郭海濤，徐東，王賀，劉藝迪

（1.中國石油大學(xué)（北京）；2.中國石油規(guī)劃總院；3.中國石油經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院；4.上海財經(jīng)大學(xué)）

1 2023年中國能源政策回顧

2023年，受百年變局、世紀(jì)疫情、國際能源價格寬幅震蕩、全球應(yīng)對氣候變化以及綠色低碳轉(zhuǎn)型等多類非傳統(tǒng)因素持續(xù)疊加影響，世界地緣政治動蕩與危機(jī)交織，國際能源供需安全與市場震蕩撕扯，傳統(tǒng)化石能源與綠色低碳轉(zhuǎn)型業(yè)務(wù)競爭博弈，能源安全成為全球各國政府和國際石油公司的關(guān)注重點。中國能源行業(yè)堅決貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，深入落實黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持穩(wěn)中求進(jìn)總基調(diào)，更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，多措并舉增加能源生產(chǎn)供應(yīng)，加大能源基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，科學(xué)有序推進(jìn)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型。2023年中國的能源政策更加注重能源安全供給、能源融合發(fā)展、天然氣加快發(fā)展、能源與數(shù)字信息化技術(shù)耦合發(fā)展等，發(fā)揮了服務(wù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局和能源發(fā)展戰(zhàn)略的基本功能，為保障國家能源安全、加快構(gòu)建新型能源體系、促進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和實現(xiàn)能源行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。

1.1 先立后破，進(jìn)一步聚焦能源安全保障

2023年，盡管國家發(fā)布涉及能源發(fā)展、改革和治理政策的數(shù)量較往年偏少，但是出臺的政策都體現(xiàn)了在新的國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢下，中國作為能源消費大國，安全成為能源發(fā)展、改革和治理第一要義的原則。

2023年3月在第十四屆全國人民代表大會第一次會議上，李克強(qiáng)總理所作的《政府工作報告》部署了“加強(qiáng)重要能源、礦產(chǎn)資源國內(nèi)勘探開發(fā)和增儲上產(chǎn)”“推進(jìn)能源清潔高效利用和技術(shù)研發(fā)，加快建設(shè)新型能源體系，提升可再生能源占比”等能源領(lǐng)域工作，意在重點強(qiáng)調(diào)能源供給安全、加快建設(shè)現(xiàn)代化能源體系，并推進(jìn)能源綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型。隨即在國家能源局頒布發(fā)布的《2023年能源監(jiān)管工作要點》和《2023年能源工作指導(dǎo)意見》中，都以“服務(wù)新時代國家能源安全、把能源飯碗牢牢地端在自己手里、著力增強(qiáng)能源供應(yīng)鏈的彈性和韌性、提高安全保障水平”作為指導(dǎo)思想和第一工作目標(biāo)，將“堅持把能源保供穩(wěn)價放在首位”作為一切工作的首要原則，對“未來一段時間，能源消費還將保持剛性增長，新能源安全替代能力還沒有完全形成，化石能源還需要發(fā)揮兜底保障作用”等“先立后破”觀點和概念予以明晰，并力求形成全社會的能源發(fā)展共識。尤其是自2016年國內(nèi)原油產(chǎn)量調(diào)減至2億噸以下以來，2022年全年原油產(chǎn)量達(dá)2.04億噸，實現(xiàn)重回2億噸以上，在守住了國家油氣供應(yīng)安全的底線基礎(chǔ)上，2023年國家政策對原油產(chǎn)量的要求變?yōu)椤胺€(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)”，反映出在全球地緣政治不斷激化、各國各地區(qū)能源安全供應(yīng)受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)、國際油價持續(xù)動蕩的大背景下，確保中國能源安全穩(wěn)定供應(yīng)水平、有效應(yīng)對能源市場波動和風(fēng)險挑戰(zhàn)的重要意義。在隨后印發(fā)的《加快油氣勘探開發(fā)與新能源融合發(fā)展行動方案（2023—2025年）》《關(guān)于促進(jìn)煉油行業(yè)綠色創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》等旨在促進(jìn)能源融合發(fā)展的多項政策中，也將“油氣供給穩(wěn)步增長”“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”“提升天然氣供應(yīng)保障能力”作為工作的指導(dǎo)思想和基本原則，說明中國能源政策已經(jīng)將“能源安全保障”作為一切能源工作的第一要義。

