李 高，楊自安，杜 斌,4，初 娜，裴森龍

（1. 中國地震局工程力學(xué)研究所 地震工程與工程振動重點實驗室，黑龍江 哈爾濱 150080；2. 地震災(zāi)害防治應(yīng)急管理部重點實驗室，黑龍江 哈爾濱 150080；3. 有色金屬礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查中心，北京 100012；4. 中國地質(zhì)大學(xué)（北京）地球科學(xué)與資源學(xué)院，北京 100083）

0 引言

我國是世界第三大礦業(yè)大國，礦產(chǎn)資源總量約占世界的12%[1]。雖然礦山的開采與開發(fā)利用給國家?guī)砹丝捎^的經(jīng)濟收益，帶動了一批資源型城市的飛速發(fā)展，但因礦產(chǎn)資源過度開采以及開采方式等原因，對生態(tài)環(huán)境造成了極大破壞[2-5]，限制了以礦山為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，礦山的生態(tài)修復(fù)治理已成為亟需解決的難題。

近年來，自然資源部（原國土資源部）等有關(guān)部門建立了資源開發(fā)的生態(tài)保護與補償經(jīng)濟機制，推進資源枯竭型城市的專項治理，零星開展了廢棄礦山生態(tài)植被修復(fù)行動，試點建設(shè)了一批國家礦山公園等[6-7]。這些工作雖在生態(tài)修復(fù)和生態(tài)示范方面取得了一定成效，但對生態(tài)平衡和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和設(shè)計，造成與區(qū)域自然環(huán)境不協(xié)調(diào)、生態(tài)修復(fù)治理效果不理想等問題[8]。此外，地方政府的生態(tài)保護資金來源單一，缺口較大，主要為中央財政轉(zhuǎn)移支付、優(yōu)惠貸款以及生態(tài)資源稅征收等[5]。如果單純依靠當(dāng)?shù)卣M行礦山生態(tài)修復(fù)治理，將進一步加重當(dāng)?shù)卣斦摀?dān)。因此，亟需探索全新的、系統(tǒng)性的礦山生態(tài)修復(fù)治理模式來應(yīng)對礦山生態(tài)修復(fù)治理過程中的資金問題、技術(shù)問題、生態(tài)難題以及社會影響問題。學(xué)者們針對礦山生態(tài)修復(fù)治理模式進行了分析和評價[9-13]，客觀反映了不同模式的優(yōu)缺點、改進之處以及具體的改進方法，但缺少不同模式間的橫向?qū)Ρ群蛥R總分析。

因此，本文在深入分析現(xiàn)有礦山生態(tài)修復(fù)治理模式的基礎(chǔ)上，通過梳理已有礦山生態(tài)修復(fù)治理模式的優(yōu)缺點，結(jié)合新形勢下國家從全局高度統(tǒng)籌礦山生態(tài)修復(fù)治理與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的新生態(tài)，采用SWOT分析方法對EOD礦山治理模式進行系統(tǒng)性分析，總結(jié)了EOD模式在礦山生態(tài)修復(fù)治理方面的優(yōu)勢、劣勢、機遇和挑戰(zhàn)，可為國土空間規(guī)劃設(shè)計、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中統(tǒng)籌礦山生態(tài)修復(fù)治理提供參考。

1 我國礦山生態(tài)修復(fù)治理模式現(xiàn)狀

黨的十八大以來，從中央到地方政府都在努力踐行“綠水青山就是金山銀山”這一理念[5]，對礦山生態(tài)修復(fù)治理工作越來越重視。然而，礦山生態(tài)修復(fù)治理工作具有資金投入大、項目周期長、公益性強、單純依靠政府財政支出等特點，嚴重制約了礦山生態(tài)修復(fù)治理發(fā)展。在這一背景下，政府和社會資本合作模式（Public-Private-Partnership，PPP）、工程總承包（Engineering-Procurement-Construction，EPC）以及EOD（Eco-environment-oriented Development）模式被引入礦山生態(tài)修復(fù)治理[10,12,14]。

1.1 PPP模式

PPP模式是通過政府公共部門和市場私人部門深度溝通，達成契約并引導(dǎo)社會資本積極參與到公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供中，分擔(dān)風(fēng)險、實現(xiàn)共贏的模式[15-16]，其項目組織結(jié)構(gòu)流程如圖1所示。PPP模式的重點是強調(diào)風(fēng)險分擔(dān)、項目管理必須衡量管理價值以及項目的價值與風(fēng)險評估[17]。

