申衛(wèi)星

人類社會始終受到戰(zhàn)爭、地震、傳染病的威脅。從某種意義上來講，傳染病的暴發(fā)給人類社會發(fā)展所帶來的威脅比戰(zhàn)爭和地震所帶來的威脅還要大，原因在于：后面兩種事件所帶來的風(fēng)險往往是局部性的，而傳染病一旦暴發(fā)，牽連的范圍往往是全國性的乃至全球性的。當(dāng)今世界，人員流動性激增，局部傳染病往往牽一發(fā)而動全身，迅速演化為全局性危機(jī)，嚴(yán)重威脅人民群眾的生命財產(chǎn)安全。長期以來，公共衛(wèi)生防治是我們國家治理過程中所面臨的重大難題，以傳染病為代表的公共衛(wèi)生危機(jī)，由于涉及的人口數(shù)量眾多，影響的地域范圍廣闊，造成的社會影響巨大，因此深刻地影響著人類社會的興衰發(fā)展。

此次新冠肺炎疫情，是新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。疫情發(fā)生以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，全面加強(qiáng)對疫情防控的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，帶領(lǐng)我們?nèi)〉昧艘咔榉揽氐碾A段性勝利。同時，習(xí)近平總書記也指出，針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項，該堅持的堅持，該完善的完善，該建立的建立，該落實的落實，完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系?！芯亢图訌?qiáng)疫情防控工作，從體制機(jī)制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平。(1)《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議強(qiáng)調(diào)：完善重大疫情防控體制機(jī)制 健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，http:∥www.gov.cn/xinwen/2020-02/14/content_5478896.htm，最后訪問日期：2021年12月1日。

強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障就要聚焦于重大的公共衛(wèi)生議題，力求用法治的手段來預(yù)防、控制、消除絕大多數(shù)的公共健康危害，同時維護(hù)人的基本權(quán)利。誠如美國喬治城大學(xué)高斯汀教授(Lawrence Gostin)所言：“醫(yī)生可以挽救某個病人的生命，但公共衛(wèi)生法卻可挽救成千上萬人的生命?！?2)[美]勞倫斯·高斯汀、林賽·威利著，蘇玉菊等譯：《公共衛(wèi)生法：權(quán)力·責(zé)任·限制》，北京：北京大學(xué)出版社2021年版，第7頁。全面依法治國背景下，公共衛(wèi)生法治建設(shè)的頂層設(shè)計擺在了人們面前：法治在公共衛(wèi)生危機(jī)的應(yīng)對過程中究竟能夠發(fā)揮怎樣的作用？公共衛(wèi)生法治建設(shè)的核心價值何在？面向未來，我們又需要怎樣的公共衛(wèi)生法治保障體系？目前，學(xué)術(shù)界對于上述問題的研究尚待深入，本文就此展開，以求教于方家。

一、公共衛(wèi)生法治建設(shè)的意義

(一)通過公共衛(wèi)生法治保衛(wèi)公眾健康

公眾健康(public health)，是與“個體健康”(individual health)相對應(yīng)的“群體健康”(population health)。1920年，美國公共衛(wèi)生專家溫思路(Winslow)提出：“公眾健康是通過有組織的社區(qū)努力，包括改善環(huán)境衛(wèi)生、控制傳染病、進(jìn)行衛(wèi)生教育等來預(yù)防疾病、延長壽命、促進(jìn)健康的科學(xué)?！?3)C.E.A Winslow，“The Untilled Fields of Public Health”，Science，Vol.51，1920，pp.23-33.這一定義為世衛(wèi)組織所接受，沿用至今。

考察公共衛(wèi)生的發(fā)展史，可發(fā)現(xiàn)法治一直在公共衛(wèi)生建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。早在四千年前，在印度河流域的摩亨朱-達(dá)羅旁遮普的哈拉帕的古代城市，人們就已經(jīng)開始有意識地建設(shè)浴室及排水系統(tǒng)。這一對物質(zhì)壞境(衛(wèi)生設(shè)備)進(jìn)行控制和改善的行動，被視為公共衛(wèi)生的早期起源之一。(4)[美]喬治·羅森著，黃沛一譯：《公共衛(wèi)生史》，南京：譯林出版社2021年版，第97頁。在古希臘與羅馬時期，當(dāng)時的人們建立了公共衛(wèi)生管理制度：希臘諸城邦為其居民提供公共衛(wèi)生服務(wù)，羅馬則有專門的衛(wèi)生委員會來負(fù)責(zé)處理供水問題，同時該委員會還負(fù)責(zé)維護(hù)公共浴室，掌管道路的清潔工作，以及管理食物安全。即便羅馬帝國后來分崩離析，但這一系統(tǒng)仍然發(fā)揮著作用，對后世產(chǎn)生了深刻的影響，被視為羅馬的榮譽之一。(5)[美]喬治·羅森著，黃沛一譯：《公共衛(wèi)生史》，南京：譯林出版社2021年版，第117—118頁。在中世紀(jì)時期，公共衛(wèi)生實踐的基本模式成形，人們通過隔離、發(fā)展醫(yī)院，以及向社會成員提供醫(yī)療保健和社會援助來保障公共衛(wèi)生安全。(6)[美]喬治·羅森著，黃沛一譯：《公共衛(wèi)生史》，南京：譯林出版社2021年版，第143頁。但是，這一模式隨后受到了來自新科學(xué)和工業(yè)革命的猛烈沖擊：16世紀(jì)開始，文藝復(fù)興使得新科學(xué)蓬勃發(fā)展，與之形成鮮明對比的是公共衛(wèi)生的組織管理模式相較于中世紀(jì)卻幾乎一成不變。啟蒙運動給人們帶來了一個煤和鐵的世界，工業(yè)革命在帶來巨額財富的同時也對人們的健康造成了不可忽視的惡劣影響，讓人類付出了染上疾病和過早死亡的代價，舊有的公共衛(wèi)生體系已經(jīng)不再能夠解決時代發(fā)展所帶來的嚴(yán)峻的公共衛(wèi)生問題，轟轟烈烈的衛(wèi)生運動就此拉開了帷幕，(7)[美]喬治·羅森著，黃沛一譯：《公共衛(wèi)生史》，南京：譯林出版社2021年版，第149—150、232—250頁。現(xiàn)代公共衛(wèi)生自此濫觴，其特點和標(biāo)志之一就是運用法治的手段來促進(jìn)和保障公共衛(wèi)生安全。

最早行動起來的是英國。在1831年、1848年、1853年和1865年，英國連續(xù)暴發(fā)霍亂，這一傳染病導(dǎo)致了英國成千上萬的民眾死亡。政府的調(diào)查報告指出：污穢骯臟的環(huán)境，是疾病蔓延的主要原因。因此，英國于1848年通過了《公共衛(wèi)生法》(PublicHealthAct)，以中央政府的公權(quán)力介入公共衛(wèi)生事務(wù)。同年，法國發(fā)生政治革命，試圖建立全民普選及確保工作權(quán)、生存權(quán)的民主共和體制，中央及地方政府成立了“公共衛(wèi)生審議會”。德國在1871年設(shè)置中央“衛(wèi)生辦事處”，后來，在德國首相俾斯麥的主導(dǎo)下，于1881年頒布“社會保險大憲章”，創(chuàng)立了世界上第一個全面的疾病、殘疾、勞動傷害的社會保險制度。在大洋彼岸的美國，馬薩諸塞州在19世紀(jì)中期就形成了天花疫苗注冊規(guī)程，州政府制定法律，授權(quán)市政當(dāng)局“當(dāng)公共衛(wèi)生和安全需要時”可以對人們進(jìn)行預(yù)防接種。聯(lián)邦政府于1912年成立“公共衛(wèi)生服務(wù)部(Public Health Service)”，在羅斯福新政時期，聯(lián)邦政府的職責(zé)大幅度擴(kuò)充，其所承擔(dān)的公共服務(wù)工作也隨之增加，其中就包括傳染病防治、疾病調(diào)查、人口統(tǒng)計、環(huán)境衛(wèi)生改革、工廠安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的制定、食品藥物管理等公共衛(wèi)生事務(wù)。以“雅各布訴馬薩諸塞州案”(8)Jacobson v. Massachusetts and Public Health Law：Perspectives in 2005，http:∥www2a.cdc.gov/pkp/jacobson/index.html，最后訪問日期：2021年12月1日。“路易斯安娜州政府訴蓋姆波雷拉案”(9)Louisiana v. Gamberella，http:∥phppo.cdc.gov/od/PHLP/docs/Gamberella.pdf，最后訪問日期：2021年12月1日。“未成年消費者集體訴麥當(dāng)勞案”(10)McDonald’s obesity suit tossed，http:∥money.cnn.com/2003/01/22/news/companies/macdonalds/，最后訪問日期：2021年12月1日?！坝⒏駹柤w訴訟煙草業(yè)案”(11)Legal Consortium，Tobacco Control，“The Verdict is in：Finding From U.S. v.Phillip Morris”，http:∥ssrn.com/absract=1004323，最后訪問日期：2021年12月1日。等案件為代表，美國進(jìn)一步明確了政府保護(hù)公共衛(wèi)生的權(quán)力和責(zé)任，以及應(yīng)當(dāng)遵守的程序和限制。

由此可見，現(xiàn)代公共衛(wèi)生的發(fā)展史，也是一部公共衛(wèi)生法治的發(fā)展史。公共衛(wèi)生法研究的是政府與諸如醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社群、媒體及學(xué)術(shù)界這樣的伙伴協(xié)作在確保人民健康所需要的條件方面(勘定、預(yù)防和減少人群中的健康風(fēng)險)所享有的權(quán)利和所負(fù)擔(dān)的義務(wù)，以及政府為群體共同利益而對人民的自主權(quán)、隱私權(quán)、自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)及其他受法律保護(hù)的權(quán)益加以約束時的界限，其首要目標(biāo)是，在合乎社會正義的前提下，盡可能使人群的身體與心理健康達(dá)到最高水平。(12)[美]勞倫斯·高斯汀、林賽·威利著，蘇玉菊等譯：《公共衛(wèi)生法：權(quán)力、責(zé)任、限制》，北京：北京大學(xué)出版社2021年版，第4頁。公共衛(wèi)生法治為公眾健康立命，面對公共衛(wèi)生危機(jī)，法治雖不能直接成為對抗和消滅疾病的武器，但是它卻通過常態(tài)化的、穩(wěn)定的法律機(jī)制為公共衛(wèi)生建設(shè)提供了堅強(qiáng)可靠的制度性保障，比單一的治療發(fā)揮了更廣泛、更深遠(yuǎn)的影響。