1.2 多維融合，進(jìn)一步促進(jìn)能源多品種融合、能源與數(shù)字信息化技術(shù)深度有機(jī)融合

2023年中國能源政策的另一個重點在于，基于能源稟賦特征、結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，進(jìn)一步促進(jìn)能源多品種融合，以及能源與數(shù)字信息化技術(shù)的深度融合。

2022年10月黨的二十大報告和2023年初《政府工作報告》都要求和強(qiáng)調(diào)加快構(gòu)建新型能源體系。新型能源體系首先就是能源品種“新”和能源結(jié)構(gòu)“新”。2023年2月，國家能源局印發(fā)《加快油氣勘探開發(fā)與新能源融合發(fā)展行動方案（2023—2025年）》，要求“堅持油氣勘探開發(fā)與新能源融合大規(guī)模發(fā)展，實施陸上、海上清潔替代行動”，提出“優(yōu)化發(fā)展方式，堅持陸上與海上并舉、集中式與分布式并舉、單品種開發(fā)與多品種互補(bǔ)并舉、單一場景與綜合場景并舉，構(gòu)建油氣與新能源多能互補(bǔ)、因地制宜、多元迭代發(fā)展新局面”。該政策旨在為油氣行業(yè)和能源領(lǐng)域樹立認(rèn)知共識，即油氣和新能源融合發(fā)展是探索傳統(tǒng)能源與新能源發(fā)展的一種有效模式，是油氣上游企業(yè)發(fā)展新能源的重點方向；同時，發(fā)展新能源業(yè)務(wù)不是為了替代油氣業(yè)務(wù)，而是為了更好地服務(wù)主責(zé)主業(yè)，加快綠色低碳轉(zhuǎn)型，提高中國油氣生產(chǎn)的有效供給。這項政策的出臺為中國油氣上游企業(yè)發(fā)展新能源提供了行動指南，具有里程碑意義，必將助力中國加快建設(shè)能源強(qiáng)國、盡早實現(xiàn)“能源獨立”和按期實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

2023年10月國家發(fā)展改革委等多部門聯(lián)合發(fā)布的《促進(jìn)煉油行業(yè)綠色創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》旨在落實《中共中央、國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030年前碳達(dá)峰行動方案的通知》，扎實推進(jìn)中國煉油行業(yè)綠色創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展的一項專項業(yè)務(wù)發(fā)展轉(zhuǎn)型政策，是基于中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，基于內(nèi)外環(huán)境、國內(nèi)供需結(jié)構(gòu)以及人民對美好生活的需要對煉油行業(yè)提出新要求的現(xiàn)實，圍繞煉油行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，從產(chǎn)能優(yōu)化、能效管理、綠色低碳、科技創(chuàng)新等方面描繪了中國煉油行業(yè)2025年、2030年的目標(biāo)藍(lán)圖，旨在協(xié)調(diào)推進(jìn)煉油行業(yè)高端化、智能化、綠色化發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性和現(xiàn)代化水平。該政策與前期關(guān)于推動中國煉油行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)政策保持了高度一致，方向性、指向性及規(guī)劃思路更加清晰明確，是中國煉油行業(yè)綠色發(fā)展的精準(zhǔn)“施工圖”。