圖1 PPP模式項目組織結(jié)構(gòu)流程Fig. 1 Flow of organization structure of PPP mode project

通過實施礦山生態(tài)修復(fù)治理PPP模式，可以有效促成政府方與社會資本方直接合作，既解決了礦山生態(tài)修復(fù)治理資金投入問題，又修復(fù)了被破壞的土地資源，使當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境得到改善，發(fā)揮出內(nèi)在動力優(yōu)勢，從而實現(xiàn)利益的最大化[9]。例如，安徽省淮北市綠金湖采煤塌陷地治理，以及山東省威海市華夏城礦山生態(tài)修復(fù)治理均借助PPP模式進行礦山生態(tài)修復(fù)治理，既凸顯了政府的管理、規(guī)劃優(yōu)勢，又充分發(fā)揮了社會資本在建設(shè)運營以及后期維護方面的優(yōu)勢，使得被破壞的礦山生態(tài)環(huán)境得到改善，生態(tài)產(chǎn)品供給得到有效保持，對國土空間規(guī)劃發(fā)展建設(shè)具有極大的促進作用[9]。

1.2 EPC模式

EPC模式是項目公司按照合同規(guī)定的建設(shè)要求，對項目的設(shè)計、采購、施工、試運行等各個環(huán)節(jié)進行統(tǒng)一承包。通常情況下，項目公司對工程的質(zhì)量、安全、成本、進度等方面負責(zé)[18-19]。EPC模式組織結(jié)構(gòu)流程如圖2所示。

圖2 EPC模式組織結(jié)構(gòu)流程Fig. 2 Flow of organization structure of EPC mode project

EPC模式強調(diào)充分發(fā)揮設(shè)計在整個工程建設(shè)過程中的主導(dǎo)作用，參建單位可根據(jù)現(xiàn)場實際情況及時調(diào)整施工方案，有效克服勘查、設(shè)計、施工相互制約和相互脫節(jié)的矛盾，優(yōu)化各項資源配置，有利于各階段工作的合理銜接和項目建設(shè)整體方案優(yōu)化，實現(xiàn)勘查、設(shè)計與施工三者時間軸線合理、有序、深入的交叉，縮短項目的建設(shè)周期，提升項目整體效益[10]。例如，河北省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局第二地質(zhì)大隊采用EPC模式對河北省玉田縣13處廢棄礦山進行地質(zhì)環(huán)境綜合治理工作。這種一體化的模式充分發(fā)揮參與單位在勘查設(shè)計和工程施工等方面的專業(yè)優(yōu)勢，確保礦山生態(tài)修復(fù)方案的科學(xué)性與實效性。同時，這種模式也有助于控制工程總投資，降低修復(fù)成本，為項目推進提供經(jīng)濟支撐。

1.3 EOD模式

PPP模式和EPC模式在一定程度上對礦山生態(tài)修復(fù)治理工作起到積極的推動作用，但這兩種治理模式?jīng)]有充分考慮礦山生態(tài)修復(fù)具有治理周期長、回報低的行業(yè)規(guī)律，機械地套用建筑工程項目建設(shè)理念，試圖通過短期內(nèi)快速投入大量資金來推進礦山生態(tài)修復(fù)進度[20]，將導(dǎo)致大量企業(yè)因資金投入過快、過大而陷入經(jīng)營不佳的境況[20]。此外，這兩種模式在項目管理上被動單一，積極性不高，只考慮礦山復(fù)綠，未能從國土空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度考慮礦山生態(tài)修復(fù)。因此，需探索一種新的礦山生態(tài)修復(fù)治理模式來統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

為解決PPP、EPC兩種模式的缺陷，學(xué)者們提出了EOD（Eco-environment-oriented Development）模式。礦山生態(tài)修復(fù)的EOD模式是在區(qū)域統(tǒng)籌視角下，將區(qū)域內(nèi)需要開展生態(tài)修復(fù)工作的礦山與周邊環(huán)境系統(tǒng)看作一個相互作用的有機復(fù)合體“肥瘦搭配”，通過有經(jīng)濟效益的項目帶動單純生態(tài)恢復(fù)的項目，以實現(xiàn)全域內(nèi)礦山生態(tài)修復(fù)項目聯(lián)動和綜合治理的目的[21]。EOD模式以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合、統(tǒng)籌推進、一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式[12]。

