季凱　蔡薇

關(guān)鍵詞：專家，論證評(píng)價(jià)，決策，工作機(jī)制

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.01.031

0 引言

論證的目的就是要用理性方法說(shuō)服目標(biāo)受眾接受論證者的主張、立場(chǎng)、觀點(diǎn)和看法，或者接受論證者所提倡的行動(dòng)規(guī)劃，這種實(shí)踐活動(dòng)在生活中和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中被廣泛應(yīng)用[1]。專家論證評(píng)價(jià)是論證活動(dòng)的主要實(shí)施方式，專家論證評(píng)價(jià)是指特定領(lǐng)域內(nèi)的專家運(yùn)用豐富的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)儲(chǔ)備，根據(jù)已經(jīng)掌握的信息和材料，對(duì)需要論證的項(xiàng)目?jī)?nèi)容進(jìn)行調(diào)查研究、分析和論證，最終提出具有說(shuō)服力的專業(yè)意見(jiàn)的實(shí)踐活動(dòng)[2]。

傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)性決策主要憑借決策者個(gè)人的主體素質(zhì)，具有主觀隨意性大、無(wú)序決策、認(rèn)識(shí)表面、個(gè)人知識(shí)局限性等弊端。與傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)性決策相比專家論證評(píng)價(jià)可以引入專家參與決策，決策意見(jiàn)是集體智慧的產(chǎn)物，其優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：專家論證評(píng)價(jià)可以充分綜合并運(yùn)用專家在各自領(lǐng)域積累的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)，能顯著提升決策的科學(xué)性；通過(guò)專家參與論證，對(duì)項(xiàng)目方案和實(shí)施過(guò)程進(jìn)行盤點(diǎn)，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)缺陷和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，還可以對(duì)過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)督；通過(guò)專家參與論證，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行合理規(guī)劃，可以優(yōu)化環(huán)節(jié)，把握正確方向，避免重復(fù)投入，提升工作效率并降低運(yùn)營(yíng)成本。

1 專家論證評(píng)價(jià)的主要應(yīng)用

組織和個(gè)人在進(jìn)行決策時(shí)，為了提升決策過(guò)程的科學(xué)性，降低傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)性決策的影響，引入并實(shí)施專家論證評(píng)價(jià)成為一種有效解決辦法，目前專家論證評(píng)價(jià)在諸多領(lǐng)域有著廣泛運(yùn)用[3]。

1.1 專家論證評(píng)價(jià)是重大工程決策的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

重大工程規(guī)模龐大，涉及因素眾多，后果影響深遠(yuǎn)，是具有戰(zhàn)略定位的系統(tǒng)工程。重大工程的不可逆性使得工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)大，結(jié)果難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和評(píng)估，給決策帶來(lái)巨大難度和壓力[4]。以三峽工程為例，1986至1989年期間， 共400多位專家學(xué)者，分14個(gè)專題對(duì)工程建設(shè)進(jìn)行了全面細(xì)致的科學(xué)論證。全國(guó)300多家單位，3200余名科技人員，圍繞數(shù)十個(gè)相關(guān)課題組織了科技攻關(guān)，取得了400余項(xiàng)科研成果，為工程順利建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[5]。除三峽工程外，專家論證評(píng)價(jià)的重要價(jià)值在其它重大工程上也得到了體現(xiàn)，包括葛洲壩工程、青藏鐵路工程、南水北調(diào)工程等[4， 6-8]。

1.2 專家論證評(píng)價(jià)是大型儀器設(shè)備采購(gòu)的必要途徑

大型儀器設(shè)備是科研、生產(chǎn)、教學(xué)的重要支撐。為了提高設(shè)備購(gòu)置的合理性，讓設(shè)備資源得到充分合理的配置和運(yùn)用，設(shè)備購(gòu)置前的論證工作便顯得十分重要。通過(guò)專家論證評(píng)價(jià)，可以強(qiáng)化預(yù)算管理、降低采購(gòu)成本、科學(xué)設(shè)定設(shè)備性能要求、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，MigrationConfirmed提升設(shè)備購(gòu)置的科學(xué)性和合理性[9-10]。

