戴子薇

摘 要：從國家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會分析框架來看，我國農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，在鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)“政權(quán)懸浮”現(xiàn)象，導(dǎo)致鄉(xiāng)村政策資源投入的“懸置”。隨著脫貧攻堅戰(zhàn)略的實(shí)施，國家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會關(guān)系進(jìn)入資源的全面輸入與鄉(xiāng)村社會的全面動員階段，實(shí)現(xiàn)了由“政權(quán)懸浮”走向“政權(quán)再下沉”的“政權(quán)嵌入”過程。進(jìn)入鄉(xiāng)村振興階段，黨政力量全面統(tǒng)合鄉(xiāng)村社會，構(gòu)建了以基層問題為導(dǎo)向，以黨委和政府為組織核心，以社會組織和基層民眾為主體，將政策資源、社會資本、社會組織、基層民眾統(tǒng)合到一起的“基層政權(quán)統(tǒng)合”結(jié)構(gòu)。建立這種鄉(xiāng)村社會黨政統(tǒng)合治理結(jié)構(gòu)，旨在以黨政力量激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生活力，增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力。當(dāng)然，“政權(quán)統(tǒng)合”的實(shí)現(xiàn)必須以黨政力量對鄉(xiāng)村社會的繼續(xù)動員、對全社會各類建設(shè)主體的充分動員為前提，同時必須將外在的政策資源和內(nèi)生的本土資源充分結(jié)合，才能真正建構(gòu)起鄉(xiāng)村振興的創(chuàng)富機(jī)制，持續(xù)推動鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)共同富裕。

關(guān)鍵詞：中國基層政權(quán)；鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化；政權(quán)嵌入；政權(quán)統(tǒng)合；鄉(xiāng)村振興

黨的二十大報告指出：“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，完善基層直接民主制度體系和工作體系?！盵1]基層治理是國家治理的重要環(huán)節(jié)。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨通過強(qiáng)化組織建設(shè)與建構(gòu)宣傳機(jī)制，[2]采用“政黨下鄉(xiāng)”“制度下鄉(xiāng)”“政策下鄉(xiāng)”“行政下鄉(xiāng)”等策略，把一盤散沙的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會整合為一個組織化程度較高的現(xiàn)代政治社會，[3]建立起國家與村民之間的緊密關(guān)聯(lián)。[4]國家取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以來，農(nóng)村基層治理發(fā)生了歷史性變化。由于鄉(xiāng)村維持秩序的力量不斷弱化，農(nóng)村基層治理面臨“政權(quán)懸浮”的困境。近年來，國家與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生了重大調(diào)整，農(nóng)村基層治理正處于轉(zhuǎn)型過程中。

農(nóng)村基層治理作為國家治理的重要組成部分，關(guān)系到國家的長治久安和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。隨著農(nóng)村社會的發(fā)展和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的振興，政權(quán)的統(tǒng)合成為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵一環(huán)。探索國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在基層的有效實(shí)現(xiàn)形式，既是切實(shí)的現(xiàn)實(shí)需求，也具有宏觀的戰(zhàn)略意義。本文圍繞中國基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會關(guān)系變遷，從“政權(quán)懸浮”“政權(quán)下沉”與“政權(quán)嵌入”三個概念入手，分析鄉(xiāng)村振興階段中國基層政權(quán)的最新動向——“政權(quán)統(tǒng)合”，并探討其構(gòu)成要件和基本特征、生成和發(fā)生作用的條件等，以期為真正建構(gòu)起鄉(xiāng)村振興的創(chuàng)富機(jī)制，激發(fā)鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生源動力提供參考。