(二)公共衛(wèi)生法治保護(hù)公眾健康的途徑

1.公共衛(wèi)生法治令政府對公眾健康負(fù)有主要責(zé)任，避免了公共衛(wèi)生領(lǐng)域的“公地悲劇”

“公地悲劇”一詞來源于美國著名的生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)家加里特·哈丁(Garrett Hardin)于1968年所發(fā)表的同名文章，指的是人們過度使用公共資源，但是又無人花費必要的成本來維護(hù)公共資源的使用價值，最終造成公共資源消耗殆盡的情況。哈丁在文中舉了一個例子：在一片公有草場上，牧民們總是盡可能多地想增加牲畜的數(shù)量。原本，牲畜數(shù)量的增加意味著收益的增加，是劃算的。但是，由于牧民們過度放牧，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化，草場的草量急劇下降，最終，在這片公有草場內(nèi)，所有的牲畜都被活活餓死了。(13)Garrett Hardin，“The Tragedy of the Commons”，Science，Vol.13，1968，p.1244.公共衛(wèi)生資源就是這樣一片天然的“公有草場”：人們往往只在意自己和家人的“個體健康”，而忽視或無力改善群體所對應(yīng)的“公眾健康”。試問：個人怎么會有能力完成疫苗研發(fā)、藥品監(jiān)管、醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等斥資浩大的公共衛(wèi)生項目，并且擁有實現(xiàn)公共衛(wèi)生目標(biāo)所必需的稅收、監(jiān)管、處罰等公權(quán)力呢？僅憑一己之力，許多公共衛(wèi)生舉措將會無法實施，個體甚至無法維持其所需要的最低限度的健康水平。顯然，公共衛(wèi)生只能通過集體行動而非個體努力來實現(xiàn)。(14)[美]勞倫斯·戈斯廷：《公共衛(wèi)生法的理論與定義》，[美]馬克斯韋爾·梅爾曼等著，唐超等譯：《以往與來者——美國衛(wèi)生法學(xué)五十年》，北京：中國政法大學(xué)出版社2012年，第240—273頁。對此，公共衛(wèi)生法治確立了政府對公共衛(wèi)生進(jìn)行管制的合法性，接著對其施加了尊重、保障和促進(jìn)公眾健康權(quán)的積極義務(wù)，要求政府積極進(jìn)行公共衛(wèi)生治理，以便實現(xiàn)群體之“共同善(common good)”的要求，讓群體中的每個個體都因此受益，避免公共衛(wèi)生領(lǐng)域中“公地悲劇”的發(fā)生。早在20世紀(jì)初，美國的公共衛(wèi)生法學(xué)者James A. Tobey就指出，政府的組織是“為了明確的目的，其中包括保護(hù)公眾健康，不能放棄這一重要職責(zé)”(15)Tobey，J.A.，“Public Health and the Police Power”，New York University Law Review， Vol.4，1927，pp.126-133.。聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》和《第14號一般意見》也對各締約國實現(xiàn)公眾健康權(quán)的義務(wù)進(jìn)行了深入的規(guī)定，由此體現(xiàn)了由政府護(hù)衛(wèi)公眾健康與安全，避免公共衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)生“公地悲劇”的意旨。

2.公共衛(wèi)生法治賦予了政府管治權(quán)，使之具備了保障公眾健康的必要手段

政府在肩負(fù)維護(hù)公眾健康使命的同時，也必須有實現(xiàn)公共衛(wèi)生目標(biāo)的必要手段。如果沒有廣泛的對私人活動的限制，就不可能保護(hù)和促進(jìn)公眾健康。私主體，無論是個人、團(tuán)體還是公司，都有從事令人愉快或有利可圖的行為動機(jī)。但是，這些行為卻很有可能會威脅到其他的個人或團(tuán)體。(16)[美]勞倫斯·戈斯廷：《公共衛(wèi)生法的理論與定義》，[美]馬克斯韋爾·梅爾曼等著，唐超等譯：《以往與來者——美國衛(wèi)生法學(xué)五十年》，北京：中國政法大學(xué)出版社2012年版，第240—273頁。為此，就需要公權(quán)力對私主體的行為加以限制。美國聯(lián)邦最高法院在“雅各布森案”中認(rèn)為，個人的反對意見不會阻礙政府運用得到公認(rèn)的良好干預(yù)方法來保護(hù)公眾免受嚴(yán)重傳染病的威脅。這一觀點為眾多的公共衛(wèi)生法律提供了支撐，例如強(qiáng)制要求人們接種疫苗的法律，強(qiáng)制要求汽車駕駛?cè)耸褂冒踩珟У姆?，以及?qiáng)制要求摩托車騎手在行駛過程中佩戴頭盔的法律，等等。(17)汪建榮等主編：《用法律保護(hù)公眾健康》，北京：中國科學(xué)技術(shù)出版社2008年版，第44頁。顯然，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，報告制度之于隱私權(quán)，強(qiáng)制檢測之于自主權(quán)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)之于財產(chǎn)權(quán)，企業(yè)管制之于經(jīng)濟(jì)自由，強(qiáng)制隔離之于行動自由，(18)[美]勞倫斯·戈斯廷：《公共衛(wèi)生法的理論與定義》，[美]馬克斯韋爾·梅爾曼等著，唐超等譯：《以往與來者——美國衛(wèi)生法學(xué)五十年》，北京：中國政法大學(xué)出版社2012年版，第240—273頁。凡此種種，都需政府具備相應(yīng)的行政權(quán)，以便實施公共衛(wèi)生管制措施，維護(hù)公眾健康。公共衛(wèi)生法治為政府的管制權(quán)力提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)，劃定了諸如檢查、許可、規(guī)范以及強(qiáng)制等警察權(quán)力合法行使的實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的程序，對權(quán)力運行過程中所面臨的各種利益沖突進(jìn)行調(diào)節(jié)，使之能夠有效運轉(zhuǎn)，從而讓政府具備了保障公眾健康的權(quán)利基本手段和條件，使得“政府護(hù)衛(wèi)公眾健康”這一命題不再是空中樓閣。

3.公共衛(wèi)生法治培育支持群體，建立公共衛(wèi)生合作關(guān)系

盡管政府對公眾健康權(quán)的實現(xiàn)負(fù)有主要的責(zé)任，但是公共衛(wèi)生治理仍離不開各個群體的通力協(xié)作?！肮仓巍笔枪残l(wèi)生法的基本原則之一，在公共衛(wèi)生治理的過程中，政府、個人、公司、社會團(tuán)體、媒體、學(xué)術(shù)界等各方主體，都需要積極參與。法治強(qiáng)調(diào)社會協(xié)作，立法、司法、執(zhí)法、守法，法治的每一個環(huán)節(jié)都仰賴于社會各界對法律的信仰與遵守。在法治的框架下，公共衛(wèi)生合作關(guān)系天然地被建立起來：以公共衛(wèi)生立法為例，一部公共衛(wèi)生法律從起草、通過到實施，必然要經(jīng)過法定的程序，在這一過程中，公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不可避免地需要和某些利益集團(tuán)及受影響的社群聯(lián)絡(luò)，激發(fā)這些群體的參與積極性，以便法律能夠順利地通過審議并實施。通過這種聯(lián)絡(luò)以及溝通活動，公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)可以與相關(guān)社會群體建立起長期性的合作與聯(lián)系，從而為公共衛(wèi)生事業(yè)培育穩(wěn)定的支持群體，(19)[美]勞倫斯·戈斯廷：《公共衛(wèi)生法的理論與定義》，[美]馬克斯韋爾·梅爾曼等著，唐超等譯：《以往與來者——美國衛(wèi)生法學(xué)五十年》，北京：中國政法大學(xué)出版社2012年版，第240—273頁。實現(xiàn)公共衛(wèi)生目標(biāo)。與此同時，法治也為公共衛(wèi)生合作共治提供了可靠的制度性支持：通過行業(yè)自律制度，醫(yī)院、藥企等公共衛(wèi)生參與主體可以更好地遵守法律、法規(guī)的規(guī)定，提高其服務(wù)質(zhì)量；懲罰性賠償制度和舉報有獎制度等公共衛(wèi)生獎懲激勵機(jī)制則大大激發(fā)了公眾對于公共衛(wèi)生事業(yè)的監(jiān)督熱情，在降低政府監(jiān)管成本的同時也極大地促進(jìn)了公共衛(wèi)生產(chǎn)品質(zhì)量的提升；醫(yī)療保險制度和醫(yī)療救助制度則分散了公共衛(wèi)生風(fēng)險，讓群體中的每一位社會成員都能夠分享到公共衛(wèi)生事業(yè)的建設(shè)成果……凡此種種，都體現(xiàn)了公共衛(wèi)生法治培育支持群體，建立了公共衛(wèi)生合作關(guān)系的意旨。

