唐妍琪 王淼 王若雅

關(guān)鍵詞：良好規(guī)制實(shí)踐，技術(shù)性貿(mào)易措施，規(guī)制合作

0引言

作為新興的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，良好規(guī)制實(shí)踐（goodregulatorypractices，GRP）被部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體采用以改進(jìn)國家內(nèi)部規(guī)制，旨在提高規(guī)制在國家內(nèi)部的一致性，增強(qiáng)規(guī)制透明度和有效性。近年來，隨著以國家內(nèi)部規(guī)制為重要內(nèi)容的邊境后措施逐漸取代關(guān)稅、配額等邊境措施形成新的貿(mào)易壁壘，關(guān)于規(guī)制在國家間協(xié)調(diào)的需求明顯上升。近年開展的重大經(jīng)貿(mào)談判中，國際規(guī)制合作（internationalregulatoryco-operation，IRC）逐漸成為重點(diǎn)課題，良好規(guī)制實(shí)踐日趨受到關(guān)注并被更大范圍應(yīng)用[1]。其中，世貿(mào)組織（WTO）、亞太經(jīng)合組織（APEC）、《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）等重要經(jīng)貿(mào)談判納入了良好規(guī)制實(shí)踐相關(guān)要求，體現(xiàn)出其正在成為全球經(jīng)貿(mào)治理的重要規(guī)范。

隨著國家間貿(mào)易壁壘偏向“邊境后措施”，各國通過采用國家內(nèi)部規(guī)制等非關(guān)稅措施實(shí)現(xiàn)貿(mào)易保護(hù)。東京回合談判促成了對技術(shù)貿(mào)易壁壘措施的制約。WTO在非關(guān)稅措施層面頒布了一系列文件，各國在推行國內(nèi)政策目標(biāo)有一定的規(guī)制自主性，同時(shí)也受到相關(guān)規(guī)范制約，相關(guān)制約體現(xiàn)在《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》和《實(shí)施衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施協(xié)定》等文件關(guān)于其成員在制定、采用和實(shí)施技術(shù)法規(guī)、合格評定程序、標(biāo)準(zhǔn)以及衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施義務(wù)方面的規(guī)定。文件中對透明度、非歧視性和必要性的說明規(guī)定了成員在實(shí)施國內(nèi)規(guī)制措施時(shí)不能導(dǎo)致不合理的歧視，為達(dá)到消除或減少不必要的規(guī)制障礙的目的，有助于推動規(guī)制的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一[2]。APEC標(biāo)準(zhǔn)和合格評定分委員會主要的工作目標(biāo)包括減少技術(shù)性貿(mào)易壁壘，通過標(biāo)準(zhǔn)和一致性提高市場準(zhǔn)入以及在制定、采用和應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)法規(guī)和合格評定程序方面使用良好規(guī)制實(shí)踐。可以看出，技術(shù)性貿(mào)易措施是實(shí)施良好規(guī)制實(shí)踐的關(guān)鍵領(lǐng)域。本文擬聚焦“技術(shù)性貿(mào)易措施領(lǐng)域良好規(guī)制實(shí)踐”議題，梳理技貿(mào)領(lǐng)域良好規(guī)制實(shí)踐相關(guān)文獻(xiàn)并分析總結(jié)該領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)和關(guān)鍵問題。

