細胞”工程的目標在于更進一步發(fā)揮黨員在社區(qū)的作用，建強社區(qū)黨組織，加強社區(qū)服務能力，多方面滿足居民需求，取得了一定的成效，并且在許多地區(qū)得以發(fā)揮作用。其突出優(yōu)勢在于能夠切實把 “居民所需”與 “黨員所長”結合起來，豐富社區(qū)黨員參與社區(qū)治理的路徑，加快突出黨員隊伍不僅在工作單位，還能在社區(qū)為民服務的旗幟作用，真正使社區(qū)有更充實的服務理論，群眾有更多元化的服務實惠。

克拉瑪依社區(qū) “紅細胞”工程，即由社區(qū)黨組織將所有居住在社區(qū)的黨員以樓棟或單元為單位，組織成立片區(qū)黨員活動黨支部和黨員活動小組，在社區(qū)中亮明身份，管好自己和家庭，帶好鄰居和樓道，有能力的幫聯一戶困難家庭，延伸8個小時以外黨員先鋒模范作用，努力做到讓黨、單位、群眾及自己多方滿意，使社區(qū)居民黨員如同血液中的紅細胞，源源不斷送來新鮮 “氧氣”，共同為社區(qū)各項事業(yè)增添力量、注入活力。社區(qū) “紅細胞”工程起源于克拉瑪依區(qū)南泉社區(qū)的 “鐵老漢”便民服務隊。2002年在南泉小區(qū)建成之后，居民陸續(xù)入住，但由于地理位置相對偏遠，當時商業(yè)網點和交通都不夠發(fā)達，居民很多日常生活中的需求得不到及時滿足，這時，7名退休黨員、退役老兵，秉持 “工作崗位退休，黨員黨性不退休，理想信念不退休”的理念，根據社區(qū)居民的需求，結合克拉瑪依城市特點，傳承 “鐵人精神”，成立了 “鐵老漢”便民服務隊，有計劃地開展志愿服務活動，這就是社區(qū) “紅細胞”工程的起源。在社區(qū)實踐取得成效的基礎上，志愿服務的精神和形式逐步在克拉瑪依區(qū)內、克拉瑪依市內發(fā)展，形成 “紅細胞”工程，又在基層實踐中不斷拓展完善?？死斠朗?、新疆油田公司基層黨建實踐創(chuàng)新項目—《強化社區(qū) “紅細胞”工程—發(fā)揮黨員先鋒模范作用》曾榮獲 “第三屆全國基層黨建創(chuàng)新案例最佳案例”獎。

在可行基礎上，克拉瑪依市通過制定多份相關文件不斷規(guī)范和推廣社區(qū) “紅細胞”工程，其中涉及社區(qū) “紅細胞”工程的積分管理辦法、社區(qū) “紅細胞”工程發(fā)動群眾參與的機制研究等方面。在以政策文件推動工作的同時，基層也根據自身實際和實踐情況不斷完善調整適合本地區(qū)的方式方法，如克拉瑪依區(qū)制定了關于社區(qū) “紅細胞”工程的創(chuàng)新管理辦法，對積分管理進行了創(chuàng)新細化的管理?？死斠绤^(qū)多個社區(qū)也根據本社區(qū)實踐創(chuàng)設了符合本社區(qū)的工作方法，例如，西月潭社區(qū)制定 《“紅細胞”黨員積分管理辦法》和 《“紅細胞”黨員教育管理辦法》；南泉社區(qū)啟動 “鐵老漢”再出發(fā)項目，以 “紅細胞”黨員為骨干組建7支志愿服務隊伍，以社區(qū)黨群服務中心和4個片區(qū)網格為依托，落實 “一站四點”服務模式等?！凹t細胞”工程在克拉瑪依范圍內的擴散過程主要呈現出 “基層探索實踐—政策推動—基層實踐完善”的政策推動和基層實踐相結合的路徑。正是將政策推動與基層實踐相結合，得以在有效推廣相關措施的同時也激發(fā)了基層的創(chuàng)造力，不斷促進政策措施更加行之有效。