1.3 專家論證評(píng)價(jià)是政府采購(gòu)規(guī)范化的有力保障

在我國(guó)，各級(jí)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體在購(gòu)買貨物、工程和服務(wù)時(shí)實(shí)行政府采購(gòu)。政府采購(gòu)存在項(xiàng)目品種多、產(chǎn)品技術(shù)更新快、代理機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門技術(shù)人才有限等特點(diǎn)[11]。隨著《招標(biāo)投標(biāo)法》及《政府采購(gòu)法》的頒布和實(shí)施，政府采購(gòu)在諸多環(huán)節(jié)都導(dǎo)入了專家論證評(píng)價(jià)機(jī)制。專家論證評(píng)價(jià)是創(chuàng)新政府采購(gòu)機(jī)制、規(guī)范采購(gòu)行為、解決采購(gòu)環(huán)節(jié)眾多技術(shù)審查問(wèn)題的有效途徑，顯著提升了財(cái)政資金的使用效率[12]。

1.4 專家論證評(píng)價(jià)是重大行政決策的重要技術(shù)支撐

重大行政決策對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展影響重大，涉及重大公共利益。隨著社會(huì)分工的細(xì)化以及科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，知識(shí)結(jié)構(gòu)和社會(huì)管理日趨專業(yè)化、精細(xì)化，行政決策也需要大量專業(yè)知識(shí)來(lái)支撐。決策主體專業(yè)知識(shí)的局限性，決定了在行政決策中引入專家論證評(píng)價(jià)的必要性[13]。在重大行政決策中導(dǎo)入專家論證評(píng)價(jià)，可以利用專家的專業(yè)知識(shí)，就決策方案的專業(yè)技術(shù)性問(wèn)題提供智力支持，有效防范風(fēng)險(xiǎn)和化解爭(zhēng)議，增強(qiáng)決策的民主性和社會(huì)認(rèn)同感[13-14]。

2 專家論證評(píng)價(jià)工作中存在的問(wèn)題

2.1 專家失靈問(wèn)題

2.1.1 專家引入機(jī)制不健全

現(xiàn)有的專家?guī)齑蠖嗍怯筛鱾€(gè)地方自行建設(shè)，多為政府主導(dǎo)，運(yùn)行機(jī)制僵化，部分專家?guī)鞂?duì)入庫(kù)專家的專業(yè)能力和職業(yè)素養(yǎng)缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有建立科學(xué)的評(píng)價(jià)機(jī)制和準(zhǔn)入機(jī)制。部分專家?guī)烊狈δ┪惶蕴瓩C(jī)制，導(dǎo)致部分專家工作敷衍，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鲬B(tài)度，難以提供有價(jià)值的建議。此外，引入的專家結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)分布狹窄，也會(huì)影響論證評(píng)價(jià)工作的科學(xué)性[15]。

2.1.2 專家遴選問(wèn)題

專家的遴選會(huì)影響論證評(píng)價(jià)過(guò)程的科學(xué)性、規(guī)范性，在專家遴選過(guò)程中，如果對(duì)專家的檔案信息搜集不夠全面，更新不及時(shí)，會(huì)出現(xiàn)以下問(wèn)題：遴選的專家已退休，脫離工作時(shí)間較長(zhǎng)對(duì)專業(yè)前沿缺乏了解；部分專家從事的工作與標(biāo)注的專業(yè)分類嚴(yán)重不符，跨專業(yè)評(píng)審難以發(fā)揮專家真正價(jià)值；有的專家懂技術(shù)但不懂政策法規(guī)，有的專家懂政策法規(guī)但對(duì)項(xiàng)目管理不了解，知識(shí)儲(chǔ)備不平衡也會(huì)影響專家論證評(píng)價(jià)效果。

2.1.3 專家獨(dú)立性問(wèn)題

部分決策方會(huì)在論證前給專家“規(guī)定方向”，甚至干涉論證過(guò)程，導(dǎo)致專家盲目地以決策方的意見(jiàn)為主，并未從專業(yè)的角度給出建設(shè)性、批判性的意見(jiàn)。利益的相關(guān)性也會(huì)導(dǎo)致部分專家在參與論證咨詢時(shí)缺乏獨(dú)立性和公正性，如果沒(méi)有良好的專家回避機(jī)制，會(huì)導(dǎo)致專家意見(jiàn)有主觀偏向。決策單位對(duì)論證評(píng)價(jià)工作不夠重視，不認(rèn)真采納專家意見(jiàn)或建議，同樣會(huì)導(dǎo)致專家失靈[15-16]。

