門中敬 陳方政

勤儉節(jié)約是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)。我國現(xiàn)行《憲法》第十四條第二款規(guī)定:“國家厲行節(jié)約,反對浪費?！?以下簡稱“節(jié)約資源”國策條款)為貫徹實施該基本國策,我國先后制定出臺了幾十部法律以及大量法規(guī),在節(jié)約資源方面發(fā)揮了重要的制度約束和激勵作用。不過,“節(jié)約資源”基本國策條款的規(guī)范目的和意義,絕非“厲行節(jié)約、反對浪費”這么簡單。為更好地實施“節(jié)約資源”國策條款,有必要對《憲法》第十四條第二款進行法教義學解析,從而準確把握“節(jié)約資源”國策條款的規(guī)范含義,正確認識“節(jié)約資源”基本國策的科學內(nèi)涵。

一、“節(jié)約資源”國策條款的制定背景與憲法地位

“節(jié)約資源”國策條款的雛形最早出現(xiàn)在具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中,即“一切國家機關(guān)要堅持廉潔樸素的工作作風,禁止浪費,財政工作要厲行精簡節(jié)約”。其后的1954年《憲法》和1975年《憲法》受當時國家政治形勢影響,并未出現(xiàn)關(guān)于節(jié)約的表述。1978年實行改革開放政策后,“勤儉建國”方針被寫入1978年《憲法》,規(guī)定“國家在發(fā)展國民經(jīng)濟中,堅持獨立自主、自力更生、勤儉建國的方針”。1982年《憲法》進一步明確規(guī)定了“國家厲行節(jié)約,反對浪費”的基本方針。

(一)“節(jié)約資源”憲法條款的制定背景

《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》、1978年《憲法》和1982年《憲法》雖然都規(guī)定了“節(jié)約資源”條款,但其制定背景和目的并不相同?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議共同綱領(lǐng)》將“節(jié)約資源”條款寫入其中,是因為即將建立的新中國一窮二白、百廢待興,我們黨作為執(zhí)政黨要繼續(xù)發(fā)揚艱苦樸素的作風,和人民群眾同甘共苦,盡快恢復國民經(jīng)濟,建設(shè)國家。新中國建立之初,我們黨又提出了“勤儉建國”的方針,要求廣大黨員干部保持厲行節(jié)儉的生活作風。毛澤東在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》中指出:“要使我國富強起來,需要幾十年艱苦奮斗的時間,其中包括執(zhí)行厲行節(jié)約、反對浪費這樣一個勤儉建國的方針。”(1)中共中央文獻研究室:《厲行節(jié)約反對浪費重要文獻摘編》,中央文獻出版社2013年版,第22頁。可見,當時將厲行節(jié)約寫入臨時憲法,目的在于“勤儉建國”。1982年《憲法》規(guī)定了“節(jié)約資源”國策條款,是改革開放和“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的必然選擇,立法目的在于把有限的資源集中到經(jīng)濟建設(shè)上來,逐步改善人民的物質(zhì)文化生活,其核心目標是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,其準確的憲法定位是“為實現(xiàn)國家核心目標而采取的必要手段”。當然,對作為基本國策的“節(jié)約資源”闡述最深刻、最全面的是黨的十七大報告,黨的十七大報告指出:“堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策,關(guān)系人民群眾切身利益和中華民族生存發(fā)展。必須把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置,落實到每個單位、每個家庭。要完善有利于節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的法律和政策,加快形成可持續(xù)發(fā)展體制機制?！?/p>

(二)“節(jié)約資源”國策條款的憲法地位

基本國策條款的出現(xiàn)被認為具有劃時代意義,它改變了以往國家機構(gòu)與公民權(quán)利二分的憲法結(jié)構(gòu),標志著國家干預主義的興起,也標志著近代憲法向現(xiàn)代憲法的變遷。一般認為,憲法設(shè)置基本國策條款的目的是回應(yīng)社會現(xiàn)實的變遷。隨著現(xiàn)代化進程的展開,傳統(tǒng)“守夜人”式的政府已無法適應(yīng)社會發(fā)展的需要,需要國家對公共領(lǐng)域進行適度干預,因此憲法以增設(shè)基本國策條款的方式來保障經(jīng)濟社會有序健康發(fā)展。