4.公共衛(wèi)生法治保證公共衛(wèi)生資源的合理分配

一個社會中的資源不是無窮無盡的，人們必然要面臨如何分配有限資源的問題。公共衛(wèi)生資源的特性則進(jìn)一步增大了分配難度。首先，同其他資源一樣，公共衛(wèi)生資源具有分配上的有限性，社會整體資源中可用于保障公眾健康需求的資源是有限的，不同個體健康資源的分配也存在競爭關(guān)系。其次，不同于食物、飲水等資源，公共衛(wèi)生資源具有功能和效果上的非齊率性(nonhomogeneous)，同一資源給不同的患者，可能藥到病除，也可能沒有效果，在極端情況下，甚至有可能會加劇患者的死亡……最后，公共衛(wèi)生資源具有需求上的偏好性。有的健康需求，例如不受環(huán)境污染傷害的需求，獲得終身免疫的需求，人與人之間大體上是一致的。但在更多的情況下，人的健康需求大相徑庭：有的患者為延長生命，不惜接受痛苦的治療，有的患者則追求減輕痛苦，改善生存質(zhì)量，愿意接受臨終關(guān)懷；還有的患者有特殊的心理和生理需求，如美容等。在這些因人而異、具有極強(qiáng)的偏好性的需求中，應(yīng)當(dāng)如何取舍亦是問題。公共衛(wèi)生資源的上述特性決定了它的分配難度，帶來了公共衛(wèi)生資源分配的三大難題：第一，社會的總資源要為公共衛(wèi)生需求留出多少份額？第二，不同類型的公共衛(wèi)生服務(wù)需要配備多少資源？第三，社會中的每個成員各自有權(quán)獲得多少公共衛(wèi)生資源，以及，誰來為此買單？不同的人可能對這些問題持有完全不同的看法。例如，在公共衛(wèi)生學(xué)者看來，應(yīng)當(dāng)將公眾的健康放在首要的位置，盡可能多地把社會資源向公共衛(wèi)生服務(wù)傾斜，但是，也會有人偏向?qū)⑸鐣Y源投放到其他方面，比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源開發(fā)和軍備，等等。法治為上述爭議的解決提供了一個政治程序框架，以便人們通過法定程序來凝聚共識，形成國家意志。同時，法治也劃定了資源分配的合理標(biāo)準(zhǔn)，例如，聯(lián)合國《第14號一般性意見》第12條就指出，公共衛(wèi)生服務(wù)應(yīng)是可獲得、可及、易接受和有質(zhì)量的，即各國需要具備足夠數(shù)量的、非歧視面向所有人提供的、符合醫(yī)學(xué)倫理以及當(dāng)?shù)匚幕母哔|(zhì)量的公共衛(wèi)生服務(wù)，以便滿足公眾的健康需要?？傊?，離開了法治的框架，一個社會中的公共衛(wèi)生資源就難以做到有效、合理的分配。

二、公共衛(wèi)生法治建設(shè)的價值

(一)公眾健康權(quán)與公民基本權(quán)利：公共衛(wèi)生法治的價值追求

在公共衛(wèi)生法治中，有一組既相互對立又相互統(tǒng)一的價值追求，即維護(hù)公眾健康和保障公民的基本權(quán)利。公共衛(wèi)生法治以維護(hù)公眾健康為根本使命，沒有公眾健康，公共衛(wèi)生法治就不成其為公共衛(wèi)生法治。《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》均規(guī)定，我國公共衛(wèi)生法規(guī)的立法目的是保護(hù)公共衛(wèi)生、維護(hù)社會秩序、保障人體健康。另一方面，政府保護(hù)公眾健康、安全及福利的固有權(quán)力又要受到個體的自主權(quán)、隱私權(quán)、自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)及其他受法律保護(hù)權(quán)益的約束。(20)[美]勞倫斯·戈斯廷：《公共衛(wèi)生法的理論與定義》，[美]馬克斯韋爾·梅爾曼等著，唐超等譯：《以往與來者——美國衛(wèi)生法學(xué)五十年》，北京：中國政法大學(xué)出版社2012年版，第240—273頁。如何在公民的基本權(quán)利與國家保護(hù)和促進(jìn)公眾健康的權(quán)力與義務(wù)之間求得平衡，是公共衛(wèi)生法繞不過去、必須回答的難題。

在哈佛大學(xué)教授Jonathan Mann看來，公民的基本權(quán)利保護(hù)與促進(jìn)公眾健康這兩項目標(biāo)之間是相互統(tǒng)一、相互促進(jìn)的關(guān)系——保衛(wèi)了其中一項，就促進(jìn)了另一項。原因有兩點：首先，健康權(quán)本來就是公眾的一項重要的基本權(quán)利，如果一個人沒有健康權(quán)，那么，他就無法享受其他的基本權(quán)利。其次，基本權(quán)利保障水平的好壞又會反過來影響公眾的健康水平，比如，刑訊逼供、非法拘禁等侵犯公民基本權(quán)利的現(xiàn)象會直接損害公眾的健康。因此，公民基本權(quán)利和公眾健康保護(hù)在促進(jìn)人類的福祉方面呈現(xiàn)出相互補(bǔ)足的關(guān)系。(21)See Jonathan Mann et al.，“Health and Human Rights”，Health and Human Rights，Vol.1，1994，pp.6-23.

不過，不可回避的一點是，維護(hù)公眾健康和保障公民基本權(quán)利之間經(jīng)常存在著緊張的關(guān)系。為了實現(xiàn)公共利益，公共衛(wèi)生權(quán)力需對個體自由與權(quán)利加以控制，但這種權(quán)力的行使，必須符合憲法和制定法對國家行為的限制。(22)[美]勞倫斯·戈斯廷：《公共衛(wèi)生法的理論與定義》，[美]馬克斯韋爾·梅爾曼等著，唐超等譯：《以往與來者——美國衛(wèi)生法學(xué)五十年》，北京：中國政法大學(xué)出版社2012年版，第240—273頁。為了維護(hù)公眾健康，是否可以限制一名感染了傳染病的醫(yī)務(wù)人員的就業(yè)權(quán)和隱私權(quán)？對于拒絕完成藥物治療的肺結(jié)核病人，能否對其實施強(qiáng)制隔離措施？動物管制官員是否可以以防治狂犬病為由，用藥物將市區(qū)內(nèi)游蕩的狗鎮(zhèn)靜或處死？上述問題都曾引發(fā)訴訟，并成為公共衛(wèi)生法歷史上里程碑式的案例。(23)汪建榮等主編：《用法律保護(hù)公眾健康》，北京：中國科學(xué)技術(shù)出版社2008年版，第44頁。在公共衛(wèi)生法治里，自愿與強(qiáng)制、公民的自由與公共衛(wèi)生、個體健康與公眾健康之間，總是無可避免地會存在著明顯的緊張關(guān)系。(24)[美]勞倫斯·戈斯廷：《公共衛(wèi)生法的理論與定義》，[美]馬克斯韋爾·梅爾曼等著，唐超等譯：《以往與來者——美國衛(wèi)生法學(xué)五十年》，北京：中國政法大學(xué)出版社2012年版，第240—273頁。為了維護(hù)公眾健康，政府不得不運用自身的行政權(quán)來管控明顯的健康風(fēng)險；另一方面，這種管控措施不能超過必要的限度。如果高舉著維護(hù)公眾健康的大旗，卻過度侵犯公民的基本權(quán)利，導(dǎo)致為了實現(xiàn)最低水平的公眾健康利益而給人民施加上不成比例的負(fù)擔(dān)的話，那么，不但不符合法治以及倫理的要求，還可能會反過來傷害公眾健康。人們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，公共衛(wèi)生決策中包含著種種復(fù)雜的利益衡量，這些相互沖突的權(quán)利(力)和利益，以及相應(yīng)的合法性標(biāo)準(zhǔn)和程序性規(guī)定，共同構(gòu)成了公共衛(wèi)生法治的重要內(nèi)容。

(二)公共衛(wèi)生法治價值的平衡機(jī)制

1.強(qiáng)制隔離與人身自由

在人類與傳染病長達(dá)幾千年的斗爭歷史中，強(qiáng)制隔離始終是一項重要的對抗疾病的手段。它既可以阻斷疾病的傳播，(25)Lawrence O. Gostin，Jason W. Sapsin，Stephen P. Teret，et al.，“The Model State Emergency Health Powers Act：Planning for and Response to Bioterrorism and Naturally Occurring Infectious Diseases”，The Journal of the American Medical Association，Vol.288，No.5，2002，pp.622-628.同時也可以為疾病的感染者提供一個安全、有效的治療環(huán)境，讓他們盡快康復(fù)。我國《傳染病防治法》第41條規(guī)定，發(fā)生甲類傳染病的場所所在的縣以上人民政府有權(quán)實施強(qiáng)制隔離。這為強(qiáng)制隔離措施提供了規(guī)范依據(jù)。

不過，強(qiáng)制隔離措施不能超過必要的限度，以免對公民的人身自由權(quán)利造成不合理的侵害。政府為了保障公眾健康，實施強(qiáng)制隔離措施本來無可厚非，但若超過了必要限度，違背了合法、必要、相稱等法治原則，導(dǎo)致過度限制公民的人身自由，不但會侵犯人的尊嚴(yán)，違背公共衛(wèi)生法治的基本價值，而且會反過來會損害公眾健康。原因在于：雖然社會隔離措施可以延緩病毒的傳播速度，但是強(qiáng)制限制人群的流動可能會損害社區(qū)信任，并且破壞公眾與公共衛(wèi)生衛(wèi)生部門的合作關(guān)系。在隔離區(qū)內(nèi)，后勤問題很明顯，藥品和醫(yī)療設(shè)備可能短缺。由于醫(yī)院人滿為患，公共交通有限，感染者可能會延遲獲得治療。還有一種可能是，盡管疾病傳播的方式不同，但在人滿為患的城市里聚集人群仍然可能會導(dǎo)致感染。(26)Phelan，A. L.，Katz，R.，Gostin，L. O.，“The Novel Coronavirus Originating in Wuhan，China：Challenges for Global Health Governance”，The Journal of the American Medical Association， 2020，p.323.