一、文獻(xiàn)綜述與問題意識

國家與社會的關(guān)系問題是基層治理的核心問題。學(xué)界的研究已揭示出中國基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會互動的重要性。20世紀(jì)90年代，鄧正來就將西方市民社會理論運(yùn)用到對中國鄉(xiāng)村的研究中。[5]142艾森斯塔得認(rèn)為，國家和社會關(guān)系的協(xié)調(diào)主要依靠文化規(guī)范手段，國家政權(quán)沒有必要徹底深入民間和直接控制社會。[6]55而梁漱溟早就提出，中國社會與西方社會不同，國家須與社會相融。[7]78中國的現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)從晚清開始，國家權(quán)力下滲使中國基層社會秩序發(fā)生了深刻變化。杜贊奇提出，國家政權(quán)向下延伸只實(shí)現(xiàn)了下層機(jī)構(gòu)的半官僚化。[8]43黃樹民指出，國家在政策制定和資源配置方面發(fā)揮著重要作用，國家權(quán)力的介入可以在經(jīng)濟(jì)、社會、文化等多個層面產(chǎn)生積極影響，促使村落實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展和進(jìn)步。[9]27我國農(nóng)村稅費(fèi)改革后，關(guān)于村級治理行政化的研究視野更加廣闊。杜春林基于制度變遷理論，探討了政權(quán)—鄉(xiāng)村關(guān)系從農(nóng)村稅費(fèi)改革前的“汲取”轉(zhuǎn)向農(nóng)村稅費(fèi)改革后的“懸浮”的境況。[10]趙曉峰、魏程琳認(rèn)為，后稅費(fèi)時代需要構(gòu)建社會自治協(xié)同提升基層行政效力的體制機(jī)制，[11]推進(jìn)農(nóng)村社會治理的現(xiàn)代化。我國實(shí)施脫貧攻堅戰(zhàn)略以來，國家政權(quán)經(jīng)歷了從“懸浮”到“下沉”的過程，學(xué)界的關(guān)注點(diǎn)也更為集中。郭占鋒等人探討了精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來，從“懸浮型”政權(quán)到“下沉型”政權(quán)之轉(zhuǎn)變對基層治理的影響。[12]劉偉、劉遠(yuǎn)雯提出國家權(quán)力向基層社會滲透是為了將基層社會整合到國家權(quán)力體系之中，從而使國家對基層社會的治理從間接轉(zhuǎn)向直接。[13]我國“三農(nóng)”工作重心從脫貧攻堅轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興以來，學(xué)界針對中國基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會關(guān)系的論述角度更為多元。劉銳指出，基層治理方式呈現(xiàn)出行政化特征，政府觸角通過壟斷鄉(xiāng)村治理資源向農(nóng)村社會延伸。[14]李丹陽在“國家—社會”理論和“雙軌政治”理論的基礎(chǔ)上，按照“懸浮—嵌入—融入”的分析策略，構(gòu)建了駐村干部參與鄉(xiāng)村治理的“雙軌合一”分析框架，[15]為鄉(xiāng)村振興背景下的國家政權(quán)嵌入提供了更為具象的理論回應(yīng)與方案供給。

既有研究從不同的維度論述了國家與社會關(guān)系的形態(tài)、特征及變遷，揭示出新時期國家政權(quán)下沉和村莊社會變遷對基層治理的影響，認(rèn)為根本問題在于沒有形成國家與社會的良性互動，基層組織并沒有將農(nóng)民有效組織起來，基層治理依然懸浮于鄉(xiāng)村社會之上，且相關(guān)研究多集中于理論層面的探討或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的分析。本研究主要從村級治理改革的視角來分析當(dāng)前國家如何嵌入鄉(xiāng)村社會、政權(quán)如何下沉，為從根本上擺脫實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村空心化的困境提供方案。村是一個完備的社會和權(quán)力體系的最基層單元，是國家和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)?；诖寮壍难芯吭谝暯巧喜幌窕谑〖壍难芯磕菢訉挿汉甏?，也能夠提供充裕的田野資料。本文在探討國家與鄉(xiāng)村互動的過程中，按時間線索展開，挖掘村級治理現(xiàn)代化改革的新特征，尋求破解基層政權(quán)懸浮困境的對策，嘗試構(gòu)建“政權(quán)統(tǒng)合”的新型治理結(jié)構(gòu)，更好地探索國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在鄉(xiāng)村的聯(lián)動性和一體性。

同時，本文基于基層治理轉(zhuǎn)型面臨的困境及其制度創(chuàng)新，結(jié)合三個階段政權(quán)概念的變化及特征，提出了“政權(quán)統(tǒng)合”的新概念。此前，學(xué)界已經(jīng)提出“政治統(tǒng)合”與“社會整合”[16]的概念。政治統(tǒng)合是指一個國家或地區(qū)內(nèi)部政治力量和政治實(shí)體的集中和整合過程，目的是實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定和國家發(fā)展。這個過程可以包括政權(quán)整合、政黨整合、政治組織整合。政治統(tǒng)合是一個重要的國家治理手段和方式，運(yùn)用這一方式，不僅可以幫助實(shí)現(xiàn)基層政權(quán)的穩(wěn)定和權(quán)力的集中，同時也有助于緩解基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會之間的矛盾和沖突。具體做法是：通過法律手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段等來規(guī)范基層政權(quán)的權(quán)力行使，加強(qiáng)對基層政權(quán)的監(jiān)督和管理。政治統(tǒng)合成功與否，取決于政府的政策和措施是否得當(dāng)，是否能夠平衡各方利益，同時也取決于社會資本、社會團(tuán)體和基層群眾是否積極配合。本文的創(chuàng)新點(diǎn)在于把“政治統(tǒng)合”改造為“政權(quán)統(tǒng)合”。政權(quán)統(tǒng)合不僅涉及政府機(jī)構(gòu)之間的整合，還包括政黨、地方政權(quán)、社會團(tuán)體等各種政治實(shí)體的整合，從而激發(fā)并促生社會內(nèi)部的橫向鏈接與相互交往。[17]實(shí)現(xiàn)政權(quán)的統(tǒng)合，政權(quán)實(shí)體之間的相互關(guān)系和權(quán)力分配是關(guān)鍵。

