陳 偉

(甘肅省水利廳水利工程建設造價與規(guī)費管理中心，甘肅 蘭州 730046)

水利關系國計民生，在經(jīng)濟社會發(fā)展中具有基礎性、戰(zhàn)略性、先導性作用[1]。對于地處內(nèi)陸的甘肅來說，水的重要性和依存度更高，水資源不足且東西分布不均衡，供需矛盾比較突出，解決好新時期水問題對于經(jīng)濟社會發(fā)展顯得至關重要。近年來，甘肅省認真踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”十六字治水思路[2]，貫徹新發(fā)展理念，不斷加大水利建設投資，加快水利基礎設施建設，使全省水利事業(yè)保持平穩(wěn)向前的發(fā)展態(tài)勢[3]。

1 近10a水利建設投資變化分析

1.1 水利建設投資完成情況

自2013年以來，堅持把重大水利工程項目建設作為推動水利改革發(fā)展的重要抓手，全面推進引調(diào)水工程、水庫工程、防洪工程、大型灌區(qū)續(xù)建配套與改造工程、節(jié)水工程和水土保持工程建設，不斷加大水利建設投資。2013—2022年水利建設完成投資如圖1所示。

圖1 2013—2022年水利建設完成投資(單位：億元)

從圖1可以看出，水利建設完成投資額從2013年的94.98億元增長至2022年的200.16億元[4]，2019年完成投資額有所下降，2015、2020年完成投資額增量較大，與上年度同期相比增幅達到57.48%和33.83%?？傮w上水利建設投資完成額翻了一番，年均增速達11%，增速遠高于我省GDP增速，水利建設投資取得新突破。

1.2 水利建設投資主要來源

水利建設投資主要來源為中央投資、省級政府投資、市縣政府投資、社會資本、國內(nèi)銀行貸款、地方政府專項債以及其他投資等6個類型投資。2013—2022年水利建設投資來源如圖2所示。

圖2 2013—2022年水利建設投資來源(單位：億元)

從圖2可以看出，近10a中央累計投資587.53億元，中央投資占全省投資總額的39.52%，是投資的第一大來源；市縣兩級政府投資合計為257.73億元，占全省投資總額的17.34%，是投資的第二大來源，省級政府投資、社會資本、國內(nèi)銀行貸款、地方政府專項債及其他投資所占比重較小且均低于15%，各類型投資間的差額較大。

1.3 水利建設投資構(gòu)成情況

水利建設投資主要由供水項目、灌溉除澇項目、防洪項目、水保及生態(tài)保護項目、水務項目、移民項目及其他項目構(gòu)成，其中供水項目投資額度最大，灌溉除澇項目和防洪項目次之。近10a各類型項目投資如圖3所示。

圖3 2013—2022年水利建設投資構(gòu)成

防洪項目約占總投資的16%，主要是堤防工程、城市防洪工程、病險水庫除險加固工程、江河主要支流治理工程、中小河流治理工程等方面；灌溉除澇項目約占總投資的23%，主要是灌區(qū)建設工程、水庫工程、節(jié)水灌溉工程、小型農(nóng)田水利建設工程及其他灌溉除澇工程；供水項目約占總投資的44%，主要是引水(調(diào)水)工程、農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程、抗旱工程、地下水超采綜合治理及其他供水工程；水務項目約占總投資的2%，主要是自來水廠建設項目、城鎮(zhèn)供水管線建設項目、污水處理工程建設等項目；水保及生態(tài)保護項目約占總投資的11%，主要是水土流失治理工程、流域生態(tài)綜合治理工程、河湖連通工程、淤地壩工程及其他環(huán)境水利項目；移民項目約占總投資的1%，主要是水庫后期移民扶貧項目和其他移民項目；其他項目約占總投資的3%，主要是水利工程設施維修養(yǎng)護項目、農(nóng)業(yè)水價綜合改革項目、非常規(guī)水資源利用項目和水利項目前期工作經(jīng)費等。