在2005年，歐洲人權(quán)法院在Enhorn v.Sweden案(27)ECHR 2005/7 case of Enhorn v. Sweden，25 January 2005，no.56529/00.中就指出，強(qiáng)制隔離措施必須符合不被任意拘留的標(biāo)準(zhǔn)和比例原則，具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)包括：第一，傳染病是否對公眾的健康造成威脅；第二，強(qiáng)制隔離措施是否是防治傳染病疾病傳播和蔓延的最后手段。只有當(dāng)上述兩個問題的答案均是肯定時，強(qiáng)制隔離措施才是合法的。在美國，法院先是在Huffman v.District of Columbia案(28)Huffman v.District of Columbia，39A 2d558，560(D.C.1994).中提出，強(qiáng)制隔離措施必須以“公共需要”為正當(dāng)性基礎(chǔ)，公共衛(wèi)生部門不得“專斷地”或“不合理”地采取強(qiáng)制隔離行動，后來，美國法院又通過一系列的案件為強(qiáng)制隔離設(shè)定了三個限制：首先，公共衛(wèi)生部門必須證明個人確實感染了疾病并且對公共健康造成了威脅；(29)Smith v. Emery，42 N.Y.S.258，260(1896).其次，隔離的環(huán)境應(yīng)當(dāng)是健康和安全的；(30)Kirk v.Myman，65 S.E.387，391(S.C.1909).最后，隔離措施不能被用作歧視和壓抑邊緣性群體的工具。(31)Jew Ho v.Williamson，103 F.10(C.C.N.D Cal.1900).到了20世紀(jì)中葉，隨著民權(quán)運動的蓬勃發(fā)展，美國對強(qiáng)制隔離措施的限制變得更加嚴(yán)格。美國聯(lián)邦最高法院在Shapiro v. Thompson案(32)Shapiro v. Thompson，394U.S.618(1969).中提出，對于侵犯重要自由的政府行為應(yīng)當(dāng)適用嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)。這反映到公共衛(wèi)生領(lǐng)域，表現(xiàn)為強(qiáng)制隔離措施只有在滿足以下標(biāo)準(zhǔn)時才是正當(dāng)?shù)模?33)[美]勞倫斯·高斯汀、林賽·威利著，蘇玉菊等譯：《公共衛(wèi)生法：權(quán)力·責(zé)任·限制》，北京：北京大學(xué)出版社2021年版，第450—451頁。(1)傳播的風(fēng)險顯著，即只有造成顯著的疾病傳播風(fēng)險的人才應(yīng)當(dāng)被強(qiáng)制隔離起來；(2)最小限制性替代措施，即強(qiáng)制隔離應(yīng)當(dāng)是為了達(dá)到公共衛(wèi)生目的而所能采取的最小限制性措施；(3)正當(dāng)程序保護(hù)，即是說被隔離的人應(yīng)當(dāng)有權(quán)獲得程序性的正當(dāng)程序保護(hù)。

我國應(yīng)當(dāng)對域外的經(jīng)驗加以借鑒，實現(xiàn)強(qiáng)制隔離制度與公民人身自由保障之間的平衡。首先，以“危險性”標(biāo)準(zhǔn)限制強(qiáng)制隔離的范圍?！秱魅静》乐畏ā返?1條中的隔離范圍是“已發(fā)生甲類傳染病的場所”或“該場所特定區(qū)域的人”。這沒能把握強(qiáng)制隔離制度的本質(zhì)：強(qiáng)制隔離措施的根本目的在于阻斷傳染病給公眾健康帶來的顯著威脅，只有在如果不采取強(qiáng)制隔離措施會帶來顯著的傳染病蔓延、傳播的危險時，強(qiáng)制隔離措施才是正當(dāng)?shù)?。在未來，我國可以借鑒美國《公共衛(wèi)生服務(wù)法》的規(guī)定，(34)42C.F.R 71.1(b)(2015).42C.F.R 71.32(a)(2015).以患者而非區(qū)域為導(dǎo)向來界定強(qiáng)制隔離的實施范圍，將強(qiáng)制隔離的對象限定為給公眾健康帶來顯著風(fēng)險的、患有法律規(guī)定的特定疾病的個人，以及出現(xiàn)了常常和特定疾病聯(lián)系在一起的癥狀的個人。同時，對于來自傳染病流行地區(qū)的旅行者，也可以對其采取臨時性的隔離措施。其次，應(yīng)當(dāng)貫徹比例原則。只有當(dāng)采取強(qiáng)制隔離措施能夠?qū)崿F(xiàn)公共衛(wèi)生目標(biāo)，且在能夠?qū)崿F(xiàn)該目標(biāo)的眾多手段中強(qiáng)制隔離措施對個人的損害程度是最少的，而強(qiáng)制隔離所能夠?qū)崿F(xiàn)的利益又不小于它給個人帶來的損害時，才能夠采取強(qiáng)制隔離措施。隔離的時間長度不應(yīng)超過傳染病的潛伏期及其傳染期。再次，保障被強(qiáng)制隔離者的基本權(quán)利。強(qiáng)制隔離是為了治病救人，而不是為了對患有傳染病的個人進(jìn)行處罰。在采取強(qiáng)制隔離措施，限制公民人身自由的同時，也要注意保障公民的基本權(quán)利。我國《傳染病防治法》第41條就要求政府向被隔離者提供生活保障，工作單位也應(yīng)支付報酬。最后，提供正當(dāng)程序保障，對于被完全隔離的個人，應(yīng)當(dāng)給予其就隔離措施進(jìn)行聽證的機(jī)會。(35)[美]勞倫斯·高斯汀、林賽·威利著，蘇玉菊等譯：《公共衛(wèi)生法：權(quán)力·責(zé)任·限制》，北京：北京大學(xué)出版社2021年版，第446頁。另外，還應(yīng)當(dāng)細(xì)化疾病的檢測和認(rèn)定程序，隔離通知書的制作和送達(dá)程序，以及當(dāng)被隔離的人不服強(qiáng)制隔離措施時的救濟(jì)程序等。(36)方立新、邵亞萍：《行政強(qiáng)制隔離制度》，《浙江大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2006年第4期。

2.征收、征用與財產(chǎn)權(quán)維護(hù)

為了維護(hù)公眾健康，政府有時需限制公民的財產(chǎn)權(quán)。財產(chǎn)權(quán)是公民的基本權(quán)利，關(guān)系到人之尊嚴(yán)，不得隨意戕害。不過，隨著社會的不斷發(fā)展，人們也逐漸認(rèn)識到，有時，基于維護(hù)社會整體性利益的需要，政府將不得不對公民個人的財產(chǎn)權(quán)施加以必要的限制。法國著名法學(xué)家狄驥就曾指出，“所有權(quán)不再是個人的主體權(quán)利，而趨向于持有者的社會職能?！?37)[法]萊昂·狄驥著，王文利等譯：《憲法學(xué)教程》，沈陽：遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社1999年版，第238頁。我國《民法典》第117、243、245條順應(yīng)這一精神，專門就國家的征收、征用權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定。其中，《民法典》第117條是對征收、征用制度的原則性規(guī)定，第243、245條則分別就不動產(chǎn)征收及財產(chǎn)征用進(jìn)行了具體規(guī)定。在公共衛(wèi)生事業(yè)中，政府出于公共衛(wèi)生目的，有時需要對公民的財產(chǎn)加以征收或征用?！睹穹ǖ洹返?45條就將疫情防控納入征用的緊急需要。《突發(fā)事件法》第12條以及《傳染病防治法》第45條也分別規(guī)定了突發(fā)事件和傳染病暴發(fā)、流行時，政府有征用有關(guān)單位和個人的財產(chǎn)的權(quán)力。

但是，政府的公權(quán)力對公民財產(chǎn)權(quán)的限制不是無邊無界的。作為公民賴以生存發(fā)展的基本權(quán)利，財產(chǎn)權(quán)一旦被施加了過分的限制，勢必會動搖公民人格尊嚴(yán)的根基。因此，法律明確了征收、征用的限制條件。具言之，國家在征收、征用公民財產(chǎn)時，應(yīng)當(dāng)做到以下幾點：

(1)目的限制。只有基于公益目的，為了維護(hù)公眾健康才能限制公民財產(chǎn)權(quán)。無論是《民法典》第117、243、245條，還是《突發(fā)事件法》第12條和《傳染病防治法》第45條，均對征收、征用的目的作出了限制，共通之處在于必須是基于公共利益。若公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的一項行動不是為了維護(hù)公眾健康，而是為了商業(yè)利益等非公共利益，那么，則不能據(jù)此實施征收或征用措施。

(2)征收或征用的主體必須有法定權(quán)限?！睹穹ǖ洹返?17、243、244、245條規(guī)定，征收、征用措施必須依照法律規(guī)定的權(quán)限實施。國家是征收權(quán)主體，政府經(jīng)法律授權(quán)代表國家行使權(quán)利，反映到公共衛(wèi)生領(lǐng)域，表現(xiàn)為在傳染病暴發(fā)、流行時，只有國務(wù)院或縣以上人民政府，才有權(quán)采取征用措施(《傳染病防治法》第45條)；為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，人民政府及其部門亦可征用公民財產(chǎn)(《突發(fā)事件法》第12條)。

(3)程序正當(dāng)。程序正義是實體正義的保障?！睹穹ǖ洹返?71、243、245條規(guī)定，征收、征用應(yīng)當(dāng)遵守法律規(guī)定的程序。對于公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)平時的征收、征用措施來說，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守包括申請、審批、公告、開具單據(jù)、適當(dāng)補(bǔ)償、歸還被征用物等基本程序。對于在公共衛(wèi)生緊急狀況下所實施的征收、征用措施來說，則可以對審批和公告程序進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮喕?，但是仍然需要按照程序出具單?jù)和對被征收、征用的當(dāng)事人進(jìn)行補(bǔ)償，使用完畢后，應(yīng)及時歸還。(38)劉平主編：《征收征用與公民財產(chǎn)權(quán)保護(hù)》，上海：上海人民出版社2012年版，第244—267頁。

(4)合理且必要。征收、征用措施應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第52條將征用措施的實施條件限定為“必要時”，就體現(xiàn)了這一思路。在所有能夠滿足公共衛(wèi)生目的的財產(chǎn)中，應(yīng)當(dāng)最后征收、征用屬于公民的財產(chǎn)。這意味著：如果國有資產(chǎn)也能夠滿足公共衛(wèi)生目的的話，則應(yīng)當(dāng)先行對國有資產(chǎn)進(jìn)行征收、征用。同時，在公民財產(chǎn)內(nèi)部，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先征收、征用那些價值減損可逆、后續(xù)影響較小，且國家可以對當(dāng)事人進(jìn)行合理補(bǔ)償?shù)呢敭a(chǎn)，從而把征收、征用對措施公民財產(chǎn)權(quán)的傷害減小到最少。