目前學(xué)界已經(jīng)有少量涉及基層治理中統(tǒng)合機(jī)制的研究。張丹丹認(rèn)為，統(tǒng)合型治理是一種能動型的治理機(jī)制，能夠?qū)崿F(xiàn)多元化治理方式的靈活性切換。[18]政權(quán)統(tǒng)合的實(shí)現(xiàn)必須以黨政力量對鄉(xiāng)村社會的繼續(xù)動員、對全社會各類建設(shè)主體的充分動員為前提，同時必須將外在的政策資源和內(nèi)生的本土資源充分結(jié)合，從而平衡各方權(quán)益，建立起一種集“政治、服務(wù)（行政）、社會”三種功能于一體的“復(fù)合體”，[19]為踐行中國特色家國一體實(shí)踐框架下的現(xiàn)代國家建構(gòu)經(jīng)驗(yàn)奠定基礎(chǔ)。[4]本文在歷史比較方法的指引下，對稅費(fèi)改革、脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興三個歷史階段基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系進(jìn)行考察，把握兩者關(guān)系變遷的邏輯和特征，分析政權(quán)統(tǒng)合的構(gòu)成要件和基本特征、生成和發(fā)生作用的條件等，以期為從根本上推動鄉(xiāng)村振興階段農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化提供參考。

二、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變遷的歷史邏輯

基層政府不斷調(diào)整政權(quán)下鄉(xiāng)的方式，推動基層治理從“懸浮”到“嵌入”的轉(zhuǎn)變，形成了類型豐富的治理創(chuàng)新實(shí)踐?？v觀21世紀(jì)初以來中國基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會關(guān)系的變遷過程，可以發(fā)現(xiàn)國家政權(quán)與農(nóng)村的關(guān)系呈現(xiàn)為“政權(quán)懸浮”“政權(quán)下沉”和“政權(quán)嵌入”三種樣態(tài)。政府在不同階段通過施行不同的政策和措施，促進(jìn)了基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會的良性互動與協(xié)調(diào)發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興提供了重要支持和保障。

（一）農(nóng)村稅費(fèi)改革之后：政權(quán)懸浮

21世紀(jì)初我國進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)制度改革，不僅是對以往農(nóng)業(yè)稅政策和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策的調(diào)整，也是我國鄉(xiāng)村治理思路和治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。[20]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在職能轉(zhuǎn)變中陷入迷失，與農(nóng)民日漸疏離，成為懸浮于基層社會之上的政權(quán)。[21]“懸浮”概念表達(dá)出一種地方政府與農(nóng)民或者村干部與農(nóng)民相脫節(jié)的治理樣態(tài)，強(qiáng)調(diào)基層組織并沒有將農(nóng)民有效組織起來。為應(yīng)對稅費(fèi)改革后的財政困境，縣級政權(quán)合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也普遍實(shí)施合村并組。非規(guī)范的收費(fèi)方式和手段導(dǎo)致農(nóng)村中稅費(fèi)不分、以費(fèi)代稅、費(fèi)重于稅、收費(fèi)養(yǎng)人[22]等現(xiàn)象十分嚴(yán)重。國家權(quán)力逐步退出，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)了集體衰落、權(quán)力失控、對接失敗、治理無效、秩序失調(diào)的演化后果。

（二）脫貧攻堅時期：政權(quán)嵌入

2015年11月23日，中共中央政治局召開會議，審議通過《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》。精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)踐過程是國家實(shí)施宏觀調(diào)控實(shí)行資源調(diào)配的過程，也是國家政權(quán)嵌入的過程，標(biāo)志著國家與農(nóng)民的關(guān)系再度緊密起來。精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來，國家權(quán)力逐漸向農(nóng)村基層下沉，農(nóng)村貧困人口得到精準(zhǔn)識別和有效幫扶，農(nóng)民對國家的認(rèn)同感進(jìn)一步提升。在國家治理和社會發(fā)展方面，“嵌入”更多地是對國家與社會互動關(guān)系的一種表述。將其與治理概念相結(jié)合，能更好地揭示鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在機(jī)制與上述互動關(guān)系的復(fù)雜性。在脫貧攻堅階段，政權(quán)嵌入優(yōu)化了農(nóng)村基層統(tǒng)籌整合資源、組織協(xié)調(diào)各方力量的方式，能夠推動脫貧攻堅工作的全面有效開展，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)的脫貧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。脫貧攻堅也為推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化創(chuàng)造了很好的契機(jī)。在政權(quán)嵌入模式下，村級治理不再是僅僅由上級政權(quán)來指導(dǎo)和決策，而是注重發(fā)揮村級自治的作用。通過加強(qiáng)村級自治組織建設(shè)，增強(qiáng)了村級自治能力，提高了村民自治意識和參與度，讓村民真正成為了決策的主體。

