歐雨晴

沛縣審計局 江蘇 徐州

一、引言

合理有效的政府投資,能推動區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給、就業(yè)增長等，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和民生改善。如何加強和改進政府投資決策、資金使用和績效評價，實現(xiàn)投資監(jiān)督全過程覆蓋，提高資金使用效率，已成為政府治理的重要課題。政府投資項目審計監(jiān)督作為投資管理的重要環(huán)節(jié)，肩負著保障投資合法合規(guī)和效益最大化的重任。然而當前某些政府投資項目存在監(jiān)管邊界不清、監(jiān)督不力、審計風險較大等問題。這主要是由于對審計獨立性的認識不足，審計監(jiān)管目標過于注重資金合規(guī)性而非效益性，以及審計組織建設(shè)不完善等原因造成的。如何完善政府投資項目審計監(jiān)督模式，提升審計監(jiān)管效能，保障投資資金使用效益，已成為新時代政府投資項目審計監(jiān)管的重要課題。本文擬在分析現(xiàn)存問題的基礎(chǔ)上，提出完善政府投資項目審計監(jiān)督的對策建議，為推進政府投資項目審計監(jiān)管能力現(xiàn)代化提供借鑒參考。

二、當前政府投資項目審計監(jiān)督存在的主要問題

1.審計監(jiān)管邊界不清

政府投資項目往往時間跨度大、涉及環(huán)節(jié)多，這要求審計全過程跟蹤。但在實際操作中，政府審計部門為了貼近項目全過程，往往過度介入項目內(nèi)部管理，甚至參與項目論證、可行性研究、概算編報等前期工作，也會參與項目招標、合同簽訂、開工見證、質(zhì)量驗收、結(jié)算審核等具體實施環(huán)節(jié)，這不僅增加了審計部門的工作量，也與審計部門的監(jiān)督職能產(chǎn)生了矛盾，影響了審計的獨立性和權(quán)威性。此外，審計部門過度介入項目實施環(huán)節(jié)，也使行政職責與經(jīng)濟職責混同，增加了紀檢監(jiān)察部門對審計部門人員的監(jiān)督壓力。具體到操作層面，審計部門參與工程價款審核、出具工程結(jié)算報告等，不僅增加了審計風險，也易引發(fā)相應(yīng)經(jīng)濟糾紛，使審計部門卷入復(fù)雜的行政糾紛或民事訴訟。因此，審計監(jiān)管邊界不清，既削弱了審計獨立性，也給審計帶來了很大風險。

2.監(jiān)督職能缺失

政府投資項目審計應(yīng)發(fā)揮對財政資金的監(jiān)督作用，但當前監(jiān)督不力的問題突出。具體體現(xiàn)在三個方面: 一是多數(shù)審計過于注重資金使用的合法合規(guī)性，而非投資項目的績效和效益。審計人員把大量時間精力放在檢查資金使用證據(jù)和票據(jù)上，而對項目整體設(shè)計方案、實施過程中的重大管理決策關(guān)注不足；二是受限于審計資源有限，政府對重大投資項目的審計覆蓋不足，僅重點審計個別重點項目或涉及大額資金的項目，大量普通項目缺乏監(jiān)管；三是審計的時間節(jié)點集中在項目竣工后結(jié)算階段，較少關(guān)注決策管理階段。這不僅導(dǎo)致審計漏洞較多，也無法對項目全生命周期效益做出評估。因此，目前政府投資項目審計監(jiān)督職能發(fā)揮不充分，存在監(jiān)管盲區(qū)。

3.審計風險較高

隨著政府投資項目快速增長，政府審計部門內(nèi)部審計人員有限，個別政府過度依賴外部中介機構(gòu)進行審計監(jiān)督，也帶來了一定風險。具體問題有三:一是審計人員個人工作量大、壓力較大，審計質(zhì)量得不到充分保證。根據(jù)統(tǒng)計，個別地區(qū)每名審計人員年審計項目多達30個，難以保證審計質(zhì)量；二是過度依賴外部中介機構(gòu)帶來監(jiān)管失位問題。外部中介機構(gòu)業(yè)務(wù)能力參差不齊，也存在為迎合政府而低質(zhì)審計的風險；三是審計內(nèi)部控制和風險管理體系不健全也導(dǎo)致審計風險較高。如缺乏審計報告質(zhì)量復(fù)核機制，審計檔案材料管理不規(guī)范等問題，都可能導(dǎo)致審計質(zhì)量過低或?qū)徲嬤^程存在違規(guī)操作。

