劉中一

摘 要：為了破解我國現(xiàn)階段人口發(fā)展形勢和家庭發(fā)展趨勢下勞動力結(jié)構(gòu)變化與經(jīng)濟社會發(fā)展需要之間的矛盾，必須調(diào)整政策設(shè)計理念和政策操作邏輯，增強生育政策包容性。人口發(fā)展形勢變遷、生育圖景多元化、生育問題切身性和生育政策實施邏輯的轉(zhuǎn)變，是新時代增強生育政策包容性的前提和基礎(chǔ)。在當(dāng)前階段，增強生育政策包容性的工作重心和突破方向主要集中在單身女性生育、殘疾人生育、輔助生殖技術(shù)應(yīng)用和非婚同居生育等方面。新時代增強生育政策包容性的實現(xiàn)路徑包括：豐富增強生育政策包容性的認(rèn)知維度，探索增強生育政策包容性的實施策略，提高增強生育政策包容性的踐行意識。

關(guān)鍵詞：生育政策；生育政策包容性；生育權(quán)益；生育觀念；生育行為

2020年10月29日黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中，首次出現(xiàn)了“優(yōu)化生育政策，增強生育政策包容性”的表述。作為一種創(chuàng)新性提法，這一表述引發(fā)了廣泛的社會關(guān)注和熱切的學(xué)術(shù)討論。僅以“中國知網(wǎng)”數(shù)據(jù)庫為例，以“生育政策包容性”為主題詞進行檢索，從2020年至2023年，共有期刊文章54篇、學(xué)位論文10篇、報紙文章4篇；按發(fā)表年度統(tǒng)計，2020年至2023年分別發(fā)表5篇、32篇、18篇、13篇。根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，圍繞該主題的討論熱度在2021年達到階段性高點，而之后兩年的研究成果明顯減少，研究熱度大幅降低。這種現(xiàn)象的發(fā)生，與時間推移導(dǎo)致的研究熱度自然衰減有一定關(guān)系，同時也與這幾年增強生育政策包容性并沒有在實踐中取得突破性進展有關(guān)。實踐上的困境導(dǎo)致認(rèn)知上無法突破，造成學(xué)術(shù)研究上的停滯；而認(rèn)知上的局限，也反過來影響了增加生育政策包容性在實踐中的推進。換句話說，增強生育政策包容性的實踐困境限制了學(xué)術(shù)研究的深入，而在相關(guān)問題上的認(rèn)知模糊也直接影響到該概念在實踐中的運用。

“包容性”這一概念源于發(fā)展經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的“包容性增長”，指向的是發(fā)展成果人人共享。后來，增強政策包容性的理念被廣泛運用到社會治理和公共政策領(lǐng)域，其內(nèi)涵轉(zhuǎn)向以人文情懷維護社會平等和社會正義，充分照顧社會弱勢群體的合理需求，在發(fā)展成果分配上實現(xiàn)利益共享。當(dāng)這一概念被運用到生育政策上時，我們一般理解為要全面調(diào)動和充分發(fā)揮全體社會成員的積極性，讓社會大眾共同參與生育政策制定、執(zhí)行和評價，以維護最廣大人民的生育權(quán)益。在一定程度上，我們已經(jīng)在增強生育政策包容性的重要性、必要性及其內(nèi)涵和外延等方面取得原則上的共識。但是，我們對增強生育政策包容性的實踐邏輯，尤其是對其歷史淵源、前提基礎(chǔ)、突破方向、實施重點、影響因素和實現(xiàn)路徑等方面的認(rèn)識還很粗略。為了突破在增強生育政策包容性問題上的認(rèn)知困境，更好地推動社會實踐，我們有責(zé)任、有義務(wù)對新時代增強生育政策包容性的實踐邏輯進行研究。

