郭對田?馬雪飛

制度的建立及能否科學有效地運行是衡量一個組織內部控制水平的重要標志。為了更好地探索優(yōu)秀農業(yè)科研單位內控建設的先進經驗，本文采用案例研究法，結合山東省煙臺市農業(yè)科學院（以下簡稱煙臺市農科院）的實際情況，分析了其內部控制現(xiàn)狀，以及制度引領內部控制規(guī)范化建設經驗，并剖析了制度引導內部控制優(yōu)化的路徑。研究結果表明，農業(yè)科研單位進行自身內部控制優(yōu)化時，需要結合單位實際情況，找到適合本單位的內控優(yōu)化路徑，并且內部控制的核心制度要切實發(fā)揮好引領日常工作規(guī)范化、人員管理規(guī)范化和單位業(yè)務活動規(guī)范化的作用。

內部控制，作為組織內部管理的抓手，是風險管理的基石，也是實現(xiàn)良好治理的關鍵。在當前我國治理現(xiàn)代化要求環(huán)境下，提升組織治理能力勢在必行，而組織治理能力體現(xiàn)在使用權力運行的影響力、控制力以及后果方面，最終反映到單位層面就是業(yè)務運行要素要有序高效運行。內部控制的實施運行是微觀組織治理現(xiàn)代化的基礎，應與制度變遷相匹配，否則難以滿足利益相關者需求。為了促進各級行政事業(yè)單位內部控制路徑的健全和完善，提高其自我管理能力，從2012年11月財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》至今，《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》《關于開展行政事業(yè)單位內部控制基礎性評價工作的通知》《行政事業(yè)單位內部控制報告管理制度》等文件相繼發(fā)布，各地方政府也紛紛發(fā)布相關配套政策，比如2017年7月，山東省財政廳發(fā)布了《山東省行政事業(yè)單位內部控制手冊》，旨在推動山東省行政事業(yè)單位實施內部控制，加強風險防范機制，推動對機關經濟活動進行有效管理，并在此基礎上提出了相應的建議。

為推動煙臺市市級行政事業(yè)單位的內控制度建設，煙臺市財政局于2022年5月發(fā)布《煙臺市市級行政事業(yè)單位內部控制風險評估操作指南》。基于此背景，本文以煙臺市農科院為研究對象，對農業(yè)科研單位內控建設先進做法進行邏輯挖掘，以期為其他農業(yè)科研單位內控制度的完善提供參考依據(jù)。

一、煙臺市農科院案例介紹

煙臺市農科院是一家以財政撥款為主的綜合性農業(yè)科研一類事業(yè)單位。始建于1958年，其前身是煙臺市農業(yè)科學研究所，1998年10月撤除研究所，并建立科學研究院?！捌呶濉币詠?，其連續(xù)幾次在農業(yè)部舉辦的國家農業(yè)研究機構科學研究水平評價中進入“百強”行列。在“十一五”評價中，在各省級農業(yè)研究機構中排名第四，在山東省排名第一。隨著國家不斷提高對農業(yè)的重視程度，農業(yè)研究機構不斷加大研究計劃的實施力度，同時也加大了研究經費的投入。與此同時，隨著市場競爭的日益激烈，農業(yè)科研單位的經營管理也變得更加復雜，這也導致了農業(yè)科研單位的內控風險變得更大。所以，優(yōu)化農業(yè)科研單位的內部控制，加強風險防范和控制，對保障農業(yè)科研單位的正常運營和發(fā)展有極其重要的作用。

煙臺市農科院多年來一直十分重視內部控制領域的建設，經過長時間的努力，在內控方面取得了不小的成就，具體演變歷程如圖1所示。煙臺市農科院的管控架構分為三個層次：業(yè)務層面控制、單位層面控制和內部控制自我評價層面控制。在業(yè)務層面上，煙臺市農科院在日常經營活動中，運用過程控制，在經營過程中融入制約和平衡機制，對經營活動中可能出現(xiàn)的各種風險，尤其是對農業(yè)科研單位六大核心業(yè)務活動都進行了科學、合理的管理。在單位層面上，煙臺市農科院成立了內控執(zhí)行領導小組，在內控執(zhí)行小組的指導下，明確了農科院的職能與工作機制，建立了各部門與關鍵崗位責任制及風險管理體系。在內控自我評估層面上，煙臺市農科院通過對內控制度的制定與實施情況的評估，不斷改進內控制度。