4.審計結(jié)果干預(yù)現(xiàn)象時有發(fā)生

個別政府審計結(jié)果涉及重大問題時，相關(guān)部門和人員往往承壓較大，容易通過各種途徑違規(guī)干預(yù)審計結(jié)果。常見做法包括：一是在審計報告形成后強行修改報告內(nèi)容或結(jié)論，或者抽換審計工作底稿，刪除或添加審計證據(jù)；二是對審計人員實施打擊報復(fù)，通過權(quán)力或人情關(guān)系影響正常審計工作；三是在審計結(jié)果出具后，故意拖延不整改，甚至以各種理由擱置審計結(jié)果。這些做法都破壞了審計工作秩序，削弱了審計結(jié)果的權(quán)威性。

5.審計配合監(jiān)察不力

根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定，審計監(jiān)督部門應(yīng)當配合紀檢監(jiān)察機關(guān)開展違法違紀問題線索和案件信息的移送。但由于部門之間信息隔離嚴重，且審計部門不愿承擔移送信息風險，真正移送監(jiān)察部門的違規(guī)線索較少。也有個別審計人員發(fā)現(xiàn)問題不報告，以在項目結(jié)算和驗收階段謀取不正當利益。這些情況導(dǎo)致審計與監(jiān)察協(xié)同不足，也增加了監(jiān)管漏洞。

上述問題導(dǎo)致當前政府投資項目審計監(jiān)督效能難以有效發(fā)揮，亟待通過頂層設(shè)計和制度創(chuàng)新等方式加以完善。

三、政府投資項目審計監(jiān)督存在問題的原因

1.審計定位認識不準確

一是政府對審計獨立性的認知存在不足。政府將審計部門視為服務(wù)型部門，要求其提供各類咨詢和評估服務(wù)，過分參與具體項目管理工作，這削弱了審計的獨立監(jiān)督地位；二是社會審計發(fā)展滯后也增加了各單位對政府內(nèi)部審計部門的依賴。我國社會審計起步較晚，專業(yè)服務(wù)能力有待加強。政府外部審計部門又難以承擔大規(guī)模審計工作，導(dǎo)致政府內(nèi)部審計部門承擔過重任務(wù)；三是對審計與監(jiān)察關(guān)系和邊界認識不清也導(dǎo)致審計獨立性受損。部分政府將審計作為監(jiān)察的預(yù)審性工作，這無形中增加了審計的風險。

2.審計監(jiān)管目標不科學合理

一是現(xiàn)行審計監(jiān)管過于強調(diào)資金使用的合法合規(guī)性，而非投資項目效益或績效。這導(dǎo)致審計重形式輕結(jié)果，忽視了效益評價；二是項目決策管理過程監(jiān)管缺位也導(dǎo)致監(jiān)管目標偏離。目前審計部門很少介入項目籌備和決策階段，少有對項目選址、技術(shù)方案等前期決策的合理性評估，這也是導(dǎo)致低效益投資項目屢禁不止的原因之一；三是沒有建立科學合理的審計監(jiān)管重點區(qū)域識別和評估體系。各地區(qū)不同階段的風險重點不同，但目前審計監(jiān)管重點更多依賴經(jīng)驗判斷。

3.審計組織人員建設(shè)不完善

一是內(nèi)部審計人員專業(yè)化建設(shè)滯后，業(yè)務(wù)能力有待加強。政府審計部門內(nèi)部編制精簡，多數(shù)審計人員缺乏專業(yè)背景和經(jīng)驗。業(yè)務(wù)培訓(xùn)不足也制約了專業(yè)化建設(shè)；二是重大項目社會審計機構(gòu)選擇管理不規(guī)范也帶來風險。目前，社會審計機構(gòu)選擇缺乏競爭性評估機制，容易引入不夠?qū)I(yè)的機構(gòu)進行審計監(jiān)管；三是缺乏審計人員職業(yè)發(fā)展通道，也不利于人才隊伍建設(shè)。審計業(yè)務(wù)性強，但目前審計人員職業(yè)發(fā)展與行政管理崗位脫鉤，不利于吸引、留住人才。