(5)公平補(bǔ)償。在征收、征用公民的財產(chǎn)后，應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行公平且合理的補(bǔ)償，美國《州緊急衛(wèi)生權(quán)示范法》第5條就規(guī)定，為了臨時或永久性使用，依法征收或征用之設(shè)施或材料，國家對設(shè)施及材料的所有人，應(yīng)當(dāng)給予公正之補(bǔ)償。我國《民法典》第117、243、245、327、338條也均規(guī)定，征收、征用應(yīng)予補(bǔ)償?！秱魅静》乐畏ā返?5條和《突發(fā)事件應(yīng)對法》第12條則規(guī)定，為傳染病防控或突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急征收、征用公民財產(chǎn)的，應(yīng)適當(dāng)補(bǔ)償，若財產(chǎn)毀損、滅失的，同樣應(yīng)予補(bǔ)償。上述規(guī)則充分顯示出我國法律尊重公民財產(chǎn)權(quán)這一基本權(quán)利，平衡公共健康利益與私人利益的基本立場。

(6)事后救濟(jì)。征收、征用措施對于公民而言是損益性行為，法律必須要為之設(shè)置行之有效的救濟(jì)途徑。對于征收、征用過程中產(chǎn)生的相關(guān)爭議，公民可以通過行政程序來解決，如果公民和征收、征用機(jī)關(guān)不能達(dá)成一致意見且公民對行政裁決不服的，則可進(jìn)一步提起行政訴訟。(39)石佑啟：《征收、征用與私有財產(chǎn)權(quán)保護(hù)》，《法商研究》2004年第3期。

3.公共衛(wèi)生治理與個人信息保護(hù)

公共衛(wèi)生的治理離不開對公民個人信息的收集與利用。為了對公共衛(wèi)生的風(fēng)險因素、意外傷害以及疾病進(jìn)行有效的治理，公共衛(wèi)生監(jiān)測系統(tǒng)需要不間斷地對公共衛(wèi)生的實踐規(guī)劃，以及對其評估及實施過程中所使用到的與健康相關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)性的收集、分析與解釋；(40)[美]勞倫斯·高斯汀、林賽·威利著，蘇玉菊等譯：《公共衛(wèi)生法：權(quán)力·責(zé)任·限制》，北京：北京大學(xué)出版社2021年版，第446頁。公共衛(wèi)生研究中也需要對大量的與健康相關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)性調(diào)查和研究，以便形成概括性的公共衛(wèi)生知識；(41)[美]勞倫斯·高斯汀、林賽·威利著，蘇玉菊等譯：《公共衛(wèi)生法：權(quán)力·責(zé)任·限制》，北京：北京大學(xué)出版社2021年版，第446頁。在公共衛(wèi)生危機(jī)爆發(fā)后，為了保障公眾的健康知情權(quán)，公共衛(wèi)生部門則需要及時進(jìn)行信息發(fā)布，這些由公共衛(wèi)生部門所發(fā)布的信息中也蘊含著大量的個人信息。

對海量信息的有效使用既能促進(jìn)公眾健康，同時也給個人的隱私保護(hù)帶來了巨大的安全隱患及風(fēng)險。如果對個人信息的使用不恰當(dāng)?shù)脑?，那么，不僅會侵蝕信息主體的人格尊嚴(yán)，同時還會反過來累及公眾健康。例如，如果患有被社會污名化的疾病的患者不能夠相信他們的私密信息會受到充分尊重的話，那么，他們或許就不會主動去接受相應(yīng)的檢查和治療，這當(dāng)然會大大增大公眾的健康風(fēng)險。(42)[美]勞倫斯·高斯汀、林賽·威利著，蘇玉菊等譯：《公共衛(wèi)生法：權(quán)力·責(zé)任·限制》，北京：北京大學(xué)出版社2021年版，第446頁。因此，我們需要審慎地為公共衛(wèi)生事業(yè)中的個人信息處理活動劃定邊界，以實現(xiàn)公共衛(wèi)生治理和個人信息保護(hù)的平衡。

首先，個人信息處理必須要有相應(yīng)的合法性基礎(chǔ)。根據(jù)《個人信息保護(hù)法》第13條，處理個人信息應(yīng)當(dāng)征得個人的同意，例外的情形是為應(yīng)對突發(fā)公共事件，或緊急情況下為保護(hù)自然人生命健康和財產(chǎn)安全所必需(第13條第1款第4項)，或為公共利益在合理范圍內(nèi)處理(第13條第1款第5項)。按照美國《隱私規(guī)則》的觀點，其所涉的實體可以以防止或控制疾病傷害或身心障礙為目的，在未經(jīng)當(dāng)事人授權(quán)的情況下披露和使用其健康信息。(43)45 C. F.R.我國法也應(yīng)做相同解釋，即《個人信息保護(hù)法》第13條第1款第5項中的“等行為”一詞應(yīng)當(dāng)包括為了實現(xiàn)公共衛(wèi)生目的的行為。換言之，為了公共衛(wèi)生目的(不論是否屬于緊急情況)，公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)可不經(jīng)過個人的同意而對其個人信息進(jìn)行必要的處理。

其次，個人信息處理活動應(yīng)當(dāng)遵守“最小必要”原則。《個人信息保護(hù)法》第28條明確將生物識別、醫(yī)療健康、行蹤軌跡等信息界定為敏感信息，要求只有當(dāng)個人信息處理活動具有特定目的和充分必要性時方可進(jìn)行處理。原則上，可識別健康信息不是公共信息，(44)See Turning Point Public Health Statute Modernization National Collaborative，“Turning Point Model State Public Health Act”，Section 7-101，7-102，7-103，https:∥law.asu.edu/sites/default/files/multimedia/faculty-research/centers/phlp/turning-point-model-act.pdf，最后訪問日期：2021年12月1日。公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)盡可能使用符合公共衛(wèi)生目的，且不可識別的信息。對于與已經(jīng)識別到相關(guān)自然人或者可以識別到相關(guān)自然人的各種健康相關(guān)信息，也應(yīng)當(dāng)盡可能地進(jìn)行匿名化處理，與此同時，還應(yīng)堅持比例原則，保證個人信息處理活動與公共衛(wèi)生目的相比是充分的、相關(guān)的且不過量的。美國第三巡回法庭在美國訴西屋電器公司案(45)United States v. Westinghouse Elec. &Mfg. Co.，339 U.S. 261 (1950).中提出的平衡信息處理和公共利益的五項標(biāo)準(zhǔn)，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。這五項標(biāo)準(zhǔn)分別是：(1)記錄的類型及其所包含的信息；(2)任何未經(jīng)授權(quán)的披露會導(dǎo)致危害的可能性；(3)信息披露對當(dāng)事人關(guān)系的傷害；(4)防止信息非經(jīng)一致同意的披露的保障措施的充分性；(5)存取信息的必要性程度。

再次，個人對個人信息享有更正權(quán)及刪除權(quán)。根據(jù)《國際衛(wèi)生條例(2005)》，締約國應(yīng)確保：個人數(shù)據(jù)準(zhǔn)確且在必要時是最新的；刪除或糾正不準(zhǔn)確、不完整的數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)保留期限不超出必要時間。(46)《國際衛(wèi)生條例(2005)》第8編第45條第2款第3、4項。我國是《國際衛(wèi)生條例(2005)》的締約國，自然應(yīng)當(dāng)遵守相應(yīng)的義務(wù)。根據(jù)《個人信息保護(hù)法》第46條，個人享有更正權(quán)。這意味著：對于公共衛(wèi)生記錄，個人有權(quán)要求審查其中包含的關(guān)于其個人信息的謬誤，并要求處理者進(jìn)行糾正，從而維護(hù)人格尊嚴(yán)的完整性?！秱€人信息保護(hù)法》第47條還規(guī)定了刪除權(quán)。這說明當(dāng)特定的公共衛(wèi)生處理目的已經(jīng)實現(xiàn)、無法實現(xiàn)或者實現(xiàn)該公共衛(wèi)生目的對于社會而言已經(jīng)不再必要時，個人信息處理者應(yīng)當(dāng)主動刪除其中包含的相關(guān)個人信息。個人信息處理者未刪除的，個人有權(quán)要求刪除。

最后，保障個人信息安全。公共衛(wèi)生信息處理活動紛繁復(fù)雜。對于其中包含的個人信息，尤其是個人的敏感信息，如果發(fā)生泄露，將會造成十分嚴(yán)重的后果，給信息主體的人格尊嚴(yán)帶來不可磨滅的傷害。因此，處理者必須采取必要措施保障信息安全(《個人信息保護(hù)法》第9條)。就個人信息處理者所應(yīng)當(dāng)遵守的具體的安全保障義務(wù)而言，《個人信息保護(hù)法》第5章進(jìn)行了全面而細(xì)致的規(guī)定，公共衛(wèi)生信息處理者自應(yīng)遵守。這些義務(wù)大致包括：制定內(nèi)部管理制度，實施分類管理，采取安全技術(shù)措施(第51條)；進(jìn)行合規(guī)審計(第54條)和個人信息保護(hù)影響評估(第55條)；信息泄露、篡改、丟失的，應(yīng)及時補(bǔ)救及通知(第57條)。此外，《個人信息保護(hù)法》還專門針對重要的互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)“守門人”設(shè)置個人信息保護(hù)的特別義務(wù)(第58條)，同時就個人信息受托人對個人信息的安全保障義務(wù)及其協(xié)力義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定(第59條)，同時，《個人信息保護(hù)法》還將侵害個人信息行為的歸責(zé)原則界定為了過錯推定(第69條)，以此來實現(xiàn)對信息主體的周延保護(hù)。

