摘 要：將參與式治理嵌入農(nóng)村環(huán)境整治項目，不僅能夠為項目結(jié)構(gòu)改革帶來新的思路和路徑，同時也體現(xiàn)出了農(nóng)村改革中對普通村民的權(quán)益保護(hù)。對江西省上栗縣農(nóng)村環(huán)境綜合整治項目的案例調(diào)查發(fā)現(xiàn)，參與式治理對于涉及農(nóng)村的環(huán)境整治項目來說有著極為重要的作用，不僅改善了項目設(shè)計和實際運(yùn)行中各方的工作結(jié)構(gòu)，而且保證了村民作為受益方能夠參與項目過程，最終實現(xiàn)項目綜合效益的持續(xù)增加。未來對于參與式治理嵌入農(nóng)村環(huán)境整治項目的關(guān)注點，應(yīng)著重于責(zé)任分配問題、村民參與度及慣性問題、項目動態(tài)管理問題和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營與環(huán)境治理的天然矛盾。

關(guān)鍵詞：參與式治理；農(nóng)村環(huán)境整治；管理變革

黨的十九屆六中全會強(qiáng)調(diào)：“明確全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睂Ξ?dāng)代中國而言，深入研究并借鑒發(fā)展中國家參與式治理的經(jīng)驗教訓(xùn)，通過推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化來增強(qiáng)國家治理的合法性并繼續(xù)提高國家治理能力，無疑具有深遠(yuǎn)意義。參與式治理，是指由地方政府培育的旨在通過向普通公民開放公共政策過程以解決實際公共管理問題的制度與過程的總和。項目中涉及的各個利益方都應(yīng)當(dāng)參與項目設(shè)計，并通過協(xié)商來保證自身的利益不會因為項目的進(jìn)展而受到負(fù)面影響，在培育社會資本、賦權(quán)于民、建設(shè)透明政府和提高政府績效等方面成效顯著。隨著公民參與對發(fā)展中國家發(fā)展項目的規(guī)劃、執(zhí)行與監(jiān)督不斷產(chǎn)生的積極影響，參與式治理也因之而逐漸成為強(qiáng)化縱向問責(zé)、改善公共服務(wù)供給和深化民主以實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的善治機(jī)制。

一、農(nóng)村環(huán)境整治項目中的參與式治理實踐

（一）項目制在農(nóng)村環(huán)境整治中的必要性

項目制是目前我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中采取的主要建設(shè)方式。實際上，項目負(fù)責(zé)制就是以項目的策劃到實施的全過程為工作核心，以項目預(yù)期目標(biāo)的實際完成情況為考核內(nèi)容，根據(jù)考核結(jié)果對項目負(fù)責(zé)人及項目團(tuán)隊予以評價和獎懲的一種管理模式，或可稱之為一種運(yùn)行機(jī)制。比起更為直接的國家轉(zhuǎn)移支付，項目制能夠更為集中地調(diào)集資源，達(dá)到建設(shè)、提升農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的目的。項目制的廣泛應(yīng)用，對于我國廣大農(nóng)村快速且保質(zhì)保量地完成公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了直接的促進(jìn)作用，尤其是公路、自來水管網(wǎng)、供電管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更是極大地提升了建設(shè)效率。

但是，項目制并不是簡單的國家任務(wù)向基層的攤派。因此，需要農(nóng)村配合項目內(nèi)容的建設(shè)。否則，少數(shù)村民不支持、不配合就有可能對整個項目的推進(jìn)造成不良影響。由此不難看出，項目推進(jìn)過程中比較關(guān)鍵的一點便是協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系，并且讓處在項目利益方中底層的一般村民參與項目建設(shè)，保證他們的利益，進(jìn)而保證農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的平穩(wěn)運(yùn)行。

（二）江西省上栗縣推行的參與式治理實踐

上栗縣隸屬江西省萍鄉(xiāng)市。為保護(hù)江西良好的生態(tài)環(huán)境，在加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，鞏固好生態(tài)優(yōu)勢，有效改善生態(tài)環(huán)境，江西省實施了《江西鄱陽湖流域重點城鎮(zhèn)污染綜合治理與生態(tài)安全項目》，上栗縣為項目中的一個建設(shè)區(qū)。