4.審計監(jiān)督體系缺乏聯(lián)動機制

一是內(nèi)部審計與外部監(jiān)督不銜接?，F(xiàn)行機制中，上級政府審計部門對下級政府投資項目監(jiān)督力度不夠，且各級政府審計之間也缺乏協(xié)同聯(lián)動；二是決策管理部門對審計部門監(jiān)督不配合。項目決策管理部門不重視審計過程，不支持并配合審計工作開展；三是被審單位整改不力。審計結(jié)果反饋后，相關(guān)被審計部門不主動整改或整改不到位的情況較多；四是審計與監(jiān)察協(xié)調(diào)配合機制不健全，也削弱了監(jiān)督實效。

5.審計結(jié)果應(yīng)用和公開不充分

一是審計結(jié)果評價考核激勵作用發(fā)揮不充分?，F(xiàn)行機制中，審計結(jié)果、政府目標考核、領(lǐng)導(dǎo)班子評價關(guān)聯(lián)度不高，形同虛設(shè)；二是審計結(jié)果信息公開不足也削弱了社會監(jiān)督作用。重大投資項目審計信息缺乏主動公開渠道，公眾參與監(jiān)督的途徑有限；三是審計發(fā)現(xiàn)問題線索移送相關(guān)部門機制不順暢。審計與監(jiān)察、調(diào)查等部門之間信息隔閡嚴重，一些違規(guī)線索未能有效移交。

上述問題導(dǎo)致審計監(jiān)管存在系統(tǒng)性短板，需要從頂層設(shè)計和制度建設(shè)層面加以完善。

四、完善政府投資項目審計監(jiān)督的對策建議

1.明確審計職能定位，保障審計獨立性

應(yīng)明確審計機構(gòu)在投資項目管理中的職能定位，充分發(fā)揮監(jiān)督的核心作用。一是要糾正誤區(qū)，認識到獨立性和權(quán)威性是審計監(jiān)管的生命線。審計機構(gòu)不能淪為項目管理部門的附屬，更不能成為項目決策的組成部分，需要保持與項目管理決策部門的必要距離，減少非監(jiān)督性工作的介入，以維護審計獨立客觀地位；二是要理順內(nèi)部審計與外部審計的關(guān)系，發(fā)揮二者監(jiān)督的協(xié)同效應(yīng)。內(nèi)部審計聚焦日常監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)問題；外部審計著眼總體評價，對整體投資活動進行全面的系統(tǒng)審計；三是要明晰審計與監(jiān)察的定位差異，審計堅持事前事中監(jiān)督，監(jiān)察側(cè)重事后處置。不能簡單地把兩者混為一談，更不能讓審計機構(gòu)背負上處罰權(quán)力，以免影響?yīng)毩⑿?；四是建立審計與其他部門的協(xié)作機制，形成合力。項目管理部門應(yīng)全面配合審計監(jiān)督工作，兩個部門應(yīng)互通信息、互為支援，共同提高投資管理水平。通過頂層設(shè)計，厘清各方職責邊界，讓審計重新回歸獨立監(jiān)督的本位，發(fā)揮應(yīng)有作用。