1概念界定

1.1良好規(guī)制實(shí)踐相關(guān)理論

作為一種貿(mào)易保護(hù)方式，邊境后措施對市場準(zhǔn)入施加影響。因此，將市場準(zhǔn)入與規(guī)制合作關(guān)聯(lián)起來，或是實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化的一條有效路徑[3]。而國內(nèi)規(guī)制一般適用于非貿(mào)易保護(hù)主義、合法的意圖，比如：消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、安全和健康等?！都夹g(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》和《實(shí)施衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施協(xié)定》都先強(qiáng)調(diào)成員國內(nèi)的規(guī)制自主權(quán)。只有在國內(nèi)規(guī)制以貿(mào)易保護(hù)為目的時(shí)，會受到協(xié)定的制約。比如：《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》表現(xiàn)為規(guī)制措施歪曲了貿(mào)易的效益，《實(shí)施衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施協(xié)定》表現(xiàn)為規(guī)制措施沒有遵循科學(xué)性的原則，尤其是對進(jìn)口產(chǎn)品體現(xiàn)出歧視特征時(shí)，規(guī)制措施會受到制約以至于禁止。各個(gè)國家在進(jìn)行貿(mào)易的時(shí)候都旨在達(dá)成各自的政策目標(biāo)，因而需要采取相應(yīng)的規(guī)制措施，例如：在市場準(zhǔn)入上禁止對環(huán)境或?qū)θ祟惏踩徒】涤形：Φ漠a(chǎn)品進(jìn)入本國等。國家內(nèi)部采取的規(guī)制措施往往關(guān)乎到主權(quán)國家政治和社會的重要問題，如：關(guān)于生態(tài)環(huán)境、人民安全與健康、國民收入再分配等重要領(lǐng)域里的關(guān)鍵問題[4]。對于國內(nèi)規(guī)制采取國際范疇的制約通常會導(dǎo)致主權(quán)國家和貿(mào)易自由化之間產(chǎn)生沖突[5]。因此，相對于在關(guān)乎主權(quán)國家政治和社會的重要問題上統(tǒng)一意見，WTO成員國對降低關(guān)稅壁壘、放松對進(jìn)口數(shù)量限制等約束的接受程度更高[6]。

隨著全球價(jià)值鏈發(fā)展，主要經(jīng)濟(jì)體逐步加強(qiáng)對于國內(nèi)規(guī)制的國際協(xié)同[7]，規(guī)制一致性成為重要發(fā)展趨向。部分發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)體和自貿(mào)協(xié)定中納入了源自O(shè)ECD內(nèi)部的“良好規(guī)制實(shí)踐”整體框架，以提升國家在政策方案制定、執(zhí)行以及審議等程序中的一致性、有效性與透明度，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化的同時(shí)提高規(guī)制質(zhì)量[8]。在“良好規(guī)制實(shí)踐”機(jī)制制定方面，LazoandSauvé總結(jié)出需要從“自下而上”（abottom-upprocess）和“自上而下”（atop-downprocess）兩個(gè)維度進(jìn)行“良好規(guī)制實(shí)踐”國際治理。其中，“自下而上”指的是制定對國內(nèi)規(guī)制的國際準(zhǔn)則，主要由規(guī)則制定的內(nèi)部協(xié)調(diào)、公眾咨詢、規(guī)制影響評估（regulatoryimpactanalysis，RIA）構(gòu)成;此外，還需要“自上而下”進(jìn)行對國內(nèi)規(guī)制的國際合作，例如：開展規(guī)制合作項(xiàng)目、設(shè)立規(guī)制職能部門、保障規(guī)制實(shí)施等[9]?；诖耍瑯?gòu)建國內(nèi)國際雙層互相促進(jìn)的治理機(jī)制框架[10]。

1.2良好規(guī)制實(shí)踐、規(guī)制一致性與規(guī)制合作的辨析

規(guī)制一致性的概念最先在美國行政法中提出，世貿(mào)組織（WTO）、亞太經(jīng)合組織（APEC）進(jìn)一步引申，而后出現(xiàn)在區(qū)域和國際經(jīng)濟(jì)論壇中[11]。起初，規(guī)制一致性的目標(biāo)是控制行政自由裁量權(quán)，近年來則側(cè)重通過良好規(guī)制實(shí)踐確保國內(nèi)規(guī)制程序的正當(dāng)性、問責(zé)制以及法治。徐泉和耿旭洋認(rèn)為，規(guī)制一致性的主要目標(biāo)是降低國內(nèi)規(guī)制分化對國際貿(mào)易產(chǎn)生的不利影響，而其關(guān)鍵正是良好規(guī)制實(shí)踐[12]。良好規(guī)制實(shí)踐的關(guān)鍵判別工具是規(guī)制影響評估，能夠有效幫助監(jiān)管機(jī)構(gòu)評估判斷其擬定規(guī)制的必要性和其可能產(chǎn)生的影響，分析該規(guī)制是否能達(dá)到計(jì)劃目標(biāo)。此外，規(guī)制一致性的重要因素還包括透明度、機(jī)構(gòu)內(nèi)部協(xié)調(diào)和審查制度。規(guī)制一致性同時(shí)也可以促進(jìn)相應(yīng)的規(guī)制措施的改善，有利于減少繁瑣或重復(fù)的國內(nèi)規(guī)制對全球經(jīng)貿(mào)造成的消極影響[13]。