EOD模式運行機制如圖3所示，其核心在于推進公益性生態(tài)環(huán)境治理項目與相關(guān)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目的有效結(jié)合，以生態(tài)建設(shè)作為二者實施的載體，統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)境需求、區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點和城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展需求；同時，在一體化實施不同項目的過程中，努力實現(xiàn)項目整體收益與成本的平衡，減少政府資金的投入[22-23]。

圖3 EOD模式運行機制流程圖Fig. 3 Flow of organization structure of EOD mode project

EOD模式通過協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展與持續(xù)經(jīng)營、投融資與項目實施之間的關(guān)系，將環(huán)境資源轉(zhuǎn)化為開發(fā)資源，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟資源，建立起經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境保護之間的互動促進機制[11]。

2 EOD模式在礦山生態(tài)修復(fù)治理中的SWOT分析

SWOT分析法（Strengths-Weaknesses-Opportunities-Threats），即態(tài)勢分析，以系統(tǒng)分析思想，單獨分析各種因素后進行總體整合分析，達到對研究對象全面、系統(tǒng)、準確的認識和把握，系統(tǒng)性地分析問題[23]。通過SWOT分析法，總結(jié)EOD模式在礦山生態(tài)修復(fù)治理中的優(yōu)勢、劣勢、機會和威脅，如圖4所示。

圖4 EOD模式在礦山生態(tài)修復(fù)治理中的SWOT分析Fig. 4 SWOT analysis of EOD mode in mine ecological restoration and management

SWOT分析分為兩部分：內(nèi)部條件分析（SW）和外部條件分析（OT）。內(nèi)部條件分析即在現(xiàn)有條件下，礦山治理的當(dāng)?shù)貎?yōu)勢和現(xiàn)有不足；外部條件分析包括礦山治理未來發(fā)展機會和可能出現(xiàn)的問題。其中，內(nèi)部劣勢是亟需解決的，而外部威脅是礦山治理過程中需要提高警惕和著重避免的。

2.1 優(yōu)勢（Strengths）分析

將礦山與周圍環(huán)境視為整體，充分發(fā)揮各區(qū)塊優(yōu)勢，從國土空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等角度考慮礦山生態(tài)修復(fù)治理是EOD模式相對于只考慮礦山復(fù)綠的PPP模式和EPC模式的明顯優(yōu)勢。

1）土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)與區(qū)域融合發(fā)展[24-25]。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團第十二師西山新區(qū)以EOD模式治理采煤沉陷區(qū)，發(fā)展旅游業(yè)和牧場，將騰退的建設(shè)用地進行流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了礦山生態(tài)修復(fù)治理土地資源再開發(fā)與重新利用?，F(xiàn)有土地政策支持在省域流轉(zhuǎn)使用修復(fù)后的歷史遺留礦山廢棄建設(shè)用地，這為土地生態(tài)修復(fù)治理以后的資源價值提升和后續(xù)開發(fā)建設(shè)提供了政策保障。

2）廢棄資源綜合利用與區(qū)域產(chǎn)業(yè)提升，經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境保護互相促進。礦山生態(tài)修復(fù)治理過程中因地形塑造、土地復(fù)墾、地災(zāi)隱患整治產(chǎn)生的礦山用地和大量土石料，可以用于國土空間的生態(tài)修復(fù)，也可為農(nóng)林牧副漁綠色產(chǎn)業(yè)資源提供支撐。吉林省江源區(qū)整合綠色產(chǎn)業(yè)、旅游、工礦文化、民俗風(fēng)情綜合治理廢棄礦山，打造綠色零碳鄉(xiāng)村振興示范區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)。青海省海西州推進生態(tài)環(huán)境保護與光儲產(chǎn)業(yè)、文旅產(chǎn)業(yè)融合，將獨特的礦山人文環(huán)境、革命文化綜合，將廢棄礦山變?yōu)楣夥l(fā)電場，開創(chuàng)了光伏+礦山環(huán)境治理+旅游業(yè)的創(chuàng)新形式[26]。