該項目的初步設(shè)計主要為建設(shè)鎮(zhèn)級垃圾收運(yùn)系統(tǒng)，共設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)小型IV、V類轉(zhuǎn)運(yùn)站8座，鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾收集站114座。后因征地困難，無法完成計劃中的垃圾中轉(zhuǎn)站建設(shè)，進(jìn)行了方案調(diào)整，即除新建垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站5座及完善垃圾中轉(zhuǎn)站4座、改造垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)線路道路、健全配套設(shè)施外，又建立綠色銀行（垃圾分揀點）21座和配置環(huán)衛(wèi)智能云平臺1套。

前后的變化中最為明顯的，是在村內(nèi)收集、分類垃圾的過程中，要求大量的本地村民參與，實質(zhì)就是將一部分垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)公司的工作分散、下放給各村村民。該路徑修改使得上栗縣的農(nóng)村環(huán)境整治項目具有一定的代表性，本地村民的參與意味著將參與式治理的理念嵌入農(nóng)村生態(tài)環(huán)境整治項目成為可能。

（三）上栗縣參與式治理實踐分析

首先需要明確的是，上栗縣的農(nóng)村環(huán)境整治項目中明確存在兩個階段下的兩種方案。最初的方案基本上不需要村民參與，僅僅是垃圾回收轉(zhuǎn)運(yùn)公司在各村莊的垃圾集中站進(jìn)行收集并轉(zhuǎn)運(yùn)。對于垃圾回收轉(zhuǎn)運(yùn)公司來說，這一方案的可行性較低。因為垃圾回收轉(zhuǎn)運(yùn)公司目前一大營收點在于將收集到的垃圾進(jìn)行簡單分類，并將其中的高價值垃圾進(jìn)行回收從而創(chuàng)造收益，如果這一農(nóng)村環(huán)境整治項目仍然沿用過往的垃圾處理模式，即垃圾回收轉(zhuǎn)運(yùn)公司按照“集中收集—分類—回收”的路徑經(jīng)營項目，無疑意味著資源的巨大浪費。

第二種方案對垃圾回收轉(zhuǎn)運(yùn)的模式進(jìn)行了結(jié)構(gòu)上的改進(jìn)。在此方案中，農(nóng)村垃圾回收轉(zhuǎn)運(yùn)的路徑被改變?yōu)椤胺诸悺D(zhuǎn)運(yùn)—回收”，這就意味著農(nóng)村垃圾回收過程中頗為重要的環(huán)節(jié)“分類”，或者至少是初步分類被下放到農(nóng)村自行處理，村民的參與度得到提升。對于垃圾回收轉(zhuǎn)運(yùn)公司而言，在轉(zhuǎn)運(yùn)前進(jìn)行垃圾分類大大減輕了工作壓力。而政府作為項目的甲方，在完成農(nóng)村公共項目的同時，也完成了農(nóng)村垃圾分類回收這一行政指標(biāo)。由此可見，政府和垃圾回收轉(zhuǎn)運(yùn)公司會更為支持第二種方案。那么，唯一的問題就在于村民是否愿意參與第二種方案里非常重要的垃圾初步分類環(huán)節(jié)。

上栗縣的主要實踐就是建立一個全新的組織來保證各個村莊村民的參與熱情，這一組織在當(dāng)?shù)乇环Q為“綠色銀行”。綠色銀行的工作實踐主要有兩項內(nèi)容：一項是對村民進(jìn)行宣傳教育，通常是采取發(fā)放手冊、開辦講座的形式向村民普及垃圾分類和環(huán)境保護(hù)知識；另一項則直接將這一組織嵌入整個垃圾回收轉(zhuǎn)運(yùn)過程的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，即針對村民自主的垃圾分類行為進(jìn)行獎勵，對村民每次自發(fā)的垃圾分類進(jìn)行稱重，并根據(jù)稱重結(jié)果給村民記錄一個等值的積分，當(dāng)積分累積到一定額度后，村民可以憑借積分在綠色銀行中兌換一部分生活日用品。從這一點不難看出，綠色銀行的出現(xiàn)成為農(nóng)村生活中的一個信號，直觀地告訴村民，垃圾分類可以帶來一定的經(jīng)濟(jì)收益，從而激發(fā)村民垃圾分類的積極性。