一、增強生育政策包容性的歷史淵源

生育政策是政府制定的規(guī)范、支持和保障育齡夫婦生育行為的各種條例、法規(guī)和措施的總和。一般說來，政府會在適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，根據(jù)時代要求和人口發(fā)展形勢，對生育政策進行動態(tài)調(diào)整和優(yōu)化。比如，在新中國成立之初百廢待興的局面下，大量的勞動力需求使鼓勵生育成為當(dāng)時生育政策的主要方向。在“人多力量大”的經(jīng)濟社會發(fā)展理念指導(dǎo)下，1950年中央人民政府衛(wèi)生部、中國人民革命軍事委員會衛(wèi)生部頒布了《機關(guān)部隊干部婦女打胎限制的辦法》，要求嚴(yán)格禁止非法打胎，規(guī)定只有在六種特殊情況下才能實施打胎。[1]21953年中國進行了第一次人口普查，總?cè)丝谕黄?億，人口發(fā)展與社會經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾開始凸顯。1956年，周恩來在《關(guān)于發(fā)展國民經(jīng)濟的第二個五年計劃的建議的報告》中指出：“為了保護婦女和兒童，很好地教養(yǎng)后代，以利民族的健康和繁榮，我們贊成在生育方面加以適當(dāng)?shù)墓?jié)制。”[2]2151962年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于認(rèn)真提倡計劃生育的指示》明確提出：“在城市和人口稠密的農(nóng)村提倡節(jié)制生育，適當(dāng)控制人口自然增長率，使生育問題由毫無計劃的狀態(tài)逐漸走向有計劃的狀態(tài)，這是我國社會主義建設(shè)中既定的政策。”[3]763由此，計劃生育正式走上歷史前臺，成為我國生育政策的主題詞和核心內(nèi)容，也決定了之后幾十年間我國生育政策的主基調(diào)。之后，無論是“晚、稀、少”的政策目標(biāo)，還是“最好一個、最多兩個”的政策要求，都是基于計劃生育理念，對生育數(shù)量和生育行為的嚴(yán)格限定。1995年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)〈中國計劃生育工作綱要（一九九五—二〇〇〇年）〉的通知》指出：“實行計劃生育是我國的基本國策，也是一項長期、艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)?！盵4]1159隨后，計劃生育政策作為我國人口治理的主要工具，成為一個時代的標(biāo)志。進入新時代后，我國根據(jù)人口發(fā)展的客觀形勢，不斷調(diào)整生育政策，相繼出臺了“單獨二孩”政策、“全面二孩”政策和“三孩”政策。從包容性的角度來看，新出臺的一系列生育政策降低了對生育數(shù)量的控制力度，生育政策的人文、社會和政治等其他維度得到了更多關(guān)注，“自主生育、適度生育”的價值理念得到了廣泛認(rèn)可。

從新中國成立以來的生育政策運作機制來看，生育政策的執(zhí)行和操作邏輯始終是剛性的。比如，無論是建國初期制定的《機關(guān)部隊干部婦女打胎限制的辦法》中的“限制”，還是社會主義革命和建設(shè)時期出臺的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于認(rèn)真提倡計劃生育的指示》中的“認(rèn)真”，都清楚地表明我國生育政策不僅在目標(biāo)上是清晰明確的，在執(zhí)行上也是毫無妥協(xié)空間的。又比如，目前的生育政策與原來的計劃生育政策在生育數(shù)量規(guī)定上有明顯區(qū)別，但是在操作邏輯上卻變化不大，基本上還是遵循“政策目標(biāo)優(yōu)先”的運作機制。也就是說，不同時代的生育政策在生育數(shù)量上都有明確的期望值或期望區(qū)間，在達成政策目標(biāo)的路徑和策略上都強調(diào)政府的強力介入，盡管它們在限制生育還是支持生育目標(biāo)上大相徑庭。進而言之，在我國生育政策的實施和執(zhí)行上，目前主要存在兩種不同思路和傾向：一種思路是“剛性執(zhí)行”，即保持限定性生育目標(biāo)不變，維持生育政策剛性操作邏輯，通過制定配套的生育支持政策和措施，使生育水平在現(xiàn)有政策范圍內(nèi)小幅提升。①顯然，無論是控制生育的生育政策，還是鼓勵生育的生育政策，體現(xiàn)的都是政府、國家對生育行為的干預(yù)，都是“將生育政策仍困于工具理性和干預(yù)主義的藩籬”。[5]另一種思路則是“柔性執(zhí)行”，即通過增強生育政策的包容性來實現(xiàn)政策目標(biāo)。其指導(dǎo)思想是尊重人民的生育自主權(quán)，在政策執(zhí)行過程中增加柔性冗余空間?！叭嵝詧?zhí)行”意味著讓生育權(quán)更多地回歸個人和家庭，由育齡人群自主決定生育行為和生育結(jié)果，而不是完全由國家通過相關(guān)政策來強制規(guī)定。綜合來看，增強生育政策包容性，就是更加強調(diào)生育政策的共享性，更加突出生育政策主體的全員性、生育政策內(nèi)容的全面性和生育政策運作過程的公平性。