“節(jié)約資源”國策條款規(guī)定在1982年《憲法》的總綱部分,具有憲法綱領(lǐng)性條款的憲法地位。學術(shù)界通常將某類綱領(lǐng)性的憲法規(guī)范稱為“基本國策”——憲法中的基本政策性條款。盡管存在對基本國策條款的不同認識和區(qū)分標準,但基本國策作為憲法綱領(lǐng)性條款的地位是確定無疑的。學界通說認為,我國憲法規(guī)定的基本國策主要包括男女平等、改革開放、保護耕地、節(jié)約資源、保護環(huán)境等。

作為一項基本國策,“節(jié)約資源”國策條款具有憲法綱領(lǐng)性條款的特征:首先,基本國策條款規(guī)定了國家未來要實現(xiàn)的目標,通常具有較強的意識形態(tài)傾向,是國家意志的憲法表達;其次,基本國策條款具有開放性的憲法結(jié)構(gòu),制憲者為其預留了較大的解釋空間,以保障基本國策條款能夠發(fā)揮基本方向上的引導作用(2)參見王鍇:《論文化憲法》,《首都師范大學學報(社會科學版)》2013年第2期。,即我國憲法同一些外國憲法相比的一大特色就是明確規(guī)定了國家的根本任務(wù)、發(fā)展道路、奮斗目標(3)參見《栗戰(zhàn)書在深入學習宣傳和貫徹實施憲法座談會上的講話》,http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2018-03/30/content_2052732.htm?eqid=cbeeb46500002e0e0000000664365d4c,訪問日期:2022年11月20日。;最后,與傳統(tǒng)憲法規(guī)范相比,基本國策條款具有國家積極作為的義務(wù)性、規(guī)范結(jié)構(gòu)上的開放性、目的的公共性和內(nèi)容的客觀性等特征?；緡邨l款可以拘束所有國家公權(quán)力,換言之,國家負有落實基本國策條款的憲法義務(wù)?；緡邨l款在結(jié)構(gòu)上具有開放性,具有較強的概括性和抽象性,國家權(quán)力機關(guān)在執(zhí)行基本國策條款時具有較大的自由裁量空間?；緡邨l款設(shè)置的目的具有公共性,有別于基本權(quán)利條款設(shè)置目的的個人性。基本國策條款的內(nèi)容具有客觀性,即基本國策條款是客觀的法規(guī)范,約束和引導的是國家公權(quán)力,任何組織和個人不能依據(jù)“節(jié)約資源”國策條款請求國家就節(jié)約資源履行作為或者不作為的義務(wù)。(4)參見王鍇、劉犇昊:《憲法總綱條款的性質(zhì)與效力》,《法學論壇》2018年第3期。

二、“節(jié)約資源”國策條款的規(guī)范含義解析

為了準確理解和把握“節(jié)約資源”國策條款,需要通過文義解釋和目的解釋對其內(nèi)涵作進一步分析和解讀。

(一)“節(jié)約資源”國策條款的文義解釋

1.“節(jié)約資源”國策條款中節(jié)約的含義

節(jié)約在《辭?！分械囊馑紴楣?jié)儉、節(jié)省,最早出現(xiàn)在《后漢書·宣秉傳》:“秉性節(jié)約,常服布被,蔬食瓦器具?！?5)辭海編輯委員會編:《辭?！?上海辭書出版社2009年版,第1264頁。節(jié)約觀念在中華傳統(tǒng)文化中源遠流長、影響深遠,它表達了一種理性生活態(tài)度和適度消費觀念。傳統(tǒng)節(jié)約觀念要求人們充分合理地利用資源,適當節(jié)制個人生活欲望,個人消費行為應(yīng)當考慮個人收入水平和社會平均消費水平。這是一種有利于個人、社會和自然長遠發(fā)展的倫理觀念。(6)參見陳德敏:《節(jié)約型社會法律保障論》,人民出版社2008年版,第21頁。在英文中,通常使用“economize”對應(yīng)漢語中的節(jié)約,其含義包括管理和資源兩個方面,指對資源消耗進行合理控制和管理。(7)“economize”來源于希臘語的“oikonomia”,意為“household management”,系由“oikos(house)+nemo(manage)”演變形成,其原始含義是管理家庭成員和家庭事務(wù),如監(jiān)督仆人和管理家庭開支等。隨著社會的發(fā)展和進步,其含義逐漸演變?yōu)楣芾硪粋€社團的資源(如財務(wù)資源)、合理利用資源、減少支出和節(jié)約開支等?？梢?中西傳統(tǒng)文化對節(jié)約的理解存在較大差異,古代中國更強調(diào)道德上的個人節(jié)欲,而西方更注重對資源的管理和控制。