（四）參與式治理的實踐價值

從上栗縣推行的農(nóng)村環(huán)境整治項目中不難發(fā)現(xiàn)，參與式治理的真正意義在于打破了傳統(tǒng)農(nóng)村公共項目的實現(xiàn)路徑。一般的農(nóng)村公共項目的直接受益人即本村村民在實際項目建設(shè)中的參與度十分有限，多為偶然參與農(nóng)村道路、水網(wǎng)、電工建設(shè)中施工隊的勞動力補(bǔ)充。而上栗縣的創(chuàng)新之處在于將項目設(shè)計中的最底層部分直接下放至農(nóng)村，并通過村民的參與來滿足項目建設(shè)中初始階段的要求，從而為整個項目帶來結(jié)構(gòu)改革的可能。在這一過程中，村民不僅是項目參與者，也是整個項目的受益方。這樣就可以形成一個良性循環(huán)，即項目實際成果越好，村民越擁護(hù)項目建設(shè)；村民越擁護(hù)項目建設(shè)，項目實際成果就越好。

二、農(nóng)村環(huán)境整治項目中參與式治理存在的問題

（一）責(zé)任分配問題

參與式治理使得村民作為項目中的一個重要組成部分，在項目運(yùn)行的基礎(chǔ)部分就必須發(fā)揮出足夠的作用，才能保證整個項目平穩(wěn)運(yùn)行。但是，若仔細(xì)剖析這一完整的農(nóng)村垃圾回收轉(zhuǎn)運(yùn)處理機(jī)制，不難看出在整個機(jī)制路徑中，村民的參與僅僅停留在農(nóng)村垃圾的初步分類和初步集中這兩個領(lǐng)域，之后的垃圾集中處理則全部屬于垃圾回收轉(zhuǎn)運(yùn)公司的責(zé)任范圍。政府作為農(nóng)村環(huán)境整治項目的投資方，在這一過程中僅負(fù)責(zé)資金投入和成效監(jiān)督，對村民參與式治理活動的管理由村委會直接負(fù)責(zé)。從這一角度不難看出，村民、垃圾回收轉(zhuǎn)運(yùn)公司、政府作為項目建設(shè)、運(yùn)行過程中的主要利益方，并不會參與項目的全部內(nèi)容，而是在不同的結(jié)構(gòu)位置上發(fā)揮自身的功能，從而保證項目在既有的作用機(jī)制上達(dá)到垃圾回收的目的。

如果村莊不能很好地組織村民完成垃圾的初步分類和初步集中，就會導(dǎo)致村民、垃圾回收轉(zhuǎn)運(yùn)公司和政府三方之間的相互促進(jìn)螺旋上升的項目經(jīng)營模式，迅速轉(zhuǎn)化為相互掣肘不斷惡化的趨勢。如何平衡三方在農(nóng)村環(huán)境治理項目中的作用就成為一個必須面對的問題。

（二）村民參與度及慣性問題

上栗縣推行綠色銀行以鼓勵村民參與垃圾分類的做法很具有啟發(fā)意義，但項目運(yùn)行期間往往要面對的一大問題就是如何保證村民的參與度。剛開始在各村莊試點推行綠色銀行的時候，村民對此感到新鮮，能夠憑自家垃圾分類的數(shù)量兌換日用商品，的確在初期吸引了大量村民參與。但在綠色銀行試點推行3個月后，村民出現(xiàn)了惰性，無論是綠色銀行參與者數(shù)量，還是村民送至綠色銀行的分類垃圾數(shù)量，都不再出現(xiàn)明顯的增長。這就意味著村民的參與度達(dá)到了一個峰值，很難再有新的增長。

村民主觀參與意愿的下降不僅僅是因為對于新鮮事物的好奇逐漸消失，也因為目前綠色銀行能夠提供的兌換物品價值較低。根據(jù)對上栗縣3個試點村莊的走訪，綠色銀行的兌換商品種類不一，主要是牙膏、洗衣液、毛巾等日常生活用品，價值含量最高的是一桶2升裝的大豆油，市場價80元左右。但是考慮到兌換積分，需要單獨一戶村民分類收集1 000公斤的垃圾才能夠兌換，而一戶村民通常需要150天左右才能積累完成對應(yīng)的綠色積分，這就幾乎等于用時間成本稀釋了兌換獎品的價值。因此，村民后期雖然仍然可以按照要求對日常生活垃圾進(jìn)行簡單分類和統(tǒng)一上交，但兌換商品的獎勵方式顯然已經(jīng)不能進(jìn)一步提高村民的主觀參與意愿了。