二、新時代增強生育政策包容性的前提基礎(chǔ)

增強生育政策包容性本質(zhì)上是一個公共行政和公共管理問題，涉及面廣、影響力大。增強生育政策包容性不僅關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定與家庭幸福，更深刻影響著國家和民族的未來人口發(fā)展形勢，可謂牽一發(fā)而動全身。如果未經(jīng)充分準(zhǔn)備而倉促實施，很可能會引發(fā)諸多社會問題。此外，在時機不成熟和條件不具備的情況下，單純增強生育政策包容性也很難達到預(yù)期的政策效果。即使可以通過政策干預(yù)來達到和維持一些指標(biāo)，其帶來的經(jīng)濟社會方面的代價和后果卻很可能大到讓人難以承受。如果增強生育政策包容性帶來的后果超出了大眾心理預(yù)期和社會倫理規(guī)范，可能會讓人們對增強生育政策包容性失去必要的信心。這是很危險的，也是與政策初衷相違背的。所以說，增加生育政策包容性需要具備一定的前提和基礎(chǔ)。

（一）人口發(fā)展形勢變遷構(gòu)成增強生育政策包容性的內(nèi)在動力

回顧我國生育政策的發(fā)展歷史，可以發(fā)現(xiàn)人口發(fā)展的現(xiàn)實形勢直接構(gòu)成了生育政策調(diào)整的內(nèi)生動力。目前，我國人口發(fā)展正處于一個關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折時期，人口發(fā)展形勢總體上是好的。而在今后一個時期，少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化等將成為我國人口發(fā)展的常態(tài)。同時，我國在人口安全方面面臨的威脅和挑戰(zhàn)不斷增多，特別是各種人口風(fēng)險挑戰(zhàn)的聯(lián)動效應(yīng)明顯。生育水平長期偏低、育齡人群規(guī)模不斷減小，是影響我國人口安全的主要問題。出生人口下降過快、年輕人口相對稀缺，無疑會對未來的國家安全和社會治理產(chǎn)生重要影響。生育水平長期偏低將造成勞動年齡人口規(guī)模萎縮，進而影響到經(jīng)濟社會的持續(xù)性發(fā)展。在此意義上，如何發(fā)揮生育政策的主體性與能動性，最大程度上契合人口形勢轉(zhuǎn)變對生育行為和生育觀念產(chǎn)生的影響，就成為增強生育政策包容性過程中必須詳加考慮的問題。具體地說，就是要更好地把握人口發(fā)展的客觀形勢，增強生育政策的針對性和適切性，使制定出來的生育政策和執(zhí)行中的生育政策更加符合人口發(fā)展的現(xiàn)實情況和實際的生育需求，防止發(fā)生政策難以落實或者政策失焦等情況。