（三）鄉(xiāng)村振興時期：政權(quán)統(tǒng)合

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署。[23]習(xí)近平指出：“要充分發(fā)揮好鄉(xiāng)村黨組織的作用，把鄉(xiāng)村黨組織建設(shè)好，把領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)強(qiáng)?！盵24]261政權(quán)統(tǒng)合，主要是指對鄉(xiāng)村政權(quán)進(jìn)行整合和優(yōu)化，以黨政力量對鄉(xiāng)村社會的充分動員為前提，同時將外在的政策資源和內(nèi)生的本土資源充分結(jié)合起來，將分散的、碎片化的鄉(xiāng)村政權(quán)資源整合為一個統(tǒng)一的、高效的政權(quán)體系。由于歷史和行政區(qū)劃等原因，過去我國鄉(xiāng)村地區(qū)的政權(quán)布局相對分散，政府部門的職能和權(quán)責(zé)也存在重疊和不清晰的情況，不利于鄉(xiāng)村社會的發(fā)展和治理，也阻礙了鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的農(nóng)民專業(yè)合作社就是由立足于“統(tǒng)分結(jié)合”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制發(fā)展而來的，[25]它充分發(fā)揮家庭承包經(jīng)營中“統(tǒng)”的優(yōu)勢，將分散的、從事同一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的小農(nóng)戶集中在一起。政權(quán)統(tǒng)合不能一蹴而就，而是需要政府、社會資本及基層組織的協(xié)同合作和長期努力才能實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)村治理能力的提升需要通過整合政權(quán)資源、優(yōu)化組織架構(gòu)、完善政策體系、統(tǒng)籌推進(jìn)應(yīng)急管理與鄉(xiāng)村治理資源整合、[26]加強(qiáng)專業(yè)化隊伍建設(shè)等方式來實(shí)現(xiàn)。要考慮鄉(xiāng)村的特殊性和差異性，注重因地制宜，靈活運(yùn)用各種手段和方式，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高政府服務(wù)的質(zhì)量和效率，加強(qiáng)政府與社會各方面的合作和互動，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

三、“政權(quán)統(tǒng)合”的構(gòu)成要件與基本特征

2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，提出要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制。[27]政權(quán)統(tǒng)合就是一種以基層問題為導(dǎo)向，黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，企業(yè)、社會組織、民眾參與，輔之以政策資源而形成的協(xié)同治理模式。

（一）組織核心：黨委與政府

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，中國的治理主體已經(jīng)多元化，[28]但中國共產(chǎn)黨作為最重要的治理主體，始終發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用。目前，黨的基層組織已達(dá)506.5萬個，[29]它們擔(dān)負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)基層治理的責(zé)任。黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅體現(xiàn)在國家層面，也貫穿于各級政府和社會組織，涵蓋政策執(zhí)行、資源整合、基層治理等各方面。農(nóng)村基層黨組織作為鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)者，[30]通過進(jìn)行政治動員、執(zhí)行行政任務(wù)和命令的方式，使黨和國家的意志全面迅速地向鄉(xiāng)村社會滲透，從而實(shí)現(xiàn)“行政下鄉(xiāng)”。[31]它們既是建設(shè)農(nóng)村、治理鄉(xiāng)村、發(fā)展農(nóng)業(yè)的主導(dǎo)者，[32]也是廣大農(nóng)民群眾利益的代表者，承擔(dān)著落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要使命。

政府也是基層治理的主要角色。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國的基層政權(quán)組織，是鄉(xiāng)村治理工作的組織者，負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行各項政策、法規(guī)以及規(guī)劃，管理和調(diào)配社會資源，提供公共服務(wù)。政府在基層治理中起組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)、傾聽民意、關(guān)注民生、解決人民群眾實(shí)際困難和問題的重要作用。政府在基層治理中扮演好自身角色，不僅是一種職能和責(zé)任，也是對人民群眾的承諾和服務(wù)。政府要通過鼓勵和支持基層組織的發(fā)展，促進(jìn)基層自治。黨委和政府作為基層政權(quán)統(tǒng)合中的核心領(lǐng)導(dǎo)力量，應(yīng)當(dāng)以人為本，保障公民參與權(quán)利。在黨委與政府的共同努力下，到2020年底，我國如期完成脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，為同步帶動鄉(xiāng)村振興奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)。