3）緩解政府資金壓力[14]。EOD模式響應(yīng)低碳經(jīng)濟發(fā)展理念，礦山廢棄物、廢棄地通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)增值與轉(zhuǎn)化，林業(yè)資源、水資源及旅游業(yè)開發(fā)所帶來的經(jīng)濟增長和就業(yè)，既能吸納投資，又能為生態(tài)環(huán)境保護項目治理提供經(jīng)費，完成產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟再循環(huán)。相關(guān)生態(tài)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈價值提高也會促進礦業(yè)開發(fā)的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，實現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型升級、可持續(xù)發(fā)展。與PPP模式完全以社會資本進行后期運營不同，EOD模式將收入用于投資礦山公益項目、環(huán)境保護項目，進一步反哺當(dāng)?shù)孛癖姾彤a(chǎn)業(yè)，促進當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)繼續(xù)發(fā)展，能更大程度避免外部市場造成的資金流失風(fēng)險。

2.2 劣勢（Weaknesses）分析

EOD模式目前正處在“邊實踐、邊摸索”階段，配套政策體系、頂層設(shè)計與地方政策銜接、融資體系不完善[9]；礦山治理完整性、穩(wěn)定性和科技支撐能力不足；利益關(guān)系復(fù)雜、參與者缺乏穩(wěn)定的長期合作基礎(chǔ)[27]。為保證礦山生態(tài)修復(fù)治理的效率，亟需深化研究和解決上述問題。

1）制度不完善主要體現(xiàn)在管理體系和法律缺陷兩個方面。國家現(xiàn)有部門體系監(jiān)管和決策權(quán)力重疊、責(zé)任互相推諉、權(quán)力歸置不明確，技術(shù)監(jiān)管和指導(dǎo)崗位缺乏人才，且經(jīng)費使用去向公開不足。另外，廢棄礦山生態(tài)修復(fù)治理后，土地綜合利用、規(guī)劃、收益方面缺乏配套政策。我國缺乏礦山治理模式的針對性法律規(guī)定，現(xiàn)有的指導(dǎo)文件多為地方規(guī)范，缺乏法律依據(jù)和保障；另外，對礦山治理資金調(diào)動、過程監(jiān)管、治理短期和長期效果的檢驗沒有規(guī)范化的綱領(lǐng)文件和具體評價標(biāo)準，難以形成強制力[9]。

2）礦山治理完整性、穩(wěn)定性和科技支撐能力不足；礦山開發(fā)面積龐大，周期長，治理體系要涵蓋氣象、水文、地質(zhì)、地形、災(zāi)害監(jiān)測和能源勘探等方面，需要高水平、高精度的儀器設(shè)備，以及經(jīng)濟、高強、耐久的材料[28]，工程施工、數(shù)據(jù)收集、實時監(jiān)測和長期維護也需要大量人才，但現(xiàn)有研究成果欠缺、服務(wù)體系不健全、難以及時信息共享和全方位分析、專業(yè)人才儲備不足，將大大限制礦山生態(tài)修復(fù)治理的長期效果和合理性。雖然EOD模式和EPC模式在礦山生態(tài)修復(fù)治理中都面臨技術(shù)難題，但EPC模式完全依賴社會企業(yè)的科技力量，更容易導(dǎo)致財力物力投入過大而經(jīng)營效果不佳，EOD模式通過政府部門管控投資設(shè)備、人員配備，更容易吸引高素質(zhì)人才，依托當(dāng)?shù)刎斦?、銀行及國家財政補貼，資金鏈風(fēng)險規(guī)避能力更強。

3）利益關(guān)系復(fù)雜、參與者缺乏穩(wěn)定的長期合作信任基礎(chǔ)。礦山治理投資由地方財政、投資企業(yè)、原礦山企業(yè)、當(dāng)?shù)孛癖姟⒔鹑跈C構(gòu)、保險單位、科研院所和學(xué)校、后期管理運營單位等構(gòu)成，利益關(guān)系復(fù)雜，風(fēng)險難以量化，亟需出臺礦山生態(tài)修復(fù)治理的相關(guān)政策，解決各方利益關(guān)系和風(fēng)險矛盾，在出現(xiàn)糾紛時，民眾和企業(yè)能夠“有規(guī)所依”“有法所依”。此外，在市場體系下，社會投資對區(qū)位優(yōu)勢差的廢棄礦山商業(yè)和產(chǎn)業(yè)的初期投資意愿低，在政府財政資金投入低、缺乏監(jiān)管、沒有配套規(guī)范情況下，社會投資主體難以量化投入與產(chǎn)出而處于觀望狀態(tài)。在外部投資缺乏時，EOD模式可以通過中央專項貸款方式進行融資，充分發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，保持地方金融穩(wěn)定。