（二）生育圖景的多元化成為增強生育政策包容性的時空背景

政策變遷是一個周期性的循環(huán)往復(fù)過程。當(dāng)某項政策內(nèi)容或者政策實施機制與周圍的政策環(huán)境處于非均衡狀態(tài)，這項政策內(nèi)容或者政策實施機制往往會發(fā)生程度不同的變化，新的政策內(nèi)容或者政策實施機制就會生發(fā)出來，以適應(yīng)新形勢的變化。換言之，生育觀念和生育行為方面的重大變遷，成為增強生育政策包容性的時空背景。而當(dāng)政策環(huán)境發(fā)生變化時，政策子系統(tǒng)內(nèi)部便會進行自我調(diào)節(jié)，以維持政策的長期穩(wěn)定。①目前，生育水平偏低、生育群體多元化、生育方式多樣化和生育觀念現(xiàn)代化，已成為我國制定、調(diào)整生育政策的鮮明時代背景。一方面，生育行為主體已從傳統(tǒng)意義上的夫妻擴展到未婚男女人群甚至單身女性人群，部分有條件、有能力的單身女性可以借助人工授精或試管嬰兒等技術(shù)手段來達到生育目的。另一方面，生育行為的實現(xiàn)方式也從單一的婚內(nèi)自然生育延伸到未婚生育、輔助生育甚至無性生育等多種形式。

生育領(lǐng)域的多元復(fù)雜問題，常常引發(fā)預(yù)期之外的沖突與爭議。而多元化的生育圖景，要求生育政策不僅不再以生育數(shù)量為焦點，而且要關(guān)注其他方面的許多問題。在設(shè)計生育政策時，必須考慮從法制層面、制度層面重建社會規(guī)范，維持社會正常運作。②增強生育政策包容性，就要更加尊重生育主體的決策自主性，以制度的包容性體現(xiàn)生育友好以及多元價值追求，進而通過政策修正、政策補丁等形式探索新的生育政策內(nèi)容。需要注意的是，增強生育政策包容性并不是簡單地增加自主性、自由度或簡單地去除約束性、限定性。它要求充分考慮經(jīng)濟、政治、文化等多方面因素，結(jié)合人口發(fā)展的實際情況以及時代特點，通過一系列實事求是、與時俱進的政策設(shè)計來影響目標(biāo)群體的生育意愿和行為。

（三）生育問題的切身性奠定增強生育政策包容性的群眾基礎(chǔ)

生育政策牽涉到利益分配問題，與人民群眾的切身利益息息相關(guān)。生育政策的內(nèi)容調(diào)整或?qū)嵤┻壿嫷淖儎?，往往會引起人們特別是與之密切相關(guān)的群體的高度關(guān)注。我國生育政策的每一次調(diào)整，都會在一定時期內(nèi)成為網(wǎng)絡(luò)討論的熱點?！耙惶セ闭叩慕K結(jié)、“二孩”政策的發(fā)展、“放開生育限制”等都曾經(jīng)是社會上的熱點話題。此外，生育政策調(diào)整并不必然與經(jīng)濟社會發(fā)展同步。如果政府在生育政策調(diào)整上處置不當(dāng)，甚至進行了一些不適當(dāng)?shù)母深A(yù)，就很容易導(dǎo)致社會輿情的出現(xiàn)。一旦負(fù)面信息過量、過載，這些輿情就很可能成為更嚴(yán)重的負(fù)面事件的導(dǎo)火索。

20多年來，我國的人口生育率、人口年齡結(jié)構(gòu)、人口流動狀況等都發(fā)生了顯著變化。社會公眾在社會精英和媒體的影響下，從自身角度出發(fā)，重新審視生育政策的制定和執(zhí)行過程。當(dāng)公眾要求放開生育的呼聲越來越高，政府就應(yīng)秉持以人民為中心的理念和為人民服務(wù)的宗旨，切實回應(yīng)公眾需求，將其納入議程范圍，盡力實現(xiàn)多方利益的協(xié)調(diào)與均衡?？梢哉f，生育問題的切身性為增強生育政策包容性奠定了堅實的群眾基礎(chǔ)。

（四）生育政策實施邏輯的轉(zhuǎn)變?yōu)樵鰪娚甙菪蕴峁┝酥贫缺Ｕ?/p>

生育權(quán)利是人與生俱來的自然權(quán)利，公民有權(quán)自主選擇是否生育、何時生育和生育數(shù)量等。20世紀(jì)末，我國在生育政策的制定和實施上，主要以政府文件、法律規(guī)章、計劃規(guī)范等為基本政策工具和政策機制。在實施計劃生育政策的過程中，剛性措施的使用頻率很高、強度很大。21世紀(jì)以來，我國在生育政策的制定和實施上，更多地采用利益引導(dǎo)手段和宣傳教育方式。這是我國生育政策實施邏輯和運作機制從“剛性”向“柔性”轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。這一轉(zhuǎn)變的背后，是公民權(quán)利意識和國家民本理念的不斷增強。