相對于規(guī)制一致性更多關(guān)注國內(nèi)的規(guī)制措施，規(guī)制合作通常被理解為國家規(guī)制機(jī)構(gòu)之間深化交流合作的過程，合作內(nèi)容領(lǐng)域?qū)挿海热纾焊嬷渌麌覕M定的規(guī)制措施并進(jìn)行協(xié)商、推動建立國際標(biāo)準(zhǔn)和互認(rèn)制度等，目的是管控規(guī)制分歧以及提升規(guī)制的互操作性[14]。在WTO框架下，《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》和《實(shí)施衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施協(xié)定》在技術(shù)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、合格評定程序以及標(biāo)簽標(biāo)志制度等技術(shù)要求方面開展國際協(xié)調(diào)，并制定了一系列的規(guī)則措施[15]。除此之外，TBT委員會也頻繁舉辦良好規(guī)制實(shí)踐為主題的專題研討會[16]。雖然良好規(guī)制實(shí)踐、規(guī)制一致性和規(guī)制合作在概念上存在差異，但他們在現(xiàn)實(shí)中聯(lián)系緊密。規(guī)制一致性通常以特定國家范圍內(nèi)的良好規(guī)制實(shí)踐為依據(jù)，是這些國家間展開高效規(guī)制合作的基礎(chǔ)，規(guī)制的整個(gè)制定、完善和實(shí)施的周期內(nèi)往往都需要良好規(guī)制實(shí)踐來增強(qiáng)規(guī)制透明度和有效性[17]。

2研究領(lǐng)域

2.1多邊平臺上的規(guī)制問題

作為全球最重要的多邊貿(mào)易機(jī)制，WTO是開展規(guī)制合作重要的多邊平臺，針對各項(xiàng)準(zhǔn)則、規(guī)定、制度建立起規(guī)制合作機(jī)制。良好規(guī)制實(shí)踐的概念在WTO早已提出，2006年TBT委員會提議對良好規(guī)制實(shí)踐相關(guān)內(nèi)容展開研討交流，從而加深良好規(guī)制實(shí)踐對促進(jìn)《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》里措施實(shí)施的認(rèn)識[18]。在WTO看來，技術(shù)性貿(mào)易壁壘是因正當(dāng)理由出臺的技術(shù)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和合格評定程序等措施，但實(shí)踐中常常出現(xiàn)“防衛(wèi)過當(dāng)”的情形，安佰生[19]認(rèn)為因經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部為規(guī)避因產(chǎn)品缺陷導(dǎo)致的侵權(quán)、應(yīng)對產(chǎn)品責(zé)任問題的公共管理需求而給予行政部門的立法授權(quán)從而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部規(guī)制，進(jìn)一步影響到國際貿(mào)易，成為進(jìn)出口中技術(shù)貿(mào)易壁壘。因此，正如《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》專門強(qiáng)調(diào)“各經(jīng)濟(jì)體有權(quán)為實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)而采取限制貿(mào)易的措施，但這些限制措施僅為實(shí)現(xiàn)其公共目標(biāo)所必需，不得對貿(mào)易造成不必要的障礙”。

烏拉圭回合中達(dá)成了技貿(mào)措施領(lǐng)域的多邊協(xié)定，各經(jīng)濟(jì)體更加關(guān)注國際規(guī)制政策協(xié)調(diào)以減少由于異質(zhì)性導(dǎo)致的不必要成本。WTO對一些歧視性壁壘的規(guī)范有一定效果，但是無法消除國際貿(mào)易效率低下、模糊、多余的規(guī)制導(dǎo)致貿(mào)易監(jiān)管負(fù)擔(dān)加重的問題。AlanO.sykes[20]指出在進(jìn)行規(guī)范時(shí)，相關(guān)法律體系的建立應(yīng)優(yōu)先于單純的協(xié)調(diào)本身。因?yàn)閱渭儏f(xié)調(diào)往往缺乏民主和透明，而不能達(dá)到“協(xié)調(diào)”真正的目的。一些雙邊和區(qū)域的優(yōu)惠協(xié)定的做法超越了WTO，試圖規(guī)避合規(guī)成本的不良影響。其起源于20世紀(jì)70、80年代，發(fā)生在個(gè)別經(jīng)濟(jì)體放松監(jiān)管的嘗試，這些舉措演變成了規(guī)制改革并演變?yōu)榱己靡?guī)制實(shí)踐的這一更廣泛的議程，提高規(guī)制質(zhì)量、透明度和效率。