（二）多元主體：社會組織與基層民眾

在我國，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家，黨與人民群眾、各級政府、社會組織等各方面的合作和協(xié)同是中國治理的重要特征。從我國本土化實(shí)踐來看，市場合作和民間協(xié)調(diào)共同嵌入基層黨組織是一種較為有效的農(nóng)村資源整合機(jī)制。[33]在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的組織框架下，構(gòu)建以農(nóng)村村委會、社會組織與村民為參與者的多元主體協(xié)同治理體系，[34]是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在以綠色發(fā)展助推脫貧攻堅、引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中，企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，在基層治理中發(fā)揮著提供就業(yè)機(jī)會、作出稅收貢獻(xiàn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵作用，它們積極履行社會責(zé)任，參與推動社區(qū)建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展。社會組織在基層治理中起到橋梁和紐帶作用，代表特定的社會群體參與政策制定和決策過程，提供社會服務(wù)和組織公益活動，發(fā)揮社會監(jiān)督和輿論引導(dǎo)作用，為基層經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出貢獻(xiàn)，促進(jìn)社會穩(wěn)定和繁榮。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國國內(nèi)社會組織呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢，其中民辦非企業(yè)單位發(fā)展較為迅速，從2000年的22654個迅速增加到2016年的360914個，社會團(tuán)體從2000年的130668個增加到2016年的335932個，①在數(shù)量、領(lǐng)域、功能等方面都有顯著提升。此外，民眾是基層治理最直接的受益者和參與者，普通村民占據(jù)鄉(xiāng)村治理參與主體的大多數(shù)，是村莊實(shí)現(xiàn)自治的核心要素。村民可以通過參與村民議事會等基層組織，表達(dá)自己的訴求和意見，還可以通過監(jiān)督和參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)，參與社會治理的決策和實(shí)施過程，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會公正和公平。

（三）外在供給：政策資源與社會資本

政策資源與社會資本的輸入是政府實(shí)現(xiàn)有效基層治理的重要依托。根據(jù)資源依賴?yán)碚?，①資源依賴與融合機(jī)制是連接農(nóng)村基層治理需求與資源供給的關(guān)鍵。政府通過制定相關(guān)政策和法律法規(guī)，為基層治理提供規(guī)范和指導(dǎo)。這些政策和法律法規(guī)可以明確各方的責(zé)任和權(quán)利，規(guī)定各方的行為準(zhǔn)則，促進(jìn)基層治理有序進(jìn)行。同時政府通過制定政策和制度機(jī)制，合理分配資源和權(quán)力，通過財政投入、項目引入等方式，為基層治理提供必要的資源支持，確?；鶎又卫磉^程中各方的利益平衡和公平。在新時代，還可以充分利用大數(shù)據(jù)、多媒體等技術(shù)，進(jìn)一步提升基層供給的效果和效率。2023年4月，中央網(wǎng)信辦等五部門聯(lián)合印發(fā)《2023年數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展工作要點(diǎn)》，明確提出數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展工作目標(biāo)：“到2023年底，數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展取得階段性進(jìn)展?！薄稗r(nóng)村寬帶接入用戶數(shù)超過1.9億，5G網(wǎng)絡(luò)基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級以上區(qū)域和有條件的行政村覆蓋，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息化率達(dá)到26.5%，農(nóng)產(chǎn)品電商網(wǎng)絡(luò)零售額突破5800億元?！盵35]大數(shù)據(jù)可以為政權(quán)統(tǒng)合提供全面、準(zhǔn)確的信息支持。通過數(shù)據(jù)分析和挖掘，政府可以充分了解民意、預(yù)測社會趨勢，更好地作出決策和制定政策。此外，大數(shù)據(jù)和多媒體還可以用于政權(quán)統(tǒng)合的監(jiān)督和評估。通過數(shù)據(jù)分析和多媒體呈現(xiàn)，可以及時發(fā)現(xiàn)政權(quán)統(tǒng)合中存在的問題和不足，并采取相應(yīng)的措施予以改進(jìn)，提高政權(quán)統(tǒng)合的質(zhì)量和效果。

當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興面臨著農(nóng)村人力資源短缺，人口空心化、老齡化等現(xiàn)實(shí)困境。因此，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，就必須把實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人力資源振興放在首位。要堅持引育并重的原則，增強(qiáng)人力資源的可持續(xù)發(fā)展能力，提高基層治理隊伍的能力和素質(zhì)。[36]政策和制度機(jī)制的有效運(yùn)行對于保障基層治理的有效性和可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。所以，必須不斷改進(jìn)和完善相關(guān)政策和制度，使之適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化，為推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化提供良好的政策環(huán)境和制度保障。

四、“政權(quán)統(tǒng)合”的治理體系與運(yùn)行機(jī)制

在基層治理實(shí)踐中，政府、企業(yè)、社會組織和民眾需要通過合作實(shí)現(xiàn)共贏。政府要積極傾聽民意，關(guān)注企業(yè)和社會組織的需求。企業(yè)和社會組織要履行社會責(zé)任，積極參與社會治理，推動經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展。民眾要積極參與社會事務(wù)，提出建設(shè)性意見和建議，與其他治理主體共同推動社會進(jìn)步和發(fā)展。只有各方主體共同合作努力達(dá)成政權(quán)統(tǒng)合，才能推動構(gòu)建良好的治理體系和治理機(jī)制并形成強(qiáng)大治理合力，進(jìn)而推動實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化。

