劉陽

摘要：在中國農(nóng)村地區(qū)，公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)一直是一個重要的問題。盡管政府投入了大量資金和精力，但仍然存在許多挑戰(zhàn)。社會資本的參與成為解決這一問題的新思路，社會資本參與農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于提高農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施供給效率，緩解地方政府債務(wù)壓力，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，對解決我國農(nóng)村公共服務(wù)供給不足問題具有重要意義。然而，其在實(shí)施過程中遇到了一定的困難。因此，應(yīng)加強(qiáng)社會資本投入方式的改革，促進(jìn)農(nóng)村良好發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社會資本；農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；困境及化解措施

在鄉(xiāng)村振興的背景下，完善農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的一個重要內(nèi)容。為了滿足農(nóng)民日益增長的美好生活需要，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)，農(nóng)村地區(qū)需要不斷加強(qiáng)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善。在這個過程中，社會資本的參與成為一個新的發(fā)展趨勢，它能夠促進(jìn)公共資源配置效率，提升我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平，滿足農(nóng)民日益增長的美好生活需要。然而，社會資本參與農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也存在一些問題，如一些公共服務(wù)項目存在投資大、收益周期長的特點(diǎn)，難以吸引社會資本的參與。[1]因此，需要加大政策引導(dǎo)和扶持力度，建立健全相關(guān)法律法規(guī)和監(jiān)管機(jī)制，推動社會資本與政府、農(nóng)民等各方的合作共贏。

一、社會資本參與農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的意義

（一）緩解財政壓力，提高資源使用率

在國家和各級政府高度重視下，我國的鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系已經(jīng)有了很大的發(fā)展，但仍存在一些問題：一是公共資源分配不均，城鄉(xiāng)差距依然較大；二是政府財政壓力大，資金來源渠道單一；三是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，部分地區(qū)資金短缺、投資不足。當(dāng)前，我國農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍以政府投資為主，而政府財政資金有限，難以滿足公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。社會資本的介入，可以彌補(bǔ)政府資金不足的問題，為農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障。

一方面，社會資本可以通過參與農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)獲得合理的回報。這種回報可以是經(jīng)濟(jì)上的，也可以是社會效益上的，這都將對社會資本的投入產(chǎn)生積極的推動作用。同時，社會資本的參與也將為農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)帶來更多的創(chuàng)新和活力，推動其向更高質(zhì)量、更高效益的方向發(fā)展；另一方面，通過引入風(fēng)險共擔(dān)等機(jī)制，可以進(jìn)一步拓寬農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金渠道，不僅可以緩解政府財政壓力，使政府能夠更加靈活地運(yùn)用財政資金，提高財政資金的使用效益，也可以促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的多元化發(fā)展，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級和可持續(xù)發(fā)展。

（二）引入市場競爭機(jī)制，提高服務(wù)質(zhì)量

當(dāng)前，我國農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在供給主體單一、供給方式落后、供給效率低等問題，這主要是由于我國農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公益性特征較為明顯，公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資相對較大，需要大量的資金支持，而我國政府財政收入有限，難以支撐農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨額資金投入。而社會資本參與農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是提升農(nóng)村公共服務(wù)水平、改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件、提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量的重要途徑。社會資本的介入，通過引入市場競爭機(jī)制，推動服務(wù)提供者不斷地改進(jìn)服務(wù)方式，提高服務(wù)質(zhì)量，從而獲得更多的市場份額?？梢源_保公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和使用更加符合市場需求，從而更好地滿足人們的需求，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，促進(jìn)社會的可持續(xù)發(fā)展。

（三）促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提升服務(wù)質(zhì)量

當(dāng)前，政府工作的一個重點(diǎn)就是轉(zhuǎn)變政府職能，而農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的社會資本參與是一種非常有效的公共管理模式。這種模式改變了政府的職能與作用，使其從原來的直接投資者、經(jīng)營者變成了資源的提供者和合作者，實(shí)現(xiàn)了從微觀管制向宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)變。社會資本和政府之間的合作可以發(fā)揮各自的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)共贏。這種合作模式有利于提高工程質(zhì)量，使政府能夠更加專注于宏觀調(diào)控和政策指導(dǎo)，而不是陷入煩瑣的日常經(jīng)營中。

同時，社會資本的參與也可以帶來更多的創(chuàng)新和靈活性。社會資本通常更加注重經(jīng)濟(jì)效益和市場規(guī)則，因此它們可能會帶來新的管理理念和經(jīng)營模式。這些創(chuàng)新可以促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。社會資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以帶來多方面的優(yōu)勢和效益。通過這種模式，政府可以更好地履行其職能，提高整個社會的服務(wù)質(zhì)量，同時也可以促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展。