當今社會,全球資源緊張和環(huán)境惡化賦予了節(jié)約以嶄新的內(nèi)涵,即節(jié)約是“指由生產(chǎn)、流通、消費整合而成的社會結(jié)構(gòu)”(8)陳德敏:《節(jié)約型社會法律保障論》,人民出版社2008年版,第7頁。,是“通過采取綜合性措施,提高資源利用效率,以最少的資源消耗獲得最大的經(jīng)濟和社會收益”(9)紀純、齊建國:《發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟,建立節(jié)約型社會的經(jīng)濟學思考》,《數(shù)量經(jīng)濟技術(shù)經(jīng)濟研究》2005年第11期。,是“在更少資源消耗和更低環(huán)境污染的基礎(chǔ)上獲得更大的經(jīng)濟效益和社會效益”(10)付瑤:《當代中國節(jié)約型社會建設(shè)問題研究》,東北師范大學2016年博士論文。。也就是說,在當今社會中節(jié)約資源已經(jīng)從個人的道德義務(wù)上升為國家和社會的義務(wù)。我國《憲法》第十四條第二款中的節(jié)約指向的顯然是國家和社會的義務(wù),而不僅僅是個人的道德義務(wù),因而該條款隱含著管理和控制的含義,即節(jié)約既包含實體上的節(jié)儉、節(jié)省的含義,也包含手段上的管理和控制的含義。所以,《憲法》第十四條第二款中的節(jié)約資源不能簡單地解釋為節(jié)儉、節(jié)省,其對象也不能局限于自然資源,而是國家通過結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)進步、制度建設(shè)實現(xiàn)資源高效利用,以及各級政府機關(guān)、企事業(yè)單位和全體公民節(jié)約意識的培養(yǎng)與節(jié)約習慣的養(yǎng)成。這一點從“節(jié)約資源”國策條款的法律實施中可以得到證實。例如,《未成年人保護法》指出節(jié)約是“一種良好的行為習慣”,該法規(guī)定:“未成年人的父母或者其他監(jiān)護人應(yīng)當履行下列監(jiān)護職責……(三)教育和引導未成年人遵紀守法、勤儉節(jié)約,養(yǎng)成良好的思想品德和行為習慣”(11)參見《未成年人保護法》第一十六條。;《節(jié)約能源法》將節(jié)約定義為“技術(shù)手段”,將節(jié)約能源定義為“通過各種管理和技術(shù)手段減少從生產(chǎn)到消費各個環(huán)節(jié)中的損失和浪費,更加有效、合理地利用能源”(12)《節(jié)約能源法》第三條規(guī)定:“本法所稱節(jié)能,是指加強用能管理,采取技術(shù)上可行、經(jīng)濟上合理以及環(huán)境和社會可以承受的措施,減少從能源生產(chǎn)到消費各個環(huán)節(jié)中的損失和浪費,更加有效、合理地利用能源。”;《公務(wù)員法》將節(jié)約指認為“高效益的工作方法”,該法第五十一條規(guī)定:“公務(wù)員或者公務(wù)員集體有下列情形之一的,給予獎勵……(五)愛護公共財產(chǎn),節(jié)約國家資財有突出成績的。”