（三）項目動態(tài)管理問題

村民的參與是上栗縣整個農(nóng)村環(huán)境整治項目中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是非常重要的一個環(huán)節(jié)，與下一環(huán)節(jié)也就是垃圾回收轉(zhuǎn)運(yùn)公司的集中轉(zhuǎn)運(yùn)必須達(dá)成一致的節(jié)奏，才能高效地達(dá)到項目的要求。按照以往的經(jīng)驗，村莊在固定時間內(nèi)產(chǎn)生的垃圾數(shù)量是不固定的，而每次垃圾回收轉(zhuǎn)運(yùn)公司派出的垃圾回收轉(zhuǎn)運(yùn)車輛能夠轉(zhuǎn)運(yùn)的垃圾數(shù)量卻存在理論上的設(shè)計上限。若村莊產(chǎn)生垃圾的數(shù)量超過了這一設(shè)計上限，就意味著垃圾回收轉(zhuǎn)運(yùn)車輛不能轉(zhuǎn)運(yùn)全部的生活垃圾，會留下一部分放置在村內(nèi)的垃圾集中站。除非垃圾數(shù)量較多影響到當(dāng)?shù)卮迕竦纳?，垃圾回收轉(zhuǎn)運(yùn)公司通常不會增派車輛前來處理，而是將此情況記錄下來并在下次下鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運(yùn)垃圾時給該村更多的垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)份額。也就是說，傳統(tǒng)的垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)模式是一種后知后覺的模式，不能根據(jù)實際情況作出靈活調(diào)整，即便可以調(diào)整，也勢必需要若干個工作日才能完成。

（四）產(chǎn)業(yè)經(jīng)營與環(huán)境整治的天然矛盾

上栗縣之所以成為一個典型的研究個案，是因為上栗縣是遠(yuǎn)近聞名的鞭炮禮花生產(chǎn)地，鞭炮禮花制造業(yè)和環(huán)境保護(hù)存在天然的矛盾，很多鞭炮制造企業(yè)實質(zhì)上并不是擁有獨立廠房的正規(guī)企業(yè)，而是將生產(chǎn)機(jī)器放在家中進(jìn)行家庭作坊式的小規(guī)模生產(chǎn)，這就給當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的生活環(huán)境治理帶來了極大的壓力。鞭炮制造業(yè)對環(huán)境的威脅主要體現(xiàn)在污染和垃圾兩方面，生產(chǎn)鞭炮禮花意味著水污染和空氣污染無法避免，同時也會制造大量的工業(yè)垃圾。因此，對于上栗縣而言，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的齊頭并進(jìn)有更大更多的困難。

三、解決措施

（一）平衡三方責(zé)任，推動項目運(yùn)行

首先，要確保各方責(zé)任清晰明確，協(xié)商制訂責(zé)任分工方案。村委會、垃圾回收轉(zhuǎn)運(yùn)公司和政府應(yīng)協(xié)商制訂明確的責(zé)任分工方案，明確各方在項目中的職責(zé)和權(quán)利。政府要提供必要的培訓(xùn)和技術(shù)支持，保障垃圾分類和處理方面的相關(guān)培訓(xùn)和技術(shù)支持，幫助村民和垃圾回收轉(zhuǎn)運(yùn)公司提升技能和能力，確保他們能夠有效履行責(zé)任。垃圾回收轉(zhuǎn)運(yùn)公司要建立激勵機(jī)制，根據(jù)村民在項目中的貢獻(xiàn)和表現(xiàn)給予獎勵和榮譽(yù)，激發(fā)其垃圾分類的積極性和主動性。其次，要加強(qiáng)溝通與合作，制定定期溝通機(jī)制，開展多方合作，促進(jìn)村民、垃圾回收轉(zhuǎn)運(yùn)公司和政府之間的有效溝通與合作。最后，要加強(qiáng)監(jiān)督與評估，確保各方按照責(zé)任分工履行自己的職責(zé)，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。

（二）多種激勵形式，克服參與慣性

提高村民的參與度并克服參與慣性，可從兌換商品的品類、兌換機(jī)制和精神獎勵等多方面進(jìn)行。首先，增加兌換商品的多樣性和吸引力。除現(xiàn)有的牙膏、洗衣液、毛巾等日常生活用品外，可以引入更多高價值、高需求的商品作為兌換獎勵，如電子產(chǎn)品、農(nóng)具、農(nóng)資等。其次，村民需要積累大量的綠色積分才能兌換到高價值的商品，時間成本較高，可以考慮降低兌換積分的要求，或者引入分級兌換機(jī)制，讓村民在不同階段都能獲得相應(yīng)的獎勵，從而保持他們的參與熱情。最后，除物質(zhì)獎勵外，還可以實行持續(xù)激勵機(jī)制，設(shè)立榮譽(yù)稱號、環(huán)保大使等精神獎勵，讓村民在參與垃圾分類的過程中獲得成就感和榮譽(yù)感。同時，建立反饋機(jī)制，定期向村民報告垃圾分類的成果和貢獻(xiàn)，讓他們看到自己的努力帶來的積極變化。