2023年3月國家能源局發(fā)布的《加快推進(jìn)能源數(shù)字化智能化發(fā)展的若干意見》更是充分把握新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革新機(jī)遇，落實“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略和建設(shè)新型能源體系的有效措施。這項政策旨在推動數(shù)字技術(shù)與實體經(jīng)濟(jì)深度融合，賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型升級，推動中國能源產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化，提升能源產(chǎn)業(yè)核心競爭力、推動能源高質(zhì)量發(fā)展。提出深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，推動數(shù)字技術(shù)與能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度融合，加強(qiáng)傳統(tǒng)能源與數(shù)字化智能化技術(shù)相融合的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，釋放能源數(shù)據(jù)要素價值潛力，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)與信息安全保障，有效提升能源數(shù)字化、智能化發(fā)展水平。這項政策是基于新一代信息技術(shù)加速創(chuàng)新，推動工業(yè)經(jīng)濟(jì)向數(shù)字經(jīng)濟(jì)加速轉(zhuǎn)型過渡的發(fā)展新階段，立足中國社會已逐漸形成以碳中和為代表的綠色與可持續(xù)發(fā)展共識，能源行業(yè)貫徹落實黨的二十大報告關(guān)于“加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實體經(jīng)濟(jì)深度融合”要求的具體體現(xiàn)和工作指南。未來一段時期，能源品種間融合發(fā)展、能源與數(shù)字信息化技術(shù)耦合發(fā)展必將成為中國能源行業(yè)發(fā)展的一個典型特征。

1.3 抓住有利契機(jī)，進(jìn)一步推動天然氣工業(yè)快速高效發(fā)展

2023年，為深入貫徹落實黨的二十大精神和習(xí)近平總書記關(guān)于天然氣產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)重要指示批示精神，著力推動高質(zhì)量發(fā)展，鼓勵、引導(dǎo)和規(guī)范天然氣下游利用領(lǐng)域，促進(jìn)天然氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，國家能源局向社會公開征求對《天然氣利用政策》（征求意見稿）的意見。這是繼2012年國家發(fā)展改革委公布《天然氣利用政策（2012）》，在國內(nèi)外能源發(fā)展形勢、天然氣供需格局、價格水平等均發(fā)生了較大變化的背景下，11年后國家能源主管部門對天然氣利用政策進(jìn)行的一次重要調(diào)整和修訂，是基于天然氣已經(jīng)成為中國實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)重要力量的現(xiàn)實，反映出國家對于天然氣發(fā)展的政策導(dǎo)向。此次修訂的《天然氣利用政策》（征求意見稿），沒有如同以往設(shè)定“提高天然氣消費占比”這一具體目標(biāo)，而是首次提出了“天然氣利用政策的指導(dǎo)思想”，鮮明提出了“促進(jìn)天然氣在新型能源體系建設(shè)中發(fā)揮更大作用”等重要觀點。為了更符合城鎮(zhèn)燃?xì)庖呀?jīng)進(jìn)入市場下沉階段的行業(yè)特點，將“城市燃?xì)狻庇脩粽{(diào)整為“城鎮(zhèn)燃?xì)狻庇脩簦恍略隽?類用戶和用氣項目，刪除調(diào)整了5個與現(xiàn)有能源產(chǎn)業(yè)政策不相符或者發(fā)展不及預(yù)期的用戶和用氣項目，減少了“禁止類”項目。政府將保障清潔取暖用氣視為重要的“民生工程”，并給予高度重視，反映出既要保障存量農(nóng)村“煤改氣”的氣源供應(yīng)和發(fā)展，也要適度發(fā)展增量部分，對于氣源無法保障、價格又無法承受的農(nóng)村“煤改氣”，則限制發(fā)展，避免出現(xiàn)“改而無氣”“改而不用”等天然氣資源浪費現(xiàn)象；同時也表明國家也試圖盡可能擴(kuò)大天然氣的使用領(lǐng)域，促進(jìn)天然氣工業(yè)快速高效發(fā)展。

1.4 立足“雙碳目標(biāo)”，進(jìn)一步加快綠色低碳能源的快速布局和規(guī)模發(fā)展

黨中央國務(wù)院及國家能源主管部門立足“雙碳目標(biāo)”，為了加快中國綠色低碳能源的快速布局和規(guī)模發(fā)展，頒布了一系列涉及“雙碳”目標(biāo)實施和可再生能源發(fā)展的相關(guān)政策。