2.“節(jié)約資源”國策條款中國家的含義

在憲法文本中,國家在不同語境下的含義各不相同。根據(jù)韓大元教授的觀點,憲法上的國家,一是指政治共同體意義上的國家,即形成和維系共同體是憲法中國家的首要定位;二是指國家機關(guān),即國家機關(guān)通過具體活動履行其職能,如“國家機構(gòu)”“國家行政機關(guān)”等表述;三是指與地方相對意義上的國家,如“中央人民政府”等表述;四是指與社會相對意義上的國家,如“國家和社會”等表述。(13)參見韓大元:《論香港基本法上“國家”的規(guī)范內(nèi)涵》,《中外法學》2020年第1期。根據(jù)上述分類,“節(jié)約資源”國策條款中的國家首先指向政治共同體意義上的國家,這是由于“節(jié)約資源”國策條款體現(xiàn)了國家的共同價值和共同信念,制定“節(jié)約資源”國策條款和實施“節(jié)約資源”的基本國策,并不只是最高權(quán)力機關(guān)的決斷,而是整個國家的意志,是由作為政治統(tǒng)一體的國家在充分考慮其必要性基礎(chǔ)上作出的判斷。其次指向“國家機關(guān)”意義上的國家,即指向掌握“國有財產(chǎn)”和“自然資源”支配權(quán)和使用權(quán)的各級國家機關(guān),從而明確“節(jié)約資源”國策條款中國家應(yīng)當承擔的憲法義務(wù)。

根據(jù)以上分析,“節(jié)約資源”國策條款中的國家兼具政治統(tǒng)一體意義上的國家和“國家機關(guān)”意義上的國家雙重含義?！肮?jié)約資源”國策條款是國家整體意志的表達中的“國家”是指政治統(tǒng)一體意義上的國家,“節(jié)約資源”國策條款的規(guī)制對象及義務(wù)主體意義上的“國家”是指“國家機關(guān)”?！皣覒?yīng)當厲行節(jié)約,反對浪費”這一條款既是授權(quán)性規(guī)則又是義務(wù)性規(guī)則,根據(jù)文義解釋,其規(guī)范含義可解讀為:(1)國家享有合理利用資源,引導全體組織和公民厲行節(jié)約、反對浪費的職權(quán);(2)國家負有合理利用資源,引導全體組織和公民厲行節(jié)約、反對浪費的義務(wù);(3)國家有權(quán)且應(yīng)當限制或禁止任何組織和個人浪費資源,但國家機關(guān)在行使此項職權(quán)時,應(yīng)當符合憲法的其他規(guī)范要求。

因此,國家負有節(jié)約資源的憲法義務(wù)。作為“厲行節(jié)約”的義務(wù)主體,國家既需要履行不浪費資源的消極義務(wù),也需要采取積極行動,通過各種措施不斷提高生產(chǎn)要素和資源的使用效率,并負責規(guī)制、引導、教育全體組織和公民厲行節(jié)約、反對浪費。

(二)“節(jié)約資源”國策條款的體系解釋

《憲法》總綱規(guī)定的各項基本國策是由相關(guān)條文和規(guī)范組成的體系。為進一步明確“節(jié)約資源”國策條款的憲法地位,需要根據(jù)其在《憲法》總綱中的具體位置,運用體系解釋方法,從整體上判斷和理解“節(jié)約資源”國策條款的體系定位。

“節(jié)約資源”國策條款與經(jīng)濟條款密切關(guān)聯(lián)。在《憲法》第十四條的規(guī)范構(gòu)造中,第四款是2004年《憲法修正案》新增加的內(nèi)容,屬于社會保障制度的范疇,一般認為該款與“節(jié)約資源”國策條款的關(guān)聯(lián)性不大。第一、第三款屬于經(jīng)濟規(guī)范,其中第一款“國家通過提高勞動者的積極性和技術(shù)水平,推廣先進的科學技術(shù)……以不斷提高勞動生產(chǎn)率和經(jīng)濟效益,發(fā)展社會生產(chǎn)力”,規(guī)定了改革開放初期經(jīng)濟發(fā)展的若干目標和措施,但由于當時的指導思想是“計劃經(jīng)濟為主,市場調(diào)節(jié)為輔”,因此該款仍帶有一定的計劃經(jīng)濟特征。(14)參見許崇德等:《開啟民主法治的新紀元——紀念現(xiàn)行憲法實施20周年筆談》,《法制與社會發(fā)展》2002年第6期。第三款“國家合理安排積累和消費,兼顧國家、集體和個人的利益,在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上,逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活”,蘊含著“提高經(jīng)濟效益、優(yōu)化資源配置的價值取向”(15)單飛躍、徐開元:《“社會主義市場經(jīng)濟”的憲法內(nèi)涵與法秩序意義》,《東南學術(shù)》2020年第2期。。表面上看這兩個條款與“節(jié)約資源”國策條款之間并沒有太大的關(guān)聯(lián),但實際上《憲法》第十四條本身采用的是“開放的語言結(jié)構(gòu)”(16)[英]哈特:《法律的概念》,許家馨、李冠宜譯,法律出版社2011年版,第123頁。,對于像“國家……改進勞動組織,以不斷提高勞動生產(chǎn)率和經(jīng)濟效益,發(fā)展社會生產(chǎn)力”“國家合理安排積累和消費”等規(guī)定的理解,不能僅限縮于國家對經(jīng)濟發(fā)展的干預,它還指向國家權(quán)力對自由的保障,指向國家在更廣泛的領(lǐng)域中發(fā)揮功能。(17)參見[德]康拉德·黑塞:《聯(lián)邦德國憲法綱要》,李輝譯,商務(wù)印書館2007年版,第169頁?？梢?“節(jié)約資源”國策條款與經(jīng)濟條款之間的關(guān)聯(lián)在于:國家需要通過節(jié)約手段,實現(xiàn)經(jīng)濟條款設(shè)置的“在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上,逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活”的國家目標。