（三）搭建云平臺，加強(qiáng)動態(tài)管理

上栗縣在全縣的農(nóng)村環(huán)境整治項目中專門添加了對環(huán)衛(wèi)智能云平臺的采購，對垃圾收運(yùn)處理系統(tǒng)形成生活垃圾智能監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)精細(xì)化、科學(xué)化、智能化的管理。通過對環(huán)衛(wèi)管理數(shù)據(jù)的深度挖掘，得到多維度的環(huán)衛(wèi)管理信息分析結(jié)果，幫助城市環(huán)衛(wèi)管理者找出存在的管理問題并進(jìn)行深層次的剖析，為環(huán)衛(wèi)管理決策提供扎實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、智能化。

云智能平臺本身是對大數(shù)據(jù)和智能計算等新技術(shù)的運(yùn)用。這一新式科技可以對各村中綠色銀行的實際垃圾積累程度以及垃圾回收公司的回收轉(zhuǎn)運(yùn)車輛進(jìn)行監(jiān)控和運(yùn)算，從而科學(xué)計算垃圾回收轉(zhuǎn)運(yùn)車輛的剩余容量，并規(guī)劃出最科學(xué)的路線，避免垃圾回收轉(zhuǎn)運(yùn)車輛空載、少載的問題。同時，對于農(nóng)村初步分類的垃圾進(jìn)行識別，優(yōu)先轉(zhuǎn)運(yùn)對環(huán)境危害較大的垃圾種類，為農(nóng)村生活規(guī)避相當(dāng)程度的垃圾污染風(fēng)險。

（四）集中生產(chǎn)，減少村內(nèi)環(huán)境污染

上栗縣將鞭炮禮花制造業(yè)向城鎮(zhèn)郊區(qū)轉(zhuǎn)移，并對生產(chǎn)工序進(jìn)行改進(jìn)以減少污染。家庭生產(chǎn)作坊將被逐步取締，代之以現(xiàn)代化的工廠，這樣能夠控制鞭炮生產(chǎn)過程中的全部環(huán)節(jié)，也能最大限度為全縣的環(huán)境保護(hù)創(chuàng)造積極條件。事實上，近年來全國各地出于保護(hù)環(huán)境的考慮，對煙花爆竹的燃放進(jìn)行了嚴(yán)格管控。產(chǎn)業(yè)集中的另一大優(yōu)勢是原有的分散的家庭作坊式企業(yè)將被集中在統(tǒng)一的專業(yè)生產(chǎn)區(qū)域，這樣就能避免村內(nèi)生產(chǎn)煙花爆竹帶來的環(huán)境污染。但這種做法需要政府參與推進(jìn)，具體的成效只能根據(jù)未來的情況進(jìn)行綜合評估。

四、結(jié)語

上栗縣嘗試將村民參與作為一個重要環(huán)節(jié)嵌入農(nóng)村環(huán)境整治項目，實際上是一個非常好的嘗試，不僅能夠推動環(huán)境整治項目建設(shè)，也能為基層治理改革作出貢獻(xiàn)。值得注意的是，村民的參與在整個項目運(yùn)行的生命周期內(nèi)將扮演十分重要的角色，甚至?xí)苯佑绊戫椖拷Y(jié)構(gòu)中后半部分的運(yùn)作效率。這充分表明，參與式治理對于未來的農(nóng)村生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)型具有重要意義。

需要注意的是，參與式治理并不意味著沒有問題，項目運(yùn)行中的各方利益和權(quán)責(zé)劃分問題、如何提升并保持村民參與水平的問題以及如何實現(xiàn)對項目的動態(tài)管理問題，都是將參與式治理嵌入農(nóng)村環(huán)境整治項目時必須面對的挑戰(zhàn)。而對于更多的鄉(xiāng)村而言，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營往往意味著和環(huán)境保護(hù)之間存在天然矛盾。這就表明，無論是采用項目制的形式，還是借助村民參與來實現(xiàn)項目目標(biāo)，都必須根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況及時作出調(diào)整，以適應(yīng)不斷變化的現(xiàn)實。

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[責(zé)任編輯：李偉杰]

基金項目：河南省民辦教育協(xié)會立項課題（HNMXL20230484）

作者簡介：白汝冰（1995—），女，河南鞏義人，助教，碩士，研究方向：城鄉(xiāng)社會學(xué)。