1.4 水利工程取得效益

自2013年以來，已實施引洮工程(二期)、天水城區(qū)引洮供水工程、民勤紅崖山水庫擴建工程、黃河甘肅段防洪工程(一期)、蘭州市第二水源地工程等多個重大水利工程項目，完成12處大型泵站更新改造工程，10處大型灌區(qū)和20處重點中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目[5]，取得較好的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。全省灌溉面積大幅增加，耕地灌溉面積由1284.08khm2增加至1349.48khm2，新增65.40khm2，增幅為5%；林果草地灌溉面積由191.20khm2增加至207.8khm2，新增19.98khm2，增幅為10.4%。全省水利工程年供水能力由2013年的147億m3，提升至2022年的154.9億m3，增幅為5.1%。全省治理水土流失面積由2813khm2增加至11505khm2，新增9692khm2，年均增幅達30.8%；梯田面積由787khm2增加至2595khm2，新增1808khm2，年均增幅達22.9%，水土保持治理工作取得顯著成效。

2 水利建設投資存在主要問題

水利基礎設施建設作為國民經(jīng)濟建設的新動能，受到黨中央及地方各級政府的高度關注，甘肅省不斷加大對水利基礎設施建設的投資力度，已建水利工程取得了較好效益，但同經(jīng)濟社會發(fā)展需要相比仍存在一定差距，水利建設投資管理還面臨著諸多問題。

2.1 水利建設投資供需矛盾突出

2022年全國完成水利建設投資10893億元，甘肅省完成水利建設投資200億元，僅占全國的1.84%，相比于其他省份，甘肅省完成投資總量較低。2022年全省水利投資需求為237億元，實際完成投資僅為200億元，資金缺口為37億元，缺口率達15.6%，由此可見，資金缺口較大，投資無法滿足現(xiàn)階段水利基礎設施建設需要，投資供需矛盾不斷突顯。水利對于干旱缺水的甘肅來說，是基礎設施建設中的重中之重，也是增進民生福祉的重要途徑，只有加大水利投入，才能加快水利發(fā)展。由于受地方財政能力限制，加之水利融資市場發(fā)展起步較晚，致使全省水利建設總體投入不足，一批亟待開工建設的水利項目不能順利實施，嚴重制約著經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

2.2 水利建設投融資渠道單一

甘肅省水利建設投融資渠道相對比較窄，投資主要來源為中央投資、省級政府投資、市縣政府投資、社會資本、國內(nèi)銀行貸款、地方政府專項債以及其他投資等6個類型投資?，F(xiàn)階段全省水利建設投資仍以中央投資為主，對中央投資的依存度比較高，中央投資占比將近40%。雖然在發(fā)行地方政府專項債、儲備水利PPP項目、吸收社會資本等加強水利投融資方面做了大量工作，但面向國內(nèi)市場、社會資本融資的能力還不夠強，近十年社會資本占投資總額的3%，地方政府專項債占投資總額的5.8%，水利項目對社會資本的吸引力還不夠強，資金來源主要依靠中央投資的格局還沒有打破，籌集資金渠道還需進一步拓寬。

2.3 投融資管理體制機制不健全

目前，甘肅省水利投融資平臺還未建立，長效管理機制還未形成。投融資管理過程涉及眾多市場主體，由于缺乏一套完善的投融資管理體制，無法實現(xiàn)對投融資過程全方位、全過程的管控。部分管理者和參與投融資活動的企業(yè)對相關法律法規(guī)掌握還不夠深入，對某些特定專業(yè)術語、概念方面理解還不夠精準，阻礙著水利建設投融資工作順利推進。另一方面，相關部門對投融資工作謀劃不夠長遠，多元化的投融資結(jié)構(gòu)還未形成，利用資產(chǎn)證券化盤活現(xiàn)有水利固定資產(chǎn)方面起步較晚，水利企業(yè)還沒有通過發(fā)行企業(yè)債券、股權(quán)融資、上市后公開發(fā)行股票等手段進行融資。