同時,由于節(jié)約包含著對資源合理利用的意涵,這使得“節(jié)約資源”國策條款與環(huán)境條款之間也存在著密切關(guān)聯(lián)?！稇椃ā返诰艞l環(huán)境條款規(guī)定“國家保障自然資源的合理利用”表明,在環(huán)境條款設(shè)置的國家目標實現(xiàn)過程中,也需要國家通過節(jié)約手段,不斷提高自然資源的利用效率,避免過度開發(fā)自然資源造成資源浪費和環(huán)境破壞。

此外,“節(jié)約資源”國策條款是實現(xiàn)國家任務(wù)的重要手段,與國家任務(wù)目標條款也具有密切的聯(lián)系。根據(jù)《憲法》“序言”第七段的規(guī)定,國家的根本任務(wù)是沿著中國特色社會主義道路,集中力量進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。具體任務(wù)是推動物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展。最終目標是把我國建設(shè)成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國,實現(xiàn)中華民族偉大復興。顯然,節(jié)約在以下三個方面發(fā)揮著實現(xiàn)國家任務(wù)目標的重要功能:第一,節(jié)約資源是為了繼承和發(fā)揚我們黨“艱苦奮斗、勤儉建國”的優(yōu)良傳統(tǒng),通過節(jié)約不斷積累社會財富,將有限的資源集中到經(jīng)濟建設(shè)上來;第二,節(jié)約資源與改革開放、保護環(huán)境、男女平等其他基本國策一樣,需要國家長期堅持,保障國家最終目標逐步實現(xiàn);第三,節(jié)約資源是為了落實可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,以協(xié)調(diào)物質(zhì)文明與生態(tài)文明發(fā)展之間的關(guān)系。

因此,從純粹規(guī)范意義上來看,《憲法》第十四條第二款規(guī)定的“節(jié)約資源”基本國策條款并非孤立的存在,其與相鄰的經(jīng)濟條款(第十四條第一款、第三款)、環(huán)境條款以及國家任務(wù)目標條款之間存在著內(nèi)在關(guān)聯(lián),是實現(xiàn)國家任務(wù)目標的重要手段。