2.2區(qū)域平臺上的規(guī)制動向

在多哈回合談判陷入困境、WTO談判進(jìn)展緩慢的形勢下，近年來對WTO的關(guān)注有減少的趨勢，而將減少重復(fù)的非關(guān)稅措施、避免不必要的繁瑣程序等期望轉(zhuǎn)向區(qū)域平臺的自由貿(mào)易協(xié)定[21]。一些區(qū)域性組織、協(xié)定如：APEC在監(jiān)管效率、透明度等方面提出要求，后又延伸到規(guī)制趨同，最后形成了TPP協(xié)定中開創(chuàng)性引入的“規(guī)制一致性”條款以實(shí)現(xiàn)良好規(guī)制實(shí)踐，首次將規(guī)制改革議程引入貿(mào)易協(xié)定談判[22]。TPP拓寬并細(xì)化了WTO的《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》中技術(shù)性貿(mào)易壁壘的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)，在國際標(biāo)準(zhǔn)的界定、透明度、規(guī)制一致性和針對具體產(chǎn)品的規(guī)定上都進(jìn)行了“升級”，而其中“規(guī)制一致性”作為良好規(guī)制實(shí)踐的“載體”，其框架被沿用至CPTPP協(xié)定中，以良好規(guī)制實(shí)踐為引導(dǎo)，CPTPP采用軟性條款，排除硬性的爭端解決機(jī)制，肯定締約方規(guī)制主權(quán)并尊重締約方法律法規(guī)，以構(gòu)建新的規(guī)制合作機(jī)制[23]。

相比而言，USMCA（美墨加協(xié)定）的良好規(guī)制實(shí)踐又拓展和細(xì)化了“規(guī)制一致性”，對政策制定過程的透明度提出更高要求，制定了一系列執(zhí)行層面的具體標(biāo)準(zhǔn)[24]。此前，NAFTA（北美自由貿(mào)易協(xié)議）就已對規(guī)制實(shí)踐進(jìn)行過相關(guān)規(guī)定，如：在第18章有一個(gè)簡短涉及法律的出版、通知和管理的相關(guān)規(guī)定。USMCA關(guān)于“良好規(guī)制實(shí)踐”在第28章有了一個(gè)新的、具體的章節(jié)。第29章和第30章分別對藥品和醫(yī)療設(shè)備、行政和體制規(guī)定有了詳細(xì)的規(guī)定[25]。印太經(jīng)濟(jì)框架下，IPEF談判中引入了“透明度與良好規(guī)制實(shí)踐”的規(guī)則框架，提升成員方在內(nèi)部政策制定、實(shí)施及評審等流程中的透明度、一致性與有效性，但不免有強(qiáng)化監(jiān)控成員方內(nèi)部政策的圖謀，相關(guān)制度仍待完善[18]。然而，孔慶江[6]也指出，規(guī)制合作雖可以在區(qū)域協(xié)定的范圍內(nèi)有效減輕規(guī)制措施對國際貿(mào)易造成的束縛，但最終仍需落腳于為經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部規(guī)制設(shè)置多邊規(guī)范。