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平和人民群眾整體文化素質(zhì)的提高、公民權(quán)利意識的增強，生育政策規(guī)定與生育權(quán)益維護之間的矛盾逐漸凸顯。人們不愿再被動地接受生育政策的規(guī)制和指導(dǎo)，轉(zhuǎn)而要求生育權(quán)益保障和生育決策自主。特別是婦女的社會地位和受教育水平大大提高，她們堅持一定“要將生育權(quán)牢牢掌握在自己手里”。由此，才有了生育政策的實施邏輯和運作機制的轉(zhuǎn)變。這為增強生育政策包容性提供了制度保障。不過，我國作為一個人口大國，在地區(qū)、性別、階層、民族等層面仍存在人口發(fā)展不均衡現(xiàn)象。增強生育政策包容性，也不能貿(mào)然地全面取消限定性生育政策或者完全改變剛性實施邏輯，要為可能出現(xiàn)的極端人口現(xiàn)象預(yù)留約束性政策工具，并為生育政策表達與生育政策執(zhí)行之間的互動創(chuàng)造緩沖空間。①

三、新時代增強生育政策包容性的突破方向

增強生育政策包容性是政治范疇的概念，也是歷史范疇的概念。在不同時期，增強生育政策包容性都有其獨特的時代內(nèi)涵，需要重視和解決的問題也各有不同。也就是說，在不同時期，一些原本不受重視或者被遮蔽的問題會進入公眾視野，在既有的生育政策框架內(nèi)得到關(guān)注；同時，也有一些原本受到重點關(guān)注的問題逐步淡出政策舞臺。在當(dāng)前階段，增強生育政策包容性的工作重心和突破方向很可能集中在以下幾個方面。

（一）維護單身女性生育權(quán)益

改革開放以來，我國年輕女性的受教育程度和職業(yè)水平快速提升，而“男高女低”的傳統(tǒng)擇偶觀念依舊盛行，這導(dǎo)致城市里大量條件相對優(yōu)越的女性無法適齡婚配。根據(jù)“七普”調(diào)查數(shù)據(jù)估算，35—49歲未婚單身及非婚同居女性約有350萬人。隨著高學(xué)歷女性的增多及女性主義意識抬頭，愈來愈多的女性選擇不婚，但她們依然渴望擁有自己的小孩?？紤]到年齡段以及結(jié)婚習(xí)俗的規(guī)約，假定其中一半左右的女性仍然選擇進入婚姻生育，那么我國至少還有150萬名左右的未婚單身女性期望在單身狀態(tài)下生育或者養(yǎng)育孩子。

檢視我國的法律條款可知，我國在法律層面上并不禁止單身女性生育，但是某些部門的文件規(guī)定卻在事實上侵犯了單身女性群體的生育權(quán)益。比如，按照2001年衛(wèi)生部發(fā)布的《人類輔助生殖技術(shù)規(guī)范》，單身女性群體無法使用人工授精、試管嬰兒、凍卵等輔助生殖技術(shù)。為了保障單身女性群體的生育權(quán)益，應(yīng)當(dāng)根據(jù)輔助生殖技術(shù)的發(fā)展形勢和社會需求，加快建設(shè)完善與輔助生殖技術(shù)相關(guān)的法律體系，對《人類輔助生殖技術(shù)規(guī)范》等文件的相關(guān)條款作適當(dāng)修改，將適用范圍擴大到單身女性群體。對于有能力撫育兒童的某些單身女性，特別是自愿非婚的高知、高薪階層的單身女性，應(yīng)該擴大其非婚生育被社會輿論接受的倫理空間。另外，在未來的政策和制度設(shè)計中，要進一步為單身女性生育提供更多保障，將單身女性生育視為一種基于自愿的合法生育方式，與其他形式的生育方式?jīng)]有本質(zhì)差別。最起碼，非婚生育女性要能和婚內(nèi)生育女性一樣享受產(chǎn)假和產(chǎn)假期間相關(guān)待遇，這些待遇包括生育檢查費、接生費、手術(shù)費、住院費、藥費以及產(chǎn)假期間的生育津貼或產(chǎn)假工資等。當(dāng)然，在設(shè)計這些制度時，也應(yīng)考慮這樣的制度是否會產(chǎn)生一些非預(yù)期的后果。例如，給予未婚生子者補貼以協(xié)助其養(yǎng)育小孩，可能導(dǎo)致未婚生子情況急劇增多。