2023年10月，國家發(fā)展改革委頒布《國家碳達(dá)峰試點建設(shè)方案》，在全國范圍內(nèi)選擇100個具有典型代表性的城市和園區(qū)開展碳達(dá)峰試點建設(shè)，探索不同資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)的城市和園區(qū)碳達(dá)峰路徑，旨在為全國提供可操作、可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗做法；激勵有關(guān)地區(qū)探索符合自身實際的綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展路徑，探索多領(lǐng)域、多維度的系統(tǒng)創(chuàng)新，通過總結(jié)歸納不同類型城市和園區(qū)行之有效的發(fā)展模式，以點帶面形成良好示范帶動效應(yīng)；充分調(diào)動試點城市和園區(qū)主動性和創(chuàng)造性，激勵其發(fā)揮各自優(yōu)勢，聚焦試點目標(biāo)任務(wù)先行先試、探索創(chuàng)新，加快構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，不斷完善有利于綠色低碳發(fā)展的政策體系，探索該領(lǐng)域的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式，推動試點城市和園區(qū)實現(xiàn)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展。

2023年9月，國家能源局印發(fā)《組織開展可再生能源發(fā)展試點示范》，旨在通過組織開展可再生能源試點示范，支持培育可再生能源新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)，拓展可再生能源應(yīng)用場景，著力推動可再生能源技術(shù)進(jìn)步、成本下降、效率提升、機(jī)制完善，為促進(jìn)可再生能源高質(zhì)量躍升發(fā)展、加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系、如期實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提供有力支撐。

2023年7月，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過了《關(guān)于推動能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》（以下簡稱《意見》）。雖然《意見》沒有以能源政策的方式正式下發(fā)，卻是中國各行業(yè)、企業(yè)貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和的重要指導(dǎo)。推動能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變，可以為建立和實施碳排放雙控制度創(chuàng)造條件，為較早實現(xiàn)碳排放與能源消費和經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫鉤探索解決路徑，有助于推動中國能源發(fā)展向更符合“雙碳”目標(biāo)的方向邁進(jìn)。此外，2023年底國務(wù)院發(fā)布的《空氣質(zhì)量持續(xù)改善行動計劃》和國家發(fā)展改革委發(fā)布的《加快建立產(chǎn)品碳足跡管理體系的意見》等政策，雖然不是嚴(yán)格意義上的能源政策，但是對于推進(jìn)能源行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型，積極引導(dǎo)綠色低碳消費，促進(jìn)國內(nèi)相關(guān)行業(yè)和企業(yè)有序?qū)崿F(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的發(fā)展目標(biāo)，具有較好的指導(dǎo)和推動作用。

2 2024年中國能源政策前瞻

2024年，中國能源行業(yè)政策將主要圍繞中央全面深化改革委員會通過的《關(guān)于進(jìn)一步深化石油天然氣市場體系改革提升國家油氣安全保障能力的實施意見》，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出的“加快建設(shè)新型能源體系，加強(qiáng)資源節(jié)約集約循環(huán)高效利用，提高能源資源安全保障能力”會議精神和全國能源工作會議部署的9項任務(wù)等展開。

2.1 破解體制機(jī)制障礙，深化能源領(lǐng)域改革

2024年是落實中央提出的能源體制機(jī)制改革的重要一年。

一是提升能源產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平。2024年政策將著眼于保障能源安全，能源產(chǎn)業(yè)上游主要是繼續(xù)推進(jìn)油氣領(lǐng)域的進(jìn)入開放、油氣重點地區(qū)勘探開發(fā)和重大項目建設(shè)；隨著國內(nèi)外能源市場價格和國內(nèi)能源供需趨于平穩(wěn)，煤炭產(chǎn)量會受到適度控制，產(chǎn)能向煤炭大企業(yè)集中。在融合發(fā)展上，政策將推進(jìn)油氣勘探開發(fā)與新能源深度融合，打造油氣增儲上產(chǎn)與綠色低碳發(fā)展共贏模式，推進(jìn)綠色油氣田建設(shè)。吸取近幾年國內(nèi)能源市場受極端氣候影響，供給結(jié)構(gòu)、供需平衡以及國內(nèi)外價格劇烈波動沖擊的經(jīng)驗教訓(xùn)，中國煤炭、石油和天然氣儲備體制改革的緊迫性也日益增強(qiáng)。2023年12月6日國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于建立煤礦產(chǎn)能儲備制度的實施意見（征求意見稿）》提出，到2027年，初步建立煤礦產(chǎn)能儲備制度，有序核準(zhǔn)建設(shè)一批產(chǎn)能儲備煤礦項目，形成一定規(guī)模的可調(diào)度煤炭產(chǎn)能儲備。到2030年，力爭形成3億噸/年的可調(diào)度產(chǎn)能儲備，全國煤炭供應(yīng)保障能力顯著增強(qiáng)。經(jīng)過多年建設(shè)，國家石油儲備已經(jīng)具備相當(dāng)規(guī)模，要加快推進(jìn)石油儲備立法，推動《國家石油儲備條例》的出臺，為儲備石油的規(guī)劃、建設(shè)、運行、管理和監(jiān)督提供更專業(yè)的規(guī)范指導(dǎo)。中國天然氣儲備能力距離市場運行需要差距較大，推進(jìn)儲氣服務(wù)市場化、儲氣產(chǎn)品交易體系建設(shè)、完善終端銷售價格疏導(dǎo)渠道仍是儲備體制改革的重要任務(wù)。