三、公共衛(wèi)生法治的基本機(jī)制

(一)公共衛(wèi)生的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和執(zhí)行機(jī)制

公共衛(wèi)生危機(jī)很少局限于某一轄區(qū)，而是會給整個國家?guī)斫】碉L(fēng)險。(47)Lawrence O. Gostin，Jason W. Sapsin，Stephen P. Teret，et al.，“The Model State Emergency Health Powers Act：Planning for and Response to Bioterrorism and Naturally Occurring Infectious Diseases”，The Journal of the American Medical Association，Vol.288，No.5，2002，pp.622-628.協(xié)作是公共衛(wèi)生的關(guān)鍵要素。(48)James G. Hodge，Jr.，Lawrence O. Gostin，Kristine Gebbie，and Deborah L. Erickson，“Transforming Public Health Law：The Turning Point Model State Public Health Act”，Journal of Law，Medicine &Ethics，Vol.34，No.1，2006，p.77-84. Lawrence O. Gostin，Jason W. Sapsin，Stephen P. Teret，et al.，“The Model State Emergency Health Powers Act：Planning for and Response to Bioterrorism and Naturally Occurring Infectious Diseases”，The Journal of the American Medical Association，Vol.288，No.5，2002，pp.622-628.公共衛(wèi)生治理中，中央與地方，以及各部門的協(xié)調(diào)至關(guān)重要，公共衛(wèi)生法治建設(shè)首先要明確管理體制，即管理機(jī)構(gòu)的法律地位、組織形式和權(quán)力?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第4條規(guī)定，國家應(yīng)建立“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制?！秱魅静》乐畏ā返?條和第6條也對我國中央人民政府和地方各級人民政府，以及國務(wù)院衛(wèi)生行政部門的傳染病的預(yù)防控制、醫(yī)療救治，以及監(jiān)督管理職責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。美中不足的是，目前，我國公共衛(wèi)生危機(jī)議事協(xié)調(diào)的臨時性機(jī)構(gòu)較多，各常設(shè)部門間也存在著信息交流不暢、分工不清等問題。在公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對的指揮過程中，如果讓平級政府部門承擔(dān)協(xié)調(diào)職責(zé)的話，則會因各部門的行政級別相同而面臨種種困難。鑒于《傳染病防治法》第4、10、43、45條和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第25條賦予了中央人民政府及有關(guān)組成部門全國傳染病防控及突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的統(tǒng)一事權(quán)，在未來，我們可以在此基礎(chǔ)上，建立國家級的公共衛(wèi)生決策指揮和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在平時，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定全國性的公共衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急預(yù)案，以及統(tǒng)一的公共衛(wèi)生強(qiáng)制措施實施標(biāo)準(zhǔn)，并定期組織社會公眾進(jìn)行公共衛(wèi)生應(yīng)急演習(xí)，讓大家對公共衛(wèi)生危機(jī)防患于未然。當(dāng)重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件真的來臨時，這一公共衛(wèi)生協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)則相應(yīng)地自動轉(zhuǎn)化為公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮總部，由其負(fù)責(zé)進(jìn)行公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對的領(lǐng)導(dǎo)及協(xié)調(diào)工作，主要職責(zé)包括：組織協(xié)調(diào)實施公共衛(wèi)生應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)化預(yù)案和強(qiáng)制性措施，保障全國公共衛(wèi)生應(yīng)急過程中物資提供以及人力資源供給的均衡性；同時，該機(jī)構(gòu)還要負(fù)責(zé)及時向社會公眾發(fā)布與公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對有關(guān)的各種重大信息，保障公共衛(wèi)生信息發(fā)布的及時性和準(zhǔn)確性。

(二)公共衛(wèi)生的長效投入機(jī)制

公共衛(wèi)生法治建設(shè)離不開長效的公共衛(wèi)生投入機(jī)制。聯(lián)合國經(jīng)社委員會《第14號一般意見書》規(guī)定，國家應(yīng)當(dāng)在健康事業(yè)上投入足夠比例的可獲得的預(yù)算，并且有向社會成員提供必要的健康服務(wù)的義務(wù)。公共衛(wèi)生事業(yè)關(guān)于公眾健康，是一項長期性的系統(tǒng)事業(yè)，國家有義務(wù)投入充足的社會資源來進(jìn)行公共衛(wèi)生建設(shè)。這既是履行國家義務(wù)的要求，也有利于“防患于未然”，使得當(dāng)公共衛(wèi)生危機(jī)真的降臨時，我們能夠?qū)ζ溥M(jìn)行有效的應(yīng)對，從而將公共衛(wèi)生事件給社會公眾帶來的傷害降到最小。具體而言，公共衛(wèi)生的長效投入機(jī)制大致包括以下三個方面：

第一，加強(qiáng)初級衛(wèi)生保健系統(tǒng)的建設(shè)，實現(xiàn)醫(yī)療資源配置的可獲得性、可負(fù)擔(dān)性和均等性。可獲得性是公眾健康權(quán)實現(xiàn)的基本要素，也是公共衛(wèi)生醫(yī)療資源分配的出發(fā)點?！秱魅静》乐畏ā返?條和《突發(fā)事件應(yīng)對法》第5條要求政府建立、健全傳染病的防治和監(jiān)督體系，以及包括醫(yī)療救護(hù)、衛(wèi)生防疫等在內(nèi)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系，從而為公眾健康權(quán)可獲得性的實現(xiàn)打下堅實的基礎(chǔ)。其次，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》第15條規(guī)定，基本公共衛(wèi)生服務(wù)由國家免費提供；《傳染病防治法》第62條專門規(guī)定了針對患有特定傳染病的困難人群的國家醫(yī)療救助制度和醫(yī)療費用減免制度，這大大減輕了困難群眾就醫(yī)就診的后顧之憂，有利于實現(xiàn)公共衛(wèi)生服務(wù)的可負(fù)擔(dān)性。最后，針對公共衛(wèi)生服務(wù)的均等性要求，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》第15條強(qiáng)調(diào)，基本公共衛(wèi)生服務(wù)應(yīng)是“公民可公平獲得的”；《傳染病防治法》第60條則要求中央財政補(bǔ)助困難地區(qū)的重大傳染病防治項目；第61條要求國家扶持貧困和少數(shù)民族地區(qū)的傳染病防治工作。在未來，我國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步貫徹落實《2030健康中國規(guī)劃》中“?；尽?qiáng)基層、建機(jī)制”的要求，優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生資源投入結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)村、社區(qū)等基層防控能力建設(shè)，保障公共衛(wèi)生服務(wù)提供的均等性。

第二，加大公共衛(wèi)生經(jīng)費投入。公共衛(wèi)生建設(shè)所費甚巨。以美國為例，2018年至2020年，美國疾病預(yù)防控制中心(CDC)的預(yù)算連續(xù)3年維持在110億美元以上，2020年更是高達(dá)124億美元。(49)https:∥www.cdc.gov，最后訪問日期：2021年4月5日。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第31條，政府有義務(wù)采取財政措施，保障突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對經(jīng)費?！秱魅静》乐畏ā返?9、60條還規(guī)定，國家要把傳染病防治工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)傳染病預(yù)防、控制、監(jiān)督工作的日常經(jīng)費，省級人民政府則有義務(wù)保障傳染病防治項目的實施經(jīng)費。我們應(yīng)當(dāng)把上述規(guī)定落到實處，保障公共衛(wèi)生的經(jīng)費投入，從而為實現(xiàn)公共衛(wèi)生事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

第三，加強(qiáng)公共衛(wèi)生的能力建設(shè)。要做到這一點，一是要努力提高公共衛(wèi)生從業(yè)人員的待遇，解決公共衛(wèi)生系統(tǒng)待遇低、人才流失的現(xiàn)實問題，對于公共衛(wèi)生危機(jī)中的有功人員，要按照《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》第55條、《傳染病防治法》第64條給予津貼，還要在稅收、帶薪休假、職稱評定等方面給予特別獎勵與優(yōu)惠，從而形成良性反饋機(jī)制。二是加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的平時演練工作?！秱魅静》乐畏ā返?0、42條，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第17、18、44條和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第10～12、16、26、27、31、35條規(guī)定了預(yù)案制度，在未來，我們應(yīng)當(dāng)在平時就加強(qiáng)對公共衛(wèi)生預(yù)防及應(yīng)急預(yù)案的演練，這是因為傳染病(尤其是重大傳染病)的暴發(fā)，往往間隔的時間較長，如果我們不定期演練的話，大多數(shù)人會在傳染病暴發(fā)、流行后應(yīng)對無措。我國香港特別行政區(qū)的衛(wèi)生署就會定期舉行跨部門的公共衛(wèi)生演習(xí)，以評估各項公共衛(wèi)生應(yīng)對計劃及相關(guān)程序，并達(dá)到提高公眾對于公共衛(wèi)生危機(jī)的警覺性的目的，使得當(dāng)公共衛(wèi)生危機(jī)真的來臨時大家不會手足無措。在未來，我們可以在全國推廣這種定期演習(xí)制度，全國至少每年都應(yīng)該進(jìn)行一次系統(tǒng)性的公共衛(wèi)生演練，從而把公共衛(wèi)生危機(jī)的長效應(yīng)對機(jī)制落到實處。

(三)科學(xué)化、專業(yè)化、權(quán)責(zé)一致的風(fēng)險評估與預(yù)防機(jī)制

全球的健康威脅一再告訴我們，與其坐等傳染病廣泛蔓延和傳播，讓人們付出沉重的生命代價以及經(jīng)濟(jì)代價，不如立即果斷地采取行動，提前對公共衛(wèi)生危機(jī)進(jìn)行預(yù)防和準(zhǔn)備，從而把公共衛(wèi)生事件所帶來的傷害降到最小。(50)Alexandra L. Phelan，Rebecca Katz，Lawrence O. Gostin，“The Novel Coronavirus Originating in Wuhan，China Challenges for Global Health Governance”，The Journal of the American Medical Association，Published online 2020-01-30，https:∥jamanetwork.com/，最后訪問日期：2021年12月1日?！秱魅静》乐畏ā泛汀锻话l(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》均把“預(yù)防”作為自己的立法目的。為了能夠有效地預(yù)防、控制傳染病等公共衛(wèi)生事件，一個高度科學(xué)化、專業(yè)化且權(quán)責(zé)一致的公共衛(wèi)生安全風(fēng)險評估與預(yù)防機(jī)制就顯得至關(guān)重要。

首先，應(yīng)建立科學(xué)化的公共衛(wèi)生安全風(fēng)險評估與預(yù)防機(jī)制。所謂科學(xué)化，指的是公共衛(wèi)生安全風(fēng)險評估與預(yù)防機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵守科學(xué)規(guī)律?！秱魅静》乐畏ā返?條和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第5條均要求公共衛(wèi)生工作遵循“依靠科學(xué)”的原則，這是因為這項工作極具專業(yè)性。在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險評估及預(yù)防過程中，需要用到的科學(xué)知識涵蓋流行病學(xué)、數(shù)學(xué)、醫(yī)學(xué)、生物學(xué)等多個學(xué)科領(lǐng)域，要想做好這項工作，就離不開對科學(xué)規(guī)律的客觀把握和尊重。