（二）提高殘疾人生育寬容程度

殘疾人是否和普通人一樣擁有生育權(quán)利？對此，人們一直爭論不休。①我國長期提倡優(yōu)生優(yōu)育，雖然認(rèn)可殘疾人享有合理的生育權(quán)益，但一方面礙于主流生育理念，另一方面限于福利制度不健全，對殘疾人生育的社會支持非常有限。相關(guān)研究證實，殘疾人生育產(chǎn)生畸胎的可能性相對略高，但尚未形成統(tǒng)計學(xué)意義上的顯著差異。而如果養(yǎng)育先天性殘障兒童，父母與社會必須承擔(dān)巨大成本。所以，殘疾人生育在事實上一直受到生育政策的抑制。

我國的生育政策并沒有特別保障殘疾人生育，雖然沒有完全阻絕殘疾人生育的可能，但不友好的殘疾人生育環(huán)境確實壓縮了他們的生育空間。從維護少數(shù)群體、弱勢群體權(quán)益的角度來看，應(yīng)當(dāng)增加生育政策包容性，使殘疾人生育問題獲得社會與大眾的重視，爭取社會福利制度的支持。國外經(jīng)驗證明，如果沒有對殘疾父母家庭提供足夠的生育、養(yǎng)育方面的福利資源，就可能導(dǎo)致更多的兒童疏忽、暴力等社會問題。而解決和應(yīng)對這些延伸問題，需要投入更多社會資源。如果以國家的力量協(xié)助殘疾父母家庭獲取更多的生育和養(yǎng)育方面的社會支持，后續(xù)的社會成本就可能大幅降低。因此，應(yīng)當(dāng)把殘疾父母家庭生育納入生育政策管理范圍，保障這一群體的生育權(quán)益。要通過社會輿論確立和推行生育政策包容性理念，在理解和尊重個人婚姻與生育自主權(quán)的前提下，停止對殘疾人生育的歧視和污名化，擴展殘疾人生育行為的輿論寬容空間。

（三）保障人類輔助生殖技術(shù)應(yīng)用

人類輔助生殖技術(shù)的迅速發(fā)展，為生育弱勢群體和邊緣群體行使生育權(quán)利提供了可能。目前，我國是世界上應(yīng)用輔助生殖技術(shù)的第一大國，試管嬰兒平均成功率為50%—60%，整體水平處于世界前列。近年來，我國每年各項輔助生殖技術(shù)服務(wù)總周期數(shù)超過100萬，出生嬰兒超過30萬。截至2021年6月，全國獲得批準(zhǔn)的輔助生殖技術(shù)實施機構(gòu)已達539家，獲得批準(zhǔn)的人類精子庫有27家。

盡管輔助生殖技術(shù)日臻成熟，但對普通家庭而言，其價格相當(dāng)昂貴。動輒幾萬、幾十萬的花費，讓不少家庭望而卻步。換言之，費用過高已成為阻礙我國近3700萬個不孕家庭實現(xiàn)生育意愿的重要因素。因此，可以考慮通過增強生育政策包容性的方式，把輔助生殖納入生育支持政策體系，探索開展不孕家庭生育扶助，設(shè)置輔助生殖專項支持項目，減輕相關(guān)家庭在這方面的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。與延長產(chǎn)假、減免稅收、加大托育服務(wù)供給、提高生育津貼、發(fā)放兒童補貼、給予購房優(yōu)惠等旨在提高生育意愿、減輕生育負(fù)擔(dān)的配套支持措施相比，通過輔助生殖專項支持項目提高不孕夫婦的生育能力，幫助其實現(xiàn)生育意愿，對提振生育水平的作用更為直接。