社區(qū) “紅細胞”工程在克拉瑪依取得一定成效后就逐步走出克拉瑪依，向其他地區(qū)延伸，成為其他地區(qū)可以借鑒復制的治理經驗。社區(qū) “紅細胞”工程取得實效后，多地借鑒克拉瑪依經驗，根據本地實際探索實施了社區(qū) “紅細胞”工程。較先在新疆范圍內臨近相關城市及地區(qū)進行了擴散，例如，新疆石河子市向陽街道辦事處組建的 “黨援服務團”，是一支以在職和離退休黨員為主、具有一定技術含量的專業(yè)志愿服務團體，面向社區(qū)各類弱勢群體常年開展醫(yī)療服務、便民維修、親情陪護、助學、人民調解等志愿服務。重慶市創(chuàng)新實施 “紅細胞·微治理”工程，各鎮(zhèn)街、部門堅持將黨的領導貫穿社會治理全過程，把黨組織、黨員打造成能為社會治理 “供養(yǎng)賦能”的 “紅細胞”，引領社會治理向正確方向前進。吉林省通化市通過實施 “紅細胞”工程，以基層普通黨員為主體，通過不斷強化黨員隊伍管理，加強黨支部建設，充分釋放黨員生機活力。

三、社區(qū)“紅細胞”工程擴散機理分析

社區(qū) “紅細胞”工程的擴散過程在一定程度上體現出了學習型擴散模型的基本特點。第一，政策初期是少數地區(qū)采取了某一政策，當政策效果越來越明顯時，其他地區(qū)也相繼學習效仿；第二，政策擴散呈現區(qū)域性特征。最早學習的是在地理上相近的地區(qū)，逐步向其他地區(qū)擴散；第三，通過學習型擴散，政策的核心內容得到了學習和復制，不是機械性照搬，而是結合本地區(qū)實際進行應用。不同地區(qū)的具體實踐名稱及形式有所差異，但其內核具有一定同質性：一方面是注重基層黨組織建設，積極發(fā)揮黨建引領基層治理的作用；另一方面是多方動員，以動員黨員隊伍為先導，進一步動員全社會力量加入基層治理過程中。

政策擴散的一個重要原因是不同地區(qū)存在相似的客觀問題。不同地區(qū)在基層治理過程中存在的共性問題促進 “紅細胞”工程具有可復制性。基層治理是許多地區(qū)都需要關注的問題，目前通過不斷探索創(chuàng)新，基層治理取得一定成效，但仍然處于發(fā)展層面，存在較多問題。其中較多地區(qū)基層治理面臨的問題具有一定同質性，因此使得 “紅細胞”工程能在不同地區(qū)應用并取得一定成效。主要面臨的問題包括以下幾個方面。

第一，社區(qū)黨組織缺乏社區(qū)治理的權威性，組織力需要加強。社區(qū)是群眾自治性組織，在社會發(fā)展過程中社區(qū)也在不斷發(fā)展完善，滿足社區(qū)居民的各種需求，但長期以來社區(qū)居民委員會、社區(qū)業(yè)主委員會、社會組織等組織發(fā)揮作用較多，社區(qū)黨組織反而處在不顯眼的位置。新時代經濟社會發(fā)展對社會治理創(chuàng)新提出了新的要求，只有在黨組織的引領下才能更好滿足社區(qū)居民更加多元化的需求，因此必須進一步強化社區(qū)黨組織的引領作用，發(fā)揮社區(qū)黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用。通過社區(qū) “紅細胞”工程可以強化黨組織建設，有助于發(fā)揮社區(qū)黨組織的凝聚力，符合了強化黨建引領，提升基層治理能力的現實需求。

第二，社區(qū)黨建理念需要更新。隨著時代不斷發(fā)展，部分社區(qū)黨建理念出現跟不上社區(qū)治理要求的現象。社區(qū)已經成為城市基層治理的重要單元，但部分社區(qū)的治理理念仍然停留在過去，需要在理念上進行與時俱進的更新。例如，第一，需要樹立大黨建理念，將社區(qū)服務與黨建工作有機融合；第二，需要加強服務意識，切實為社區(qū)群眾服務；第三，更新治理理念，加強群眾工作能力，用更 “接地氣”、更靈活的方式引導群眾參與社區(qū)治理過程。