（一）基層黨委實(shí)體化：探索黨建新機(jī)制

農(nóng)村基層黨組織是鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)核心。將農(nóng)村基層黨建與完善鄉(xiāng)村治理結(jié)合起來，是因?yàn)榫S持國家與村民的緊密關(guān)聯(lián)相當(dāng)重要。[37]基層黨委實(shí)體化是在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過程中探索新的黨建模式的重要成果。黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新試點(diǎn)本質(zhì)上是一種區(qū)域化黨建，基層黨委實(shí)體化運(yùn)行是從黨政權(quán)力統(tǒng)合、黨委下沉、服務(wù)下沉[38]等三個方面將基層黨建與鄉(xiāng)村治理結(jié)合起來的有效機(jī)制。正式成立基層黨委，賦予其對鄉(xiāng)村振興工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和決策權(quán)力，非常必要。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層黨組織的高效能治理，還需要有與之相適應(yīng)的保障機(jī)制。[39]此外，還要制定黨委領(lǐng)導(dǎo)下的文化建設(shè)機(jī)制、質(zhì)量保障機(jī)制、人才供給機(jī)制，同時重視第三方組織的質(zhì)量評價功能，為鄉(xiāng)村振興提供堅強(qiáng)的組織保障?；鶎狱h委的實(shí)體化與保障機(jī)制的建立和完善，有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨的組織力和凝聚力，進(jìn)而有力推動鄉(xiāng)村振興。

（二）基層政權(quán)整合：構(gòu)建責(zé)任聯(lián)動機(jī)制

中國共產(chǎn)黨在主導(dǎo)政權(quán)與“黨權(quán)”嵌入基層的同時，需要大規(guī)模地進(jìn)行社會整合，[40]基層政權(quán)整合是構(gòu)建責(zé)任聯(lián)動機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。通過整合基層政權(quán)，可以減少行政層級，提高政府決策效率，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和村民利益關(guān)系的有效協(xié)調(diào)。通過整合村委會、村民理事會等基層組織，建立統(tǒng)一的基層政權(quán)組織，可以避免決策重疊和資源浪費(fèi)，有利于提高政府決策和執(zhí)行效率，把零散的鄉(xiāng)村社會整合為一個組織化程度較高的政治社會。在整合基層政權(quán)的同時，要對各級政府和相關(guān)部門的職責(zé)進(jìn)行明確劃分，避免職責(zé)重疊和責(zé)任推諉，確保責(zé)任有效落實(shí)，進(jìn)而推動農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)?，F(xiàn)代國家建構(gòu)不僅要實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力的集中與制衡，還要讓國家政權(quán)通過有效的策略實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的高度滲透，以此獲取民眾對國家政權(quán)的認(rèn)同。要建立基層政權(quán)聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)各級政府和相關(guān)部門之間的溝通和協(xié)調(diào)，建立工作會商制度、信息共享機(jī)制等，促進(jìn)各級政府和相關(guān)部門的協(xié)作。整合基層政權(quán)后，要構(gòu)建責(zé)任聯(lián)動機(jī)制，并對政府決策和執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督和評估，確?；鶎诱臎Q策和行動符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本要求。

（三）干部專職化：建立干部統(tǒng)合機(jī)制

村干部作為我國農(nóng)村獨(dú)有的產(chǎn)物，伴隨著我國農(nóng)村幾次重要制度變革——人民公社、家庭聯(lián)產(chǎn)承包制、村民自治制度等，[41]其職能角色也發(fā)生了相應(yīng)的變化。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“基層干部離群眾最近，群眾看我們黨，首先看基層干部。”[42]90村委會是農(nóng)村基層自治組織，也是黨和政府密切聯(lián)系農(nóng)民群眾的橋梁和紐帶。有研究者曾對礦產(chǎn)資源整合背景下的湘南某鎮(zhèn)村民進(jìn)行采訪。當(dāng)被問及“您認(rèn)為目前鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍存在哪些突出問題？”時，分別有78.9%、64.2%、60.0%、69.4%的受訪者認(rèn)為存在“貪圖享樂、以權(quán)謀私”“官僚主義、形式主義”“能力不足、素質(zhì)低下”“脫離群眾、公仆意識錯位”等問題。[43]由此可見，促進(jìn)干部專職化，解決村干部工作作風(fēng)問題和腐敗問題，是夯實(shí)基層工作基礎(chǔ)的重要措施。所謂村干部職業(yè)化，主要是指通過制度規(guī)范村干部的角色和行為，提高村干部工作積極性，提升基層治理績效，其本質(zhì)是將村干部對鄉(xiāng)村的治理納入國家行政軌道，以利于貫徹國家各項政策意圖，更好地開展基層治理工作。[44]