（四）尊重非婚生育群體權(quán)益

我國傳統(tǒng)生育政策主要以婚內(nèi)生育為規(guī)制對象，非婚群體特別是同居群體的生育行為則被置于規(guī)制范疇之外。比如，2021年新修訂通過的《中華人民共和國人口與計劃生育法》第25條，仍然規(guī)定“可以獲得延長生育假的獎勵或者其他福利待遇”的僅僅是“符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的夫妻”。[6]2022年7月，為進一步完善和落實積極生育支持措施，國家衛(wèi)生健康委、國家發(fā)展改革委等17部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》。相關(guān)人員在介紹該文件有關(guān)情況并答記者問時，明確提出“享受生育保險生育津貼所需提供的相關(guān)材料”不包括結(jié)婚證。[7]這就意味著只要履行了生育保險繳費責(zé)任，就可以享受生育保險待遇，國家在這方面不設(shè)門檻。這是有關(guān)部門首次在制度層面回應(yīng)非婚生育群體的權(quán)益維護問題。在婚育觀念和婚育行為日趨多元化的當(dāng)下，如何在堅持生育政策主基調(diào)的同時，維護好非婚生育群體的權(quán)益，是必須面對和解決的現(xiàn)實難題。

在法律權(quán)益保障與家庭照顧政策等方面，我國對婚生子女與非婚生子女并沒有差別對待。不過，已婚配偶與同居伴侶在待遇享有上則有所不同。如果要對同居或非婚生育行為進行規(guī)范治理，就要尊重非婚生育群體的權(quán)益，將生育權(quán)主體身份的確認(rèn)與婚姻逐步松綁，讓適齡公民自主地行使生育權(quán)，切實維護公民的合法生育權(quán)益。在無法改變和扭轉(zhuǎn)多元化生育圖景的前提下，把同居或非婚生育置于增強生育政策包容性的大背景下統(tǒng)籌考慮，是一個十分理性的選擇。

四、新時代增強生育政策包容性的實現(xiàn)路徑

不同的利害關(guān)系方會從主觀認(rèn)知出發(fā)，對生育政策進行不同的詮釋，這意味著增強生育政策包容性的過程將充滿矛盾與阻礙。而政治、法律、經(jīng)濟、社會環(huán)境等多方面的因素，都會影響生育政策的實施效果。要提高增強生育政策包容性的實踐效果，可以在以下幾個方面共同發(fā)力。

（一）豐富增強生育政策包容性的認(rèn)知維度

增強生育政策包容性的實踐效果，是人為定義的。人們基于一些主觀標(biāo)準(zhǔn)，將增強生育政策包容性產(chǎn)生的結(jié)果與理想化狀態(tài)進行比較，如果二者不符合或差距較大，增強生育政策包容性就會被認(rèn)為是有問題的。例如，一些媒體文章習(xí)慣于將增強生育政策包容性簡單地解讀為“放開生育限制”或者“鼓勵生育”等，使人們形成了一種“生育數(shù)量決定論”的認(rèn)知框架。這一認(rèn)知框架忽略了增強生育政策包容性概念自身具有的包容性，容易造成認(rèn)知極端化，進而導(dǎo)致政策實施路徑的窄化和單一化。通過實踐觀察可知，隨著時代的發(fā)展和生育權(quán)利意識的覺醒，日常生活中的生育行為往往并不能被明確歸為數(shù)量問題或結(jié)構(gòu)問題。

要提高增強生育政策包容性的實踐效果，就要不斷豐富增強生育政策包容性的認(rèn)知維度，在強化對主流生育規(guī)范和生育價值系統(tǒng)的社會認(rèn)同的基礎(chǔ)上，提高對不同生育實踐、生育規(guī)范及生育價值的科學(xué)認(rèn)知水平。同時，為準(zhǔn)確、及時地監(jiān)測和體現(xiàn)增強生育政策包容性所造成的各種后果，在設(shè)計增強生育政策包容性實踐效果指標(biāo)評價體系時，要更加全面地認(rèn)知增強生育政策包容性，審慎界定增強生育政策包容性的效果評價范疇，正確引導(dǎo)社會輿論方向。