其次，公共衛(wèi)生安全風(fēng)險評估及預(yù)防工作離不開專業(yè)化的人才隊伍，這是由風(fēng)險評估及預(yù)防工作的科學(xué)性所決定的。目前，我國對風(fēng)險評估的重視不足?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第40條規(guī)定，政府在“必要時”組織評估?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第26條則規(guī)定“應(yīng)當(dāng)”組織專家評估。此外，《傳染病防治法》還就預(yù)案防控分析、疾控機(jī)構(gòu)的分析職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定。上述規(guī)則的不足之處有二：第一，公共衛(wèi)生安全風(fēng)險評估啟動的條件不明確。對于風(fēng)險評估啟動的條件，《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定的是“必要時”，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定的則是“應(yīng)當(dāng)”組織評估，兩者的表述顯然有矛盾之處。如果按前者的規(guī)定實施的話，那么，公共衛(wèi)生安全風(fēng)險評估的作用將會大打折扣。在未來，我們應(yīng)當(dāng)通過修法等方式明確規(guī)定：在公共衛(wèi)生危機(jī)發(fā)生后，衛(wèi)生行政部門有義務(wù)組織專家進(jìn)行公共衛(wèi)生安全風(fēng)險評估。第二點不足表現(xiàn)為我國法關(guān)于公共衛(wèi)生安全風(fēng)險評估的規(guī)則模糊，尤其是缺乏關(guān)于專家評估的實體性規(guī)則和程序性規(guī)則的具體規(guī)定。在未來，我們應(yīng)當(dāng)建立公共衛(wèi)生安全風(fēng)險評估制度，在法律中規(guī)定諸如參與評估人員的資格、專家組的法律地位、風(fēng)險評估論證結(jié)論的法律效力等規(guī)則；同時，還要在平時就定期性地開展公共衛(wèi)生安全風(fēng)險評估工作，從而將公共衛(wèi)生安全的風(fēng)險扼殺于搖籃之中。

最后，明確公共衛(wèi)生安全風(fēng)險評估與預(yù)防機(jī)構(gòu)的權(quán)力以及違反評估與預(yù)防義務(wù)后所需承擔(dān)的法律責(zé)任?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，如果對法律主體的權(quán)力和責(zé)任的規(guī)定不明確的話，那么，公共衛(wèi)生安全風(fēng)險評估與預(yù)防機(jī)制就無法發(fā)揮其應(yīng)有的重要作用，《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》對此予以高度重視。《傳染病防治法》第2章規(guī)定了傳染病預(yù)防制度，明確了政府、疾控和醫(yī)療機(jī)構(gòu)等主體的預(yù)防職責(zé)，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第2章和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第2章也規(guī)定了預(yù)防及應(yīng)急準(zhǔn)備制度，明晰了包括應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急知識教育、應(yīng)急物資儲備、醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)服務(wù)建設(shè)等在內(nèi)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防及應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制，并且規(guī)定了各項公共衛(wèi)生應(yīng)急措施所對應(yīng)的責(zé)任主體。同時，上述法律、法規(guī)還對法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定：根據(jù)《傳染病防治法》第66、69、74條，縣以上人民政府衛(wèi)生行政部門，疾控及醫(yī)療機(jī)構(gòu)違反預(yù)防職責(zé)的，應(yīng)責(zé)令改正、通報批評，處分直接責(zé)任人員，構(gòu)成犯罪的，追究刑事責(zé)任。另外，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第42條和第63條，以及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第46條和第50條也規(guī)定了法律主體違反預(yù)防職責(zé)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，由此體現(xiàn)了公共衛(wèi)生預(yù)防工作的權(quán)責(zé)一致性。不過，上述法律、法規(guī)缺乏關(guān)于公共衛(wèi)生安全風(fēng)險評估工作，尤其是違反評估職責(zé)的法律責(zé)任的規(guī)定，在未來，我國法應(yīng)當(dāng)對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)的法律地位、職責(zé)與權(quán)力，以及違反評估義務(wù)后所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任加以明確的規(guī)定，從而保障公共衛(wèi)生安全風(fēng)險評估工作實施的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和有效性。

(四)公共衛(wèi)生的報告及發(fā)布機(jī)制

早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置是公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對的關(guān)鍵。2017年，我國建成了世界上規(guī)模最大的公共衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)，為及時發(fā)現(xiàn)公共衛(wèi)生危機(jī)打下了良好的基礎(chǔ)?！秱魅静》乐畏ā返?0～33條，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第19、20條，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》第7～13、16條規(guī)定了政府、醫(yī)院、個人等8類報告主體，以及其報告程序和時限。同時，《傳染病防治法》第2章至第3章，以及《突發(fā)事件應(yīng)對法》第3章還專門就公共衛(wèi)生事件的預(yù)警與信息公布制度進(jìn)行了規(guī)定。但是，這些規(guī)則存在相互之間不夠統(tǒng)一、規(guī)定不夠具體，以及制度定位模糊的問題。例如，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第43條，縣以上人民政府有權(quán)發(fā)布預(yù)警，《傳染病防治法》第19條則將發(fā)布預(yù)警的權(quán)力給了省級人民政府。對于公共衛(wèi)生信息的公布主體，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第44條規(guī)定的是各級人民政府，《傳染病防治法》第38條規(guī)定的則是國務(wù)院和省級人民政府的衛(wèi)生行政部門。又如，我國法律缺乏對網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)報告渠道、報告方式，以及報告程序的明確規(guī)定，不同類型疾病的檢測系統(tǒng)之間直接呈現(xiàn)出相互獨立的態(tài)勢，從而使得實踐中公共衛(wèi)生事件報告制度的效力大打折扣。(51)江國華：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警的法理透析》，《法學(xué)評論》2020年第2期。同時，我國法將“預(yù)警”與“信息公布”的定位相混淆，以至于不能在公共衛(wèi)生信息發(fā)布的及時性和準(zhǔn)確性之間恰當(dāng)?shù)厝〉闷胶?。在未來，我們?yīng)當(dāng)將網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)直接納入法律規(guī)定，厘清公共衛(wèi)生信息的主管和收集主體、信息報告程序、信息研判和評估標(biāo)準(zhǔn)，并且進(jìn)一步區(qū)分公共衛(wèi)生事件中的“預(yù)警發(fā)布權(quán)”和“信息公布權(quán)”。前者指的是在公共衛(wèi)生事件達(dá)到預(yù)警指標(biāo)時，及時發(fā)布預(yù)警，引起公眾注意的權(quán)力；后者指的是在核實公共衛(wèi)生事件實際發(fā)生后，由衛(wèi)生行政部門和有關(guān)人民政府發(fā)布相關(guān)公共衛(wèi)生信息的權(quán)力。前者側(cè)重的是信息發(fā)布的及時性，后者側(cè)重的是信息發(fā)布的準(zhǔn)確性。就權(quán)限分配而言，基于“及時性”和“準(zhǔn)確性”的平衡，我們可以考慮把“預(yù)警發(fā)布權(quán)”下放給縣級以上地方人民政府，“公共衛(wèi)生事件發(fā)布權(quán)”則高位統(tǒng)籌，由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省級衛(wèi)生行政部門掌握。對“預(yù)警發(fā)布權(quán)”和“信息公布權(quán)”這兩項權(quán)限的區(qū)分及其權(quán)力配置，可以讓我們有效地在信息發(fā)布的及時性和準(zhǔn)確性要求之間求得平衡，即對公共衛(wèi)生事件時刻保持高度警覺的同時，也能獲得權(quán)威、準(zhǔn)確的公共衛(wèi)生信息。

(五)高效、敏捷、快速反應(yīng)的應(yīng)急決策與處置機(jī)制

公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對的重中之重在于反應(yīng)速度及效率。隨著公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對響應(yīng)時間的增加，傳染病的感染人數(shù)將會呈現(xiàn)指數(shù)級的增長，從而令整個社會都付出沉重的代價。為了及時控制住傳染病等公共衛(wèi)生危機(jī)，減少其給人民群眾生命、財產(chǎn)安全帶來的損失，高效、敏捷、快速反應(yīng)的應(yīng)急決策與處置機(jī)制，必不可少。我國《傳染病防治法》第4章和第5章就傳染病疫情控制和醫(yī)療救治機(jī)制進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，要求政府等公共衛(wèi)生主體根據(jù)傳染病防控的需要，及時采取隔離封鎖、消殺檢疫、停工停市、指定救治醫(yī)院等措施(第39～50條)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第4章也專章就突發(fā)事件的應(yīng)急處置與救援進(jìn)行了規(guī)定，涵蓋了包括醫(yī)療救護(hù)、衛(wèi)生防疫、物資保障、市場價格維護(hù)等在內(nèi)的多個方面(第48～57條)?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第4章“應(yīng)急處理”一方面明確了應(yīng)急處理指揮部對應(yīng)急工作的督導(dǎo)權(quán)(第28條)，便于指令清晰、條塊暢達(dá)地解決公共衛(wèi)生危機(jī)的一線問題；另一方面，條例還規(guī)定了包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案評估和啟動(第26、27、31條)，疫區(qū)封鎖控制、物資人員調(diào)動(第33、34條)，以及醫(yī)療救護(hù)、隔離治療、現(xiàn)場援助等制度在內(nèi)的具體的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理機(jī)制(第39～42條)，以盡可能地在第一時間控制、消除公共衛(wèi)生事件的危害。