2.3 機會（Opportunities）分析

1）環(huán)境保護市場需求大。國家對于環(huán)境保護和環(huán)境治理高度重視，環(huán)境保護相關(guān)政策持續(xù)發(fā)布，環(huán)境保護投資不斷增加?！鞍宋濉逼陂g環(huán)境保護投資總額為2000億元，“十五”期間達到7000多億元，“十一五”期間環(huán)境保護投資總額為1.4萬億元，“十四五”期間環(huán)境保護投資又創(chuàng)新高，環(huán)境保護投資需求預(yù)計為6.8萬億～8.0萬億元

受國家綜合實力的制約，前期環(huán)境保護投資較少，2010年以后，國家對環(huán)境保護投資規(guī)模越來越大，引領(lǐng)環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)的快速更新?lián)Q代與蓬勃發(fā)展。隨著人們越來越重視環(huán)境安全和保護，環(huán)境保護市場對于專業(yè)人才的需求也將越來越大。

2）國家環(huán)境保護政策導(dǎo)向。生態(tài)環(huán)境部公示的EOD模式試點項目中，生態(tài)環(huán)境治理與鄉(xiāng)村振興類項目占比81.91%，廢棄資源綜合利用與區(qū)域產(chǎn)業(yè)提升類項目占比10.64%，土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)與區(qū)域融合發(fā)展類項目占比7.45%，如圖5所示。

圖5 不同種類的EOD模式項目占比Fig. 5 Proportions of different projects in the EOD mode

此外，為解決礦山生態(tài)修復(fù)治理歷史欠賬多、投入不足、現(xiàn)實矛盾多、配套政策不完善等問題，國務(wù)院以及多部委陸續(xù)出臺相關(guān)政策，如圖6所示。

圖6 我國近年來關(guān)于礦山生態(tài)修復(fù)治理政策舉例Fig. 6 Policy examples of mine ecological restoration and management in China in recent years

3）生態(tài)環(huán)境治理與鄉(xiāng)村振興融合。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是國家發(fā)展重要方針，其關(guān)鍵是生態(tài)環(huán)境治理，綠色可持續(xù)發(fā)展模式在鄉(xiāng)村振興過程中起著關(guān)鍵性作用。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)缺乏總體統(tǒng)籌和長期規(guī)劃，項目小而散，按生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化要求，EOD模式具有生態(tài)引領(lǐng)作用，為鄉(xiāng)村振興提供“落腳點”。

近年來，貴州省安順市大壩村在綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興方面取得了顯著成效，被授予“全國生態(tài)文化村”“全國文明村鎮(zhèn)”“全國鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)”等稱號[29]。安徽省蚌埠市禹會區(qū)依托天河湖周邊萬畝農(nóng)田濕地，探索文化旅游、綠色農(nóng)業(yè)、基質(zhì)營養(yǎng)土加工、綠色建材等產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境資源化、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟綠色化。新疆博樂市博爾塔拉河流域通過土壤修復(fù)、水土保持、河段植被修復(fù)等，圍繞流域種植經(jīng)濟林，發(fā)展了林果業(yè)、鄉(xiāng)村振興旅游業(yè)，建立起了關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)反哺生態(tài)環(huán)境治理的補償機制。

由生態(tài)環(huán)境部脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編著、中國環(huán)境出版集團出版的《生態(tài)環(huán)保助推鄉(xiāng)村振興典型案例匯編》一書，全面匯集了我國各地區(qū)生態(tài)環(huán)保助推鄉(xiāng)村振興的典型案例，這些案例從多個方面體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)保踐行綠色發(fā)展理念，同時促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。從內(nèi)容分布看，案例來自于村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣等基層，涉及鄉(xiāng)村水土和森林資源保護、生態(tài)環(huán)境整治、綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展、傳統(tǒng)村落保護等眾多主題[30]。這些鮮明的案例，也為礦山生態(tài)修復(fù)治理提供了參考依據(jù)。

2.4 威脅（Threats）分析

EOD模式、EPC模式和PPP模式在應(yīng)用過程中都會面臨政策風(fēng)險、資金風(fēng)險、社會風(fēng)險以及災(zāi)害風(fēng)險?？傮w而言，EOD模式比EPC模式融資安全，可以有效避免外部市場變化對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的沖擊，但依然難以完全規(guī)避撤資風(fēng)險，且牽扯利益方相比PPP模式和EPC模式更多，在運營時所面對的利益糾紛也更復(fù)雜。