2.轉(zhuǎn)變審計理念，實現(xiàn)全面監(jiān)管

應(yīng)轉(zhuǎn)變審計監(jiān)督理念，從注重項目資金使用合規(guī)性，向關(guān)注投資效益、經(jīng)濟性、項目績效全面轉(zhuǎn)變。一是建立全生命周期審計機制，實現(xiàn)項目前期、中期、后期及運營的全過程監(jiān)管，消除監(jiān)管盲區(qū)。審計部門要重點關(guān)注項目立項評估、招標采購、資金撥付各環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題；二是建立動態(tài)審計機制，對重復(fù)發(fā)生低效益的項目“回頭看”，形成閉環(huán)管理；三是注重評估項目經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，不能簡單以資金使用合規(guī)為準繩；四是建立審計發(fā)現(xiàn)的重大風險事項報告制度，發(fā)現(xiàn)可能影響地區(qū)發(fā)展的重大投資風險，應(yīng)主動報告政府，作為調(diào)整投資結(jié)構(gòu)的參考；五是建立投資項目績效評價體系，將項目績效與審計結(jié)果掛鉤。轉(zhuǎn)變理念，實現(xiàn)投資審計監(jiān)督的全面覆蓋是關(guān)鍵。

3.建立專業(yè)的審計隊伍，控制審計風險

應(yīng)大力培養(yǎng)專業(yè)化的審計人才隊伍，提升監(jiān)管效能。一是加大內(nèi)部審計人員培訓(xùn)力度，通過定期培訓(xùn)、掛職交流、學習典型案例等方式，提高業(yè)務(wù)技能和專業(yè)素養(yǎng)；二是建立激勵機制，吸引社會專業(yè)人才進入政府審計部門，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)；三是建立審計人員定期輪崗制度，避免利益輸送；四是建立社會中介機構(gòu)資質(zhì)認證和管理制度，規(guī)范外部力量介入，防控風險；五是建立審計檔案管理制度，保證審計依據(jù)真實完整；六是建立內(nèi)控制度，強化審計全過程監(jiān)督。通過深化人才隊伍建設(shè)和完善內(nèi)控制度，增強審計部門自身效能。

4.建立科學的監(jiān)督評價體系

應(yīng)建立科學、系統(tǒng)的審計監(jiān)督評價體系。一是建立全面考核機制，項目管理部門要配合審計監(jiān)督，根據(jù)審計結(jié)果完善管理制度和流程，消除腐敗風險；二是建立審計與評優(yōu)掛鉤機制，審計結(jié)果應(yīng)作為考核政府和領(lǐng)導(dǎo)班子的重要依據(jù)；三是建立項目責任追究制，對審計發(fā)現(xiàn)的問題線索，要嚴肅問責追責；四是對審計中表現(xiàn)突出的個人和機構(gòu)進行表彰和獎勵。完善激勵約束體系，能推動各方面更加重視投資審計工作。

5.創(chuàng)新運用信息技術(shù)手段

要大力推進智慧審計建設(shè)，運用信息技術(shù)創(chuàng)新審計監(jiān)管方式。一是構(gòu)建投資項目全生命周期信息化管理平臺，實現(xiàn)項目數(shù)據(jù)的全過程、實時記錄；二是建設(shè)智能化審計系統(tǒng)，利用大數(shù)據(jù)分析項目風險，輔助審計監(jiān)管決策；三是使用區(qū)塊鏈技術(shù)保證審計信息的真實不可篡改；四是建立視頻監(jiān)控系統(tǒng)，對重大項目進程進行全程監(jiān)控；五是推廣移動審計系統(tǒng)，實施無紙化審計；六是開發(fā)智能審計機器人，提高審計效率。充分運用科技手段，是推動審計現(xiàn)代化的重要舉措。

綜上所述，明確審計定位、轉(zhuǎn)變理念、強化隊伍、完善機制、運用科技，能促進政府投資項目審計監(jiān)督不斷完善，監(jiān)管更加精準高效，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展保駕護航。這是一項系統(tǒng)化的工程，需要各部門通力協(xié)作、積極作為。相信通過持續(xù)改革創(chuàng)新，我們一定能以審計監(jiān)督這一“掣肘器”，突破當前政府投資管理中存在的“痼疾”，提高資金使用效益，造福人民。

五、結(jié)語

完善政府投資項目審計監(jiān)督模式，是推動政府治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。要加強頂層設(shè)計，健全法規(guī)和制度，轉(zhuǎn)變審計理念，強化監(jiān)督功能，完善人員隊伍建設(shè)，加強科技應(yīng)用，以提高審計效能，保障政府投資效益，服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展。