二是提高市場準(zhǔn)入管理效能。在天然氣管網(wǎng)環(huán)節(jié)，預(yù)計《天然氣管網(wǎng)設(shè)施托運商準(zhǔn)入與退出管理辦法》會正式出臺，為管網(wǎng)公平準(zhǔn)入運行提供基礎(chǔ)制度保障。在電網(wǎng)環(huán)節(jié)，主要是要保障新能源和新型主體公平接入電網(wǎng)，電網(wǎng)企業(yè)則需要公平無歧視地向新能源項目提供接網(wǎng)服務(wù)，國家能源局將開展分布式光伏備案接網(wǎng)推進(jìn)情況專項監(jiān)管，重點跟蹤分布式光伏備案、并網(wǎng)、交易、結(jié)算等情況。

三是加強(qiáng)能源領(lǐng)域自然壟斷企業(yè)監(jiān)管。能源領(lǐng)域自然壟斷企業(yè)監(jiān)管需要政府部門創(chuàng)新開展過程監(jiān)管、數(shù)字化監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、跨部門協(xié)同監(jiān)管。2024年將修訂出臺《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》，監(jiān)督油氣管網(wǎng)設(shè)施運營企業(yè)落實信息公開和報送、獨立核算、服務(wù)合同履約、公平開放服務(wù)等情況，促進(jìn)市場主體入網(wǎng)難、運輸路不清、管容分配不科學(xué)、運價測算不精準(zhǔn)等問題的解決，同時組織制定配套的管網(wǎng)設(shè)施容量服務(wù)分配規(guī)則，為監(jiān)管辦法的執(zhí)行提供基本規(guī)則。2024年將出臺電網(wǎng)企業(yè)競爭性業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)交易信息公開相關(guān)辦法等，抑制電網(wǎng)的壟斷特性。

四是推進(jìn)能源法治建設(shè)。能源法是能源領(lǐng)域的根本性法律，立法程序嚴(yán)格，能源法的制定仍處于推進(jìn)過程中。在立法程序上，法律的修訂程序相對簡便，適應(yīng)能源發(fā)展新形勢的需要，2024年將推動電力法、煤炭法、可再生能源法等的修訂，從而有助于提升中國能源治理能力水平。

2.2 提升天然氣在能源結(jié)構(gòu)中的地位，促進(jìn)天然氣全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展

俄烏沖突背景下，天然氣在歐洲能源結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中的關(guān)鍵性作用凸顯，為中國重視和加快天然氣行業(yè)發(fā)展提供了借鑒。新版《天然氣利用政策》預(yù)計會在2024年推出，2023年的《天然氣利用政策》（征求意見稿）提出了“促進(jìn)天然氣在新型能源體系建設(shè)中發(fā)揮更大作用”的新理念，賦予了天然氣在中國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中更重要的地位。2024年天然氣行業(yè)政策將著眼以下幾個方面的內(nèi)容。

一是持續(xù)增儲上產(chǎn)，推進(jìn)大型新項目的開發(fā)。2024年是中國石油企業(yè)執(zhí)行“油氣增儲上產(chǎn)七年行動計劃”的第六年，也是圓滿完成行動計劃的關(guān)鍵一年，增產(chǎn)保供、持續(xù)提高天然氣資源安全保障能力仍是政策關(guān)注的首要內(nèi)容。