(三)“節(jié)約資源”國策條款的目的解釋

從“節(jié)約資源”國策條款的制定背景來看,該條款是為了在改革開放初期通過對各級政府和廣大黨員干部提出“厲行節(jié)約”的要求,集中力量發(fā)展社會生產(chǎn)力。此時,節(jié)約的含義側(cè)重于節(jié)約型消費。隨著經(jīng)濟發(fā)展和人民群眾生活水平逐步提高,“節(jié)約資源”國策條款調(diào)整的社會現(xiàn)實已與制定之初產(chǎn)生了巨大變化,此時憲法上節(jié)約資源的內(nèi)涵不僅包括對各級政府和廣大黨員干部提出節(jié)約型消費的要求,更重要的是通過管理、控制手段建設(shè)資源節(jié)約型社會,實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。進而言之,國家厲行節(jié)約的目的不是要求大家勒緊褲腰帶過苦日子,而是構(gòu)建與我國國情相適應(yīng)的積累和消費模式,以實現(xiàn)在生產(chǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)上提高人民的物質(zhì)生活和文化生活水平的目標。但需要指出,“節(jié)約資源”國策雖屬于國家目標的范疇,但它不是一項簡單的國家目標,黨的十七大報告明確賦予其更深刻的意義,即建立“可持續(xù)發(fā)展體制機制”。建立“可持續(xù)發(fā)展體制機制”,需要正確貫徹和落實“節(jié)約資源”國策條款,進一步明確國家的憲法義務(wù)。這是因為,伴隨著改革開放后經(jīng)濟的快速發(fā)展,資源約束和環(huán)境問題開始凸顯出來?！皣覅栃泄?jié)約,反對浪費”規(guī)定調(diào)整的范圍不再局限于個人行為,而是涵蓋了整個國民經(jīng)濟系統(tǒng),貫穿社會再生產(chǎn)全過程。此時憲法強調(diào)節(jié)約不再只是為了強調(diào)節(jié)約型消費,而是要求國家科學、合理地配置生產(chǎn)要素,優(yōu)化資源使用方式。(18)參見中共中央文獻研究室編:《十二大以來重要文獻選編》(中),人民出版社1986年版,第579頁。將生產(chǎn)要素及資源配置的權(quán)力交給國家,是為了強調(diào)國家負有合理利用資源的憲法義務(wù)。

實際上,“節(jié)約資源”基本國策條款的國家義務(wù)與“自然資源”國家所有條款的立法目的表現(xiàn)出高度一致性,對此有學者指出,從新中國成立后制定的幾部《憲法》來看,《憲法》設(shè)置“自然資源國家所有”條款的目的是服務(wù)于社會主義理念,最大程度上限縮私有制帶來的盲目、非理性及分配上的實質(zhì)不公。(19)參見李忠夏:《“國家所有”的憲法規(guī)范分析——以“國有財產(chǎn)”和“自然資源國家所有”的類型分析為例》,《交大法學》2015年第2期。所以,《憲法》第十四條第二款的立法目的是將節(jié)約資源的任務(wù)交給國家,以防范組織和個人的非理性因素造成的資源浪費,它更加強調(diào)國家在落實“節(jié)約資源”國策條款中承擔的專屬職責,并科以國家憲法義務(wù),這既包括消極的國家義務(wù)——行使公權(quán)力的國家機關(guān)及其工作人員應(yīng)履行不浪費資源的消極義務(wù),也包括積極的國家義務(wù)——國家應(yīng)采取積極行動,規(guī)制、引導、教育全體組織和公民厲行節(jié)約、反對浪費。

三、“節(jié)約資源”國策條款的效力界定及其落實

明晰了“節(jié)約資源”國策條款的規(guī)范含義,還需要進一步界定其效力,并圍繞“節(jié)約資源”國策條款建構(gòu)節(jié)約型憲法規(guī)范體系,明確各國家機構(gòu)承擔的節(jié)約職責,以保障“節(jié)約資源”基本國策能夠得到有效貫徹落實。

(一)“節(jié)約資源”國策條款的效力界定

應(yīng)如何把握“節(jié)約資源”國策條款的效力?“節(jié)約資源”國策條款能否對所有憲法主體產(chǎn)生拘束力?為切實解決這些問題,需要結(jié)合基本國策條款效力的相關(guān)理論進行闡釋。

關(guān)于基本國策條款的效力,學界主要有三種不同學說:一是德國魏瑪憲法時期學者安舒茨(Anschutz)教授提出的“方針條款說”。該說認為,憲法規(guī)定的基本國策條款只是給人們一種日后行為的方向性指示,對一般的法律法規(guī)沒有矯正作用,一般不具有法律規(guī)范拘束力。(20)參見陳新民:《德國公法學基礎(chǔ)理論》下冊,山東人民出版社2002年版,第696頁。這一認識將基本國策視為一種“方針條款”,即基本國策僅具有指示或指導的效力,國家不必立即實現(xiàn),只是憲法對人們的一種期待和建議,國家負有不違反該條款的消極義務(wù);二是德國魏瑪后期形成的“憲法委托說”,認為基本國策是一種憲法委托,是對憲法無法規(guī)定或不詳加規(guī)定的事項,由立法者將其轉(zhuǎn)化為具體法律規(guī)范?！皯椃ㄎ姓f”認為立法機關(guān)對于落實基本國策負有積極作為的憲法義務(wù),否則將構(gòu)成違憲;三是我國憲法學者莫紀宏教授提出的“國家目標說”,認為基本國策是一種國家目標,即基本國策對所有行使國家權(quán)力的機構(gòu)都具有約束力,是國家施政的基礎(chǔ)和根本(21)參見莫紀宏主編:《憲法學》,社科文獻出版社2004年版,第215頁。,該學說將基本國策作為所有國家機關(guān)都應(yīng)當履行的積極義務(wù),立法、行政、司法都應(yīng)當嚴格遵循,否則將構(gòu)成違憲。