村干部專職化改革前，我國村干部的待遇長期較低，村干部多呈“兼職化”狀態(tài)，將大部分精力用于處理個人事務(wù)，導(dǎo)致服務(wù)村民的效率不高、鄉(xiāng)村治理效果不佳、村莊發(fā)展緩慢等。村干部專職化改革通過定職數(shù)、定職務(wù)、定職責(zé)，極大激發(fā)了村干部為村民服務(wù)的熱情。推動干部專職化，加強(qiáng)基層干部培訓(xùn)，有利于提高干部的專業(yè)素養(yǎng)和工作效率，使干部有時間和精力了解最新的農(nóng)村發(fā)展理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，努力提升工作能力和水平。

建立干部統(tǒng)合機(jī)制不外乎優(yōu)化干部選拔機(jī)制，即建立科學(xué)、公正、透明的干部選拔機(jī)制，通過考試、評估、面試等方式選拔符合專業(yè)要求、能力優(yōu)秀的干部，同時注重挖掘干部的潛力，為干部提供廣闊的成長空間。一是建立完善的干部培訓(xùn)體系，注重培養(yǎng)干部的專業(yè)素養(yǎng)和領(lǐng)導(dǎo)能力。通過專題培訓(xùn)、實(shí)踐鍛煉、學(xué)習(xí)交流等方式，提高干部的綜合素質(zhì)和專業(yè)水平。二是實(shí)行干部輪崗制度，讓干部在不同崗位上得到鍛煉、積累經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)干部的綜合能力，同時促進(jìn)干部之間的交流和互動，提高組織協(xié)同效能。三是建立科學(xué)的績效評估機(jī)制，通過科學(xué)考核評價干部的工作成果和能力表現(xiàn)，激發(fā)干部的積極性和創(chuàng)造性。四是建立健全干部管理和監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)干部廉潔自律和提高服務(wù)群眾的意識。要選優(yōu)配強(qiáng)村“兩委”班子，尤其是選好“領(lǐng)頭羊”支部書記，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村基層黨組織的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、信息化建設(shè)。

（四）公共服務(wù)下沉：構(gòu)建服務(wù)統(tǒng)合機(jī)制

在國家政權(quán)對鄉(xiāng)土社會的整合過程中，不僅需要通過制度性整合來實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的滲透，更為重要的是，要通過服務(wù)性整合搭建起公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，將政府服務(wù)與社會服務(wù)滲透到基層社會，以提升公共服務(wù)來強(qiáng)化民眾對國家政權(quán)的認(rèn)同。[45]166進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著我國行政審批制度改革的不斷深入，地方政府各級行政服務(wù)中心建設(shè)在全國范圍內(nèi)不斷鋪開，已基本形成縱橫交錯的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。[46]2020年6月起，湖北全省104萬余名黨員干部常態(tài)化參與下沉農(nóng)村社區(qū)工作，[47]這能讓更多的公共服務(wù)資源向鄉(xiāng)村基層延伸，為農(nóng)民提供更加便捷、高效的服務(wù)。一些地區(qū)也開始加大對基層公共服務(wù)設(shè)施的投資力度，建設(shè)更多的鄉(xiāng)村醫(yī)療、教育、文化、體育等方面設(shè)施，確保農(nóng)民在家門口就能享受到基本公共服務(wù)，提高公共服務(wù)的覆蓋率和便捷性。青海省聚焦本省鄉(xiāng)村振興“八大行動”和農(nóng)業(yè)農(nóng)村科技需求，成立由8名廳級領(lǐng)導(dǎo)帶隊的聯(lián)州聯(lián)縣督導(dǎo)組、由120名專家和技術(shù)人員組成的40個包縣聯(lián)鄉(xiāng)聯(lián)村科技服務(wù)組、由12名行業(yè)專家任組長的首席專家團(tuán)隊，自2022年3月起開展以“下基層、強(qiáng)服務(wù)、解民憂”為主題的服務(wù)基層行動，[48]謀鄉(xiāng)村振興之策。有些鄉(xiāng)村建立起農(nóng)村信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)與城市地區(qū)的信息互通，著力提升鄉(xiāng)村治理數(shù)字化水平，包括加強(qiáng)農(nóng)村黨務(wù)政務(wù)村務(wù)信息化建設(shè)、增強(qiáng)農(nóng)村社會綜合治理數(shù)字化能力，為農(nóng)民提供在線教育、在線醫(yī)療等公共服務(wù)。農(nóng)村社區(qū)志愿服務(wù)在基層治理中的地位和重要性也日益凸顯。[49]

在服務(wù)領(lǐng)域，要整合各部門和各機(jī)構(gòu)的資源和力量，提供一體化、協(xié)同化的服務(wù)，建立跨部門合作機(jī)制，鼓勵各部門和機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行合作和協(xié)作，共同解決服務(wù)中的問題和挑戰(zhàn)。要通過定期召開聯(lián)席會議、簽訂合作協(xié)議等方式來促進(jìn)合作，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和整合，提高服務(wù)質(zhì)量和效率，有效解決服務(wù)中的難題，提升服務(wù)滿意度。只有通過公共服務(wù)下沉，建立服務(wù)統(tǒng)合機(jī)制，引導(dǎo)人員下沉、力量下沉、資源下沉，才能讓鄉(xiāng)村居民在享受公共服務(wù)方面與城市居民享有同等的權(quán)利和機(jī)會。