二是加大地下儲氣庫建設(shè)力度。隨著中國天然氣消費規(guī)模的不斷增長，儲氣庫的儲氣能力已經(jīng)成為制約中國天然氣行業(yè)應(yīng)對短期沖擊、尤其是取暖季保供的重要短板，2024年政策將繼續(xù)為油氣企業(yè)落實全國儲氣能力建設(shè)實施方案提供支持，促使企業(yè)加大對儲氣庫的投資力度，提高儲氣量在消費量中的占比，保障行業(yè)穩(wěn)定運行。

三是完善天然氣管網(wǎng)的“一區(qū)一價”定價制度。管道運輸?shù)摹耙粎^(qū)一價”定價制度改革是中國天然氣市場體制改革的重大進(jìn)展，打破了條線分割，增進(jìn)了天然氣管網(wǎng)設(shè)施互聯(lián)互通，有助于全國“一張網(wǎng)”建設(shè)。但是，新的定價辦法也會受制于天然氣管網(wǎng)內(nèi)部運行路徑尚未全面優(yōu)化，從而導(dǎo)致價格測算不夠精準(zhǔn)、服務(wù)客戶不能公平到位的問題。因此，2024年將是新的管網(wǎng)運輸定價機(jī)制在實踐中按照效率、公平、公開原則進(jìn)行完善的重要一年。

四是促進(jìn)天然氣在重點消費領(lǐng)域的拓展。2024年國際石油市場預(yù)計會相對穩(wěn)定，石油、天然氣價格下行概率大，天然氣在消費領(lǐng)域的競爭力增強(qiáng)。政策將繼續(xù)支持加強(qiáng)民生用氣工程建設(shè)，推動天然氣使用規(guī)模的擴(kuò)大，推進(jìn)北方地區(qū)清潔取暖、農(nóng)村能源清潔低碳轉(zhuǎn)型。同時，隨著新能源的發(fā)展，電網(wǎng)調(diào)峰需求壓力越來越大，天然氣調(diào)峰電站具有效率高、啟?？臁⒄嫉匦?、操作方便等特點。天然氣具備與可再生能源融合發(fā)展的先天優(yōu)勢，尤其是在新能源大基地建設(shè)中能夠發(fā)揮極大的輔助支撐作用，因此政策上將會提高對天然氣調(diào)峰電站建設(shè)的支持力度，最終增加對天然氣的需求。

五是大力拓展天然氣領(lǐng)域的國際合作。2024年政策將支持鞏固和拓展與周邊油氣資源國合作，夯實跨境油氣進(jìn)口通道體系。在貿(mào)易上，當(dāng)前俄羅斯天然氣在中國天然氣供應(yīng)中的份額有限，未來仍有較大提升空間，2024年應(yīng)加大從俄羅斯的貿(mào)易引進(jìn)力度，推動新的中俄管道建設(shè)，為擴(kuò)大貿(mào)易合作提供基礎(chǔ)設(shè)施。同時政策將鼓勵企業(yè)積極參與對其他重要天然氣資源國的貿(mào)易，有效利用國際液化天然氣（LNG）現(xiàn)貨市場，保障國內(nèi)市場供應(yīng)。在國際勘探開發(fā)上，增強(qiáng)全球油氣全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同能力，鼓勵中國油氣企業(yè)繼續(xù)參與更多的國際陸上、海上天然氣資源合作，提高資源掌控能力，促進(jìn)國際油氣合作高水平發(fā)展，對沖貿(mào)易進(jìn)口帶來的價格波動。

2.3 推動新型能源體系建設(shè)，促進(jìn)電力市場與新能源發(fā)展

未來中國新型能源體系應(yīng)是以新型電力系統(tǒng)為運行骨架，以清潔能源為主、化石能源為輔的全新系統(tǒng)。推進(jìn)新型能源體系建設(shè)，政策應(yīng)重點包含以下幾個方面的內(nèi)容。