（二）探索增強生育政策包容性的實施策略

生育政策與群眾權(quán)益緊密相關(guān)，任何生育政策的實施都必然會受到舊有制度遺緒或政策因素的限制。進而言之，新的生育政策必然會受到舊的歷史條件和舊有政策遺緒的影響。所以，在一定時期內(nèi)、一定程度上，生育政策的變化會被鎖定在相對固定的方向上和范圍內(nèi)。傳統(tǒng)生育政策會通過其原有的主導(dǎo)性機制，發(fā)揮特有的文化—心理力量，影響新生育政策的出臺和執(zhí)行。無視這種政策演進上的“路徑依賴”，就會削弱新生育政策動員行政資源的能力，甚至導(dǎo)致新生育政策無法順利執(zhí)行。在傳統(tǒng)計劃生育政策的長期影響下，國家政策話語及民眾思維具有很強的歷史慣性。“只生一個好”“晚婚、晚育、少生、優(yōu)生”等就被作為科學(xué)、文明、進步的婚育觀念中的核心內(nèi)容，逐漸深入人心且根深蒂固。①即使在實施“三孩”政策后，一些原有認(rèn)識和理念依然有著很大的社會影響力。

要提高增強生育政策包容性的實踐效果，就要采取漸進調(diào)適的政策實施策略和政策執(zhí)行路徑，減少新生育政策和原有生育政策之間的摩擦與沖突，盡量避免傳統(tǒng)生育政策對新生育政策的掣肘。這種漸進式的政策實施策略和政策執(zhí)行路徑可以最大限度地減少行政成本和阻礙，保障新生育政策的順利落實。這就要求政策制定者明確增強生育政策包容性可能受到怎樣的掣肘以及如何擺脫這種掣肘，并不斷思考在當(dāng)前時代背景和生育形勢下，增強生育政策包容性的難點、重點以及突破方向。

（三）提高增強生育政策包容性的踐行意識

個體的生育行動必然受到生育政策的制約，同時，生育行動中也蘊含著改變生育境況和生育政策的能量。關(guān)鍵是通過何種策略和途徑來改變，且不造成強烈的社會沖突。增強生育政策包容性的本意是還權(quán)于民，把原本屬于家庭、個人的生育權(quán)利還給家庭、個人，讓家庭、個人自主、自覺且負(fù)責(zé)地生育，尊重人民群眾的主體地位，使生育政策規(guī)定與人民群眾的生育意愿、生育行動相向而行。社會大眾就生育政策與政策制定者開展廣泛協(xié)商與對話，為形形色色的生育主體爭取相對自主性，就是推動增強生育政策包容性落實落地的重要方式。

要提高增強生育政策包容性的實踐效果，就要不斷拓展公眾參與生育政策制定的手段和方式，讓所有公民能夠自由地就生育政策、輔助生殖技術(shù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)等展開協(xié)商。同時，還應(yīng)當(dāng)鋪設(shè)政府與公眾之間的雙向信息溝通渠道，形成政府與公眾就生育政策進行溝通對話的常態(tài)化機制。

五、結(jié)? 語

如前所述，面對我國現(xiàn)階段的人口發(fā)展形勢和家庭發(fā)展趨勢，要想破解勞動力結(jié)構(gòu)變化與經(jīng)濟社會發(fā)展需要之間的矛盾，就必須調(diào)整政策設(shè)計理念和政策操作邏輯。就未來生育政策的制定和執(zhí)行而言，應(yīng)當(dāng)跳出傳統(tǒng)思維模式，在化解歧見和建立共識的基礎(chǔ)上，遵循新的政策設(shè)計理念和政策操作邏輯，增強生育政策包容性。與此同時，要加強對增強生育政策包容性的實踐邏輯的研究，尤其要深化對其歷史淵源、前提基礎(chǔ)、突破方向、實施重點、影響因素與實現(xiàn)路徑等方面的認(rèn)識。只有突破目前的認(rèn)知局限，才能更好地推動社會實踐，為增強生育政策包容性提供智力支持和理論支撐。

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[責(zé)任編輯? 黃云龍]