二、農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)困境

（一）潛在風(fēng)險多，市場收益不穩(wěn)定

由于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場收益往往不穩(wěn)定，這就給社會資本的投入帶來了潛在的風(fēng)險。不同于城市地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往缺乏足夠的資金支持，且由于地域、人口等因素的影響，收益往往無法得到有效的保障。因此，對于追求利益最大化的社會資本來說，這是一個需要謹(jǐn)慎考慮的問題。

農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往需要大量的資金投入，且建設(shè)周期長，見效慢。這就意味著社會資本需要承擔(dān)更大的資金壓力和投資風(fēng)險。同時，由于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有不確定性，公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的收益也可能會受到影響。因此，社會資本在考慮是否參與農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，必須充分考慮這些因素對其投資決策的影響。

農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還面臨管理難度大、維護(hù)成本高等問題。由于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱，技術(shù)水平相對落后，公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)往往缺乏有效的管理機(jī)制和運(yùn)營模式。[2]另外，由于目前國家尚未建立健全的風(fēng)險分擔(dān)體系，風(fēng)險承擔(dān)方的責(zé)任不明確，特別是在面對某些損失數(shù)額大、不確定性大的突發(fā)危機(jī)時，在實(shí)施風(fēng)險分配時，往往會引發(fā)沖突，導(dǎo)致項目不能正常開展。

（二）社會資本運(yùn)作缺乏完整的法律制度

社會資本參與農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由于涉及的主體眾多，以及相關(guān)的法律關(guān)系較為復(fù)雜，還沒有完善的法律制度對其進(jìn)行規(guī)范。目前，在政府扶持力度、社會企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、項目收益劃分及風(fēng)險治理配置等方面仍缺乏清晰的界定，導(dǎo)致社會資本在參與中存在操作難度大、隨意性大等問題。同時，由于我國現(xiàn)行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資法規(guī)不健全，使我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的監(jiān)管機(jī)制缺失，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的全流程透明化程度較低。

（三）參與不足，主體范圍偏窄

目前，國有企業(yè)主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目是一種較為獨(dú)特的投資方式。究其原因，在于它具有明顯的 “公益性”性質(zhì)，社會資本參與農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施時，無法獲得較大的收益。在挑選參與合作方的時候，除了要考察其資金、技術(shù)、經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)等硬實(shí)力外，還要考察其信用意識、責(zé)任感等軟實(shí)力。為了降低合作風(fēng)險，通常都會給予國企一定的政策傾斜，并進(jìn)行更加嚴(yán)格的審核以提升私人資本進(jìn)入市場的門檻。這一現(xiàn)象極大地制約了民營資本的參與熱情，難以通過公平的競爭方式篩選出高質(zhì)量的參與者。

（四）缺乏有效引導(dǎo)和監(jiān)管

社會資本參與農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏有效的引導(dǎo)和監(jiān)管。在農(nóng)村地區(qū)，公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)對于提高農(nóng)民的生活水平和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。然而，由于農(nóng)村地區(qū)的特殊性，政府需要對此類基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)行有效的引導(dǎo)和監(jiān)管，以確保其服務(wù)質(zhì)量和公平性。在實(shí)際操作中，政府對社會資本的引導(dǎo)和監(jiān)管往往不到位，導(dǎo)致公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量參差不齊。一些社會資本可能會追求自身利益最大化，而忽略公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量和公益性，對農(nóng)民生活和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展造成不利影響。

三、農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)策略

（一）構(gòu)建利益、風(fēng)險承擔(dān)體系

為了吸引更多的社會資本進(jìn)入農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，一個關(guān)鍵的策略是構(gòu)建靈活的利益分配和風(fēng)險承擔(dān)體系。這個體系應(yīng)該根據(jù)項目的不同特點(diǎn)，制訂相應(yīng)的利益分配和風(fēng)險承擔(dān)方案。項目各方要樹立協(xié)同意識，給項目建設(shè)中可能出現(xiàn)的收益和風(fēng)險留下合適的協(xié)商余地，保障風(fēng)險分擔(dān)的彈性和可操作性。在利益分配上，存在對項目真實(shí)價值低估的風(fēng)險，使所獲利益大于其價值。在這種情況下，各方就如何合理地分配剩余利潤進(jìn)行溝通協(xié)商。反之，若工程的實(shí)際收入大大少于估價，或由于不可控制原因或意外原因而造成損失，各個利益相關(guān)方也必須通過集體協(xié)商來解決。從風(fēng)險分擔(dān)角度看，社會資本參與的農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是通過控制能力更高的一方來分擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，也就是最優(yōu)承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)。其中，社會資本方具備先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，承擔(dān)項目建設(shè)及運(yùn)行的風(fēng)險；而政府機(jī)構(gòu)是法律制度的制定者，同樣面臨來自法律層面的風(fēng)險。如遇不能掌控的不可控因素，如市場、環(huán)境等，應(yīng)由買賣合同各方分擔(dān)。