1）政策風(fēng)險方面。國家在礦山生態(tài)修復(fù)治理方面的法律缺陷、對生態(tài)環(huán)境修復(fù)程序規(guī)定不具體、對礦山修復(fù)過程驗收標(biāo)準不明確，以及資金監(jiān)督不清晰[31-33]，都可能在未來礦山治理過程中導(dǎo)致出現(xiàn)貪腐現(xiàn)象，使工程質(zhì)量存在風(fēng)險。尾礦資源處置權(quán)益邊界不清，礦山生態(tài)修復(fù)過程中勢必觸及礦區(qū)內(nèi)尾礦資源，目前，尾礦資源收益分配及處置缺乏針對性規(guī)定，尾礦合理利用與違法開采缺乏清晰邊界[34]。

2）資金風(fēng)險方面。由于利益關(guān)系復(fù)雜，導(dǎo)致出現(xiàn)利益訴求難以協(xié)調(diào)一致、監(jiān)測監(jiān)督不足等問題[27]，利益相關(guān)者在自身利益與主體利益沖突時表現(xiàn)軟弱，各方缺乏穩(wěn)定的伙伴關(guān)系，且礦山治理過程周期長、工程量大，短時間難以見到成效，在國民經(jīng)濟衰退期，已經(jīng)投資的企業(yè)可能因礦山治理的長期性所承擔(dān)的風(fēng)險而退出投資。當(dāng)?shù)卣l(fā)揮政府、社會組織的作用，鼓勵當(dāng)?shù)孛癖妳⑴c[35]。另外，當(dāng)利益分配不能滿足利益相關(guān)者的意愿時，可能會導(dǎo)致訴訟糾紛，對這些情況應(yīng)有預(yù)案。

3）社會風(fēng)險方面。治理礦山必須要得到當(dāng)?shù)孛癖娭С?，但?dāng)?shù)孛癖娍赡芤呀?jīng)形成礦產(chǎn)開發(fā)的依賴性從而缺乏理解或參與意愿低，導(dǎo)致治理過程困難。此外，礦山治理完成后，當(dāng)?shù)孛癖娍赡芮啡北Ｗo意識[36]，且旅游業(yè)、農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)開發(fā)產(chǎn)生的生活垃圾、建筑垃圾、生活廢水、噪聲及大氣污染可能造成再次生態(tài)破壞。這一點EPC模式更為嚴重，由于將治理過程全部交給施工單位，產(chǎn)生的建筑垃圾、廢棄土石得不到合理安置，容易引發(fā)泥石流和滑坡等地質(zhì)災(zāi)害，這不僅影響工程進度和治理效果，也會對當(dāng)?shù)丨h(huán)境和民眾安全造成威脅。

4）災(zāi)害風(fēng)險方面。礦山修復(fù)過程中突發(fā)自然災(zāi)害[37-40]會造成財產(chǎn)損失甚至危及生命。災(zāi)后后續(xù)工程開展、費用賠償?shù)确矫婕m紛問題也需考慮。

3 EOD模式的礦山生態(tài)修復(fù)治理發(fā)展戰(zhàn)略措施

EOD模式充分發(fā)揮PPP模式的風(fēng)險分擔(dān)優(yōu)勢，避免了EPC模式因投資過快、過大而難以為繼的缺點，EOD模式通過廣泛融資的方式將個體財產(chǎn)損失風(fēng)險降低，將項目收入反哺當(dāng)?shù)囟皇巧鐣顿Y，這在很大程度上避免項目治理周期內(nèi)受到外部市場環(huán)境的沖擊；同時，EOD模式堅持整體治理，避免了PPP模式管理單一、急切復(fù)綠礦山而忽略其他區(qū)位價值，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的弱點，國土空間規(guī)劃較為協(xié)調(diào)，有利于形成產(chǎn)業(yè)鏈，為礦山長期治理、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟長期發(fā)展提供助力。