2.1.4 專家責(zé)任不明確

專家的論證評(píng)價(jià)結(jié)果將直接影響項(xiàng)目實(shí)施的效果，因此責(zé)任重大?，F(xiàn)有的規(guī)范性文件大多只對(duì)專家的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)專家承擔(dān)的責(zé)任并沒(méi)有明確。專家在決策中只提供建議，決定權(quán)在決策方手中，這種含糊的角色定位再加上專家主觀存在的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)，使得專家往往不用承擔(dān)決策失誤的后果[15]。

2.2 制度和程序不健全

關(guān)于專家論證評(píng)價(jià)，國(guó)家還沒(méi)有統(tǒng)一的法律文件予以規(guī)范，各地方也僅有一些規(guī)范性文件，但這些文件內(nèi)容質(zhì)量不高，法律效力層級(jí)較低，且不同文件之間差異較大，可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致相關(guān)工作開(kāi)展難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一[15]。此外，論證評(píng)價(jià)工作機(jī)制和程序的缺失也是一個(gè)重要問(wèn)題，程序的不明確會(huì)導(dǎo)致論證制度的隨意性，當(dāng)專家意見(jiàn)不統(tǒng)一時(shí)，最終結(jié)果常常取決于專家影響力的大小。

2.3 論證保障不充分

部分論證項(xiàng)目比較復(fù)雜，但決策方為了業(yè)績(jī)往往會(huì)給專家限定時(shí)間期限，影響專家論證評(píng)價(jià)效果。有的專家會(huì)同時(shí)參與多個(gè)項(xiàng)目的論證，為了完成任務(wù)也會(huì)盡量縮短工作時(shí)間，導(dǎo)致專家無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)全面熟悉相關(guān)材料，會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目論證出現(xiàn)“走過(guò)場(chǎng)、走流程”的現(xiàn)象。此外，論證評(píng)價(jià)活動(dòng)組織方的人、財(cái)、物等資源的限制也會(huì)影響論證評(píng)價(jià)過(guò)程的實(shí)施效果。

2.4 信息公開(kāi)機(jī)制不完善

專家獲取與論證評(píng)價(jià)活動(dòng)相關(guān)的資料、信息的渠道不通暢，獲取的信息不完整，會(huì)影響論證評(píng)價(jià)效果[2]。此外，信息公開(kāi)機(jī)制不完善使得信息公開(kāi)及傳播渠道受限，導(dǎo)致利益相關(guān)方和公眾對(duì)論證評(píng)價(jià)活動(dòng)不了解或了解不充分，無(wú)法參與民主決策或提出相應(yīng)的意見(jiàn)反饋，長(zhǎng)此以往會(huì)引發(fā)社會(huì)各界對(duì)論證評(píng)活動(dòng)公正性的質(zhì)疑[2]。

2.5 缺少風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

部分論證評(píng)價(jià)活動(dòng)缺少專門的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，只是一味去論證項(xiàng)目的可行性，但對(duì)于項(xiàng)目自身的風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目失效后的評(píng)價(jià)卻缺少相應(yīng)的模型和評(píng)估程序，對(duì)項(xiàng)目失效后果預(yù)判不足，缺少相應(yīng)的規(guī)避和應(yīng)急措施，難以應(yīng)對(duì)后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)變化以及風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后帶來(lái)的損失[17]。

2.6 缺少項(xiàng)目后評(píng)價(jià)

目前，大部分論證評(píng)價(jià)工作只關(guān)注于項(xiàng)目立項(xiàng)階段的論證工作，缺乏對(duì)項(xiàng)目實(shí)施后運(yùn)行效果的綜合評(píng)價(jià)。項(xiàng)目后評(píng)價(jià)可以幫助開(kāi)展項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程的“查漏補(bǔ)缺”，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出改進(jìn)意見(jiàn)和建議，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