3 對策和建議

3.1 搶抓重大國家戰(zhàn)略機遇，爭取更多中央水利投資

2021年10月，國家印發(fā)了《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，該規(guī)劃綱要是指導當前和今后一個時期黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的綱領性文件，對保護好黃河流域生態(tài)環(huán)境，緩解水資源供需矛盾，改善民生，促進沿黃地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，大力保護傳承弘揚黃河文化等方面作出了重大部署[6]。甘肅作為黃河流域9省區(qū)之一，面臨著前所未有的重大國家戰(zhàn)略機遇，地方各級水行政主管部門應按照“堅持共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理”要求，持續(xù)實施“四抓一打通”(抓續(xù)建、抓配套、抓更新、抓改造，打通“最后一公里”)工程[7]，爭取中央資金和省級資金支持。對照水利領域中央和省級預算內(nèi)資金、水利發(fā)展資金、黃河高質(zhì)量發(fā)展獎補資金支持方向，做好項目謀劃儲備，爭取將更多項目列入全國及省級各類規(guī)劃及實施方案來獲得相應資金支持。同時，在現(xiàn)有投資渠道的基礎上，進一步提高黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展資金、涉農(nóng)資金投入水利建設的規(guī)模和比例，集中實施一批中小河流治理、生態(tài)修復、灌區(qū)續(xù)建配套與改造、水庫工程等項目，集中力量補齊全省水利基礎設施建設中的短板和弱項。

3.2 深化水利投融資改革，拓寬融資渠道

結(jié)合水利基礎設施的公益性、準公益性和經(jīng)營性鮮明特征，進一步深化水利投融資改革，建立省、市、縣三級水行政主管部門主導，水利企業(yè)和社會資本參與的多元化水利投融資機制，拓寬水利項目投融資渠道[8]。

3.2.1積極探索利用資產(chǎn)證券化盤活現(xiàn)有水利資產(chǎn)收益權(quán)[9]

建議有關部門積極研究各項金融政策，優(yōu)化調(diào)整現(xiàn)有省級水利投資公司，對水利資產(chǎn)和相關資源進行整合重組，建立一個具有獨立運營權(quán)的國有水利投融資平臺，探索利用資產(chǎn)證券化盤活現(xiàn)有資產(chǎn)收益權(quán)，引導水利投資公司通過發(fā)行企業(yè)債券、股權(quán)融資、公開發(fā)行股票等手段實現(xiàn)融資目標[10]，建立國有公司資產(chǎn)運行內(nèi)生增長機制，實現(xiàn)融資集約化、企業(yè)化和專業(yè)化，使其能夠成為可持續(xù)發(fā)展的市場化主體。

3.2.2充分利用水利基礎設施投資信托基金(REITs)

緊密結(jié)合地區(qū)現(xiàn)狀，組織有關部門和企業(yè)盤點各地水利存量資產(chǎn)，篩選出符合發(fā)行REITs要求的基礎資產(chǎn)，并根據(jù)資產(chǎn)現(xiàn)狀、項目自身條件和前期準備情況，建立水利基礎設施REITs意向項目臺賬，實行動態(tài)管理[11]。引導企業(yè)將儲備的項目通過REITs實現(xiàn)公開發(fā)行上市，籌措資金用于水利工程項目建設上，建立起水利存量資產(chǎn)和新增水利投資的良性循環(huán)機制，提高水利基礎設施投資建設和運營管理的效能[12]。

3.2.3用好地方政府專項債券和金融工具支持水利基礎設施建設

建議加快項目前期工作，對照申報要求和條件，做好項目投入產(chǎn)出效益分析和現(xiàn)金流預測工作，確定項目融資規(guī)模，遴選出符合條件的項目，建立專項債券項目臺賬，形成“申報一批、落實一批、建設一批、儲備一批”的良性循環(huán)機制[13]，爭取使用地方政府專項債券資金。另一方面，有關部門要搶抓政策機遇，加強與發(fā)展改革部門和國家政策性銀行之間的溝通銜接[14]，把握政策性開發(fā)性金融工具支持水利項目相關政策[15]，按照“項目化、清單化、責任化”要求，認真梳理符合條件的水利基礎設施項目，建立全省政策性開發(fā)性金融工具備選項目清單，積極主動爭取資金支持。