對于基本國策條款效力的把握,應(yīng)當有別于一般的憲法規(guī)范,需要結(jié)合條款表述進行個例分析。(22)參見章小杉:《中國憲法環(huán)境條款:一個規(guī)范法學的解釋》,《甘肅政法學院學報》2019年第1期?！肮?jié)約資源”國策條款是一項兼具基礎(chǔ)性、功能性和普遍性的憲法規(guī)范,國家、組織和個人都負有落實“節(jié)約資源”國策條款的義務(wù)。在這個意義上,“國家目標說”似乎更符合“節(jié)約資源”國策條款的效力要求,因為“節(jié)約資源”國策條款對所有國家機關(guān)都提出了要求。但從“節(jié)約資源”國策條款的憲法地位來看,國家厲行節(jié)約的目的并非以實現(xiàn)節(jié)約為治理目標,而是通過節(jié)約手段,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標。因而嚴格說來,在“國家目標說”的意義上,節(jié)約資源明顯不是一項核心意義上的國家目標,其準確的憲法地位應(yīng)當是“為實現(xiàn)國家核心目標而采取的必要手段”。進而言之,節(jié)約資源并非根本目的,其準確指向是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的國家目標。

顯然,要科學準確地界定“節(jié)約資源”國策條款的效力,采納“方針條款說”似乎更加妥當。但如果采納“方針條款說”,又難以明確國家義務(wù)。因此,綜合采納“國家目標說”與“方針條款說”似乎更為恰當。因為,節(jié)約手段與可持續(xù)發(fā)展目標之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián),要求在落實憲法“節(jié)約資源”國策條款的過程中,應(yīng)重點關(guān)注作為手段的國家義務(wù)落實問題。

(二)構(gòu)建“節(jié)約資源”國策條款法律規(guī)范體系

為落實憲法“節(jié)約資源”國策條款,需建構(gòu)一套具有實效性的關(guān)于節(jié)約資源的法律法規(guī)體系。這種法律規(guī)范的體系化不能僅依靠立法來統(tǒng)合“節(jié)約資源”國策涉及的所有規(guī)范,而是需要圍繞憲法進行建構(gòu)。(23)在實施憲法環(huán)境國策條款過程中,單行環(huán)保法過于分散,數(shù)量龐大的環(huán)保法律缺乏體系性和整體性。參見王詩文:《淺論憲法中環(huán)境保護條款的落實——兼談現(xiàn)行環(huán)境法律中存在的問題及解決思路》,《黑龍江省政法管理干部學院學報》2017年第4期。憲法規(guī)定的各項國家目標之間往往存在著一定的張力,為解決這一問題,就需要以憲法上的比例原則對目的和手段之間的關(guān)系進行合憲性判斷。所謂比例原則是指目的與手段的平衡。我國《憲法》雖未對比例原則作出直接表述,但可以從《憲法》第三十三條確立的“平等保護原則”以及《立法法》第六條規(guī)定的“科學立法原則”所包含的“禁止立法恣意”中得出。(24)參見門中敬:《比例原則的憲法地位與規(guī)范依據(jù)——以憲法意義上的寬容理念為分析視角》,《法學論壇》2014年第5期。根據(jù)比例原則的要求,實現(xiàn)經(jīng)濟條款設(shè)置的國家目標應(yīng)采取適當手段,為發(fā)展經(jīng)濟而利用資源、能源應(yīng)保持在合理的程度和范圍內(nèi),此種意義上的利用資源作為發(fā)展經(jīng)濟的必要手段是合理的,如果開發(fā)利用超越了必要限度造成資源浪費,那么即使實現(xiàn)了某種程度的經(jīng)濟發(fā)展,也不應(yīng)被視作符合憲法要求的,因為該做法不僅有違“節(jié)約資源”國策條款的要求,也不符合憲法上的比例原則。因此,“節(jié)約資源”國策條款的憲法實施應(yīng)當接受比例原則的范導,并據(jù)此判斷規(guī)范及行為是否符合憲法的要求。如此一來,就可以以憲法上的比例原則為基礎(chǔ),圍繞“節(jié)約資源”國策條款建構(gòu)憲法內(nèi)部的規(guī)范系統(tǒng),依據(jù)比例原則判斷作為手段的資源利用是否符合憲法上的合理的要求,是否符合可持續(xù)發(fā)展的目標,進而保障“節(jié)約資源”國策條款規(guī)范體系在憲法層面的穩(wěn)固,以便更好地指導圍繞節(jié)約資源開展的立法工作。