EOD模式下，政府在長期治理中占據(jù)主導(dǎo)地位，在勘察、監(jiān)測、維護監(jiān)督部分具備企業(yè)沒有的資源配置和人才儲備優(yōu)勢，能夠充分發(fā)揮EPC模式的優(yōu)勢，使礦山生態(tài)修復(fù)治理更具科學(xué)性和實效性。當(dāng)?shù)卣贫ǖV山生態(tài)修復(fù)規(guī)劃時也應(yīng)該預(yù)留EOD模式“接口”，整體考慮周邊環(huán)境。鑒于廢棄地修復(fù)后利用方式的多樣性，可將生態(tài)修復(fù)目標(biāo)分解為一系列如生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、旅游、社會服務(wù)及其他新興產(chǎn)業(yè)等具體指標(biāo)，明確各區(qū)位發(fā)展目標(biāo)后，可共同發(fā)展或先后發(fā)展，最終將各分解指標(biāo)進行整合、打造循環(huán)體系，形成生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈。在此過程中，各市、縣（區(qū)）應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域內(nèi)歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)治理負責(zé)，因地制宜編制礦山生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，出臺資金支持、稅收優(yōu)惠、土地政策等政策吸收資金，完成礦山生態(tài)修復(fù)治理，履行地方政府行政職能，充分發(fā)揮政府、社會組織的作用，鼓勵當(dāng)?shù)孛癖妳⑴c，提高當(dāng)?shù)孛癖姷沫h(huán)境保護意識，積極尋找代替產(chǎn)業(yè)和新型生產(chǎn)力，促進當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使民眾擺脫礦產(chǎn)開發(fā)依賴性。

EPC模式、PPP模式共有缺陷是資金來源單一且不穩(wěn)定，當(dāng)外部市場處于下行期，社會企業(yè)因資金周轉(zhuǎn)或收益考慮而撤資的風(fēng)險大。如EPC模式將礦山治理工程施工全部交由施工企業(yè)，但礦山治理工程規(guī)模巨大，容易增加企業(yè)借貸杠桿風(fēng)險，社會企業(yè)資金充足性需要謹慎考慮。PPP模式雖然由政府和企業(yè)共同融資，但企業(yè)撤資后全部債務(wù)只能由政府托底，加大了當(dāng)?shù)卣块T的財政風(fēng)險。且由于項目資金依賴當(dāng)?shù)刎斦?，無疑會增加當(dāng)?shù)卣?jīng)濟負擔(dān)，甚至遲緩其他項目規(guī)劃的正常開展。礦山治理項目具有前期投資大、項目周期長、項目見效慢、后期收入無法量化等劣勢，在這種情況下，EOD模式通過多方融資，可以將資金損失風(fēng)險降到最低；同時，由于參與方眾多，易形成廣泛的宣傳效果，進一步擴大融資范圍。但正因EOD模式利益關(guān)系復(fù)雜，且缺乏相關(guān)法律保障，容易產(chǎn)生經(jīng)濟糾紛，所以在法律方面，應(yīng)該對礦山生態(tài)修復(fù)治理嚴格把控，盡快出臺滿足實際情況的法律制度，避免礦山治理過程中的風(fēng)險漏洞，確保工程質(zhì)量和工程廉潔。對潛在的利益風(fēng)險盡早考慮，完善各步驟、各部門之間的權(quán)力分配、監(jiān)督原則和責(zé)任分擔(dān)，保障施工安全和長期質(zhì)量。

4 結(jié)語

我國廢棄礦山數(shù)量多、面積大、權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，導(dǎo)致在生態(tài)修復(fù)工程實施過程中，各利益相關(guān)方協(xié)調(diào)難度大，PPP模式和EPC模式在礦山生態(tài)修復(fù)治理方面雖然有一定成效，但實施過程未能系統(tǒng)地思考生態(tài)環(huán)境和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，造成礦山生態(tài)修復(fù)治理后的生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益不高的問題，距離一體化治理與開發(fā)的總體要求還有差距。

通過SWOT分析可知，EOD模式可以更好地完成土地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)，促進區(qū)域的融合發(fā)展，廢棄資源綜合利用，在經(jīng)濟增長的同時兼顧生態(tài)保護和恢復(fù)，同時可以吸引社會資金，招攏社會人才，順應(yīng)國內(nèi)環(huán)境保護市場需求，依靠國家政策和大量實踐案例，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理和鄉(xiāng)村振興的融合。但EOD模式也有其不足和缺陷，國家對于生態(tài)環(huán)境修復(fù)的程序和責(zé)任等劃分不夠明確，配套制度不夠完善，尾礦資源的處置權(quán)益邊界還需要商榷，這些問題還需要進一步研究。