煙臺市農科院結合當前農業(yè)科研單位經濟活動的特點，充分考慮了工作管理需求，規(guī)范了六個方面的基本業(yè)務流程，確保各種經濟活動合法合規(guī)，經濟行為有章可循。同時，煙臺市農科院將制衡機制嵌入到單位內部管理制度當中，以提升單位自我監(jiān)督和約束能力，實現(xiàn)對經濟活動風險控制的“關口前移”。建立了定期的風險評估機制，根據(jù)農業(yè)科研單位的特點及外部環(huán)境的變化，尤其是國家科研政策出臺的規(guī)定，定期或不定期識別、分析和應對重大風險，以有效防范舞弊和腐敗行為。煙臺市農科院還通過建立“以預算管理為主線、以資金管控為核心”的預算管理體系，全方位、全過程管理各項經濟活動，并有機結合六大核心業(yè)務，形成了單位全域、全流程管控合力，助推農科院管理不斷創(chuàng)新，效益持續(xù)提升。此外，煙臺市農科院為了提高核心管理業(yè)務的運行效率，不斷引進和開發(fā)信息化技術，目前已經通過平臺化實現(xiàn)了整合，極大提高了單位業(yè)務活動的服務效率和效果。

二、制度引領煙臺市農科院內部控制規(guī)范化建設的經驗

煙臺市農科院為了規(guī)范單位報銷、提升工作效率，除了完善各項制度外，還針對日常工作中合同簽訂、發(fā)票開具、收銀和預付款支出等工作中存在的風險點，制定了《關于發(fā)票開具有關情況的說明》《關于預付款有關情況的說明》《關于收銀工作有關情況的說明》《關于合同簽訂有關情況的說明》等一系列措施辦法，有效化解了財務風險。梳理煙臺市農科院各種制度，大致可以分為四個層面，即單位層面、人員管理層面、業(yè)務活動層面及內部控制監(jiān)督和激勵控制層面。這四個層面的制度建設幾乎涵蓋了煙臺市農科院所有的事項，包括管理、業(yè)務、人員和監(jiān)督考核等各方面，能確保該單位各方面的治理都有章可循，具體制度如圖2所示。

（一）制度引領單位日常工作的規(guī)范化

根據(jù)《國家黨政機關公文處理辦法》，結合單位實際，煙臺市農科院制定了《煙臺市農科院公文處理規(guī)程》，促進了單位公文處理工作的規(guī)范化、制度化、科學化，提高了公文處理質量和效率。《煙臺市農科院印章使用辦法》進一步規(guī)范和加強了單位的公章管理，完善了公章使用手續(xù)，杜絕管理漏洞，促進了公章使用和管理更加制度化、規(guī)范化，確保了公章使用和管理的正確性、安全性?！稛熍_市農科院實驗室管理制度》加強了單位的實驗室管理，規(guī)范了實驗人員的實驗操作流程，確保其能安全地完成實驗。

除上述制度外，煙臺市農科院還制定了《農作物新品種管理辦法》、《保密管理制度》、《紀律處分規(guī)定》等規(guī)章制度，切實保障了單位日常工作的制度化、規(guī)范化，從而確保單位各科研項目的順利進行。

（二）制度引領單位人員管理的規(guī)范化

《財務管理制度（試行）》、《差旅費管理辦法（試行）》等制度的制定，為單位會計人員提供了處理會計工作可依據(jù)的制度規(guī)范，科學合理地監(jiān)督和約束了其處理財務工作的方式方法。同時，根據(jù)有關要求，煙臺市農科院制定了《會計基礎工作規(guī)范》，切實加強了單位的財務管理，提高了資金使用效率，促進了各項事業(yè)的科學發(fā)展。規(guī)范設置會計工作崗位，根據(jù)會計業(yè)務需要設置會計工作崗位，并定期進行輪換，堅決杜絕不依法設置或私設會計賬簿、不按照規(guī)定填制、取得原始憑或填制、取得原始憑證不符合規(guī)定等各類會計違規(guī)行為。認真貫徹落實政府會計準則制度，嚴格按照財政部印發(fā)的會計準則制度進行會計核算，會計人員熟練掌握政府會計準則制度的內容和要求，并使用預算管理一體化系統(tǒng)進行單位會計核算，快速提升了職業(yè)素質。

在內部控制制度建設過程中，煙臺市農業(yè)科院制定并頒布了《崗位目標責任制分類考核辦法》《行政后勤單位崗位職責人員分工》《中層領導干部輪崗制度責任追究辦法》《煙臺市農科院人才引進辦法》等文件，建立健全了人員管理層面的相關制度，確保在崗在編人員能人盡其才，而且崗位分工明確，責權利匹配。同時對引進人才給予了明確的補助和獎勵政策，確保存量人才和增量人才都有科學的制度約束和激勵。