一是落實峰谷分時電價政策，推進(jìn)銷售電價改革。價格機(jī)制是引導(dǎo)新新能源體系建設(shè)的內(nèi)在動力，在能源體系的轉(zhuǎn)型期，價格機(jī)制對于引導(dǎo)電網(wǎng)、電源建設(shè)、保持電力市場平衡運行發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。落實峰谷分時電價政策，有利于削峰填谷，平抑高峰需求，刺激低谷需求，降低經(jīng)濟(jì)成本。

二是積極推進(jìn)電力市場化交易。2022年1月，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布了《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場體系的指導(dǎo)意見》，為建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場明確了時間路線圖。2025年，全國統(tǒng)一電力市場體系將初步建成。目前全國統(tǒng)一的電力市場體系建設(shè)較多地受制于省際壁壘。在區(qū)域市場層面，2024年國家能源局將推進(jìn)區(qū)域電力市場建設(shè)，明確功能定位，逐步突破省際壁壘，發(fā)揮區(qū)域電力市場對省際電力協(xié)同互濟(jì)、促進(jìn)新能源跨省消納的積極作用。在全國市場層面，將開展全國統(tǒng)一電力市場發(fā)展規(guī)劃研究，健全多層次統(tǒng)一電力市場體系。在多層次電力市場中存在銜接不順暢的地方，完善省內(nèi)市場和跨省跨區(qū)市場之間、電力中長期市場、電力現(xiàn)貨市場、輔助服務(wù)市場等之間的銜接，禁止違規(guī)指定交易對象、指定交易電量、指定交易價格等不當(dāng)干預(yù)市場行為。

三是加強(qiáng)電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近幾年，中國風(fēng)電、光電等新能源建設(shè)處于高潮期，新上項目投資規(guī)模大，項目多、產(chǎn)能強(qiáng)，但對電網(wǎng)承載已經(jīng)形成了重大壓力。2024年，政策應(yīng)聚焦于夯實基礎(chǔ)設(shè)施，提高電網(wǎng)對風(fēng)電和光電等的承載能力，同時適當(dāng)控制新能源發(fā)展速度，為基礎(chǔ)設(shè)施能力提升留出空間，也有助于減少投資浪費。預(yù)計2024年分布式光伏市場、風(fēng)電裝機(jī)量會有所下降，電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施投資力度將會加大。

四是推動能源領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新。無論是風(fēng)電、光電、儲能、氫能還是全行業(yè)的數(shù)字化改造和深化過程，都存在大量需要創(chuàng)新的空間，2024年政策層面應(yīng)積極鼓勵以上領(lǐng)域的創(chuàng)新，為新型能源系統(tǒng)建設(shè)提供技術(shù)支持。

五是為氫能發(fā)展創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。目前作為能源載體的氫能產(chǎn)業(yè)尚處于初始發(fā)展階段，既沒有全球市場，也沒有地區(qū)市場，供需體系也處于起步階段，距離進(jìn)入商業(yè)化還有相當(dāng)長的路程，但是氫能在實現(xiàn)“雙碳目標(biāo)”和能源轉(zhuǎn)型中的戰(zhàn)略性地位已經(jīng)得到全球高度認(rèn)可。2024年，中國能源政策會繼續(xù)關(guān)注氫能全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，全面提升氫能相關(guān)的基礎(chǔ)技術(shù)、前沿技術(shù)研究，重視產(chǎn)業(yè)化和示范應(yīng)用，鼓勵多元化商業(yè)模式創(chuàng)新，同時將積極推動氫能領(lǐng)域的國際合作，結(jié)合新一輪科技革命和數(shù)字革命，在技術(shù)研發(fā)、示范項目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面繼續(xù)支持廣泛開展國際交流與合作，共同構(gòu)建國際氫能創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈。

2.4 加快碳市場體系建設(shè)，遏制碳排放上升態(tài)勢

“十四五”規(guī)劃開端（2021年）以來，中國化石能源消費總量繼續(xù)上升，尤其是煤炭消費量不斷增加，在能源消費中的占比回升，電力、石化、有色、造紙等行業(yè)排放均有增長，控制碳排放形勢異常嚴(yán)峻。歐盟碳邊境調(diào)整機(jī)制（CBAM）即“碳邊境稅”從2023年10月1日起正式啟動，目前進(jìn)入過渡階段，將逐步對中國鋼鐵、水泥、鋁、化肥、電力和氫等行業(yè)向歐洲出口產(chǎn)生極大壓力。為實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，化解在國際碳減排行動中的被動局面，中國應(yīng)加快碳市場體系建設(shè)，政策需要從以下幾個方面發(fā)力。