（五）基層組織動員：培育組織統(tǒng)合機(jī)制

新中國成立后，我國進(jìn)行農(nóng)業(yè)社會主義改造的過程其實(shí)就是國家和農(nóng)民共同成長的互動過程。在這個過程中，農(nóng)民和國家相互依靠，既有緊密合作的一面，又有沖突和博弈的一面，二者在雙向互動中促進(jìn)了國家政權(quán)建設(shè)，也促進(jìn)了生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，[50]進(jìn)而推動了國家現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。通過農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動，我國建立了國家政權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。[51]新中國成立后，農(nóng)民至少為國家工業(yè)化建設(shè)提供了17.3萬億元。[52]因此，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過程中，培育村民的參與意識并做好基層組織動員工作至關(guān)重要。只有讓村民深切感受到自己參與鄉(xiāng)村振興的重要性和價值所在，才能形成鄉(xiāng)村振興的強(qiáng)大合力。政府可以通過多種形式和渠道，加強(qiáng)政策宣傳，讓村民了解鄉(xiāng)村振興的意義和目標(biāo)。要宣傳成功案例和典型經(jīng)驗(yàn)，激發(fā)村民的參與意愿和自豪感。國家與農(nóng)民在一定社會結(jié)構(gòu)中的互動關(guān)系的核心是利益關(guān)系。[53]要通過成立村級合作組織、農(nóng)民專業(yè)合作社等，為村民參與鄉(xiāng)村振興提供平臺和渠道。村民可以共同商討、決策并實(shí)施一些鄉(xiāng)村振興項目和計劃，并最終獲益。還可以通過開展農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓(xùn)等，提高村民的創(chuàng)新意識和勞動技能，幫助村民增強(qiáng)參與決策的意識和能力，提升村民的獲得感與幸福感。

組織統(tǒng)合機(jī)制是一種有效的鄉(xiāng)村治理模式，具有組織動員和社會動員的雙重功能。組織間的溝通和協(xié)作是建立統(tǒng)合機(jī)制的基礎(chǔ)。各個組織應(yīng)當(dāng)明確自身的發(fā)展方向和目標(biāo)，并與其他組織進(jìn)行對接和協(xié)調(diào)，確保整體發(fā)展的一致性和協(xié)同性。通過正式行政力量引導(dǎo)下的基層組織體系重塑、正式權(quán)力的非正式運(yùn)作以及公共規(guī)則的社會嵌入，可以實(shí)現(xiàn)對生活主體的內(nèi)在改造并取得持久的治理效果。[54]正如習(xí)近平所強(qiáng)調(diào)的，基層是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展矛盾的聚焦點(diǎn)，要把抓基層、打基礎(chǔ)作為長遠(yuǎn)之計和固本之策。[55]基層動員是兼具國家性與社會性的簡約治理模式，順應(yīng)了鄉(xiāng)村治理制度化與規(guī)范化的發(fā)展趨勢，是新時代鄉(xiāng)村治理的重要發(fā)展方向。

五、“政權(quán)統(tǒng)合”在鄉(xiāng)村基層實(shí)踐的預(yù)景

習(xí)近平明確指出：“黨的工作最堅實(shí)的力量支撐在基層，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層?！盵55]在新時代，農(nóng)村基層黨組織開展高效能治理，還面臨著黨內(nèi)政治生態(tài)構(gòu)筑中存在認(rèn)知偏差、依規(guī)治黨的保障體系不夠完善、權(quán)責(zé)不清、職責(zé)模糊等一系列制約因素。這些問題也是現(xiàn)代化進(jìn)程中必然出現(xiàn)的階段性問題，而解決這些問題是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。面對鄉(xiāng)村社會形態(tài)的新變化，國家政權(quán)如何更好達(dá)到整合鄉(xiāng)土社會的目的，還有待深化研究。政權(quán)統(tǒng)合作為當(dāng)下中國基層治理實(shí)踐中現(xiàn)實(shí)存在的一種治理模式，是推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一種創(chuàng)新實(shí)踐。它以開放、透明的方式，讓農(nóng)村居民能夠參與農(nóng)村基層治理的決策、監(jiān)督和評價，增強(qiáng)了農(nóng)村基層的民主參與、民主決策和民主實(shí)效。要有效實(shí)施政權(quán)統(tǒng)合的治理模式，就必須堅持系統(tǒng)觀念和系統(tǒng)思維，秉持系統(tǒng)治理、法治治理、協(xié)同治理、智慧治理等治理理念，[56]在實(shí)踐中不斷改進(jìn)和完善。總之，在鄉(xiāng)村基層黨委、政府、社會組織、民眾的協(xié)同合力下，實(shí)施政權(quán)統(tǒng)合的治理模式，必將有效推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

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