2.7 應(yīng)用不夠廣泛

當(dāng)前，專家論證評(píng)價(jià)活動(dòng)大多帶有“體制”屬性，主要應(yīng)用于具有行政屬性的決策中，市場(chǎng)化運(yùn)用推廣還不夠；現(xiàn)有的專家論證評(píng)價(jià)模式較為單一，難以滿足多元化經(jīng)營(yíng)主體的個(gè)性化要求，一般企業(yè)對(duì)于專家論證評(píng)價(jià)缺乏現(xiàn)實(shí)需求；各地專家論證評(píng)價(jià)制度和專家?guī)旖ㄔO(shè)“各自為戰(zhàn)”，缺少統(tǒng)一的組織管理；民間智庫(kù)發(fā)展緩慢，機(jī)構(gòu)占比較少，難以形成廣泛的社會(huì)影響力，這些都嚴(yán)重影響了論證評(píng)價(jià)機(jī)制的應(yīng)用[18]。

3 推動(dòng)構(gòu)建科學(xué)論證評(píng)價(jià)體系

3.1 完善論證評(píng)價(jià)立法保障

為了進(jìn)一步加強(qiáng)論證評(píng)價(jià)工作的規(guī)范性，政府應(yīng)出臺(tái)專門的法律、規(guī)范，搭建支撐論證評(píng)價(jià)工作開(kāi)展的基本制度框架，對(duì)論證評(píng)價(jià)活動(dòng)的組織、各項(xiàng)工作程序、專家的推薦、專家參與論證評(píng)價(jià)活動(dòng)的權(quán)限和行為等進(jìn)行規(guī)范和約束。

3.2 完善論證評(píng)價(jià)制度建設(shè)

為進(jìn)一步提升論證評(píng)價(jià)工作的科學(xué)性、規(guī)范性，保障專家的獨(dú)立性和工作自由度，需針對(duì)論證評(píng)價(jià)的各個(gè)流程制定一系列工作機(jī)制，形成系統(tǒng)性的論證評(píng)價(jià)制度。例如，為了保證專家的公正性，應(yīng)構(gòu)建良好的“回避機(jī)制”，決策方和利益相關(guān)方的代表不得以專家身份參與論證；為了保證專家參與論證評(píng)價(jià)活動(dòng)的獨(dú)立性，避免人為因素干擾，應(yīng)構(gòu)建論證評(píng)價(jià)過(guò)程“監(jiān)督機(jī)制”；為了保障論證評(píng)價(jià)活動(dòng)的公開(kāi)性、透明性，應(yīng)構(gòu)建完善的“信息公開(kāi)機(jī)制”，確保公眾的參與和監(jiān)督。

3.3 加強(qiáng)論證評(píng)價(jià)平臺(tái)建設(shè)與管理

利用信息化手段，建設(shè)論證評(píng)價(jià)工作管理平臺(tái)，通過(guò)平臺(tái)完成活動(dòng)組織、專家管理、任務(wù)發(fā)布、信息傳遞等。通過(guò)平臺(tái)強(qiáng)化對(duì)專家檔案、論證評(píng)價(jià)過(guò)程文件等資料信息的存檔；將平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)及時(shí)向?qū)＜议_(kāi)放，保證專家獲取與決策相關(guān)的原始信息的渠道；通過(guò)平臺(tái)拓展信息傳播渠道，及時(shí)將論證評(píng)價(jià)活動(dòng)信息傳播至公眾和利益相關(guān)方，保證論證評(píng)價(jià)活動(dòng)的公開(kāi)性、透明性；通過(guò)平臺(tái)搜集來(lái)自各方面的意見(jiàn)反饋，為利益相關(guān)方提供交流平臺(tái)。

3.4 加強(qiáng)專家?guī)旖ㄔO(shè)及專家管理

3.4.1 建立專家準(zhǔn)入機(jī)制

專家是論證評(píng)價(jià)活動(dòng)的核心與根本，專家的推選應(yīng)覆蓋相關(guān)領(lǐng)域的各個(gè)方面，包括基礎(chǔ)研究領(lǐng)域、應(yīng)用領(lǐng)域、管理領(lǐng)域等。專家的推選要設(shè)置一定的門檻，既要有學(xué)歷、職稱、專業(yè)背景、工作經(jīng)歷等硬條件，還要有職業(yè)素養(yǎng)、法律素養(yǎng)等軟條件。

3.4.2 加強(qiáng)對(duì)專家的考核評(píng)價(jià)