2.3經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部的規(guī)制應(yīng)用

近年來，部分經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部引入良好規(guī)制實(shí)踐以完善現(xiàn)有政策制定框架，應(yīng)用過程中，良好規(guī)制實(shí)踐還被稱為“更好規(guī)制實(shí)踐”（betterregulationpractices）。Basedow等[8]就在經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部實(shí)施良好規(guī)制實(shí)踐總結(jié)了結(jié)構(gòu)框架，根據(jù)預(yù)期達(dá)成目標(biāo)將其重點(diǎn)分為規(guī)制影響評估、利益相關(guān)方參與以及事后評審3個(gè)方面。良好規(guī)制實(shí)踐更重要的應(yīng)用“場景”是各經(jīng)濟(jì)體的內(nèi)部規(guī)制，但同時(shí)具備優(yōu)越性與局限性。Lumpkin和Lim[26]指出在新冠疫情防控過程中，GRP可以借助其靈活性，減少監(jiān)管冗余和時(shí)間損失，并確保所需規(guī)制數(shù)據(jù)是透明、可解釋和可靠的；Zulkifli等[27]在分析馬來西亞環(huán)境可持續(xù)發(fā)展相關(guān)問題時(shí)，認(rèn)為利用GRP原則進(jìn)行規(guī)制制定可以使監(jiān)管更具透明度，有利于公眾參與并防止環(huán)境退化和公眾不滿等不良后果。在貿(mào)易層面上，一般也認(rèn)為GRP可以減少不必要的壁壘和合規(guī)成本，但Basedow等[8]也指出良好規(guī)制實(shí)踐的局限性，GRP“過于理想化”，并不能消除所有的貿(mào)易監(jiān)管摩擦，一些經(jīng)濟(jì)體受限于治理體系基礎(chǔ)，很難充分利用這些工具來識別和評估規(guī)制措施的貿(mào)易后果，或在使用這些工具時(shí)存在一些技術(shù)難點(diǎn)和資源限制。

3關(guān)鍵問題及建議

3.1提升信息化平臺支撐能力

我國堅(jiān)持履行WTO的透明度原則，成立了WTO/TBT-SPS通報(bào)咨詢網(wǎng)以及TBT咨詢點(diǎn)、SPS咨詢點(diǎn)等機(jī)構(gòu)，積極通報(bào)國內(nèi)相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，確保中國在技貿(mào)領(lǐng)域的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)及合格評定程序的制定和實(shí)施透明化，并開展對WTO原則以及國外技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的研究工作，建立以數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)的TBT信息系統(tǒng)。公眾咨詢是良好規(guī)制實(shí)踐的重要組成部分，應(yīng)進(jìn)一步提升公眾以及利益相關(guān)者在規(guī)制措施制定周期中的參與度，建立暢通而及時(shí)的信息交流系統(tǒng)，提升信息化平臺支撐能力。

3.2建立規(guī)制措施協(xié)同工作機(jī)制

《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）支持成員國成立全國范圍的規(guī)制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而我國現(xiàn)在還沒有建立全國范圍的規(guī)制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在技貿(mào)領(lǐng)域，可以建立規(guī)制措施協(xié)同工作機(jī)制，職責(zé)包括咨詢、加強(qiáng)監(jiān)管部門間的協(xié)作、審議規(guī)制措施以及提升規(guī)制效果。通過部門間緊密合作和協(xié)同推進(jìn)，強(qiáng)化在信息共享、監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對等層面的分工合作，共同建設(shè)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展所需高標(biāo)準(zhǔn)技貿(mào)規(guī)則體系。

3.3構(gòu)建規(guī)制影響評估工具體系

作為良好規(guī)制實(shí)踐的核心要素和重要組成部分，規(guī)制影響評估應(yīng)確定評估應(yīng)用場景、規(guī)制制定流程、評估對象和評估方法等。當(dāng)前我國沒有建立起系統(tǒng)的規(guī)制影響評估體系框架，主要監(jiān)管部門沒有構(gòu)建以規(guī)制影響評估為核心的政策分析機(jī)制[28]。對于此，可以在技貿(mào)等領(lǐng)域進(jìn)行國內(nèi)規(guī)制制度建設(shè)，研討適合我國開展RIA實(shí)踐的評估方法，系統(tǒng)打造規(guī)制影響評估工具體系。

4結(jié)語

技術(shù)性貿(mào)易措施領(lǐng)域良好規(guī)制實(shí)踐相關(guān)概念的明確對進(jìn)一步研究相關(guān)問題有重要意義，有助于我國將其作為重要議題引入國際經(jīng)貿(mào)談判。良好規(guī)制實(shí)踐在規(guī)制的整個(gè)制定、完善和實(shí)施的周期內(nèi)發(fā)揮作用，在實(shí)踐過程中與規(guī)制一致性、規(guī)制合作聯(lián)系緊密。近年來，多邊平臺、區(qū)域平臺以及經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部逐漸納入良好規(guī)制實(shí)踐，為我國構(gòu)建國內(nèi)規(guī)制框架提供思考與借鑒。在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)與創(chuàng)新的背景下，應(yīng)增加對良好規(guī)制實(shí)踐及其相關(guān)問題的關(guān)注，提升我國在規(guī)制制定方面的國際話語權(quán)。