（二）建立健全的法律法規(guī)和監(jiān)管機(jī)制

為了規(guī)范和引導(dǎo)社會資本的投入，建立健全相關(guān)的法律法規(guī)和監(jiān)管機(jī)制顯得至關(guān)重要。法律法規(guī)的制定可以明確社會資本在農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的權(quán)利和義務(wù)，從而保障其合法權(quán)益。[3]監(jiān)管機(jī)制的設(shè)立可以確保社會資本的使用透明度和效益，防止資本的濫用和低效投入，在具體的實(shí)施過程中，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，制定出符合農(nóng)村實(shí)際的相關(guān)政策和法規(guī)。同時，政府還需要與社會資本方建立良好的溝通機(jī)制，確保政策的落地和項目的順利推進(jìn)。此外，政府應(yīng)設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對社會資本的投入和使用進(jìn)行全程跟蹤和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。建立健全相關(guān)法律法規(guī)和監(jiān)管機(jī)制不僅可以保障社會資本的合法權(quán)利，還可以提高其在農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的積極性和投入力度。這將有助于加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。同時，也有利于深化農(nóng)村改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（三）放寬準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，尋找高質(zhì)量參與者

放寬市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是一種有效的策略，可以吸引更多的高質(zhì)量參與者。通過降低準(zhǔn)入門檻，可以讓更多的企業(yè)、社會組織和個人參與到這個領(lǐng)域中來。這樣不僅可以增加資金來源，還可以引入更多的創(chuàng)新思路和技術(shù)，提高建設(shè)的質(zhì)量和效率。在放寬準(zhǔn)入條件的前提下，應(yīng)關(guān)注參與方的質(zhì)量，這涉及法律體系、技術(shù)操作和風(fēng)險評估等諸多問題，因而要求參與主體的多樣性。在這一過程中，法律服務(wù)、技術(shù)指導(dǎo)和風(fēng)險評估等方面的專業(yè)第三方組織成為這一領(lǐng)域的主要參與者。在此背景下，我國基建工程中，不管是投融資主體的選取，還是引進(jìn)專業(yè)的第三方公司，都會對我國的基建工程起到很大的影響。為此，地方政府要主動發(fā)掘各行各業(yè)優(yōu)質(zhì)的參與主體，強(qiáng)化協(xié)作，讓各類組織都能各自利用自身的潛能和優(yōu)勢，做好各自的工作，促進(jìn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)的更好發(fā)展。

（四）加強(qiáng)引導(dǎo)與監(jiān)管

在農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，政府需要加強(qiáng)對社會資本的引導(dǎo)和監(jiān)管，以確保項目的順利實(shí)施和達(dá)到預(yù)期的效果。政府可以制定一系列政策法規(guī)，明確社會資本在農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的地位和作用，規(guī)定其應(yīng)遵守的法律法規(guī)和承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)。同時，政府也可以組織專業(yè)的技術(shù)團(tuán)隊和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，為社會資本提供相關(guān)的技術(shù)支持和培訓(xùn)服務(wù)，以提高其技術(shù)水平和項目管理能力。建立健全的監(jiān)督機(jī)制，對社會資本參與的農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施項目進(jìn)行全過程監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，確保項目的質(zhì)量和進(jìn)度。[4]根據(jù)社會資本在農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的表現(xiàn)和貢獻(xiàn)，采取相應(yīng)的獎勵和懲罰措施，以激勵社會資本積極參與農(nóng)村建設(shè)事業(yè)，提高農(nóng)村公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。

四、結(jié)束語

社會資本參與農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的重要途徑之一。通過構(gòu)建利益分配、風(fēng)險承擔(dān)靈活操作體系、建立健全相關(guān)法律法規(guī)和監(jiān)管機(jī)制、放寬市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，尋找高質(zhì)量參與者、加強(qiáng)引導(dǎo)與監(jiān)管等措施的實(shí)施，推動社會資本與政府、農(nóng)民等各方的合作共贏，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共資源配置效率的提升和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平的提高，滿足農(nóng)民日益增長的美好生活需要。

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