一是推動碳排放的精準(zhǔn)計量。碳排放精準(zhǔn)計量不僅需要技術(shù)研發(fā)，也需要標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建，更需要針對落實企業(yè)和行業(yè)的監(jiān)管與核查。

二是改善碳市場結(jié)構(gòu)。碳市場運行的有效性，既需要足夠大的規(guī)模，也需要足夠數(shù)量的多元化交易對象，目前中國碳市場只有電力行業(yè)作為交易主體，交易主體單一性突出，同時交易主體往往單體規(guī)模大、數(shù)量少，易于合謀，降低交易的有效性。因此，中國迫切需要將更多高耗能、高排放行業(yè)的企業(yè)納入全國碳市場，提高市場主體多樣化、競爭博弈的多元化。

三是創(chuàng)新配額的發(fā)放辦法。碳配額的發(fā)放辦法是否科學(xué)公平對碳市場的運行效果起著決定性作用，同時碳交易的開展也不能給中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來過高成本，這對中國碳市場建設(shè)提出了更高的要求。

四是提升碳交易價格形成機(jī)制的市場化程度。目前全國碳市場價格發(fā)現(xiàn)機(jī)制已經(jīng)初步形成，但全國碳市場周期性較強(qiáng)、波動率較低，碳交易以大宗交易為主，價格未能充分反映配額價值或減排成本，價格機(jī)制形成的市場化程度低，價格信號失真，影響了價格對于碳排放的引導(dǎo)。因此，未來中國碳交易價格形成機(jī)制的改革要以市場結(jié)構(gòu)改革為基礎(chǔ)，同時明確碳市場的金融屬性，也有助于提升碳市場價格發(fā)現(xiàn)機(jī)制的形成。

五是加大碳市場運行的相關(guān)配套政策建設(shè)。中國碳市場建設(shè)處于起步階段，從政策上需要安排更為基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，以及開展碳市場建設(shè)和碳排放管理的中長期規(guī)劃研究，為碳市場運行提供基礎(chǔ)制度和指引性的政策保障。

六是推動全國溫室氣體自愿減排交易（CCER）加快發(fā)展。未被納入到全國碳排放權(quán)交易市場的企業(yè)可以用市場化的方式購買碳信用，自愿減排與強(qiáng)制減排市場形成互補(bǔ)，共同構(gòu)成中國完整的碳交易體系。2024年政策上需要加快豐富溫室氣體自愿減排項目方法學(xué)的覆蓋領(lǐng)域，為自愿減排市場的拓展提供支撐。同時基于自愿減排的額外收益性和項目方法學(xué)的專業(yè)性與復(fù)雜性，政策上要加強(qiáng)監(jiān)管，切實實現(xiàn)“鼓勵溫室氣體自愿減排行為”的目標(biāo)。

七是將控制甲烷排放納入政策關(guān)注重點。甲烷是全球第二大溫室氣體，控制甲烷排放已經(jīng)提上全球氣候治理的議事日程，因此中國甲烷治理的任務(wù)也日益緊迫。2023年11月生態(tài)環(huán)境部等11部門發(fā)布了《甲烷排放控制行動方案》，提出了“十四五”的目標(biāo)是“甲烷排放控制政策、技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)體系逐步建立，甲烷排放統(tǒng)計核算、監(jiān)測監(jiān)管等基礎(chǔ)能力有效提升，甲烷資源化利用和排放控制工作取得積極進(jìn)展”。由于僅有兩年的剩余時間，部署完成這些目標(biāo)任務(wù)，時間緊任務(wù)重。因此，2024年政策將在甲烷排放的控制技術(shù)、甲烷排放和計量標(biāo)準(zhǔn)、甲烷排放監(jiān)測等方面開展更多的研究，對一些成熟的方法進(jìn)行推廣，鼓勵企業(yè)積極利用甲烷，實現(xiàn)從溫室氣體到資源的轉(zhuǎn)化。