(三)明確各國家機構(gòu)承擔的“節(jié)約”職責

落實憲法“節(jié)約資源”國策條款,還需要明確各國家機構(gòu)承擔的節(jié)約資源的職責。立法機關(guān)應(yīng)承擔起憲法委托的任務(wù),將具有抽象性、概括性的“節(jié)約資源”國策條款轉(zhuǎn)化為具體的、可操作的節(jié)約資源法律規(guī)范。目前我國的節(jié)約資源立法仍存在著立法空白等問題。由于缺失綜合性、指導性的節(jié)約資源法律,導致我國有關(guān)節(jié)約資源的立法呈現(xiàn)碎片化傾向,存在法律規(guī)范不統(tǒng)一甚至相互抵觸的現(xiàn)象。因此,通過科學立法保障節(jié)約資源立法的實效性,仍是立法機關(guān)落實“節(jié)約資源”國策條款的主要職責。

行政機關(guān)落實“節(jié)約資源”國策條款的職責分為立法和執(zhí)法兩個方面。國務(wù)院已經(jīng)制定了大量的有關(guān)節(jié)約資源的行政法規(guī),但仍存在著體系性和有效性不足的問題。節(jié)約資源行政執(zhí)法現(xiàn)狀還不能滿足落實憲法“節(jié)約資源”國策條款的要求,未來可以考慮適當擴大行政機關(guān)承擔的落實“節(jié)約資源”國策條款的職責(25)參見陳書成:《論資源節(jié)約型社會的法律保障及完善》,《河南司法警官職業(yè)學院學報》2011年第3期。,通過建立健全合理、高效的節(jié)約資源行政執(zhí)法體制,保障“節(jié)約資源”國策條款的有效實施。

司法機關(guān)落實“節(jié)約資源”國策條款的職責,主要涉及節(jié)約資源事項的案件裁判以及節(jié)約資源法律規(guī)范的解釋適用。在落實“節(jié)約資源”國策條款過程中,可以探索將資源浪費納入公益訴訟受案范圍的路子,以“節(jié)約公益訴訟”督促各國家機構(gòu)全面履行憲法規(guī)定的節(jié)約資源義務(wù)。但與此同時,司法機關(guān)仍必須遵守司法與行政的分工,避免因司法權(quán)越界而干擾正常的行政執(zhí)法。如果在受理案件過程中遇到概念不清問題或法律確有漏洞,司法機關(guān)應(yīng)根據(jù)“節(jié)約資源”國策條款的解釋適用節(jié)約資源法律規(guī)范,將節(jié)約資源作為重要法益納入司法裁判范圍,以落實司法機關(guān)應(yīng)當履行的憲法職責。

四、結(jié)語

當前,資源約束仍然是我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的重要問題,厲行節(jié)約仍然是現(xiàn)實的迫切需要。伴隨著“新發(fā)展理念”寫入2018年《憲法修正案》,“節(jié)約資源”國策條款的憲法供給日趨完善?，F(xiàn)階段應(yīng)圍繞“節(jié)約資源”國策條款,建構(gòu)和完善我國的節(jié)約資源法律規(guī)范體系,明確各國家機構(gòu)承擔的節(jié)約資源職責。另外,我們也要認識到,實施“節(jié)約資源”國策條款是一個長期、動態(tài)變化的過程,相關(guān)理論研究要及時總結(jié)實踐經(jīng)驗,不斷修正、改進“節(jié)約資源”國策條款的實施策略與方法,以便更好地指導節(jié)約資源的立法、執(zhí)法和司法工作,為推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供法治保障。