（三）制度引領單位業(yè)務活動的規(guī)范化

1.資產管理的規(guī)范化建設。煙臺市農科院在資產配置、使用、處置、清查、監(jiān)督檢查等方面制定了《車輛使用與管理辦法》《內部資產和科研產品管理辦法》《試驗地管理辦法》《水電暖管理規(guī)定》等一系列貫穿國有資產管理“全生命周期”的制度體系，為本單位國有資產管理提供了制度遵循原則和保障，促使管理人員不僅僅注重單位的資金管理，也重視資產的使用和管理。詳細記載資產出租、轉調等活動，及時合理分配資產。

加強資產管理的日常檢查，聯(lián)合總務處下發(fā)了《關于開展聯(lián)合監(jiān)督檢查工作的通知》，重點清查各單位二級資產倉庫，將實物與賬目一一核對，按照先報批再處置的程序要求，將資產盤盈、盤虧及待報廢等處置情況報院黨委會審議。嚴格履行資產管理處置制度，最大程度提高資產使用率，從源頭上減少國有資產的損耗。

2.預算監(jiān)管和會計監(jiān)督的規(guī)范化建設。定期調度各項目單位支出進度，強化預算執(zhí)行。實施全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，對已完成的年度項目，編制預算績效自評表及自評報告；對正在實施的項目，編制項目績效跟蹤表及跟蹤報告。有效實現(xiàn)預算和績效管理一體化、監(jiān)管全過程覆蓋，提高了預算管理水平和政策實施效果。

（四）制度引領監(jiān)督和激勵規(guī)范化

圖3內部控制內外部監(jiān)督和激勵體系

煙臺市農科院在制度引領內部控制優(yōu)化的過程中，充分利用市紀委在全市推廣的“煙臺市‘3+3監(jiān)督管理規(guī)范化平臺”，接受全院每一位工作人員的監(jiān)督，有效地監(jiān)督本單位原始憑證、實物、款項、財務收支及單位預算、財務計劃的執(zhí)行情況，制止并糾正違反相關規(guī)章制度等行為。利用業(yè)務合理化推測，對有虛報、冒領及貪污嫌疑的經濟業(yè)務負責人展開有針對性的訪談，從而更好地樹立紅線意識和底線思維。該軟件平臺的運行，解決了困擾職工多年的審批、采購、報銷等繁雜性程序，激活了全院干部職工的積極性、創(chuàng)造性，搞科研做推廣的積極性異常高漲。

除了對人員行為的約束制度之外，煙臺市農科院還出臺了系列激勵制度，例如《崗位目標責任制分類考核辦法》《科技成果獎勵辦法》等，極大地調動了單位科研人員的工作積極性。煙臺市農科院以內控制度建設為基礎，結合工作實踐，對內控工作進行了細化，并要求相關工作人員對本單位進行全面、動態(tài)的監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)預算資金、國有資產、科研經費等在內控中出現(xiàn)的問題，以便及時改正。如果發(fā)現(xiàn)制度漏洞和不足，會及時修訂制度文件，以確保激勵科學有效。

三、研究結論與啟示

本文主要結合煙臺市農科院內部控制建設的先進經驗，進行了具體案例的探索。通過對此案例的研究發(fā)現(xiàn)，內部控制的建設并非一蹴而就，在內控建設時，要找出一個切入點，即制度和流程。制度的建立、優(yōu)化，必須要與流程相結合，同時還要與監(jiān)督和考核機制相結合，才能讓內控的完善處于一個封閉的、有序的狀態(tài)。同時，本研究認為要使農業(yè)科研單位的內部控制達到預期的目的，需要依靠信息技術、網絡技術等手段，以提升農業(yè)科研單位的工作效率。

此外，在對本案例的剖析過程中，發(fā)現(xiàn)農業(yè)科研單位內部控制建設中，難以效仿企業(yè)，成立單獨部門，或由風險管理等部門來進行內部控制的優(yōu)化建設。多數(shù)農業(yè)科研單位的內控建設大都由財務部門牽頭，成立專門的內控建設委員會，而委員會往往不對應實體部門，因此導致內部控制的完善依賴于財務部門。而財務部門多數(shù)聚焦預算管理、資產管理、財務收支等，對于合同管理、采購管理、建設項目管理、科研管理等都是外行，因此很難真正發(fā)揮作用，所以如何將內部控制從財務控制剝離出來，真正發(fā)揮對人、對事、對物的全員、全方位、全過程管理，是迫切需要解決的現(xiàn)實問題。

（作者單位：煙臺市農科院）

作者簡介：

郭對田，1987年出生，男，漢族，煙臺龍口市人，山東省煙臺市農業(yè)科學研究院，規(guī)劃財務處處長。

馬雪飛，1978年出生，女，漢族，淄博高青縣人，山東省煙臺市農業(yè)科學研究院，高級會計師。