浙江省建設廳（310007） 童 彤 吳 怡 翁大偉 朱 靜

浙江的山區(qū)縣高質量發(fā)展，事關全省發(fā)展大局和共同富裕示范區(qū)建設成敗。以新型城鎮(zhèn)化引領山區(qū)縣城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，加快構建山區(qū)縣高質量發(fā)展新格局，對形成山區(qū)縣新型工農城鄉(xiāng)關系、縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)共同富裕意義重大。

1.山區(qū)縣新型城鎮(zhèn)化基本情況

據統(tǒng)計測算，2022 年浙江山區(qū)縣平均常住人口城鎮(zhèn)化率為60.7%，低于全省12.7%。目前三批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點中，浙江山區(qū)26縣僅開化縣入選，國家發(fā)改委公布的120 個縣城新型城鎮(zhèn)化建設示范名單中僅縉云縣入選。從經濟發(fā)展水平看，山區(qū)26縣地域面積約占全省的45%，GDP 不足全省10%，人均GDP 僅為全省的36.1%，居民人均可支配收入為全省的73.9%。同時，縣域經濟分化明顯，2022年26縣中GDP 增速低于全省平均的縣有7 個，增速最高地區(qū)和最低地區(qū)差距達11.4個百分點，山區(qū)縣規(guī)上工業(yè)數字經濟核心產業(yè)增加值僅占全省的4.8%。從人口流動看，“十三五”期間山區(qū)縣常住人口占全省比重由17.23%降至15.75%，超半數縣戶籍人口下降，至2022年11個縣人口少于30萬。從城鄉(xiāng)建設看，“十三五”期間山區(qū)縣人均市政公用固定資產投資增速3%，城市污水處理率由88%上升至96.89%，垃圾分類覆蓋率78%以上，但農村生活污水處理設施標準化運維率僅為19.4%，城鄉(xiāng)建設歷史欠賬較多，仍處在由“量”轉“質”的關鍵期。

2.制約山區(qū)縣高質量發(fā)展的關鍵問題

（1）土地資源稀缺與利用率低下并存 山區(qū)縣受地形地貌、生態(tài)環(huán)境、經濟社會等多因素制約，建設用地分散，發(fā)展腹地有限，集約化程度不高。隨著涉林墾造耕地政策收緊，山區(qū)縣后備資源緊缺，耕地保護壓力增大，緩坡資源有待開發(fā)。與此同時，前一階段粗放式的城市擴張，導致人口集聚度不高，建成區(qū)人口密度偏低，降低了土地利用效率。土地已成為制約山區(qū)發(fā)展的重要因素。

（2）基礎設施薄弱與建設成本高昂并存 從區(qū)位看，山區(qū)縣大多在浙西南，偏離大灣區(qū)—沿海發(fā)展帶、四大都市區(qū)等重要經濟區(qū)，縣域內外的基礎設施短板依然突出。對外運輸通道結構單一，鐵路、高速公路等重大區(qū)域交通與長三角城市群、相鄰都市區(qū)聯(lián)系不足，較低的區(qū)域交通一體化程度限制了人流、物流、信息流等資源的對內輸送。在基礎設施方面，除中心城區(qū)外路網密度極低，水、電、路、氣及公共服務均存在布局不均衡、供需不匹配、可持續(xù)性差等問題。此外，山區(qū)的基礎設施建設成本相對平原更高、建設難度更大。

（3）建設階段錯位與更新發(fā)展訴求并存 除個別縣外，多數縣（區(qū)）均以“出售”建設用地指標換取調劑收益，這種“以資源換資本”的方式使得山區(qū)縣城鎮(zhèn)化進程嚴重滯后于發(fā)達地區(qū)，基本處在同類縣城10 年前的發(fā)展水平。相較于“十四五”期間全省0.56%的平均增速，該類縣城仍處在城市快速發(fā)展區(qū)間，未來對城市建設補課趕趟的訴求大。

（4）人口持續(xù)流出與低水平城鄉(xiāng)均衡并存山區(qū)縣普遍存在戶籍人口增幅收窄或降幅擴大趨勢，常住人口呈現(xiàn)微弱增長乃至負增長現(xiàn)象。老齡化引發(fā)社會活力下降，社會保障、健康養(yǎng)老壓力倍增，山區(qū)縣均已步入老齡化社會，約20 個縣處在深度或超老齡化區(qū)間。部分村工作人員比村民多，教師比學生多，小學陸續(xù)被撤并，甚至已無60歲以下村民居住，“未富先老”問題不容忽視。從2022 年城鄉(xiāng)收入看，山區(qū)縣中有近半數城鄉(xiāng)收入比低于全省平均，超三分之一的人均可支配收入低于全國平均。

（5）風貌品質不佳與資金平衡約束并存 山區(qū)縣縣城風貌品質有待提升，歷史地段保護意識淡薄，對當地人文歷史、傳統(tǒng)建筑風格的挖掘和提煉不深，在地化創(chuàng)新不足，縣域特色彰顯不夠。如部分縣重點打造的城市客廳，道路一側像城市、另一側像農村，山腳安置房建設的天際線破壞了山的輪廓線等。另一方面，各縣普遍反映，開展城中村、棚戶區(qū)改造等城市更新因錯過了政策窗口期，目前資金缺乏是最大問題，且區(qū)塊普遍難以實現(xiàn)平衡，各地往往以提高安置房等新建房屋容積率、增加商住供地面積等方式緩解資金壓力，這與當前城鄉(xiāng)風貌管控、綠色低碳發(fā)展等有沖突。