為了進(jìn)一步提升專家履職的公正性，每年由管理部門、需求單位對(duì)專家履職情況進(jìn)行綜合考評(píng)打分，不斷完善專家的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并將專家履職情況在管理平臺(tái)予以公示。建立專家誠(chéng)信檔案，對(duì)于表現(xiàn)優(yōu)異的專家予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于部分有違規(guī)違紀(jì)行為的專家，應(yīng)當(dāng)根據(jù)管理規(guī)定予以清退或者不再續(xù)聘，情節(jié)嚴(yán)重者應(yīng)當(dāng)訴諸司法機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行處罰并追究相關(guān)責(zé)任[16]。

3.4.3 建立專家?guī)靹?dòng)態(tài)管理機(jī)制

杜絕專家任期終身制，對(duì)專家任職實(shí)行聘任制，構(gòu)建“有出有進(jìn)”的靈活機(jī)制，專家?guī)煸诜e極吸納新鮮血液的同時(shí)也要去蕪存菁。結(jié)合專家每年的考核評(píng)價(jià)結(jié)果和誠(chéng)信檔案，對(duì)于連續(xù)多次考核不通過(guò)的專家或者誠(chéng)信檔案有瑕疵的專家進(jìn)行勸退或不再聘任，對(duì)于因各種原因無(wú)法承擔(dān)論證任務(wù)的專家也不宜再聘任。

3.5 積極開(kāi)展逆向論證評(píng)價(jià)

現(xiàn)有的論證評(píng)價(jià)模式過(guò)于注重分析項(xiàng)目的可行性，而忽視了對(duì)項(xiàng)目的不可行性的論證。決策者和專家主要聚焦在搜集幫助項(xiàng)目立項(xiàng)的各種證明條件，對(duì)于項(xiàng)目存在的隱患和實(shí)施后的消極影響卻不夠重視。與之相比，逆向論證會(huì)更多地關(guān)注項(xiàng)目存在的缺陷和潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)項(xiàng)目的“可行性”進(jìn)行批評(píng)性、否定性的思考，提出詰問(wèn)，提出證偽的論據(jù)，與正向論證進(jìn)行比較、辯論，可以防止片面性，有利于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判并做好預(yù)防措施，避免決策失誤[17， 19- 20]。

3.6 培育民間智庫(kù)

借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，在政府屬性的專家論證評(píng)價(jià)體系之外，推動(dòng)民間智庫(kù)發(fā)展。民間智庫(kù)市場(chǎng)化水平較高，目標(biāo)明確，機(jī)制靈活，可以有效應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化，并根據(jù)客戶需要有量身定制工作內(nèi)容與計(jì)劃，更能夠發(fā)揮專家的主觀能動(dòng)性，為決策的科學(xué)性提供有力保障[2]。

4 結(jié)語(yǔ)

與傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)性決策相比，專家論證評(píng)價(jià)引入專家參與決策，決策意見(jiàn)是集體智慧的產(chǎn)物，目前在諸多領(lǐng)域均有著廣泛運(yùn)用。然而，當(dāng)前專家論證評(píng)價(jià)機(jī)制中還存在一些問(wèn)題，包括：專家失靈、制度程序不健全、保障不充分、信息公開(kāi)機(jī)制不完善、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估缺失、應(yīng)用不夠廣泛等。為了提升專家論證評(píng)價(jià)的科學(xué)性與規(guī)范性，構(gòu)建科學(xué)論證評(píng)價(jià)體系，提出以下建議：完善立法保障、完善制度建設(shè)、加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)與管理、加強(qiáng)專家?guī)旖ㄔO(shè)及專家管理、積極開(kāi)展逆向論證評(píng)價(jià)、培育民間智庫(kù)。專家論證評(píng)價(jià)工作如何提升，工作機(jī)制如何完善和優(yōu)化，還有待進(jìn)一步探索和實(shí)踐。

作者簡(jiǎn)介

季凱，碩士，高級(jí)工程師，主要從事標(biāo)準(zhǔn)化、論證評(píng)價(jià)管理以及環(huán)境污染檢測(cè)等研究工作。

蔡薇，高級(jí)工程師，主要從事貴金屬及珠寶材料檢測(cè)研究、論證評(píng)價(jià)等工作。

（責(zé)任編輯：張佩玉）