3.2.4 建立“政銀企”對接長效機制

建議建立“政銀企”對接協(xié)商長效機制，通過舉辦全省水利“招商引資”項目推介會、“政銀企”協(xié)商座談會等形式[16]，進一步深化政銀企合作關系，充分發(fā)揮“政銀企”合作共贏模式優(yōu)勢，實現(xiàn)行業(yè)功能優(yōu)勢互補，共同推進水利基礎設施建設[17]?！罢y企”三方持續(xù)加強政策研究和業(yè)務培訓，通過實行地區(qū)項目臺賬式管理、清單化調(diào)度，按季度向銀行、企業(yè)提供“項目清單”，鼓勵駐甘中央金融機構(gòu)和地方金融機構(gòu)、相關水利企業(yè)積極參與全省水利基礎設施建設，持續(xù)擴大水利投資。

3.3 建立健全水利投融資管理保障機制

3.3.1 加快人才隊伍與水利投融資信息化建設

認真開展全省水利工程項目融資需求摸底工作，建立項目投融資需求工作臺賬，實行動態(tài)管理。探索開展投融資信息化建設工作，在省級水利網(wǎng)站開設專欄，實時發(fā)布水利投融資信息，確保投融資信息化工作與全省水網(wǎng)建設工作同步推進。強化人才隊伍建設，積極推行“人才+項目”“團隊+項目”方式，為人才成長創(chuàng)造機會。進一步加強“水利行業(yè)+金融機構(gòu)”“水利行業(yè)+企業(yè)”等橫向交流學習，以及“省水利廳+市州水務部門”等縱向交流學習，為人才成長搭建平臺。進一步加強向投融資成效突出省份的學習調(diào)研，全方位提升水利投融資人才隊伍建設水平。

3.3.2 完善水利建設投融資運行機制

建議地方各級水行政主管部門和水利企業(yè)積極探索“水利工程+”實現(xiàn)機制，充分發(fā)揮“水”商品屬性，助推工程良性運行和投資效益發(fā)揮。探索在全省推廣“水利工程+”的新型水利項目融資機制，積極探索“水利工程+河道整治”“水利工程+新能源”“水利工程+生態(tài)”“水利工程+土地出讓”等新型融資模式，不斷擴大水利融資規(guī)模。健全相關制度規(guī)定，建立參與各方的權(quán)責清單，明確責任和權(quán)益，形成科學高效、專業(yè)精準、運行有序的長效管理機制。

3.3.3 完善水利建設投融資激勵機制

鼓勵和支持政府與社會資本合作開展水利項目建設，在符合現(xiàn)行資金管理有關辦法的前提下，省級水行政主管部門統(tǒng)籌省級預算和地方水利發(fā)展資金、地方水利建設基金、水土保持補償費、水資源費、水庫移民后期扶持基金等作為獎補資金，按照“統(tǒng)籌兼顧、重點引導、先干后補、多干多補”的原則[18]，對使用專項債、信托基金(REITs)、融資貸款或引入社會資本建設的水源工程、農(nóng)村供水、防洪工程、水土保持工程、灌區(qū)工程等項目給與一定比例獎補支持，進一步提高資金引導帶動及正向激勵作用。

4 結(jié)語

本文分析研究近10a甘肅省水利建設投資變化情況和面臨問題得出，通過搶抓黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略機遇，深化水利投融資改革，利用資產(chǎn)證券化盤活現(xiàn)有水利資產(chǎn)收益權(quán)，使用水利基礎設施投資信托基金(REITs)、地方政府專項債券和政策性開發(fā)性金融工具，可以拓寬水利建設資金的融資渠道，為水利基礎設施建設提供更多投資。下一步，甘肅水利應堅持政府與市場兩手發(fā)力[19]，深化水利投融資改革，建立健全投融資管理保障機制，增加水利建設投資額度，有效緩解投資供需矛盾。