3.對策建議

（1）盡快啟動“兩會一點”，解決山區(qū)縣“動力從哪來” 建議召開新型城鎮(zhèn)化或城市工作會議，全面總結我省新型城市化戰(zhàn)略實施工作，系統(tǒng)部署新時代深入實施新型城市化戰(zhàn)略的思路目標和政策舉措。重啟省推進城鎮(zhèn)化工作聯(lián)席會議，強化全省城鎮(zhèn)化頂層設計和協(xié)調聯(lián)動，加大對山區(qū)縣的指導幫扶。盡快啟動縣城城鎮(zhèn)化試點，并向山區(qū)縣傾斜，為其高質量發(fā)展注入內生動力。

（2）再度打開政策窗口，解決山區(qū)縣“錢從哪來” 建議允許山區(qū)縣適度提高城市更新“拆改留”比例，并爭取國開行等政策性銀行在其城市更新抵押貸款、融資貼息、利率優(yōu)惠上的支持。結合高質量發(fā)展共同富裕示范區(qū)建設，加快區(qū)域重大基礎設施、基本公共服務特別是優(yōu)質教育、醫(yī)療資源在山區(qū)縣的布局；加大“國”字號企業(yè)在縣內投資建設比例，并適當提高省級財政補助系數；立足山區(qū)縣資源稟賦，推出特色化綠色金融產品，并在生態(tài)補償機制創(chuàng)新、農村集體經營性建設用地入市、農村各類產權抵押擔保融資等方面充分授權，在地方政府專項債券發(fā)行等方面給予更大支持。

（3）差異供給坡地政策，解決山區(qū)縣“地從哪來” 在“框定總量、挖掘存量、做優(yōu)增量、管控流量”的土地利用背景下，向低丘緩坡拓展發(fā)展空間仍是山區(qū)縣緩解人地矛盾的必然選擇。建議將低丘緩坡地綜合開發(fā)試點向山區(qū)縣傾斜，允許利用低丘緩坡地開發(fā)70 年產權的住宅類項目，出臺相關政策適當降低占用低丘緩坡地成本。同時，兼顧城鎮(zhèn)布局功能優(yōu)化、地方發(fā)展等需要，合理劃定山區(qū)縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，并結合山地發(fā)展的不確定性，允許以兩年為周期開展城鎮(zhèn)開發(fā)邊界實施管理狀況評估調整，給予山區(qū)縣更多發(fā)展可能。按照“點狀布局、垂直開發(fā)”生態(tài)型建設要求，給予山區(qū)縣新增建設用地指標。此外，優(yōu)化“飛地政策”，支持山區(qū)縣在大灣區(qū)、省級高能級平臺布局和聯(lián)建“產業(yè)飛地”“科創(chuàng)飛地”，并享受“飛地”空間規(guī)劃指標支持。

（4）加快撤村并鎮(zhèn)，解決山區(qū)縣“人從哪來” 下山脫貧、移民搬遷仍是山區(qū)縣就地城鎮(zhèn)化的重要“催化劑”。建議抓緊探索大搬快聚富民安居運行機制，建立涵蓋多元化資金籌措、多渠道人力開發(fā)、多途徑下山安置等政策保障，強化中長期規(guī)劃制定和目標考核激勵。省財政要建立農業(yè)轉移人口市民化獎勵資金持續(xù)增長機制，加大對山區(qū)縣資金傾斜；要對整村搬遷后的閑置農房再利用、安置小區(qū)基礎設施建設給予補助；立足“小縣大城”戰(zhàn)略，抓緊研究農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制，建立可持續(xù)的人口素質提升機制，構建農業(yè)轉移勞動力向產業(yè)轉移的綠色通道。

（5）持續(xù)西進數字生態(tài)，解決山區(qū)縣“發(fā)展向何去” 立足山區(qū)縣生態(tài)資源優(yōu)勢，強化數字變革引領，加快全省數字新基建總體架構覆蓋山區(qū)縣優(yōu)勢區(qū)域，推動5G 精品網絡、新型互聯(lián)網交換中心、數據中心等向浙西南建設進程，支持遂昌、云和等地利用仙俠湖、云和湖布局云服務器，加快培育數據要素市場，讓數字經濟成為山區(qū)縣建設“重要窗口”的重要成果。同時，堅持數字賦能生態(tài)建設，深化數字經濟與生態(tài)經濟融合發(fā)展，全力支持山區(qū)縣在旅游康養(yǎng)、生物醫(yī)藥、功能食品等領域的布局，設立省山區(qū)縣數字生態(tài)專項資金，用于培育山區(qū)數字經濟產業(yè)，著力打造“網紅經濟”“流量經濟”。支持有條件的地區(qū)積極招引頭部企業(yè)入駐，打造總部在大城市、分時在當地，孵化在大城市、轉化在當地，前臺在大城市、后臺在當地的山區(qū)縣“分時經濟”發(fā)展模式，真正實現(xiàn)“以時間換空間”，推動生態(tài)產品價值的實現(xiàn)和轉化。