第三，社區(qū)黨員隊伍作用需要進一步發(fā)揮。黨員隊伍是具有先鋒模范作用的一支隊伍，不僅要將先進性體現在單位、工作中，還需要進一步延伸至社區(qū)、生活中。如果每一名黨員都能切實成為一面旗幟，積極主動投入到基層治理過程中來，那基層治理的難度就會更小，成效也會更顯著。新時代需要構建共建共治共享的社會治理格局，而每一個黨員都是我們可以動員的先鋒力量，如果讓黨員隊伍先 “動起來”，就能在社會中形成一定示范效應，有利于帶動普通群眾加入治理過程，提升社區(qū)居民自治能力?！凹t細胞”工程能夠有效促進發(fā)揮黨員先鋒模范作用，助力形成全社會共同參與治理的格局。

社區(qū) “紅細胞”工程雖然在實踐中取得了一定的成果，并且在政策地周邊及其他地區(qū)產生了一定的擴散，但是在推廣過程中仍然面臨部分客觀問題，需要進一步協(xié)調解決。第一，如何保證黨員在工作之余能參與到社區(qū)工作中。隨著城市生活節(jié)奏加快，加班對于工作族來說毫不陌生，甚至可能是 “家常便飯”。在調研中了解到，一定群體黨員即使有熱情參與到社區(qū)工作中、參與到社區(qū)服務隊中盡自己的一份力，但礙于忙碌的工作及家庭事務，很難有時間真正能保證參與到社區(qū)服務中。第二，如何切實調動黨員參與到社區(qū)志愿服務中。雖然不同地區(qū)進行了多種形式的嘗試，例如，設立 “積分超市”，完成相應志愿服務可以積分，積分達到一定標準可以憑積分換取一定日用品等方式。但是對于日常工作較為忙碌的工作族來說，這樣的激勵能起到一定作用，但激勵效果仍然有限。第三，如何進一步規(guī)范和提升志愿活動的完成質量及效果。筆者在調研中了解到，部分社區(qū)建立了社區(qū)志愿服務隊，但是志愿服務覆蓋范圍、進行時間等仍然有限，可能只有部分居民能應用到，而很多居民仍然不了解或者沒有接觸到志愿服務活動。因此，進一步加大社區(qū)志愿服務力度、提升社區(qū)志愿服務質量仍然是需要努力的方向。

四、結束語

實踐證明，黨員是能夠凝聚和發(fā)動起來的重要力量，社區(qū)要加快轉變思維，將這樣一支重要的隊伍的作用發(fā)揮好，進一步豐富多種的實踐創(chuàng)新形式。在此過程中，要進一步提升黨員參與率，強化服務針對性，結合不同社區(qū)、黨員的自身實際情況，設置可實施的服務清單。廣大黨員也應當積極響應社區(qū)號召，發(fā)揮自己的力量，在社區(qū)范圍內繼續(xù)走好群眾路線，在服務過程中做到問計于民、問需于民、服務于民，在實踐中提升自身能力。

在創(chuàng)新基層治理過程中，有時基層在實踐中能創(chuàng)造出 “接地氣”且有效的方式方法，需要及時通過調查研究等方式納入考察范圍，在符合推廣要求的情況下可以考慮及時納入地方頂層設計范疇中進行高位推動。同時，需要給予基層一定自主權，促進基層在實踐中發(fā)揮主觀能動性，不斷完善相關政策措施，使各項政策措施真正符合人民群眾的需求。在政策擴散過程中，一項政策是否能順利應用于不同地區(qū)、不同地區(qū)在應用該政策過程中應當如何結合當地實際進行 “嫁接”，是需要進一步研究的問題。

參考文獻：

[1] 王浦劬，賴先進.中國公共政策擴散的模式與機制分析[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2013，50（06）：14-23.

[2] 楊代福.中國政策創(chuàng)新擴散：一個基本分析框架[J].地方治理研究，2016（02）：3-11.