目前我國的公共衛(wèi)生應(yīng)急決策和處置機(jī)制尚存兩方面的不足，有待改進(jìn)。一是我國公共衛(wèi)生系統(tǒng)將專業(yè)技術(shù)工作和行政管理工作完全分開，《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》將疾控中心定位為技術(shù)支撐部門，公共衛(wèi)生應(yīng)急決策則由各級衛(wèi)生部門和國家衛(wèi)健委作出，這不利于保障應(yīng)急決策的專業(yè)性和及時性。從理論上講，各級衛(wèi)生部門的公共衛(wèi)生決策只需要得到同級別政府的同意，但是事實上，每一級的政府部門也需要等待各上級部門的態(tài)度。一來二去，公共衛(wèi)生應(yīng)急決策的速度和效率將大大地降低，工作的專業(yè)性也得不到相應(yīng)的保障。在未來，我們可以借鑒美國的一元化疾病控制體制，要么將專業(yè)性的技術(shù)人才納入行政管理體系中，要么直接賦予疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)以行政管理權(quán)限，從而增強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急決策及處置的科學(xué)性、專業(yè)性和及時性，同時，還應(yīng)健全重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制和分級、分層、分流的救治機(jī)制，保障公眾健康。我國公共衛(wèi)生應(yīng)急決策及處理機(jī)制的第二點不足體現(xiàn)在公共衛(wèi)生應(yīng)急措施的啟動條件上。目前，我國法缺乏對公共衛(wèi)生應(yīng)急狀態(tài)啟動條件的統(tǒng)一性規(guī)定。由于人們對新型傳染病等公共衛(wèi)生危機(jī)的認(rèn)識需要一個過程，如果等到一切明了時再采取應(yīng)急措施的話，很可能為時已晚，將會帶來無法挽回的嚴(yán)重?fù)p害。因此，在公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對的過程中，我們應(yīng)當(dāng)貫徹風(fēng)險控制原則，可以借鑒美國《州緊急衛(wèi)生權(quán)示范法》第804條的規(guī)定，(52)The Model State Emergency Health Powers Act，Section 804.將公共衛(wèi)生應(yīng)急措施的啟動條件與公眾健康所面臨的風(fēng)險相掛鉤，規(guī)定：(1)當(dāng)疾病業(yè)已發(fā)生或有迫在眉睫的威脅；(2)公共衛(wèi)生事件由新發(fā)或再現(xiàn)的傳染源、生物毒素或生物恐怖主義引起，且(3)很可能導(dǎo)致大量死亡、嚴(yán)重或長期殘疾，或存在廣泛接觸傳染源或有毒物質(zhì)，對大量人員構(gòu)成重大傷害的顯著風(fēng)險時，政府就應(yīng)當(dāng)宣布進(jìn)入公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)，啟動公共衛(wèi)生應(yīng)急處置工作。

(六)嚴(yán)格公共衛(wèi)生監(jiān)督問責(zé)機(jī)制

沒有法律責(zé)任，權(quán)力(利)義務(wù)就難以落實。應(yīng)建立嚴(yán)格的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，通過對公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對中的違法行為課以法律責(zé)任，確保公共衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展?！缎谭ā芬?guī)定了濫用職權(quán)、玩忽職守，以危險方法危害公共安全，生產(chǎn)、銷售不符合標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)用器材，編造、故意傳播虛假恐怖信息等罪名。在公共衛(wèi)生治理中，若國家工作人員瀆職、失職，或是有人傳播病毒危害公共安全，生產(chǎn)、銷售不符合標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)用器材，編造、故意傳播與公共衛(wèi)生有關(guān)的虛假信息，如果符合刑法相關(guān)規(guī)范，那么，就應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)責(zé)任主體的刑事責(zé)任。對隱瞞、緩報、謊報公共衛(wèi)生事件；未依法完成公共衛(wèi)生應(yīng)急所需物資生產(chǎn)、供應(yīng)、運輸和儲備，以及在公共衛(wèi)生調(diào)查、控制、醫(yī)療救治中玩忽職守、失職、瀆職者，還應(yīng)當(dāng)追究行政責(zé)任?？傊?，“徒善不足為政”，如果缺乏監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制的話，那么，我國公共衛(wèi)生法律、法規(guī)的規(guī)定就難以落到實處，在公共衛(wèi)生治理的過程中，一個嚴(yán)格的公共衛(wèi)生監(jiān)督及問責(zé)機(jī)制是必不可少的。當(dāng)然，另一方面，當(dāng)我們嚴(yán)肅地追究相關(guān)責(zé)任人違反法律、法規(guī)的責(zé)任的同時，還應(yīng)當(dāng)保證人們在公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對過程中不會因為沒有根據(jù)的法律責(zé)任而感到害怕，這是讓政府官員、衛(wèi)生專業(yè)人員和其他公共衛(wèi)生主體切實履行其預(yù)防和應(yīng)對嚴(yán)重的公眾健康的威脅的義務(wù)的必要前提。(53)Lawrence O. Gostin，Jason W. Sapsin，Stephen P. Teret，et al.，“The Model State Emergency Health Powers Act：Planning for and Response to Bioterrorism and Naturally Occurring Infectious Diseases”，The Journal of the American Medical Association，Vol.288，No.5，pp.622-628.在未來，我們可以對美國《州緊急衛(wèi)生權(quán)示范法》加以借鑒，免除公共衛(wèi)生應(yīng)急中依法行使權(quán)力的主體的法律責(zé)任，當(dāng)然，該主體的行為系出于故意或構(gòu)成重大過失的除外。(54)The Model State Emergency Health Powers Act，Section 804.同樣，如果私主體不是因故意或因重大過失而虛報公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息的話，也應(yīng)當(dāng)免除其法律責(zé)任，如此一來，將能夠有效地保持人們對公共衛(wèi)生事件的警覺性，使得人們能夠在第一時間對公共衛(wèi)生事件加以發(fā)現(xiàn)和控制。(55)劉炫麟：《論傳染病防控中的疫情報告制度》，《法律適用》2020年第5期。

(七)公共衛(wèi)生國際合作機(jī)制

全球化時代，傳染病在人群和區(qū)域間都極易蔓延，健康治理不再局限于一國內(nèi)部?！秶H衛(wèi)生條例(2005)》指導(dǎo)著全球的公共衛(wèi)生合作，我們應(yīng)在此框架下，加強(qiáng)國際合作，為公共衛(wèi)生治理贏得良好的外部環(huán)境。這首先要求我國加強(qiáng)公共衛(wèi)生的核心能力建設(shè)。《國際衛(wèi)生條例(2005)》要求各締約國建設(shè)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力，附錄還專門規(guī)定了能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。我國是《國際衛(wèi)生條例(2005)》的締約國，自應(yīng)履行條約義務(wù)，從突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測及應(yīng)對、實驗室能力和生物安全管理、出入境口岸核心能力等多個方面入手，不斷加強(qiáng)國家核心能力，為國際合作打下良好基礎(chǔ)。其次，充分利用風(fēng)險評估和監(jiān)測通報機(jī)制，《國際衛(wèi)生條例(2005)》的成員國有義務(wù)通報可能構(gòu)成國際關(guān)注的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，以便世衛(wèi)組織進(jìn)行核實與評估，并向發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國家和其他受到關(guān)注的國家提供及時的科學(xué)指導(dǎo)及適當(dāng)?shù)脑?。為了捍衛(wèi)全球健康，我國應(yīng)積極履行上述評估和通報義務(wù)，并根據(jù)世衛(wèi)組織關(guān)于國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的決定，執(zhí)行其關(guān)于入境管控、旅行史檢查、疫苗接種等公共衛(wèi)生措施的臨時性建議或長期性建議，以便及時控制、消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的危害。再次，落實傳染病隔離檢疫機(jī)制。隔離、檢疫是防控疾病的重要手段，《國際衛(wèi)生條例(2005)》第5編詳細(xì)規(guī)定了隔離檢疫等公共衛(wèi)生措施，還專門就交通工具和交通工具的運營者、旅行者，以及貨物、集裝箱和集裝箱裝卸區(qū)規(guī)定了種種特別條款，使得制度更加富有靈活性。我國應(yīng)落實好《國際衛(wèi)生條例(2005)》所規(guī)定的隔離檢疫制度及其人權(quán)條款框架，及時、準(zhǔn)確、恰當(dāng)?shù)夭扇?qiáng)制隔離、衛(wèi)生檢疫等公共衛(wèi)生措施，防治疾病的傳播和蔓延，保障人民群眾的生命健康和財產(chǎn)安全。最后，《國際衛(wèi)生條例(2005)》重視國際合作，要求成員國在公共衛(wèi)生事件發(fā)現(xiàn)評估、技術(shù)保障及后勤支持，以及財政資源籌措和條約義務(wù)的履行等方面展開積極合作，同時，世界衛(wèi)生組織也會在衛(wèi)生能力評估、技術(shù)和后勤支持、資源籌措等方面向各國提供幫助(第44條)。全球各國的公共衛(wèi)生狀況唇齒相依，我國應(yīng)當(dāng)積極履行《國際衛(wèi)生條例(2005)》所規(guī)定的公共衛(wèi)生合作義務(wù)，同時利用好《國際衛(wèi)生條例(2005)》中的國際合作及援助機(jī)制，在公共衛(wèi)生事件監(jiān)測預(yù)防、信息交流、應(yīng)急處置等多個方面與國際社會展開通力合作，積極參與全球健康治理，樹立負(fù)責(zé)任的大國形象。

四、結(jié) 語

美國學(xué)者麥克尼爾(McNeil)在《瘟疫與人》一書中寫道：“先于初民就業(yè)已存在的傳染病，將會與人類始終同在，并一如既往，仍將是影響人類歷史的基本參數(shù)和決定因素之一?！?56)[美]威廉·麥克尼爾著，余新忠、畢會成譯：《瘟疫與人》，北京：中信出版社2018年版，第237頁?？梢哉f，人類社會的發(fā)展史也是一部與疾病斗爭的歷史，公共衛(wèi)生建設(shè)深刻地影響著人類社會的發(fā)展。對于公共衛(wèi)生事件，唯有“養(yǎng)兵千日”方得“用兵于關(guān)鍵的一時”?！芭R陣磨槍”絕不可取，我們應(yīng)當(dāng)居安思危，在日常工作中就應(yīng)當(dāng)深刻地認(rèn)識到公共衛(wèi)生法治的重大意義，明確公共衛(wèi)生法治的核心價值及其平衡機(jī)制，切實地加強(qiáng)公共衛(wèi)生法治的基本機(jī)制建設(shè)，這也是強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障千萬條中最重要的一條。